Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Comum do Tribunal Central Administrativo Sul: Relatório V… requereu providência cautelar contra a Agência para Integração, Migrações e Asilo (AIMA, IP), pedindo a suspensão de eficácia do ato administrativo praticado pela Autoridade AIMA, para impedir qualquer ato de medida de coação no âmbito de processo de abandono coercivo, previsto nos artigos 142.º, 143.º, 146.º e seguintes da Lei 23/2007, imediatamente após vencido o prazo de 20 para o abandono voluntário que ocorreu no dia 12 de março de 2026. O TAF de Leiria proferiu sentença ao abrigo da qual foi a entidade requerida absolvida da instância cautelar, por ilegitimidade passiva singular. Inconformada com a decisão, a requerente interpôs o presente recurso jurisdicional e nas alegações formulou as conclusões seguintes: 50.º Da fundamentação expendida resulta que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao restringir o objeto da presente providência cautelar à mera impugnação da notificação para abandono voluntário do território nacional emitida pela Guarda Nacional Republicana. 51.º A causa de pedir da ação principal demonstra inequivocamente que a relação jurídica material controvertida tem por objeto a atuação omissiva da AIMA, entidade legalmente competente para decidir o procedimento administrativo de autorização de residência da filha menor da Recorrente e promover o subsequente agendamento do respetivo pedido de autorização de residência. 52.º A ordem de abandono voluntário constitui apenas uma consequência jurídica da situação administrativa criada pela prolongada omissão da AIMA, não representando o facto constitutivo da causa de pedir, nem afastando a legitimidade passiva daquela entidade. 53.º A providência cautelar possui natureza instrumental relativamente à ação principal, destinando-se a assegurar a utilidade da decisão definitiva e a impedir que a demora da Administração produza efeitos irreversíveis sobre a esfera jurídica da Recorrente. 54.º Ao absolver a AIMA da instância por alegada ilegitimidade passiva, a sentença recorrida impediu a apreciação do mérito da providência cautelar e comprometeu a efetividade da tutela jurisdicional consagrada nos artigos 2.º e 112.º do CPTA e no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa. 55.º Impõe-se, por isso, a revogação da sentença recorrida, com o prosseguimento dos autos para apreciação dos pressupostos materiais da providência cautelar. VI - PEDIDO Nestes termos e nos mais de Direito que V. Exas doutamente suprirão, deve o presente recurso jurisdicional ser julgado totalmente procedente e, em consequência:
Jurisprudência
Processo 742/26.0BELRA.CS1
a) Ser revogada a sentença recorrida, por erro de julgamento quanto à delimitação do objeto da providência cautelar, quanto à apreciação da legitimidade passiva da AIMA e quanto à natureza instrumental da tutela cautelar relativamente à ação principal; b) Ser julgada improcedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva suscitada pela AIMA, reconhecendo-se que esta é parte legítima para a presente providência cautelar, por ser a entidade titular da relação jurídica administrativa controvertida e destinatária dos pedidos formulados na ação principal; c) Ser determinado o prosseguimento dos autos, com a apreciação dos pressupostos materiais da providência cautelar previstos nos artigos 120.º e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, designadamente do fumus boni iuris, do periculum in mora e da ponderação dos interesses públicos e privados em presença d) Ou, caso V. Exas entendam que os autos já contêm todos os elementos necessários para a decisão, ser substituída a decisão recorrida por outra que conheça do mérito da providência cautelar e a julgue procedente, decretando as medidas cautelares requeridas, por se mostrarem verificados os respetivos pressupostos legais. A recorrida, notificada da interposição do recurso, não apresentou contra-alegações. Neste Tribunal Central Administrativo, o Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do art 146º nº 1 do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso. O parecer do MP foi notificado às partes que nada disseram. Sem vistos, por se tratar de processo urgente, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o processo submetido à conferência para julgamento. Objeto do recurso: A questão suscitada pelo recorrente, delimitada pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, traduz-se em saber se a decisão recorrida padece de erro de julgamento de direito ao julgar verificada a ilegitimidade passiva singular da AIMA. Fundamentação de facto A sentença recorrida não fixou factos. O Direito. A decisão recorrida absolveu a AIMA da instância cautelar com fundamento na exceção dilatória de ilegitimidade passiva singular da AIMA, por a entidade requerida não ser a entidade que praticou o ato suspendendo cujos efeitos a requerente pretende ver suspensos com a presente providência. A recorrente discorda da decisão.
Imputa-lhe erro de julgamento quanto à delimitação do objeto da providência cautelar que restringe à impugnação do ato de abandono. Defende a legitimidade passiva da AIMA para a presente providência cautelar, por ser a omissão administrativa da AIMA - na tramitação do procedimento de AR da filha menor da recorrente como estudante em Portugal, ao abrigo do art 92º da Lei 23/2007, que condicionou a promoção do subsequente agendamento do pedido de autorização de residência da recorrente, ao abrigo do art 122º, nº 1, al k) da Lei nº 23/2007, de 4.7 - que determinou a situação de irregularidade e originou a relação jurídica controvertida. A ordem de abandono voluntário constitui apenas uma consequência jurídica da situação administrativa criada pela prolongada omissão da AIMA, não representando o facto constitutivo da causa de pedir, nem afastando a legitimidade passiva da AIMA. A decisão recorrida compromete a efetividade da tutela jurisdicional efetiva. Conclui pedindo a revogação da sentença, o reconhecimento da AIMA como parte legitima para a presente providência cautelar, por ser a titular da relação administrativa controvertida e a destinatária dos pedidos formulados na ação principal, e o prosseguimento dos autos com a apreciação dos pressupostos materiais da providência. Vejamos. No CPTA, a legitimidade processual passiva vem regulada no art 10º, referindo o nº 1 que: cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor. A previsão do nº 2 desse mesmo preceito legal corresponde às situações de legitimidade processual passiva nas ações administrativas de impugnação de ato administrativo e de condenação à prática de atos jurídicos ou operações materiais próprias dos órgãos em causa, estatuindo: nos processos intentados contra entidades públicas, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público, salvo nos processos contra o Estado ou as Regiões Autónomas que se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios ou secretarias regionais, em que parte demandada é o ministério ou ministérios, ou a secretaria ou secretarias regionais, a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos. A legitimidade processual constitui um pressuposto processual que se refere à posição das partes em relação ao litígio tal como o mesmo é desenhado pelo autor na petição inicial e que é aferido por referência ao pedido formulado e à causa de pedir ali invocada. Assim, considerar-se-ão partes legítimas, os sujeitos da relação material controvertida tal como desenhada pelo autor na sua petição inicial, independentemente da titularidade da posição jurídica substantiva (cfr José Carlos Vieira de Andrade, em «A Justiça Administrativa», 4ª edição, Almedina, págs. 257 e seguintes e Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, em «Código de Processo nos Tribunais Administrativos», Volume I, Almedina, pág 154).
No requerimento cautelar a requerente alegou ser nacional do Brasil, ter entrado em Portugal no dia 25.5.2024, o seu agregado familiar ser composto pela filha menor estudante, não submeteu pedido de autorização de residência através da manifestação de interesse ao abrigo do art 88º, nº 2 da Lei nº 23/2007, como este regime foi revogado teve de optar por pedir autorização de residência para a filha menor ao abrigo do art 92º da Lei nº 23/2007 (autorização de residência para estudante com dispensa de visto), para depois apresentar o seu pedido de autorização de residência ao abrigo do art 122º, nº 1, al k) da Lei nº 23/2007. Face à inércia da AIMA no agendamento para apresentar, presencialmente, o pedido de autorização de residência da filha e o seu, requereu intimação judicial no TAC de Lisboa, que corre termos com o nº 3313/25.5BELSB, com vista a obter o agendamento para a menor, para si e para o pai da menor. A AIMA agendou, recolheu os dados biométricos e recebeu os documentos da filha da requerente, mas não decidiu o pedido de autorização de residência da menor e não agendou dia e hora para a requerente apresentar o seu pedido de autorização de residência ao abrigo do art 122º, nº 1, al k) da Lei nº 23/2007. O atraso injustificado da AIMA na decisão do processo da filha menor impede o regular prosseguimento do processo de AR da requerente. Neste contexto, de pendência administrativa imputável à AIMA, a 12.3.2026, a requerente foi abordada pela Guarda Nacional Republicana, na Av. Dom José, sendo-lhe notificada ordem de abandono voluntário do território nacional, conforme documento junto com o nº 14 com o requerimento inicial. A requerente imputa à decisão para abandono voluntário do território nacional violação dos princípios da boa-fé, da proteção da confiança, da proporcionalidade e da justiça administrativa, tornando o ato impugnado materialmente ilegal, pois a requerente não se encontra em situação de permanência irregular em Portugal, quando existe comprovadamente um procedimento pendente imputável à omissão e inércia da Administração. A requerente pede a suspensão de eficácia do ato administrativo de abandono voluntário praticado pela AIMA. Ao contrário do que a recorrente alega, lido e relido o requerimento inicial, demonstram os autos que o pedido cautelar visa apenas a suspensão da eficácia da notificação do abandono voluntário do território nacional. No processo cautelar em análise não vem pedida medida antecipatória, consubstanciada na intimação da AIMA para decidir o pedido de autorização de residência da filha da recorrente e para agendar a data para a recorrente apresentar o seu pedido de AR nos termos do art 122º, nº 1, al k). E percebe-se. O carácter provisório das providências cautelares veda esse pedido de intimação. Mas mais, a recorrente tem pendente, como identifica no art 10 do requerimento cautelar, ação de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, que corre termos no TAC de Lisboa, sob o nº 3313/25.5BELSB, com o seguinte pedido: determinar que a entidade requerida AIMA proceda os meios de regularização da imigrante L… para seguimento da autorização de residência para estudante, com fundamento no artigo 92.º da Lei 23/2007, com agendamento para recolha dos documentos exigidos e coleta de dados biométricos e também o de seus progenitores H… e V…, ao abrigo do Artigo 81.º n.º 5 da Lei 23/2007 (reagrupamento familiar), cumulado com o art.º 122, k, da mesma lei.
Portanto, como corretamente interpreta a sentença recorrida, a recorrente pede no processo a suspensão de eficácia do ato que lhe determinou o abandono voluntário do território nacional, com data de 12.3.2026, por se encontrar em Portugal em situação irregular – por não ser titular de visto válido nem se encontra no período de permanência autorizado; não ser titular de título de residência válido em Portugal e não estar a aguardar por decisão relativa a pedido de autorização de residência, de proteção internacional ou proteção temporária. O ato administrativo suspendendo foi praticado pela GNR, nos termos do art 138º da Lei nº 23/2007, de 4.7, na redação em vigor à data da notificação. A Guarda Nacional Republicana é um serviço com autonomia administrativa, integrado na administração direta do Estado, na dependência do Ministério da Administração Interna (artigos 1º e 2º da Lei nº Lei nº 63/2007, de 6.11 na redação atual – Lei Orgânica da GNR). A GNR assumiu competências nas áreas que estiveram antes atribuídas ao SEF, mas não se confunde com a AIMA, I.P. A AIMA é apenas uma das várias entidades a quem foram atribuídas competências que estavam a cargo do SEF, foi criada pelo DL nº 41/2023, de 21.6 e ficou responsável por funções em matérias administrativas relacionadas com os cidadãos estrangeiros, designadamente as autorizações de residência. A AIMA é um instituto público, integrado na administração indireta do Estado, com personalidade jurídica e judiciária própria (artigo 4º, nº 1 e 6º da Lei nº 3/2004, de 15.1 – Lei-Quadro dos Institutos Públicos e artigo 1º, nº 1 do Anexo do DL nº 41/2023, de 2.6), e com competência, nos termos dos arts 81º, nº 1 e 82º da Lei nº 23/2007, de 4.7, para a tramitação e decisão dos pedidos de autorização de residência. É certo que a recorrente alega e imputa à AIMA conduta omissiva no procedimento de autorização de residência da sua filha que condiciona o prosseguimento do que diz ser o seu processo de legalização, em violação do princípio da decisão e com aplicação do regime do deferimento tácito, do art 82º, nº 5 e 7 da Lei nº 23/2007. Mas imputa ao ato impugnado violação dos princípios da boa-fé, da proteção da confiança, da proporcionalidade e da justiça administrativa, pois a recorrente não se encontra em situação de permanência irregular em Portugal, quando existe comprovadamente um procedimento pendente imputável à omissão e inércia da Administração. A causa de pedir formulada no requerimento cautelar é complexa, sucede que a recorrente limita o pedido cautelar ao ato administrativo suspendendo – de notificação para abandono voluntário do território nacional – praticado pela GNR, sem formular pedido correspondente à alegada atuação omissiva da AIMA. Assim sendo, a outra parte na relação material controvertida na instância cautelar, por vontade/ opção da recorrente, é a entidade que emitiu a notificação para abandono voluntário do território nacional, ou seja, nos termos do art 10º, nº 2 do CPTA, é o Ministério da Administração Interna. A recorrente, em face do pedido por si deduzido na petição cautelar, errou ao demandar indevidamente a AIMA.
A AIMA é, por isso, alheia à pretensão cautelar, carecendo de legitimidade processual passiva. E, note-se, não obstante o carácter instrumental da providência cautelar em relação à causa principal, a outra parte na relação cautelar controvertida, in casu, não é analisada por referência à legitimidade processual para o processo principal, pela simples razão de a recorrente ter formulado a causa de pedir que suporta o pedido de suspensão de eficácia do ato, mas, apesar de invocar o incumprimento do dever de decisão e o deferimento tácito do pedido de autorização de residência, não pede a intimação da AIMA a decidir o pedido de autorização de residência da filha, nem a promover o subsequente agendamento e apreciação do pedido da recorrente. Pois a recorrente bem sabe ter em curso, além destes autos cautelares, da ação principal de que estes dependem, ainda, uma intimação judicial para satisfação do pedido correspondente à causa de pedir que na instância cautelar deixa sem pedido. Pelo exposto, a decisão recorrida não errou quanto à delimitação do objeto da providência cautelar, quanto à apreciação da legitimidade passiva da AIMA e quanto à natureza instrumental da tutela cautelar relativamente à ação principal e não comprometeu de todo a efetividade da tutela jurisdicional da recorrente, que como vimos tem em curso ações judiciais para tutela dos direitos que alega prejudicados. O recurso não tem por objeto a sentença quando nela se decide que a falta de legitimidade processual da AIMA é insuprível. Pelo que cumpre negar provimento ao recurso. Decisão. Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores que compõem a Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente. Notifique. Lisboa, 2026-10-01, Alda Nunes Lina Costa. Marcelo Mendonça.