I - Para a determinação da competência do tribunal em razão da matéria, que se fixa no momento em que a acção é proposta (art. 38.º, n.º 1, da LOSJ e art. 5.º, n.º 1, do ETAF), importa aferir dos termos em que é formulada a pretensão do autor, maxime os respetivos fundamentos, a causa de pedir e de pedido.
II - O art. 212.º, n.º 3, da CRP define o âmbito da jurisdição administrativa por referência ao conceito de relação jurídica administrativa, já que prescreve competir aos tribunais administrativos o julgamento de acções e recursos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais, sendo residual a competência dos tribunais judiciais, ou seja, são da sua competência as causas não legalmente atribuídas à competência dos tribunais de outra jurisdição.
III - Para além dos termos em que a acção vem configurada, para a determinação da competência em razão da matéria, importa ter presente a lei em vigor à data da propositura da acção, mormente à luz do ETAF na redacção do DL n.º 214-G/2015 de 02-10, na redacção conferida a Lei n.º 114/2019 de 12-09, em conjugação com as leis aplicáveis ao contrato cujo cumprimento se discute, pelo que, para efeitos de determinação do foro competente, deve ser equacionado também o regime legal em vigor à data desse mesmo contrato.
IV - A relação jurídica administrativa define-se sempre como aquela que se desenvolve entre um ente público e pessoas privadas sob a égide de normas de direito público, isto é, que de forma distinta da regulação das correspondentes relações privadas, porquanto nela sempre participa uma entidade munida de poderes públicos, analisa uma sujeição especial, procurando satisfazer a necessidade de conferir especial eficácia à tutela do interesse público.
V - Tendo em conta o preceituado no art. 1.º do Código dos Contratos Públicos (DL n.º 18/2008 de 29-01, diploma que aprova o Código dos Contratos Públicos (CCP) e que estabelece a disciplina aplicável à contratação pública e o regime substantivo dos contratos públicos que revistam a natureza de contrato administrativo, o contrato celebrado entre a autora (sociedade gestora de resíduos de embalagens, a quem foi atribuída uma licença no âmbito do sistema integrado de gestão de resíduos de embalagens) e a ré (sociedade que no âmbito da sua atividade produz e comercializa embalagens de papel e plástico, estando obrigada a gerir os respetivos resíduos das embalagens não reutilizáveis que coloca no mercado, o que pode fazer por si ou através de um sistema integrado) não se reveste de natureza administrativa, porquanto a relação entre as mesmas não tem contornos jurídico-administrativos, tratando-se de contrato sujeito às normas de direito privado e não de direito público, não obstante a sua integração no âmbito da Lei dos Serviços Públicos (LSP) aprovada pelo DL n.º 23/96, de 26-07, que cria no ordenamento jurídico alguns mecanismos destinados a proteger o utente (a pessoa singular ou colectiva a quem o prestador do serviço se obriga a prestá-lo) de serviços públicos essenciais, designadamente os serviços de fornecimento de água, fornecimento de energia eléctrica, fornecimento de gás, o serviço de telefone, os serviços postais, os serviços de recolha a tratamento de águas residuais, os serviços de gestão de resíduos sólidos urbanos e os serviços de passageiros.
VI - Nem a circunstância de a autora, como prestadora de serviços de gestão de resíduos de embalagens, ser titular de uma autorização e licença no âmbito do sistema integrado de gestão de resíduos de embalagens, nos termos previstos no art. 7.º, n.º 1, do DL n.º 152-D/2017, de 11-12 (segundo o qual “Para efeitos do cumprimento das obrigações estabelecidas no presente decreto-lei, os produtores do produto, os embaladores que utilizam embalagens não reutilizáveis e os fornecedores de embalagens de serviço não reutilizáveis ficam obrigados a gerir os respetivos resíduos através de um sistema individual ou de um sistema integrado, sujeito a autorização ou licença, respetivamente, nos termos do presente decreto-lei, ou através do sistema de depósito previsto no artigo 23.º-C”), lhe confere a natureza de entidade pública, como resulta do n.º 4 do art. 1.º da LSP, segundo o qual “Considera-se prestador dos serviços abrangidos pela presente lei toda a entidade pública ou privada que preste ao utente qualquer dos serviços referidos no n.º 2, independentemente da sua natureza jurídica, do título a que o faça ou da existência ou não de contrato de concessão.”
VII - Acrescendo que a al. a) do n.º 1 do art. 4.º do ETAF (alterado e republicado pelo DL n.º 214-G/2015, de 02-10, e pela Lei n.º 114/2019 de 12-09), deixa de fora da competência dos tribunais da jurisdição administrativa “a apreciação de litígios que tenham por objecto questões relativas a contratos celebrados por órgãos da administração pública e submetidos a um regime de direito privado que não hajam de ser celebrados nos ternos da legislação sobre contratação pública.”
VIII - São as sociedades referidas nos pontos IV e V sociedades de direito privado, porquanto nenhuma delas exerce qualquer função de natureza pública, sendo que o pedido formulado pela autora, de condenação da ré no pagamento de uma fatura por serviços (de gestão de resíduos) prestados, não se pode inscrever num segmento de índole jurídico-administrativa.
IX - O conceito de relação jurídica administrativa erigido pela CRP (também com expressão no art. 1.º, n.º 1, do ETAF) deve ser entendido como o elemento chave de distinção na repartição de jurisdição entre os tribunais judiciais e os tribunais administrativos, sendo que, na falta de clarificação legislativa do conceito constitucional de relação jurídica administrativa, deve entender-se que tem o sentido tradicional de relação jurídica administrativa, correspondente a relação jurídica pública, em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido, competindo aos tribunais administrativos dirimir todos os litígios originados no âmbito da administração pública globalmente considerada, com excepção dos que o legislador ordinário expressamente atribuiu a outra jurisdição.
X - As relações jurídicas administrativas pressupõem o relacionamento de dois ou mais sujeitos, num feixe de posições activas e passivas, regulado por normas jurídicas administrativas e sob a égide da realização do interesse público, assentando o critério material da distinção em conceitos como relação jurídica administrativa e função administrativa - conjunto de relações onde a Administração é, típica ou nuclearmente, dotada de poderes de autoridade para cumprimento das suas principais tarefas de realização do interesse público.
XI - Embora titular de licenciamento, conferido por autoridades públicas, para a gestão de resíduos, a autora não se encontra investida de qualquer poder ou autoridade pública.
XII - Embora o licenciamento sempre dependa da verificação de um conjunto de conformidades legais e operacionais para o exercício de determinado serviço essencial, não sendo por isso de acesso livre para quem a tal se proponha, como é o caso da gestão de resíduos urbanos e industriais, constituindo a licença uma formalidade de natureza administrativa, da sua concessão a determinada entidade particular apenas resulta a prerrogativa ou o direito de a mesma poder exercer a actividade económica visada, não lhe concedendo à sua titular a veste de entidade de direito público, entendimento contrário não contendo a disposição legal ínsita na al. e) do n.º 1 do art. 4.º do ETAF, que considera como contratos administrativos os celebrados nos termos da legislação pública, “por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes.”
XIII - A sociedade prestadora de serviços de gestão de resíduos de embalagens, como titular de uma autorização e licença no âmbito do sistema integrado de gestão de resíduos de embalagens, não pode ser considerada como entidade adjudicante, à luz do Código da Contratação Pública, pois que, como escreve Vieira de Andrade (A Justiça Administrativa cit., pág. 109, nota 198) “entidades adjudicantes”, além das pessoas colectivas públicas, são os “organismos públicos” - entidades criadas especificamente para satisfazerem necessidades de interesse geral, sem carácter industrial ou comercial, desde que financiadas (maioritariamente e regularmente) por pessoas colectivas públicas ou sujeitas ao seu controlo ou à sua influência dominante (art. 2.º do CCP), bem como, no âmbito dos sectores especiais (água, energia, transportes e serviços postais), quaisquer entidades, incluindo as empresariais, que exerçam essas actividades, quando estejam sujeitas a controlo ou influência dominante de entidades adjudicantes.