Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I – Relatório 1 – A………….., UNIPESSOAL, LIMITADA, com os sinais dos autos, propôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, acção administrativa comum, contra a ADMINISTRAÇÃO CENTRAL DO SISTEMA DE SAÚDE, I.P. (ACSS, I. P.), igualmente com os sinais dos autos, na qual formulou o seguinte pedido: “[…] Nestes termos, e nos demais que V. Ex. ª doutamente suprirá, deve a presente acção administrativa comum ser julgada procedente, por provada, e consequentemente, devem os contratos de prestação de serviços serem declarados nulos e ser a entidade demandada condenada a pagar à autora a quantia de € 24.000,00, por ser esse o valor correspondente às prestações efectuadas, nos termos do artigo 289.º, n. º 1, do Código Civil; ou, subsidiariamente, a título de enriquecimento sem causa, ao abrigo do artigo 473. º do Código Civil; acrescida, de qualquer modo, de juros de mora vincendos, deste a data da citação até efectivo e integral pagamento. […]». 2 – Por sentença de 9 de Fevereiro de 2016, foi a acção julgada procedente e o ACSS, I. P. condenado a pagar à autora a quantia de €24.000,00, acrescida de juros de mora vencidos e vincendos, à taxa anual de 4%, desde 03.06.2014. 3 – Inconformado, o ACSS, I. P. recorreu daquela decisão para o TCA Sul, que, por acórdão de 02.07.2020, julgou o recurso procedente, revogou a sentença recorrida e, em substituição, julgou a acção improcedente, absolvendo o Réu do pedido. 4 – Inconformada com aquela decisão, a A………, Unipessoal, Lda interpôs recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo, que, por acórdão de 13 de Janeiro de 2022, a admitiu. 5 – A Recorrente apresentou alegações que rematou com as seguintes conclusões: «[…] I. O presente recurso de revista para o Colendo Supremo Tribunal Administrativo (STA), vem interposto do douto acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (TCA Sul), de 02/07/2020, proferido nos autos referenciados em epígrafe. II. O Acórdão recorrido concedeu provimento ao recurso apresentado pela A. da sentença proferida em 1ª instância pelo TAC de Lisboa, tendo-a revogado e julgado improcedente a acção administrativa, na qual era pedida a condenação da Entidade Demandada a pagar à A. a quantia de €24.000, acrescida de juros de mora vencidos e vincendos, contados à taxa de 4% e devidos desde 03/06/2014 até integral pagamento, com fundamento na falta de pagamento da prestação de serviços efectuada e nulidade do respectivo contrato.
Jurisprudência
Processo 0944/14.2BELSB
III. Tal Acórdão, teve, no entanto, um voto de vencido do Mmo. Juiz Pedro Marchão Marques no qual defendeu que: (…) De resto, mais recentemente o STA, no acórdão de 4.05.2017, proc. 443/16, teve oportunidade de concluir que: “[à] luz do art. 289.º do Código Civil, o beneficiário de um serviço já prestado – e não restituível – em execução de um contrato nulo deverá entregar à outra parte contratante o valor objectivo do serviço recebido (…). Por outro lado ainda, os ditâmes da boa fé reclamam a solução jurídica plasmada na sentença do tribunal a quo. Negaria, portanto, provimento ao recurso e confirmaria a sentença recorrida.” IV. A questão objecto do recurso será manifestamente necessária para uma melhor aplicação do direito. V. De facto, não constitui questão controvertida na presente ação a existência de nulidade do contrato, mas apenas os efeitos resultantes da aplicação do seu respetivo regime, atento o dever de ser restituído tudo o que tiver sido prestado ou, se a restituição em espécie não for possível, o valor correspondente. VI. Tal como decidido pelo TCA Sul, no Acórdão de que se recorre, “não integra o objeto do presente recurso a reanálise da aplicação do regime da nulidade, segundo o disposto no artigo 289.º, n.º 1 do CC, mas tão só os exatos efeitos a extrair desse regime, em face da concreta factualidade provada e não provada nos presentes autos.” VII. O Acórdão recorrido, para fundamentar a sua decisão, recorreu a conceitos como "custos", "despesas" e "encargos" - que não teriam ficado provados – mas que, na realidade, não encontra subsunção alguma no artigo 289.º do Código Civil e que, afastada a aplicação do enriquecimento sem causa, não tem qualquer fundamento legal. VIII. Com efeito, o preceito em causa convoca apenas o conceito de "valor correspondente" - no caso, o "valor correspondente" à prestação dos serviços em causa - e não o de "custos", "despesas" ou "encargos". Tais conceitos em lado algum estão previstos nesse normativo. IX. Não pode pretender-se, como o fez o Acórdão recorrido, que o "valor correspondente" seja equivalente aos "custos", "despesas" ou "encargos". X. Em último caso, quando muito, estes contribuirão para a formação desse "valor correspondente". XI. O "valor correspondente" deverá equivaler, no caso concreto, àquele que efectivamente foi acordado e pago nos períodos abrangidos por contrato, pela prestação dos mesmos serviços e nos mesmos termos – como ficou provado – e que deverá corresponder ao valor de €24.000,00 correspondendo aos valores mensais daqueles estipulados nos contratos que foram integralmente cumpridos e cujo pagamento foi efectuado, estando provado que os serviços não pagos foram prestados nas mesmas condições daqueles. XII. Nunca a acção poderia improceder, quando foi expressamente reconhecido o direito à restituição do "valor correspondente".
XIII. Quando muito, deveria o Acórdão ter condenado em conformidade, ainda que relegando o apuramento desse "valor" para posterior liquidação (artigo 609.º, n.º 2, do Código Civil). […] XXIII. Ficou provado que, a ora Recorrente prestou efetivamente os serviços e que a aquisição da prestação de serviços pela Entidade Administrativa não foi precedida de procedimento pré-contratual e o contrato não foi reduzido a escrito. XXIV. Na aplicação do direito, o TAC de Lisboa decidiu que o contrato é nulo e na aplicação do regime da nulidade prevista no art. 289.º do Código Civil, acolhendo a jurisprudência deste Venerando Supremo Tribunal, concluiu que: “(…) Poder-se-ia argumentar que pela eficácia retroactiva da declaração de nulidade (artigo 289.º, nº 1) tudo se passa como se o contrato não tivesse sido celebrado, ou produzido quaisquer efeitos, nessa medida se impondo inelutavelmente a restituição das aludidas importâncias solvidas em sua execução. Todavia, a nulidade, conquanto tipicizada pelos mais drásticos predicados de neutralização do negócio operando efeitos interactivos ex tunc, nem assim pode autorizar a ilação de que o negócio jurídico seja equivalente a um nada, tal como se pura e simplesmente não tivesse acontecido. A celebração do negócio revela-o existente como evento e por isso não está ao alcance da ordem jurídica tratar o acto realizado como se este não houvesse realmente ocorrido, mas apenas recusar-lhe a produção de efeitos jurídicos que lhe vão implicados. Não é, por conseguinte, exacta a ideia de que, mercê da nulidade, tudo se passa como se o contrato não tivesse sido celebrado ou produzido quaisquer efeitos. Bem ao invés porque o contrato é algo que na realidade aconteceu, daí precisamente a sua repercussão no subsequente relacionamento jurídico das partes. (…) Concordamos, inteiramente, com a ideia de que a eficácia ex nunc é a melhor solução. Na verdade, pelas razões expostas, a regra do art. 289º/1 do C. Civil, que como vimos, se aplicada com efeitos ex tunc no domínio dos contratos de execução continuada de serviços se mostra inadequada à sua própria teleologia, carece de uma restrição que permita tratar desigualmente o que é desigual, isto é, deve ser objecto de redução teleológica, (cfr. Karl Larenz, ob. cit., pp. 450/457) de molde a que, nos contratos de execução continuada em que uma das partes beneficie do gozo de serviços cuja restituição em espécie não é possível, a nulidade não abranja as prestações já efectuadas, produzindo o contrato os seus efeitos como se fosse válido em relação ao tempo durante o qual esteve em execução (…) Assim, com fundamento na nulidade do contrato em causa a obrigação de restituir configura-se nos estritos limites da restituição do que tenha sido prestado.
XXV. A Entidade Recorrida, nas suas alegações de recurso para o TCA SUL, não põe em causa a execução da prestação de serviços, nem que o contrato seja nulo, mas não concorda que a alternativa à restituição em espécie, não sendo esta possível, seja o pagamento do valor do contrato nulo, alegando que não tendo a A. feito prova dos encargos efectivos da prestação de serviços não teria de efectuar qualquer pagamento. XXVI. O Ministério Público, no recurso que correu termos no TCA Sul, para os efeitos do art. 146.º do CPTA emitiu parecer onde concluiu que “É nosso entendimento que a decisão não merece reparo na parte em que se condenou o Réu, aqui recorrente, a pagar as quantias devidas. (…)” XXVII. No acórdão proferido pelo TCA Sul e ora recorrido, decidiu-se, nomeadamente que: “Como decorre da alegação de recurso e suas respetivas conclusões, no presente recurso não vem impugnada a matéria de facto dada como provada e como não provada na sentença recorrida, antes se anuindo quanto ao julgamento de facto. A divergência coloca-se ao nível da questão de direito, quanto às consequências a extrair do regime da nulidade do contrato, à luz do disposto no artigo 289.º, n.º 1 do CC, em face da concreta matéria de facto apurada nos autos. Compulsados os autos resulta do julgamento da matéria de facto que em 26/02/2009 a Autora e a Ré celebraram contrato de prestação de serviços de gestão de 7 projetos com efeitos até 26/08/2009, tendo ainda celebrado outros contratos que produziram os seus efeitos entre 09/10/2009 e 09/04/2010 e 13/09/2010 a 12/09/2010, tendo sido pagos os respetivos serviços. No entanto, nos períodos que mediaram entre o início de janeiro de 2009 e 25/02/2009, 27/08/2009 e 08/10/2009, 10/04/2010 e 12/09/2010 foram prestados serviços informáticos pela Autora à Ré, ora Recorrente, sem que esta tivesse pago qualquer quantia. Tais prestações de serviços não foram precedidas de qualquer procedimento pré-contratual ou sequer de decisão expressa de contratar por parte da ora Recorrente, não tendo sido formalizado contrato escrito.” XXVIII. No Acórdão do TCA Sul, ficou provado que a A. prestou os serviços, não foi paga pelos mesmos e que o contrato, com os mesmos fundamentos do TAC de Lisboa, confirmou a nulidade do contrato. XXIX. A questão é apenas jurídica e visa obter uma melhor interpretação, nos casos como o dos autos, sobre os efeitos da nulidade nos contratos de prestação de serviços de execução duradoura e em que os serviços não foram pagos e já não é possível a restituição em espécie. XXX. Acontece que, ao contrário do defendido no Acórdão, à A. não seria exigível a emissão de facturas, pois sabia que não havia, ainda, qualquer procedimento pré-contratual e contrato escrito e manteve a prestação de serviços que vinha executando, com boa-fé e conforme lhe ia sendo afirmado pela Entidade Demandada, de que estava para breve a formalização do procedimento. A A. emitiria as facturas aquando da realização desse procedimento, aliás, como aconteceu ao longo dos anos em que o procedimento pré-contratual foi realizado e consta da factualidade assente.
XXXI. Ficou provado que os serviços prestados pela A. nos períodos não cobertos pelos contratos, ocorreram nos mesmos moldes dos períodos em que estavam a coberto de um contrato, exactamente iguais, aliás, como ficou também assente no Acórdão recorrido. XXXII. O que o TCA Sul concluiu é que essa factualidade não é suficiente para demonstrar em que moldes os serviços foram efectivamente prestados, mas é aqui que se discorda, pois, na verdade, “o valor de €24.000,00 é alcançado pelo mero resultado do que se retira dos factos E), G), H) e I), correspondendo aos valores mensais daqueles estipulados nos contratos que foram integralmente cumpridos e cujo pagamento foi efectuado, estando provado que os serviços não pagos foram prestados nas mesmas condições daqueles. De facto, a fórmula aritmética não consta expressa da sentença, mas bastará lê-la na sua integralidade para se perceber o raciocínio e o valor concretamente alcançado. Ou seja, está provada a ocorrência da prestação do serviço, o valor mensal acordado como contrapartida dessa prestação e que o mesmo valor não foi pago (cfr. o resultante dos factos E), G), H) e I))”, tal como consta do voto vencido da decisão de que ora se recorre e com o qual se concorda inteiramente e se funda também este recurso. XXXIII. O Acórdão recorrido sumariza que “o efeito restitutivo da nulidade determina que se reconheça o direito à Autora de ser ressarcida das despesas em que incorreu com a prestação de serviços, mas desde que tais custos tenham sido alegados e demonstrados.” XXXIV. Mas, essa não é a solução jurídica mais coerente com o regime da nulidade dos contratos regulado no art. 289.º do Código Civil, pois este normativo impõe a restituição de tudo quanto haja sido prestado ou se a restituição não for possível, o valor correspondente. XXXV. Se a Entidade Recorrida não pode restituir os serviços já prestados, tem de prestar a restituição do valor correspondente, sob pena de a Entidade Pública em causa ficar com os serviços que já foram prestados e não restituir absolutamente nada ao Recorrente. XXXVI. O "valor correspondente" deverá equivaler, no caso concreto, àquele que efectivamente foi acordado e pago nos períodos abrangidos por contrato, pela prestação dos mesmos serviços e nos mesmos termos – como ficou provado – e não aos custos ou despesas, conceitos não subsumíveis ao previsto no art. 289.º do C.C.. XXXVII. Para melhor aplicação do direito, a solução será a preconizada pela sentença proferida pelo TAC de Lisboa e defendida no voto de vencido emitido pelo Mmo. Juiz Desembargador Pedro Marchão Marques. XXXVIII. É hoje consensual na doutrina e na jurisprudência que não sendo possível, nos casos de nulidade do contrato, a restituição em espécie das prestações realizadas pelas partes, o contrato nulo deve ser valorado como uma “relação contratual de facto.” XXXIX. Tal foi decidido no Acórdão do STJ, de 11-07-2002, Proc.º 03B484; no Acórdão deste Venerando Supremo Tribunal de 24-10-2006, proc. nº 0732/05 ou, no mesmo sentido, também no aresto do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo de 18-02-2010, proc. n.º 0379/07 ou ainda, no Acórdão desse Colendo Supremo Tribunal, proc. 0443/16, de 04-05-2017, parcialmente transcritos nas alegações supra.
XL. Face ao exposto, a nulidade do contrato de execução continuada, como é o caso do contrato de aquisição de serviços, em que não seja possível a restituição em espécie das prestações realizadas pelas partes tem, por força do princípio da justiça e de uma interpretação restritiva do art. 289.º, n.º 1, do CC, de produzir efeitos apenas para o futuro, assumindo-se toda a execução do programa contratual anterior à declaração de nulidade como se da execução de um contrato válido se tratasse. XLI. Neste sentido, o Acórdão recorrido não parece estar em consonância com a jurisprudência deste Venerando Supremo Tribunal, pelo que, deve justificar-se a admissão da revista e a pretensão da Demandante tem de proceder, uma vez que, não obstante a nulidade do contrato de aquisição de serviços, tem ela direito a receber o valor, contratualmente estipulado, dos serviços que prestou à Entidade Demandada e que cumpriu pontual e integralmente, como defendido na jurisprudência invocada. Pelo exposto, com fundamento em erro no julgamento de direito, fundado em violação do art. 289.º do Código Civil, deverá o douto acórdão recorrido ser revogado, com as legais consequências. ASSIM DECIDINDO, VOSSAS EXCELÊNCIAS FARÃO INTEIRA E SÃ JUSTIÇA! […]». 6 – O ACSS, I. P. contra-alegou, concluindo da seguinte forma: «[…] 4º Sem prescindir, mesmo que fosse admitido o recurso, sempre deveria o mesmo ser julgado improcedente, pois que o Acórdão recorrido bem se fundamenta no devido regime legal; 5º O que o legislador pretendeu no n.º 1 do artigo 289.º do CC foi, nas situações em que não era possível repor integralmente a situação que se constituiria caso o contrato nulo não houvesse produzido quaisquer efeitos, alcançar uma via através da qual os efeitos desse mesmo contrato nulo fossem neutralizados na medida do possível, não prejudicando, em situações como a sub judicio, quem tenha prestado um serviço ao abrigo de um contrato nulo, mas naturalmente que também não o premiando com mais do que despendeu com essa prestação, designadamente não lhe concedendo a margem de lucro que retiraria de tal prestação; sendo que, 6º Nos presentes autos foi dado expressamente como não provado que custos que a Autora, ora Recorrente, possa ter tido com a prestação de serviços em causa, ou seja, não provou qual o valor que restituiria a sua situação tal como teria sido se não tivesse prestado os serviços em causa, na aceção da conclusão anterior, pelo que outra não podia ser a decisão do Tribunal a quo senão a que foi tomada no Acórdão recorrido. NESTES TERMOS a) O presente Recurso de Revista não deve ser admitido, por não se verificarem os pressupostos vertidos no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA; ou, caso assim não se entenda, sem conceder,
b) O presente recurso deve ser julgado improcedente e mantida a decisão recorrida, com as legais consequências. […]». 7 - O Excelentíssimo Senhor Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do artigo 146.º do CPTA, não emitiu parecer. Cumpre apreciar e decidir. II – Fundamentação 1. De facto Na decisão recorrida foi dada como assente a seguinte matéria de facto: «[…] A) No dia 26 de Fevereiro de 2009 a A…………. e a ACSS – Administração Central do Sistema de Saúde, I.P. celebraram um contrato de prestação de serviços de gestão de projectos para a DCSTIC, pelo valor de €18.000, vigorando o contrato por 6 meses após a respectiva assinatura, nos termos da Cláusula 3.ª, o mesmo cessou os seus efeitos no dia 26 de Agosto de 2009. Cfr. documento n.º 2 junto com a petição inicial e acordo das partes. B) Tendo a A…………… prestado os serviços e a ACSS pago pelos mesmos, não existindo qualquer valor por liquidar, no âmbito daquele contrato. Cfr. acordo das partes. C) Em 09 de Outubro de 2009 a A…………. e a ACSS celebraram novo contrato de prestação de serviços, desta feita de análise funcional para o projecto E Agenda e para o projecto de indicadores das USF pelo valor de €18.000, vigorando o contrato por 6 meses a contar da data da respectiva celebração, nos termos da Cláusula 3.ª, o mesmo cessou os seus efeitos no dia 09 de Abril de 2010. Cfr. documento n.º 3 junto com a petição inicial e acordo das partes. D) Tendo a A…………. prestado os serviços e a ACSS pago pelos mesmos, não existindo qualquer valor por liquidar, no âmbito daquele contrato. Acordo das partes. E) No dia 13 de Setembro de 2010 a A…………… e a ACSS celebraram novo contrato de prestação de serviços, de gestão e análise funcional em projectos de sistemas de informação e monitorização dos cuidados primários – Contrato n.º 124 – pelo valor de €36.000. Cfr. documento n.º 4 junto com a petição inicial e acordo das partes. F) Vigorando aquele contrato por 12 meses após a respectiva assinatura, nos termos da cláusula 3.ª, o mesmo cessou os seus efeitos no dia 13 de Setembro de 2011, tendo a A…………….. prestado os serviços e a ACSS pago pelos mesmos, não existindo qualquer valor por liquidar no âmbito daquele contrato. Cfr. documento n.º 4 junto com a petição inicial e acordo das partes.
G) Entre 27 de Agosto de 2009 e 8 de Outubro de 2009 e entre 10 de Abril de 2010 e 12 de Setembro de 2010 o Senhor B………. ao serviço da A………….. continuou a prestar os serviços informáticos à ACSS nos mesmos termos em que o fez anterior e posteriormente aqueles períodos no âmbito dos contratos acima dados com provados. Cfr. depoimentos conjugados das testemunhas C……….., D………… e E……….., que foram unânimes em referir que os serviços foram prestados ininterruptamente pelo senhor B………… na ACSS de 2009 a 2011 e documentos 17 a 39 juntos pelo autor com o requerimento de 16 de Janeiro de 2015. H) Entre o início de Janeiro e 25 de Fevereiro de 2009 o senhor B………. ao serviço da A…………. prestou serviços informáticos à ACSS nos mesmos termos em que o fez posteriormente após 26 de Fevereiro de 2009. Cfr. documentos 1 a 16 juntos pelo autor com o requerimento de 16 de Janeiro de 2015. I) Pelo desempenho dos serviços informáticos pelo senhor B………… ao serviço da A………….. na ACSS entre o início de Janeiro e 25 de Fevereiro de 2009 e entre 27 de Agosto de 2009 e 8 de Outubro de 2009 e entre 10 de Abril de 2010 e 12 de Setembro de 2010 a ACSS não pagou qualquer quantia. Acordo das partes. Matéria de facto não provada: Não se provou que o desempenho dos serviços informáticos pelo senhor B…………… ao serviço da A…………. na ACSS entre o início de Janeiro e 25 de Fevereiro de 2009 e entre 27 de Agosto de 2009 e 8 de Outubro de 2009 e entre 10 de Abril de 2010 e 12 de Setembro de 2010 tenha sido precedida de procedimento pré-contratual ou de decisão expressa de contratar, ou que tenha sido formalizado contrato escrito. Não se provaram os concretos custos em que a A………. especificamente terá incorrido com a prestação dos serviços que prestou à ACSS nos períodos compreendidos entre Janeiro e 25 de Fevereiro de 2009, 27 de Agosto e 8 de Outubro de 2009 e 10 de Abril e 12 de Setembro de 2010. […]». 2. De Direito 2.1. A questão que vem suscitada nos autos prende-se com o sentido e alcance do disposto no artigo 289.º, n.º 1 do Código Civil em matéria de determinação do montante da prestação a realizar pela Entidade Adjudicante quando esteja em causa um contrato nulo, cuja prestação por parte do co-contratante “de facto” não seja possível restituir. 2.2. A factualidade assente revela que está em causa a determinação, ou melhor, o modo de determinação, da quantia devida pelo ACSS, I.P. à A………….. pelos períodos compreendidos entre Janeiro e 25 de Fevereiro de 2009, 27 de Agosto e 8 de Outubro de 2009 e 10 de Abril e 12 de Setembro de 2010, nos quais B……, ao serviço daquela empresa, esteve a prestar serviço informáticos àquela Entidade Adjudicante. 2.3. Nos autos não se discute a nulidade ou não do contrato, sendo este um segmento da decisão recorrida que formou caso julgado no processo, e não se discute igualmente que ao litígio se aplica o regime do artigo 289.º do Código Civil, atento o facto de o artigo 283.º do CCP não dispor de regra para solucionar a questão.
Assim, em causa está apenas determinar se a “obrigação de restituição” que impende sobre o ACSS abrange o pagamento do valor correspondente ao serviço contratualizado, ou se essa obrigação se limita aos custos em que a autora incorreu com a prestação do serviço, os quais não foram alegados e provados em juízo, razão pela qual nada há a restituir por parte do ACSS. 2.4. A decisão recorrida adoptou a segunda tese, concluindo pela improcedência da acção com os seguintes fundamentos: “[…] Daí que, não obstante ser aplicável o regime da nulidade do contrato, nos termos do artigo 289.º, n.º 1 do CC, que obriga à restituição de tudo quanto haja sido prestado ou, se a restituição em espécie não for possível, o pagamento do valor correspondente, por no presente caso não se terem provado quaisquer custos em que a Autora incorreu com a prestação de serviços à Ré, nos períodos identificados no probatório, nem tão pouco os ter reclamado durante a prestação de serviços, nenhumas faturas emitindo e enviando à Ré, terá de se entender por assistir razão à ora Recorrente quanto ao fundamento do recurso, por não poder ser condenada no pedido […]”. 2.5. A questão inscreve-se no conjunto de decisões a respeito das consequências jurídicas decorrentes da celebração de contratos nulos pela Administração Pública aos quais não é possível aplicar a regra do “afastamento do efeito invalidante por via judicial”, sempre que aquele efeito se revele desproporcionado ou contrário ao princípio da boa fé (como sucede nas situações subsumíveis no n.º 4 do artigo 283.º do CCP ou no n.º 4 do artigo 5.º da Lei n.º 8/2012, de 21 de Fevereiro). 2.6. Esta é uma questão – a dos efeitos jurídicos decorrentes de contratos públicos nulos já executados – que carece de atenção directa pelo legislador, no sentido de vir a ser consagrada na lei portuguesa uma solução normativa expressa reguladora desta questão, à semelhança do que sucede nas legislações de outros países europeus (ex. artigo 42 da Lei dos Contratos do Sector Público em Espanha), de forma a determinar: i) se nestes casos o regime da nulidade deve dar lugar à restituição do que foi indevidamente prestado sem base legal, mas segundo as regras do enriquecimento sem causa, como parece resultar da jurisprudência europeia em matéria de contratos da União (proc. C-330/88); ii) se nestes casos vale integralmente a regra do artigo 289.º, n.º 1 do C.Civ. cabendo a restituição das prestações indevidamente realizadas e, na sua impossibilidade, a respectiva realização pelo valor correspondente (como resulta expressamente da solução legislativa espanhola e da jurisprudência portuguesa tirada até ao momento, assim como da jurisprudência francesa que também aplica a lei civil); ou iii) se nestes casos cabe aplicar o princípio da protecção da confiança legítima em harmonização com o princípio da legalidade da administração e determinar o montante da “prestação a restituir” ao co-contratante do contrato público nulo já executado em função da confiança legítima que objectivamente se possa imputar ao seu comportamento, não sendo devida aquela prestação nos casos em que tenha havido dolo ou negligência grosseira da sua parte (por objectivamente não poder desconhecer a nulidade do contrato) no cumprimento do contrato nulo (como tem vindo a ser determinado pela jurisprudência alemã no âmbito da aplicação subsidiária do regime da nulidade da lei civil - §812 e ss. do BGB – aos casos de nulidade do contrato administrativo - §59 da VwVfG – v. SchochKoVwGO/Brosius-Gersdorf, 2 de abril de 2022, VwVfG § 59 parágrafos 208-209, beck-online). A necessidade de uma solução legal expressa é também ditada pela necessidade de estabelecer em abstracto uma ponderação entre o princípio da justiça (proibição de enriquecimento ilícito ou sem causa, que consubstancia uma dimensão jurídica comum aos ordenamentos jurídicos europeus – v. TJUE procs. C-47/07; C-575/18) e os princípios da legalidade administrativa e da concorrência, maxime, o respeito pelas regras da contratação pública, no quadro do princípio da boa administração (artigo 41.º da CDFUE).
E essa ponderação (seja com base numa cláusula de “desconsideração do efeito invalidante verificados certos requisitos ou ponderação”, seja na afirmação da preponderância de um dos princípios em confronto) é reserva do legislador. Aos tribunais compete a ponderação em concreto daqueles princípios face ao circunstancialismo do caso. 2.7. No caso de contratos nulos, por efeito da inobservância absoluta das regras legais necessárias à formação da decisão de contratar, a jurisprudência pretérita do Supremo Tribunal Administrativo tem entendido que a norma da lei civil (o artigo 289.º C. Civ.) impõe a restituição de tudo quanto se tenha prestado – por todos, v. acórdãos de 30.10.2007 (proc. 0379/07); de 17.12.2008 (proc. 0301/08). Porém, quando está em causa a prestação de serviço – como sucede aqui – torna-se impossível a restituição pela Entidade Pública das prestações de serviço recebidas, pelo que, não tendo havido pagamento dos serviços prestados, como resultou assente no probatório, pode inferir-se daquela jurisprudência que se impõe a “devolução” do valor correspondente à prestação. Não se trata de cumprir o contrato, que, sendo nulo, é totalmente improdutivo no plano jurídico, trata-se apenas de restituir, in pecunia (ante a impossibilidade de restituição in natura) a prestação indevidamente recebida. Ora, o montante da prestação recebida é, neste caso, calculado a partir do valor da prestação do serviço acordado pelas partes, como, de resto, também se decidiu no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 04.05.2017 (proc. 0443/16). É, pois, em cumprimento do dever de aplicação uniforme do direito (artigo 8.º, n.º 3 do C. Civ.) que se reitera neste caso o decidido anteriormente por este Supremo Tribunal. III – Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e fazer subsistir a sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa. Custas pelo Recorrido neste Supremo e nas instâncias. Lisboa, 7 de Dezembro de 2022. – Suzana Maria Loureiro Tavares da Silva (relatora) – Carlos Luís Medeiros de Carvalho – Ana Paula Soares Leite Martins Portela.