Processo 00581/15.4BELRA

Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

RELATÓRIO

O MUNICÍPIO DE (...) propôs acção administrativa comum contra o MUNICÍPIO DE C(...), peticionando o seguinte:

“Nestes termos e nos melhores de direito deve a presente ação ser julgada procedente, por provada, e consequentemente, deve:

1. O Réu ser condenado a pagar ao Autor a quantia de €186.502,82 (cento e oitenta e seis mil, quinhentos e dois euros e oitenta e dois cêntimos), acrescida de juros de mora, à taxa legal, vencidos que à presente data totalizam a quantia de €14.695,40, bem como dos vincendos, até efetivo e integral pagamento.

2. Ser o Réu condenado no pagamento de custas de parte.

Por sentença proferida pelo TAF de Coimbra foi julgada totalmente procedente a acção e condenado o Réu ao pagamento ao Autor de uma indemnização, a título de danos patrimoniais, no valor de €186.502,82, bem como ao pagamento dos juros vencidos e vincendos à taxa legal de 4%, desde a citação até efetivo e integral pagamento.

Desta vem interposto recurso.

Alegando, o Réu formulou as seguintes conclusões:

1.ª Vem o presente recurso jurisdicional interposto da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra em 28.12.2019, a qual, julgando provados e preenchidos, no caso concreto, todos os requisitos da responsabilidade civil extracontratual do Estado - o facto ilícito, a culpa, a existência de danos e o nexo de causalidade entre os danos e o facto ilícito praticado - julgou procedente a acção instaurada pelo ora Recorrido, o MUNICÍPIO DE (...), condenando o MUNICÍPIO DE C(...) ao pagamento ao Autor de uma indemnização, a título de danos patrimoniais, no valor de €186.502,82, bem como ao pagamento de juros vencidos e vincendos à taxa legal de 4%, desde a citação até efectivo e integral pagamento.

2.ª Ao considerar provados e ao concluir pela verificação, in casu, dos requisitos da responsabilidade civil extracontratual - o dano e o nexo de causalidade entre o facto e o dano - incorreu o Tribunal a quo em erro de julgamento por insuficiência da matéria de facto provada e errada interpretação e aplicação do disposto nos arts. 562.º e 564.º n.º 1 do CC.

3.ª Ao contrário do entendimento plasmado na sentença recorrida, não decorre só por si do ponto 12) do probatório que o pagamento dos salários ao funcionário R., no período entre Novembro de 2007 e Agosto de 2011, por parte do MUNICÍPIO DE (...), ainda que obrigatório, tenha constituído um dano indemnizável, para efeitos de responsabilidade civil extracontratual, pelo que não poderia o Tribunal a quo ter concluído, com fundamento apenas nesse facto, que o despacho do Senhor Presidente da Câmara de C(...), de 10.01.2007, provocou prejuízos ao MUNICÍPIO DE (...).

4.ª A constatação de que o facto ilícito causou prejuízo a alguém, i.é., lhe casou dano efectivo, é condição essencial para que se conclua pela obrigação de indemnizar (art. 564.º n.º 1 do CC), concluindo-se pela existência de danos caso eles resultem da prova produzida, recaindo sobre o Autor o ónus da prova dos factos constitutivos do direito arrogado (art. 342.º n.º 1 do CC).

5.ª O Autor alegou que durante o período que medeia entre o despacho do Presidente da Câmara Municipal de C(...) que veio a ser anulado e a sua reintegração nesse Município, o funcionário R. não prestava trabalho efectivo ao Autor, uma vez que não podia exercer funções distintas das correspondentes à sua categoria profissional e que essas funções já eram exercidas desde 1999 por outro funcionário do MUNICÍPIO DE (...), pelo que se o Réu não tivesse praticado o acto que veio a ser anulado, não teria o Autor de adiantar àquele funcionário, a título cautelar, e sem a correspondente prestação de trabalho, os salários que deveria ter recebido do Réu - cf. artigos 23.º, 24.º, 35.º, 36.º, 37.º e 38.º da petição inicial aperfeiçoada - mas não apresentou o Autor qualquer meio de prova susceptível de comprovar tais factos, como lhe competia (art. 342.º n.º 1 do CC).

6.ª Em sede de contestação, o Município Réu impugnou expressamente o alegado naqueles artigos - cf. artigo 20.º da contestação apresentada a 25.05.2017 - pelo que, a questão de saber se o funcionário R. prestou ou não serviço efectivo no MUNICÍPIO DE (...) no período compreendido entre Novembro de 2007 e Agosto de 2011 consubstanciava matéria de facto controvertida.

7.ª A sentença recorrida terá considerado que tal matéria controvertida não se afigurava essencial para a decisão de mérito a proferir, não tendo designado data para a realização de audiência prévia (art. 87.º-A do CPTA), e não tendo sido proferido despacho nos termos do art. 87.º-B, para os fins indicados nas alíneas d), e) e f) do n.º 1 do art. 87.º-A do CPTA, possibilitando a abertura de fase de instrução quanto à realidade factual controvertida (arts. 410.º do CPC e 90.º do CPTA).

8.ª Por não ter sido produzida prova em sede de instrução, e por não resultar da prova documental junta aos autos, não se pode considerar que se provou e, por isso, o Tribunal não deu como provado que, no período em que o funcionário R. esteve ao serviço do MUNICÍPIO DE (...), entre Novembro de 2007 e Agosto de 2011, não prestou serviço efectivo, ou seja, não deu como provado que o funcionário não trabalhou durante aquele período.

9.ª E não tendo sido provado que o funcionário não trabalhou no MUNICÍPIO DE (...), que nele não desempenhou qualquer função no sobredito período, não se pode concluir que se provou que o Autor sofreu danos com a prática do dito acto, pelo que, não poderia a sentença ter concluído, como concluiu, que o MUNICÍPIO DE (...) sofreu um prejuízo real e efectivo ao proceder ao pagamento dos salários ao trabalhador.

10.ª Tendo sido, ou não, obrigado a suportar as remunerações do funcionário, decorre das presunções naturais e da experiência comum, ao contrário do que a sentença inferiu, que o MUNICÍPIO DE (...) recebeu, em contrapartida, o trabalho prestado pelo funcionário R..

11.ª Não tendo o Autor provado os alegados danos causados pela prática do acto emanado a 10.01.2007 pelo Presidente da Câmara de C(...), não poderia a sentença ter decidido pela verificação dos mesmos, incorrendo a sentença recorrida em erro de julgamento.

12.ª E não tendo sido provada a existência de qualquer dano/prejuízo sofrido pelo MUNICÍPIO DE (...) com a prática do despacho de 10.01.2007, não se poderá considerar preenchido o pressuposto cuja prova se afiguraria necessária e que seria condição sine qua non para que pudesse a sentença ter concluído, como erradamente concluiu, estarmos perante uma situação de responsabilidade civil extracontratual do MUNICÍPIO DE C(...).

13.ª Inexistindo danos provados pela prática do despacho do Senhor Presidente, estava naturalmente comprometida a verificação do pressuposto do nexo de causalidade entre o facto e o dano, pelo que, também incorreu a sentença recorrida em erro de julgamento ao concluir que se não fosse o acto ilegal, o Autor não teria suportado a quantia peticionada, na medida em que o funcionário R. teria sido transferido para o Município Réu e, como tal, a sua remuneração teria sido assegurada por este, e que aquele acto é um evento adequado à produção deste efeito.

14.ª Também diversamente do que entendeu a sentença recorrida, a circunstância que determinou que o funcionário R. se tivesse mantido ao serviço do MUNICÍPIO DE (...), com a inerente obrigação do pagamento de salário, foi a decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, no âmbito do processo cautelar n.º 891/07.4BELRA, e que deferiu a providência cautelar de suspensão de eficácia do acto administrativo que o funcionário intentou contra o acto do Sr. Presidente da Câmara Municipal de (...), de 05.07.2007 – matéria dada como provada pela sentença a quo nos pontos 8) e 9) do probatório – pelo que caso se tivesse provado pela existência efectiva de danos causados pela prática do acto da autoria do Presidente da Câmara de C(...), nunca os mesmos poderiam ser imputáveis ao Município Réu, pelo que sempre falharia o nexo de causalidade.

15.ª Por não se acharem verificados todos os requisitos da responsabilidade civil extracontratual, designadamente a existência de danos patrimoniais, os quais não se provaram nos presentes autos, não poderia a sentença recorrida ter concluído pela responsabilidade civil extracontratual do Município Réu, e pela consequente obrigação de o Réu indemnizar o Autor.

16.ª Ao decidir nos termos em que decidiu, incorreu o Tribunal a quo em erro de julgamento por insuficiência da matéria de facto provada e por errada interpretação e aplicação das normas dos arts. 562.º e 564.º n.º 1 do CC.

17.ª A decisão a quo, impondo ao Município Réu o pagamento da indemnização ao Autor na quantia de €186.502,82 - sem que tenham sido provados e sem que se possam considerar como provados, por errada inferência ou por erradas presunções, os alegados danos patrimoniais - é uma decisão susceptível de originar uma situação de enriquecimento sem causa por parte do MUNICÍPIO DE (...) à custa do MUNICÍPIO DE C(...), nos termos do disposto no art. 473.º do CC.

18.ª Posto isto, deve ser concedido provimento ao presente recurso e, em sua consequência, ser a sentença recorrida revogada na parte em que considerou estarem preenchidos os pressupostos do dano e do nexo de causalidade, e ser substituída por acórdão que julgue pela não verificação desses pressupostos e, em sua consequência, pela improcedência da presente acção, absolvendo-se o MUNICÍPIO DE C(...) dos pedidos,

assim se fazendo Justiça!

O Autor juntou contra-alegações, sem conclusões, finalizando assim:

Termos em que deve a sentença ser mantida, na íntegra.

Só assim se fazendo JUSTIÇA!

O MP, notificado nos termos e para os efeitos do artº 146º/1 do CPTA, não emitiu parecer.

Cumpre apreciar e decidir.

FUNDAMENTOS

DE FACTO

Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:

1. Em 16 de março de 1999, o Presidente da Câmara Municipal de C(...) proferiu despacho através do qual autorizou a transferência do funcionário R. para o Município Réu (por acordo);

2. Em 10 de janeiro de 2007, o Presidente da Câmara Municipal de C(...) declarou a nulidade do ato que autorizou a transferência do MUNICÍPIO DE (...) para o MUNICÍPIO DE C(...), identificado no ponto anterior, do funcionário R. (por acordo);

3. O funcionário R. apresentou providência cautelar de suspensão de eficácia do ato identificado em 2 contra o Município Réu, que correu termos sob o processo n.º 79/07.4BECBR, a qual veio a ser indeferida por sentença datada de 2 de março de 2007 e da qual o funcionário recorreu (por acordo);

4. No ano de 2007, o funcionário R. intentou contra o Réu a ação administrativa especial de anulação do ato administrativo, tendente à anulação do despacho de 10 de janeiro de 2007, a qual correu termos sob o processo n.º 281/07.9BECBR (por acordo);

5. Na pendência das ações judiciais referidas em 3 e 4, o funcionário R. regressou ao MUNICÍPIO DE (...) (por acordo);

6. Em 5 de julho de 2007, o Presidente da Câmara Municipal de (...) proferiu despacho onde declara a nulidade da deliberação da Câmara Municipal de (...), datada de 22 de março de 1991, que autorizou a transferência do funcionário R. do Município de (...) (por acordo);

7. Do despacho identificado em 6, o funcionário R. intentou a ação administrativa especial de impugnação de ato administrativa que tinha por objeto do despacho do Presidente da Câmara Municipal de (...) e que veio a correr termos sob o processo n.º 891/07.4BELRA-A (por acordo);

8. Em 18 de outubro de 2007, a providência cautelar que correu termos sob o processo n.º 891/07.4BELRA foi deferida, sendo suspensa a eficácia do despacho do Presidente da Câmara Municipal de (...) de 5 de julho de 2007 (por acordo);

9. Desde a data referida no ponto anterior que o Autor pagou o salário ao funcionário R. correspondente à categoria em que se encontrava inserido (por acordo);

10. Em 15 de janeiro de 2009, o funcionário R. subscreveu a seguinte declaração: “R., com a categoria de Tec. Sup. BAD Assessor, índice 690, vencimento 2.301,91 euros, declaro que tomei conhecimento e concordo com a transição para a nova carreira e categoria de acordo com o estipulado pelo artigo 96.º e seguintes da Lei 12-A/2008, de 27 de fevereiro (LVCR), Decreto-Lei 121/2008, de 11 de julho e a Portaria 1553-C/2008, de 31 de dezembro, transitando assim para a carreira Técnico Superior, categoria Técnico Superior BAD, entre a 7.ª e 8.ª posição remuneratória, entre o nível remuneratório 35 e 39 e vencimento mensal no valor de 2.363,63 euros” – (cfr. fls. 295 do Sitaf);

11. Durante o ano de 2012, no âmbito do processo n.º 281/07.9BECBR, transitou em julgado o aresto do Tribunal Central Administrativo Norte, de 26.11.2011, que revogou a decisão deste TAF de Coimbra que anulou o despacho identificado em 2 - cf. doc. 3 junto à p.i. / e sentença junta em 18.02.2013 cujo teor se dá por integralmente reproduzido;

12. Entre Novembro de 2007 a Agosto de 2012 pagou ao funcionário R. a quantia de €160.937,38 a título de salário, a que acresce a quantia de €23.584,20 paga sobre aquele primeiro valor à Caixa Geral de Aposentações, a quantia de €1.561,09 a título de seguro e a quantia de €420,15, a título de ADSE, o que totaliza o valor de €186.502,82 (documento n.º 3 junto aos autos com a petição inicial e doc. junto em 16.10.2019;

13. Por ofício datado de 10 de abril de 2012, sob o assunto “Reposição de quantias salariais pagas ao trabalhador R.” foi comunicado pelo Autor ao Réu o seguinte: “Considerando que o Tribunal Central Administrativo Norte anulou o ato administrativo de 10.01.2007 que declarou a nulidade do ato de 16.03.1999 de transferência do trabalhador R. para o Município de (...) e que tal anulação tem efeitos retroativos à data da prática do ato, vimos por este meio remeter nota de reposição de todas as quantias salariais pagas àquele trabalhador pelo MUNICÍPIO DE (...) desde a data da declaração de nulidade até à data da sua reintegração nos serviços do MUNICÍPIO DE C(...), acrescida dos respetivo juros” – (cfr. documento n.º 3 junto aos autos com a petição inicial e por acordo);

14. O Réu não procedeu ao pagamento das quantias solicitadas no ponto anterior (por acordo);

15. A partir de 1 de Setembro de 2012 o funcionário R. passou a apresentar-se ao serviço no Município Réu (por acordo);

16. Foi prestada informação no Proc. indicado em 11, quanto aos montantes salariais pagos ao funcionário R. desde 2007 até Agosto de 2012, por referência à categoria / carreira em que se encontrava integrado e ao correspondente escalão e índice – vide doc. junto em 16.10.2019, cujo teor se dá por integralmente reproduzido – que consta do ponto 12 da respectiva sentença do Proc. nº 281/07.9BECBR,

17. A presente petição inicial foi enviada em 30 de Março de 2015 ao TAF de Leiria – (cfr. fls. 1 do processo em suporte físico).

Factos não provados

Não ficaram por provar factos com relevo para a decisão da causa.

Motivação

O Tribunal formou a sua convicção nos documentos juntos aos autos os quais não foram objeto de impugnação e na posição das partes, conforme decorre de cada um dos pontos do probatório.

DE DIREITO

Atente-se no discurso fundamentador da sentença:

A responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas resulta, desde logo, do artigo 22.º da CRP, nos termos do qual o Estado e demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por ações ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem.

No plano ordinário, esta matéria encontra atualmente consagração na Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, dispondo o artigo 1.º sobre o seu âmbito de aplicação ao Estado e demais pessoas coletivas de direito público.

No entanto, atendendo a que os factos que originaram a obrigação de indemnizar, se situam temporalmente na vigência do Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de novembro, é este diploma que importa convocar para a resolução do caso concreto, tal como resulta do artigo 12.º do Código Civil.

Ao abrigo deste diploma, os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos ilícitos, de verificação cumulativa, correspondiam aos pressupostos da responsabilidade prevista na lei civil, com as devidas especificidades ínsitas nas normas próprias relativas à responsabilidade dos entes públicos, e que se traduzem na existência de um facto, na ilicitude, na culpa, no dano e no nexo de causalidade entre este e o facto (artigos 483.º a 510.º e 562.º a 572.º do CC).

Cumpre, então, discorrer sobre os diversos requisitos da responsabilidade civil extracontratual do Estado de modo a aferir da existência da obrigação de indemnizar.

Em primeiro lugar, o facto humano traduz-se numa conduta voluntária, que poderá consubstanciar-se num facto positivo, que traduz a violação de um dever geral de abstenção, na esfera de ação do titular de um direito ou interesse alheio, mas também pode constituir uma omissão ou um facto negativo, sempre que sobre o agente impenda um dever jurídico de adotar um comportamento que provavelmente impediria a consumação do facto.

No caso concreto, o facto traduz-se numa acção, positiva, consubstanciada no acto do Presidente da Câmara do Réu que anulou a transferência do funcionário R. para os seus serviços (pontos 1 e 2 do probatório).

Da ilicitude e da culpa

Por seu turno, a ilicitude traduz-se num comportamento contrário à ordem jurídica e que pode traduzir-se na violação de um direito ou interesse legalmente protegido de outrem ou na violação de bens jurídicos, dispondo o artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de novembro que consideram-se ilícitos os atos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os atos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração.

Neste sentido, dispõe o artigo 483.º do CC que fica obrigado a indemnizar os danos aquele que violar ilicitamente o direito de outrem ou qualquer disposição legal destinada a proteger interesses alheios.

No que respeita ao requisito da culpa, dispõe o artigo 4.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de novembro, que a culpa dos titulares do órgão ou dos agentes é apreciada, nos termos do artigo 487.º do Código Civil. Afigura-se culposa a conduta censurável ou reprovável pelo Direito, relevando na aferição deste pressuposto analisar se o lesante atuou em conformidade com o normalmente exigível face às circunstâncias do caso concreto, adotando-se como padrão abstracto, a diligência do homem médio previsto no n.º 2 do artigo 487.º do CC, nos termos do qual “a culpa é apreciada, na falta de outro critério legal, pela diligência de um bom pai de família, em face das circunstâncias de cada caso concreto”.

De acordo com as regras gerais do ónus da prova, àquele que invoca um direito cabe provar a sua existência (artigo 342.º do CC), competindo nos termos do artigo 487.º do CC ao lesado a prova de que o lesante atuou com culpa, salvo havendo presunção legal de culpa.

No entanto, como decorre do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 15 de Dezembro de 2016, proferido no processo n.º 09679/13, “I – A definição de ilicitude do art. 6º, do DL 48 051, de 21 de Novembro de 1967, tem de ser lida à luz do art. 22º, da Constituição da República Portuguesa, que consagra a responsabilidade civil do Estado e das demais entidades públicas por acções ou omissões “de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem”, ou em articulação com o art. 2º, do citado DL 48 051 (e com o art. 96º n.º 1, da LAL), isto é, o conceito de ilicitude não se reconduz a um comportamento objectivamente antijurídico – violação de normas legais ou regulamentares, de princípios gerais ou de regras de ordem técnica e de prudência (ilicitude objectiva) -, exigindo também um desvalor da conduta quanto ao resultado, traduzido na violação de um direito ou interesse do particular (ilicitude subjectiva). II - Constitui entendimento reiterado do STA, em relação ao regime do DL 48 051, que, quando é violado o dever de boa administração pela prática de um acto administrativo ilegal, o elemento culpa dilui-se na ilicitude, ou seja, a demonstração da ilicitude da actividade praticada pela autoridade administrativa traduz, simultaneamente, a verificação da mera culpa funcional, suficiente para preencher o respectivo pressuposto”. (negrito nosso).

Cumpre, assim, transpor o exposto sobre os requisitos da ilicitude e da culpa para o caso concreto.

Como resulta do probatório, o acto identificado no ponto 2 e que o Autor reputa como sendo o facto ilícito que originou a obrigação de indemnizar por parte do Réu, foi impugnado pelo funcionário R., nomeadamente através de uma acção administrativa especial, no âmbito do processo n.º 281/07.9BECBR (facto 4 do probatório), a qual foi objeto de recurso que mereceu provimento e, em consequência, determinou a anulação do referido acto (ponto 11 do probatório), com fundamento no vício de violação de lei, em concreto, do Decreto-Lei n.º 489/99 e do Decreto-Lei n.º 413/91, os quais consagravam um regime excepcional de regularização da situação do pessoal do quadro dos serviços dos municípios e das freguesias que hajam admitido para lugares de ingresso ou de acesso ou promovido com violação de disposições legais geradoras de nulidade ou inexistência, regime que opera por força da lei, o que era o caso do funcionário R. que à época não detinha as habilitações literárias exigidas para a carreira de técnico superior de biblioteca e documentação (acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, datado de 25 de novembro de 2011 – ponto 11 do probatório).

Porquanto se está perante um acto administrativo que foi anulado judicialmente (ponto 11 do probatório) por vício de violação de lei, por decisão transitada em julgado, resulta verificada a ilicitude objetiva, por violação de normas legais e regulamentares.

Do exposto resulta que a decisão do Presidente da Câmara Municipal de C(...) (ponto 2 do probatório) se traduz num acto objetivamente ilícito.

Para além da ilicitude objetiva, o Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de novembro exige, ainda no artigo 2.º (à luz do qual deve ser também lido o artigo 6.º) que esteja em causa uma ofensa dos direitos de terceiros ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de atos ilícitos culposamente praticados pelos respetivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício.

Tal significa que a ilicitude não corresponde a uma mera antijuridicidade objetiva que se traduza na violação de normas legais ou regulamentares, de princípios gerais ou de regras de ordem técnica e de prudência, mas requer, igualmente uma conduta à qual esteja associado um desvalor que se concretize na violação de um direito ou interesse do particular.

Tal como refere Carlos Cadilha, in Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas Anotado, 2008, p. 151 e 152, a definição de licitude subjetiva constante do artigo 9.º desta Lei por referência à ofensa de direitos e interesses legalmente protegidos tem também a relevância de destacar que, ao contrário do que tem sustentado parte da doutrina e constitui também entendimento jurisprudencial, a ilicitude se não configura apenas através da violação de normas substantivas, podendo bastar-se antes com a mera inobservância de normas procedimentais, mesmo que delas resulte uma proteção meramente reflexa de interesses individuais.

No caso concreto, desde já se avança que existe, igualmente, ilicitude subjetiva, uma vez que através da prática do acto identificado no ponto 2 do probatório, o Réu violou um interesse do ora Autor, em concreto, o interesse subjacente ao facto de este ter a seu cargo somente o pessoal por si contratado, tendo sido “obrigado” a suportar as remunerações do funcionário R.

, o que implicou um acréscimo de despesa para o Município, quando na verdade, se o acto não tivesse sido praticado o referido funcionário estaria a ser remunerado por uma outra entidade, in casu, pelo Município Réu.

Na verdade, o acto que declarou a nulidade da transferência do MUNICÍPIO DE (...) para o MUNICÍPIO DE C(...) do funcionário R. constituiu uma afronta ao regime previsto nos Decretos-Lei n.ºs 413/91, de 19 de outubro e 489/99, de 17 de novembro, na medida em que apesar de se tratar de um acto, na prática, ilegal, certo é que estes diplomas criaram um regime de regularizações de situações irregulares, entre as quais, se inclui a do funcionário R..

Ora, cumpre, assim, analisar em que medida aqueles diplomas visam a protecção de um direito ou interesse do Autor.

O Decreto-Lei n.º 413/91, de 19 de Outubro define o regime de regularização da situação do pessoal do quadro dos serviços de municípios que tenha sido admitido para lugares de ingresso ou de acesso ou promovido com violação de disposições legais geradora de nulidade ou inexistência jurídica e o Decreto-Lei n.º 489/99, de 17 de novembro determina que ao pessoal do quadro dos serviços dos municípios e das freguesias que tenha sido admitido até ao dia 20 de Outubro de 1991 para lugares de ingresso ou de acesso ou promovido com violação de disposições legais geradora de nulidade ou de inexistência jurídica é aplicável o processo de regularização constante do Decreto-Lei n.º 413/91, de 19 de Outubro, ratificado pela Lei n.º 5/92, de 21 de Abril, com as alterações resultantes dos artigos seguintes. É de salientar, ademais, que uma das principais alterações introduzidas por este último diploma reside na revogação da norma que constava do Decreto-Lei n.º 413/91, de 19 de Outubro e que impedia o acesso na carreira do pessoal regularizado que não possuísse as habilitações literárias ou profissionais normalmente exigíveis (o que era o caso do funcionário R.).

O objetivo de ambos os diplomas é a regularização de situações irregulares dos funcionários municipais que violem disposições legais geradoras de nulidade ou inexistência, visando, assim, diretamente, não só os interesses dos funcionários que passam a ver a sua situação jurídico funcional sanada, como também dos municípios e freguesias que podem manter os seus funcionários em situação regular, estabilizando e organizando, assim, os respetivos quadros de pessoal.

Por conseguinte, a transferência que foi operada pelo Município Autor do funcionário R. para o Município Réu, encontrava-se ao abrigo do regime plasmado nos sobreditos diplomas, pois sendo aquele um funcionário municipal e que preenchia os demais requisitos vertidos nos referidos decretos-lei, tinha o Autor um interesse directamente protegido em ver satisfeita a referida transferência, não só com todas as implicações ao nível da despesa pública que da mesma advêm, como também ao nível da organização do respectivo mapa de pessoal.

Resulta, assim, igualmente, verificada a ilicitude subjetiva do acto que anulou a referida transferência.

Por seu turno, no que respeita ao requisito da culpa, retome-se o vertido no aresto supra citado, segundo o qual constitui entendimento reiterado do STA, em relação ao regime do DL 48 051, que, quando é violado o dever de boa administração pela prática de um acto administrativo ilegal, o elemento culpa dilui-se na ilicitude, ou seja, a demonstração da ilicitude da actividade praticada pela autoridade administrativa traduz,

simultaneamente, a verificação da mera culpa funcional, suficiente para preencher o respectivo pressuposto.

Concluindo-se pela verificação do requisito da ilicitude, tendo sido determinado por sentença transitada em julgado a violação de lei pelo Réu ao praticar o ato identificado no ponto 2 do probatório, resulta necessariamente verificado o requisito da culpa.

Resulta, assim, que o Réu violou regras jurídicas, em concreto, o Decreto-Lei n.º 489/99, de 17 de novembro e o Decreto-Lei n.º 413/91, de 19 de outubro, os quais tinha obrigação de conhecer e de cumprir, mediante a sua aplicação ao funcionário R., o que não fez.

Antes, anulou a transferência do referido funcionário para os seus serviços com fundamento no facto de aquele não deter as habilitações literárias exigidas para a respetiva categoria, facto que se encontrava a coberto do processo de regularização permitido por aqueles diplomas.

Pelo exposto, encontram-se verificados os requisitos da ilicitude e da culpa.

Dos danos

Existe dano quando um facto ilícito e culposo cause prejuízo a alguém (artigo 564.º, n.º 1 do Código Civil), podendo destrinçar-se entre danos patrimoniais e não patrimoniais.

Os danos estão sujeitos ao dever de alegação e prova por quem os alegue, pelo que cumpre verificar se os danos alegados pelo Autor se encontram provados.

O Autor alega que entre Novembro de 2007 a Agosto de 2012 pagou ao funcionário R. a quantia de €160.937,38 a título de salário, a que acresce a quantia de €23.584,20 paga sobre aquele primeiro valor à Caixa Geral de Aposentações, a quantia de €1.561,09 a título de seguro e a quantia de €420,15, a título de ADSE, o que totaliza o valor de €186.502,82, valores que se encontram discriminados no documento 3, junto aos autos com a petição inicial e que não foram impugnados pelo Réu (artigo 39.º da petição inicial e 18.º da Contestação).

Tal como resulta do probatório, não constituindo sequer um facto controvertido, pois admitido pelo Réu, desde novembro de 2007 a agosto de 2012, o Autor suportou o pagamento dos salários do funcionário R. (ponto 12 do probatório), pagamento que apenas cessou a partir de 1 de Setembro de 2012, data em que o referido funcionário passou a apresentar-se ao serviço no Município Réu (ponto 15 do probatório).

Do mesmo modo, logrou o Autor fazer prova dos montantes pagos ao funcionário R., bem como da categoria e posição remuneratório em que o mesmo se encontrava inserido (ponto 10 do probatório) e ainda do não pagamento pelo Réu de tais quantias mesmo após a respetiva interpelação (ponto 14 do probatório).

Deste modo, verifica-se o requisito do dano, o qual foi devidamente alegado e provado pelo Autor.

Do nexo de causalidade

Para que haja obrigação de indemnizar é, ainda, necessário que a produção do dano seja consequência do facto ilícito.

A teoria maioritariamente aceite pela doutrina e jurisprudência portuguesas consiste na teoria da causalidade adequada na sua formulação negativa a qual decorre do artigo 563.º do CC, só existindo em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão, ou seja, a condição será inadequada quando, segundo a sua natureza geral, seja indiferente para a produção do dano, apenas se tendo este verificado em decorrência de circunstâncias extraordinárias.

É de salientar que não só deve o facto constituir condição da verificação do dano, mas também que, em abstrato, ou seja, segundo as regras da experiência, o facto ilícito constitua uma causa adequada à verificação do dano.

Nesta medida, apenas serão indemnizáveis os danos que se encontrem numa relação estreita de dependência e causalidade com o facto ilícito que os originou, pelo que todos aqueles danos para os quais aquele facto não releva não serão objecto de indemnização.

Do caso concreto, resulta que, de facto, se não fosse o ato ilegal (ponto 2 do probatório) que traduz o facto ilícito, o Autor não teria suportado a quantia ora peticionada, na medida em que o funcionário R. teria sido transferido para o Município Réu e, como tal, a sua remuneração teria sido assegurada por este.

Não basta, no entanto, que o acto tenha produzido, naturalisticamente, certo efeito, para que este, juridicamente, se possa considerar causado ou provocado por ele, sendo ainda necessário que o evento danoso seja, em abstrato uma causa provável desse efeito.

Sendo certo e natural que se não fosse a anulação da transferência do funcionário do Município Autor para o Município Réu não teria aquele suportado o pagamento dos respetivos salários, a verdade é que este é um evento adequado à produção desse efeito, não tendo concorrido, in casu, para a produção do dano quaisquer circunstâncias extraordinárias ou atípicas.

É de salientar que o acto de 5 de julho de 2007 (ponto 6 do probatório) que anulou a transferência do funcionário R. para o MUNICÍPIO DE (...) teria como consequência natural a saída daquele trabalhador do Município, não concorrendo para que o Autor tivesse de suportar as remunerações do referido funcionário. É certo que tal acto foi sindicado judicialmente e que o Autor se manteve por força da providência cautelar decretada no Município Autor (ponto 7 do probatório), não obstante, sempre o resultado seria o mesmo, pois na pendência da providência cautelar e da ação principal propostas contra o acto do Réu, o funcionário já tinha regressado ao Município Autor (pontos 3, 4 e 5 do probatório), o que não teria sucedido se não tivesse sido praticado o acto de anulação da transferência do referido funcionário para o Município Réu.

Conclui-se, então, que o Autor apenas despendeu a quantia ora peticionada, em virtude de o Réu ter anulado o ato de transferência do sobredito funcionário para os seus serviços, verificando-se, assim, o requisito do nexo de causalidade.

Da obrigação de indemnizar

Dispõe o artigo 562.º do CC que quem estiver obrigado a reparar um dano deve reconstituir a situação que existiria, se não se tivesse verificado o evento que obriga à reparação, compreendendo o dever de indemnizar não só o prejuízo causado, como os benefícios que o lesado deixou de obter em consequência da lesão.

Não sendo possível a reconstituição natural, não sendo suscetível de reparar integralmente os danos ou, sendo excessivamente onerosa para o devedor, deve a indemnização ser fixada em dinheiro, tal como resulta do disposto no artigo 566º do CC, consagrando, por sua vez, o respetivo n.º 2 a teoria da diferença, segundo a qual deve ser tomada como referencial para a sua concretização “a data mais recente que puder ser atendida pelo tribunal e a que nessa data teria se não existissem danos”.

Nestes termos, atendendo a que se encontram verificados todos os requisitos da responsabilidade civil extracontratual e provados os danos patrimoniais supra referidos, merecedores de tutela do direito, segue-se a fixação do respetivo quantum indemnizatur.

O Autor alegou e provou a existência dos danos que ora peticiona, em concreto, que entre novembro de 2007 a agosto de 2012 pagou ao funcionário R. a quantia de €160.937,38 a título de salário, a que acresce a quantia de €23.584,20 paga sobre aquele primeiro valor à Caixa Geral de Aposentações, a quantia de €1.561,09 a título de seguro e a quantia de €420,15, a título de ADSE, o que totaliza o valor de €186.502,82, valores que se encontram discriminados e aceites pelo Réu.

Assim, encontra-se o Réu obrigado a indemnizar o Autor em quantia que corresponda ao prejuízo causado, ou seja, a quantia correspondente aos salários suportados por este relativamente ao funcionário R. desde novembro de 2007 a agosto de 2012 que se computam no valor de €186.502,82.

Como tal, condena-se o Réu no pagamento ao Autor de uma indemnização a título de danos patrimoniais, no valor de €186.502,82.

Dos juros

O Autor formula um pedido de condenação do Réu no pagamento de juros de mora vencidos e vincendos, sobre a quantia peticionada a título de indemnização.

Nas obrigações pecuniárias, como é o caso, a indemnização devida pela mora corresponde aos juros legais (cfr. artigo 806º n.º 2, do Código Civil), os mesmos são devidos a partir da citação, tendo em conta o disposto nos artigos 805º n.º 3 e 806º n.º 1, ambos do Código Civil, cuja taxa legal se situa nos 4% ao ano (cfr. artigo 559º n.º 1, do Código Civil, e Portaria n.º 291/03, de 8 de abril).

Assim, deve o Réu ser condenado ao pagamento ao Autor dos juros de mora, a contar da citação, até integral pagamento, calculados à taxa de 4% ao ano e correspondentes taxas legais subsequentemente em vigor, sobre a quantia fixada a título de indemnização, in casu, €186.502,82. X

É objecto de recurso a sentença que, julgando provados e preenchidos, no caso concreto, os requisitos da responsabilidade civil extracontratual - o facto ilícito, a culpa, a existência de danos e o nexo causal entre os danos e o facto ilícito praticado - julgou procedente a acção movida pelo ora Recorrido, o MUNICÍPIO DE (...), condenando o MUNICÍPIO DE C(...) ao pagamento de uma indemnização, a título de danos patrimoniais, no montante de €186.502,82, bem como nos juros vencidos e vincendos à taxa legal de 4%, desde a citação até efectivo e integral pagamento.

Na óptica do Recorrente esta padece de erros de julgamento quer de facto quer de direito.

Cremos que lhe assiste razão.

Vejamos.

Do erro de julgamento por insuficiência da matéria de facto provada -

No segmento decisório do aresto recorrido, reportado à análise da verificação dos danos, enquanto pressuposto necessário para a verificação da responsabilidade civil extracontratual do Município Réu e da consequente obrigação de indemnizar o Autor, refere-se:

Tal como resulta do probatório, não constituindo sequer um facto controvertido, pois admitido pelo Réu, desde novembro de 2007 a agosto de 2012, o Autor suportou o pagamento dos salários do funcionário R. (ponto 12 do probatório), pagamento que apenas cessou a partir de 1 de setembro de 2012, data em que o referido funcionário passou a apresentar-se ao serviço no Município Réu (ponto 15 do probatório).

Do mesmo modo, logrou o Autor fazer prova dos montantes pagos ao funcionário R., bem como da categoria e posição remuneratória em que o mesmo se encontrava inserido (ponto 10 do probatório) e ainda do não pagamento pelo Réu de tais quantias mesmo após a respectiva interpelação (ponto 14 do probatório).

Deste modo verifica-se o requisito do dano, o qual foi devidamente alegado e provado pelo Autor.

Entendeu o Tribunal a quo que o despacho do Senhor Presidente da Câmara Municipal de C(...), de 10.01.2007, provocou prejuízos ao MUNICÍPIO DE (...), porquanto, durante o período compreendido entre novembro de 2007 e agosto de 2011, este Município pagou ao funcionário R. a quantia de € 186.502,82 correspondente a salários, quantias pagas à Caixa Geral de Aposentações, seguros e ADSE, facto que é aceite pelo Município Réu.

De facto, o Tribunal julgou provado, e não constitui facto controvertido, pois foi admitido pelo Réu, que o Autor “Entre Novembro de 2007 a Agosto de 2012, pagou ao funcionário R. a quantia de €160.937,38 a título de salário, a que acresce a quantia de €23.584,20 paga sobre aquele valor à Caixa Geral de Aposentações, a quantia de €1.561,09 a título de seguro e a quantia de €420,15, a título de ADSE, o que totaliza o valor de €186.502,82 (documento n.º 3 junto aos autos com a petição inicial e doc. junto em 16.10.2019.” - cfr. facto 12) do probatório.

No entanto, e ao contrário do entendimento plasmado na sentença, não decorre daquele ponto do probatório que o pagamento dos salários ao funcionário R., ainda que obrigatório, constitua (ou tenha constituído) um dano indemnizável, para efeitos de responsabilidade civil extracontratual.

Para haver obrigação de indemnizar, é condição essencial que haja dano, que o facto ilícito culposo tenha causado um efectivo e real prejuízo a alguém (cfr. n.º 1 do artº 564.º do CC), o que não sucedeu no caso em apreço.

Os danos - in casu, os alegados danos patrimoniais - são os que resultarem da prova produzida, recaindo sobre o Autor o ónus da prova dos factos constitutivos do direito arrogado - artigo 342.º/1 do CC.

Ora, em sede de petição inicial o Autor alegou que durante o período que medeia entre o despacho do Presidente da Câmara Municipal de C(...) que veio a ser anulado e a sua reintegração nesse Município, o funcionário R. não prestava trabalho efectivo ao Autor, uma vez que não podia exercer funções distintas das correspondentes à sua categoria profissional e que essas funções já eram exercidas desde 1999 por outro funcionário do MUNICÍPIO DE (...), pelo que, se o Réu não tivesse praticado o acto que veio a ser anulado, não teria o Autor que adiantar àquele funcionário, a título cautelar, e sem a correspondente prestação de trabalho, os salários que deveria ter recebido do Réu - cfr. artigos 23.º, 24.º, 35.º, 36.º, 37.º e 38.º da petição inicial aperfeiçoada.

Em sede de contestação, o Município Réu impugnou expressamente tudo quanto foi alegado naqueles artigos - v. artigo 20.º da contestação apresentada em 25.05.2017.

Como advogado nas alegações, a questão de saber se o funcionário R. prestou ou não serviço efectivo ao MUNICÍPIO DE (...) no período compreendido entre novembro de 2007 e agosto de 2011 consubstancia, assim, matéria de facto controvertida.

Sucede que a sentença recorrida considerou que tal matéria (controvertida) não se afigurava essencial para a decisão de mérito a proferir, não tendo designado data para a realização de audiência prévia (artº 87.º-A do CPTA) e não proferiu despacho nos termos do artº 87.º-B, para os fins indicados nas alíneas d), e) e f) do n.º 1 do artº 87.º-A do CPTA, possibilitando a abertura de fase de instrução quanto à realidade factual controvertida (artigos 410.º do CPC e 90.º do CPTA).

Com efeito, por não ter sido produzida prova em sede de instrução, e por não resultar da prova documental junta aos autos, não se provou e, por isso, o Tribunal não deu como provado que, no período em que o funcionário R. esteve ao serviço do MUNICÍPIO DE (...), entre novembro de 2007 e agosto de 2011, aquele não prestou serviço efectivo, ou seja, não deu como provado que o funcionário não trabalhou durante aquele período.

Logo, não tendo sido provado que o funcionário não trabalhou no MUNICÍPIO DE (...), que nele não desempenhou qualquer função no sobredito período, não se provou que o Autor sofreu danos com a prática do dito acto, pelo que, não poderia a sentença ter concluído, como concluiu, que o MUNICÍPIO DE (...) sofreu um prejuízo ao proceder ao pagamento dos salários ao trabalhador.

A obrigação do MUNICÍPIO DE (...) em proceder ao pagamento das remunerações ao funcionário R. derivou, antes de tudo, do facto de este funcionário estar a desempenhar as funções correspondentes à sua categoria.

A sentença inferiu, sem qualquer espécie de prova, que ao longo de 4 anos e 9 meses o MUNICÍPIO DE (...) pagou salários ao funcionário R., sem que este não prestasse serviços efectivos, isto é, sem que este fizesse absolutamente nada.

Ao decidir nos termos em que decidiu, incorreu o Tribunal a quo em erro de julgamento por insuficiência da matéria de facto provada.

Em suma:

-Ao contrário do sentenciado, não decorre só por si do ponto 12) do probatório que o pagamento dos salários ao funcionário R., no período entre novembro de 2007 e agosto de 2011, por parte do MUNICÍPIO DE (...), ainda que obrigatório, tenha constituído um dano indemnizável, para efeitos de responsabilidade civil extracontratual, pelo que não poderia o Tribunal a quo ter concluído, com fundamento apenas nesse facto, que o despacho do Senhor Presidente da Câmara de C(...), de 10.01.2007, provocou prejuízos ao MUNICÍPIO DE (...);

-A constatação de que o facto ilícito causou prejuízo a alguém, ou seja, lhe casou dano efectivo, é condição essencial para que se conclua pela obrigação de indemnizar (artº 564.º/1 do CC), concluindo-se pela existência de danos caso eles resultem da prova produzida, recaindo sobre o Autor o ónus da prova dos factos constitutivos do direito arrogado (artº 342.º/1 do CC);

-O Autor alegou que durante o período que medeia entre o despacho do Presidente da Câmara Municipal de C(...) que veio a ser anulado e a sua reintegração nesse Município, o funcionário R. não lhe prestava trabalho efectivo, uma vez que não podia exercer funções distintas das correspondentes à sua categoria profissional e que essas funções já eram exercidas desde 1999 por outro funcionário do MUNICÍPIO DE (...), pelo que se o Réu não tivesse praticado o acto que veio a ser anulado, não teria o Autor de adiantar àquele funcionário, a título cautelar, e sem a correspondente prestação de trabalho, os salários que deveria ter recebido do Réu - cfr. artigos 23.º, 24.º, 35.º, 36.º, 37.º e 38.º da petição inicial aperfeiçoada;

-O Autor, neste articulado - p.i.- ofereceu prova testemunhal, meio de prova susceptível de comprovar tais factos (artº 342.º/1 do CC);

-Em sede de contestação, o Réu Município impugnou o alegado naqueles artigos - cfr. artigo 20.º da contestação - e também indicou uma testemunha, pelo que, a questão de saber se o funcionário R. prestou ou não serviço efectivo no MUNICÍPIO DE (...) no período compreendido entre novembro de 2007 e agosto de 2011 consubstancia matéria de facto não esclarecida/controvertida;

-A sentença recorrida terá considerado que tal matéria controvertida não se afigurava essencial para a decisão de mérito a proferir, não tendo designado data para a realização de audiência prévia (artº 87.º-A do CPTA), e não proferiu despacho nos termos do artº 87.º-B, para os fins indicados nas alíneas d), e) e f) do n.º 1 do artº 87.

º-A do CPTA, possibilitando a abertura de fase de instrução quanto à realidade factual em causa (artºs 410.º do CPC e 90.º do CPTA);

-Só que, por não ter sido produzida prova em sede de instrução, e por não resultar da prova documental junta aos autos, não se pode considerar que se provou e, por isso, o Tribunal não deu como provado que, no período em que o funcionário R. esteve ao serviço do MUNICÍPIO DE (...), entre novembro de 2007 e agosto de 2011, não prestou serviço efectivo, ou seja, não se deu como provado que o funcionário não trabalhou durante aquele período;

-E não tendo sido provado que o funcionário não trabalhou no MUNICÍPIO DE (...), que nele não desempenhou qualquer função no sobredito período, não se poderia concluir que se provou que o Autor sofreu danos com a prática do dito acto, pelo que, não poderia a sentença ter concluído, como concluiu, que o MUNICÍPIO DE (...) sofreu um prejuízo real e efectivo ao proceder ao pagamento dos salários ao trabalhador;

-O Tribunal a quo deu, assim, um salto que não podia ter dado;

-Como advogado nas alegações, não tendo o Autor provado os alegados danos causados pela prática do acto emanado a 10.01.2007 pelo Presidente da Câmara de C(...), não poderia a sentença ter decidido pela verificação dos mesmos;

-Certo é que o Autor ofereceu prova testemunhal susceptível de comprovar tais factos, que não foi ouvida.

DECISÃO

Termos em que se concede provimento ao recurso, anula-se a sentença e determina-se a baixa dos autos ao Tribunal a quo para instrução e prova daquela factualidade.*
Sem custas. *
Notifique e DN.*
Porto, 22/01/2021

Fernanda Brandão

Hélder Vieira

Helena Canelas