Processo 23325/25.8BELSB.CS1

Acordam na Subseção de Contratos Públicos, da 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul:

I - Relatório:

A…, S.A., instaurou a presente ação urgente de contencioso pré-contratual contra a SPMS - Serviços Partilhados do Ministério da Saúde, ambas m. id. e com os demais sinais nos autos, na qual formulou os seguintes pedidos:

«Nestes termos e nos melhores de direito, deverá a presente ação ser julgada totalmente procedente, por provada, e, em consequência:

a) Anular o ato administrativo de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar, praticado pelo Conselho de Administração da Entidade Demandada, melhor identificado em 1.º da presente da presente, nos termos e para os efeitos do artigo 163.º do CPA, por preterição do direito de audiência prévia, constante dos artigos 267º/4 CRP, artigos 121.º e 122.º do CP A, e artigo 1.º-A/1 e 79.º do CCP;

b) Anular o ato administrativo de não adjudicação, e revogação da decisão de contratar, melhor identificado em 1.º da presente, por violação do dever de fundamentação, constante dos artigos 153.º e 154.º do CPA;

c) Anular o ato administrativo de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar, praticado pelo Conselho de Administração da Entidade Demandada, melhor identificado em 1.º da presente da presente, nos termos e para os efeitos do artigo 163.º do CPA, por não preenchimento dos requisitos constantes da alínea d) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP;

d) Anular o ato administrativo de não adjudicação, e revogação da decisão de contratar, melhor identificado em 1.º da presente, por violação do princípio da proporcionalidade, previsto no artigo 1.º-A/1 do CCP;

E, em consequência,

e) Anular as peças do procedimento lançado a 20 de março de 2025, pela Demandada, com o mesmo objeto que o anterior e a seguinte referência: "CONCURSO PÚBLICO COM PUBLICIDADE NO JOUE PARA AQUISIÇÃO DE SOLUÇÃO PARA UMA PLATAFORMA PARA A GESTÃO DOS PROCESSOS DO PLANO NACIONAL PROMOÇÃO DA SAÚDE ORAL (PNPSO) PARA O PILAR 3 - REFORMA DOS SI DISPONIBILIZADOS AOS PROFISSIONAIS DE SAÚDE (PRR) - Ref.º 202501..”;

f) Ser a Entidade Demandada condenada a retomar o primeiro procedimento, a apreciar as audiências prévias submetidas pela Autora e Contrainteressadas e a emitir relatório final, possivelmente adjudicando a proposta da Autora;

g) Ser fixado um prazo razoável para o cumprimento das determinações contidas na sentença a proferir».

Indicou como contrainteressadas as sociedades concorrentes ao primeiro procedimento (Ref. 202403..): B…, Lda., C…, SA, D…, S.A, E…, SA, F…, S.A, G…, SA, H…, SA, I…, Lda., J…, Lda. e K…, Lda.

Por sentença proferida a 27.04.2026, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa absolveu a ré da instância, por cumulação ilegal de pedidos, quanto ao pedido de anulação das peças do procedimento com ref.ª 202501.. e absolveu a ré dos restantes pedidos apresentados acerca do procedimento com ref.ª 20243...

Inconformada, a Autora/Recorrente interpôs recurso da referida sentença, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:

«DO OBJETO DO RECURSO

A. A Recorrente intentou a presente ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual visando a anulação do ato de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar praticado no âmbito do procedimento Ref.ª 202403.., bem como a extração das devidas consequências jurídicas relativamente ao procedimento subsequente Ref.ª 202501...

B. Por Sentença proferida em 27/04/2026, o Tribunal a quo absolveu a Recorrida da instância quanto ao pedido referente ao procedimento Ref.ª 202501.., por entender verificada a exceção de cumulação ilegal de pedidos, e julgou improcedentes os demais pedidos formulados pela Recorrente.

C. A Recorrente não se conforma com a Sentença recorrida, por entender verificar-se a existência de nulidades da sentença e de nulidade processual, bem como erro de julgamento quanto à matéria de facto, quanto à apreciação da exceção dilatória de cumulação ilegal de pedidos e quanto à interpretação e aplicação do direito.

D. Em particular, a Recorrente entende que a Sentença recorrida incorreu em nulidade por omissão de pronúncia, nulidade por excesso de pronúncia e, subsidiariamente, nulidade processual por violação do artigo 88.º, n.º 2, do CPTA.

E. A Recorrente impugna ainda a matéria de facto fixada, a decisão quanto à cumulação de pedidos, e a decisão de mérito quanto à audiência prévia, dever de fundamentação, pressupostos das alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP e princípio da proporcionalidade.

F. Deve, por conseguinte, a Sentença recorrida ser revogada e substituída por outra que julgue totalmente procedente a presente ação, deferindo integralmente os pedidos formulados pela Recorrente e extraindo daí todas as legais consequências,

A Recorrente intentou ação administrativa de contencioso pré-contratual visando a impugnação de normas constantes das peças do procedimento concursal denominado "Concurso Público Internacional 2025/300.10.005/311 - Fornecimento de PGU e Verticais de Smart Cities" e a condenação da Recorrida à prática do ato devido, designadamente quanto à anulação do ato de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar praticado no procedimento Ref.ª 202403.., à anulação das peças do procedimento Ref.ª 202501.. e à retoma do procedimento originário.

DA NULIDADE DA SENTENÇA POR OMISSÃO DE PRONÚNCIA

G. A Sentença recorrida padece de nulidade por omissão de pronúncia, nos termos do disposto nos artigos 615.º, n.º l, alínea d), e 608.º, n.º 2, do CPC, aplicáveis ex vi artigo 1.º do CPTA, bem como do artigo 95.º, n.ºs 1 e 3, do CPTA.

H. A Recorrente invocou expressamente, na Petição Inicial, a ilegalidade do ato impugnado quer por falta de preenchimento dos pressupostos da alínea c), quer da alínea d), ambas do n.º 1 do artigo 79.º do CCP, desenvolvendo autonomamente ambas as causas de invalidade.

I. A Sentença recorrida apreciou exclusivamente a alegada verificação dos pressupostos da alínea d) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP, omitindo integralmente qualquer pronúncia quanto à invocada inexistência dos pressupostos da alínea c) do mesmo preceito legal.

J. O dever de pronúncia imposto pelos artigos 608.º, n.º 2, do CPC e 95.º, n.ºs 1 e 3, do CPTA obrigava o Tribunal a quo a apreciar todas as causas de invalidade invocadas contra o ato impugnado, impondo-lhe inclusivamente o artigo 95.º, n.º 3, do CPTA o dever de identificar e conhecer causas de invalidade diversas das alegadas pelas partes.

K. Por maioria de razão, o Tribunal a quo estava obrigado a pronunciar-se sobre a concreta causa de invalidade fundada na falta de preenchimento dos pressupostos da alínea c) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP, expressamente alegada e desenvolvida pela Recorrente na Petição Inicial.

L. A referida omissão não se mostra prejudicada pela apreciação das restantes questões, nem pode considerar-se afastada pelo facto de o petitório final da Petição Inicial conter referência expressa apenas à alínea d) do n. º1 do artigo 79.º do CCP.

M. Não tendo o Tribunal a quo apreciado questão jurídica autónoma e relevante submetida à sua apreciação, a Sentença recorrida incorreu em nulidade por omissão de pronúncia.

N. Deve, por conseguinte, ser declarada a nulidade da Sentença recorrida, com as legais consequências.

Caso assim não se entenda, o que por mera hipótese académica e dever de patrocínio se equaciona:

DA NULIDADE DA SENTENÇA POR EXCESSO DE PRONÚNCIA

O. A Sentença recorrida padece de nulidade por excesso de pronúncia, nos termos do disposto no artigo 615.º, n.º l, alínea d), do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.

P. A questão da alegada ilegalidade da cumulação de pedidos foi suscitada oficiosamente pelo Tribunal a quo em momento anterior ao despacho saneador, tendo as partes exercido plenamente o respetivo contraditório.

Q. Não obstante, no despacho saneador, o Tribunal a quo optou por relegar para final o conhecimento da referida exceção.

R. Sucede que, nos termos do artigo 88.º, n.º 2, do CPTA, as exceções dilatórias devem ser apreciadas em sede de despacho saneador, não podendo ser suscitadas ou conhecidas em momento ulterior do processo.

S. A alegada ilegalidade da cumulação de pedidos constituía questão exclusivamente jurídica, perfeitamente delimitada pelos articulados e já plenamente apreciável na fase do saneamento, não dependendo de qualquer produção adicional de prova.

T. Tanto assim é que o próprio Tribunal a quo suscitou oficiosamente a questão antes do despacho saneador e notificou as partes para sobre a mesma se pronunciarem.

U. Não existia, por isso, qualquer impossibilidade objetiva de apreciação da exceção em sede de despacho saneador.

V. Ao relegar indevidamente o conhecimento da exceção para final e, posteriormente, ao vir efetivamente a conhecê-la em sede de sentença, o Tribunal a quo apreciou questão relativamente à qual já se encontrava esgotado o respetivo poder jurisdicional de cognição.

W. A Sentença recorrida conheceu, assim, de questão de que já não podia tomar conhecimento, incorrendo em nulidade por excesso de pronúncia.

X. Deve, por conseguinte, ser declarada a nulidade da Sentença recorrida, com as legais consequências.

Caso assim não se entenda, o que por mera hipótese académica e dever de patrocínio se aceita:

DA NULIDADE PROCESSUAL POR VIOLAÇÃO DO ARTIGO 88.º, N.º 2, DO CPTA

Y. Sem prejuízo da nulidade da Sentença recorrida por excesso de pronúncia, sempre deverá concluir-se que a decisão recorrida enferma de nulidade processual por violação do disposto no artigo 88.º, n.º 2, do CPTA.

Z. A questão da alegada ilegalidade da cumulação de pedidos foi suscitada oficiosamente pelo Tribunal a quo em momento anterior ao despacho saneador, tendo as partes exercido plenamente o respetivo contraditório.

AA. Não obstante, o Tribunal a quo optou, em sede de despacho saneador, por relegar para final o conhecimento da referida exceção dilatória, vindo posteriormente, em sede de sentença, a julgá-la procedente e a absolver parcialmente a Recorrida da instância, em violação do artigo 88.º, n.º 2, do CPTA, o qual visa concentrar na fase do despacho saneador o conhecimento das exceções dilatórias suscetíveis de obstar ao conhecimento do mérito da causa.

BB. A jurisprudência administrativa tem afirmado de forma clara o alcance preclusivo do referido preceito legal, designadamente o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 19/01/2024, Processo n.º 00060/15.0BEBRG, ao decidir que as questões prévias e exceções dilatórias devem ser resolvidas em sede de despacho saneador, não podendo ser apreciadas em momento posterior do processo.

CC. A alegada ilegalidade da cumulação de pedidos constituía questão exclusivamente jurídica, plenamente delimitada pelos articulados e pelos elementos documentais constantes dos autos, não dependendo de qualquer produção adicional de prova.

DD. Tanto assim é que o próprio Tribunal a quo suscitou oficiosamente a questão antes do despacho saneador, demonstrando dispor já dos elementos necessários à sua apreciação.

EE. A admissibilidade da cumulação dependia apenas da análise dos pedidos formulados, da causa de pedir invocada, da relação entre os procedimentos concursais e do enquadramento jurídico do artigo 4.º do CPTA.

FF. Não existia qualquer facto essencial dependente de produção de prova testemunhal cuja demonstração fosse indispensável para apreciação da referida exceção dilatória.

GG. A própria fundamentação utilizada pelo Tribunal a quo na Sentença recorrida demonstra que a decisão assentou essencialmente numa valoração jurídica da autonomia dos procedimentos e não em qualquer facto novo revelado pela audiência final.

HH. As eventuais diferenças técnicas entre os procedimentos concursais resultavam já das respetivas peças procedimentais juntas aos autos e não impediam, por isso, o imediato conhecimento da exceção em sede de saneador.

II. Conforme expressamente referido no Parecer Jurídico junto aos autos pela Recorrente, emitido pelo Exmo. Senhor Professor Doutor André Salgado de Matos, "o conhecimento da excepção era perfeitamente possível na base dos elementos já constantes do processo, sem necessidade de qualquer prova adicional a produzir em sede de instrução", sendo a cumulabilidade dos pedidos "uma questão de direito".

JJ. Não procede igualmente o entendimento sufragado pelo Tribunal a quo segundo o qual nada impediria a relegação do conhecimento da exceção para momento posterior, porquanto tal solução poderá eventualmente encontrar respaldo no regime processual civil, mas não no regime especial consagrado no artigo 88.º, n.º 2, do CPTA.

KK. Na verdade, artigo 88.º, n.º 2, do CPTA visa concentrar na fase do despacho saneador a apreciação das questões que obstem ao conhecimento do mérito da causa, configurando inclusivamente uma situação de “caso julgado tácito”.

LL. Assim, proferido despacho saneador sem apreciação definitiva da exceção dilatória em causa, operou caso julgado formal tácito quanto à impossibilidade do seu posterior conhecimento no âmbito do mesmo processo.

MM. A questão da alegada ilegalidade da cumulação de pedidos já não podia, por conseguinte, ser suscitada, apreciada ou decidida em sede de sentença.

NN. Ao conhecer posteriormente da referida exceção e ao absolver parcialmente a Recorrida da instância quanto ao pedido formulado na alínea e) da Petição Inicial, o Tribunal a quo violou frontalmente o disposto no artigo 88.º, n.º 2, do CPTA, incorrendo em nulidade processual.

OO. Deveria, pelo contrário, o Tribunal a quo ter apreciado o mérito da totalidade dos pedidos formulados pela Recorrente na Petição Inicial, incluindo o pedido de anulação das peças do procedimento Ref.ª 202501...

PP. Deve, por conseguinte, ser declarada a nulidade processual por violação do disposto no artigo 88.º, n.º 2, do CPTA, com as legais consequências.

Caso assim não se entenda, o que por mera hipótese académica e dever de patrocínio se aceita:

DA IMPUGNAÇÃO DA MATÉRIA DE FACTO

QQ. A matéria de facto dada como provada pela Sentença recorrida enferma de erros, insuficiências e formulações conclusivas que impõem a sua alteração e ampliação pelo Tribunal ad quem.

RR. O ponto 13 dos factos provados não consubstancia verdadeira matéria factual, mas antes um juízo conclusivo e valorativo, na medida em que se limita a afirmar genericamente a existência de diferenças técnicas entre os procedimentos sem identificar concretamente quais sejam essas diferenças.

SS. Nos termos da doutrina e jurisprudência pacíficas, apenas podem integrar a matéria de facto provada factos concretos, objetivos e empiricamente apreensíveis, e não juízos conclusivos, valorativos ou qualificações jurídicas.

TT. Consequentemente, deve o ponto 13 dos factos provados ser eliminado da matéria de facto assente.

UU. O Tribunal recorrido omitiu ainda factualidade essencial resultante diretamente da prova documental junta aos autos, designadamente das peças procedimentais referentes aos procedimentos com as Ref.ªs 202403.. e 202501...

VV. Tal factualidade assume relevância direta para: a. a apreciação da alegada cumulação ilegal de pedidos; b. a análise da existência — ou inexistência — de alterações substanciais entre os dois procedimentos; c. a verificação dos pressupostos das alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP; d. a aferição da alegada necessidade de alteração de aspetos fundamentais das peças procedimentais; e. e a apreciação da proporcionalidade e legalidade da decisão de não adjudicação e consequente revogação da decisão de contratar.

WW. A omissão de tal factualidade compromete a correta apreciação jurídica da causa, impedindo uma adequada análise comparativa entre ambos os procedimentos concursais.

XX. Deve, por isso, ser aditada à matéria de facto provada a seguinte factualidade:

- O artigo 2.º das Cláusulas Jurídicas do Caderno de Encargos, com a epígrafe «Objeto Contratual», referente ao Procedimento com a Ref.ª 20243.. estabelece o seguinte:

O contrato a celebrar tem por objeto disciplinar as relações contratuais entre a Entidade Pública Contratante e o adjudicatário, mediante a fixação dos termos para aquisição de solução para uma plataforma para a gestão dos processos do Plano Nacional Promoção da Saúde Oral (PNPSO) para o Pilar 3 - Reforma dos SI disponibilizados aos profissionais de saúde (PRR), nos termos melhor identificados nas especificações técnicas constantes do Anexo I ao presente Caderno de Encargos.

(cfr. peças de procedimento do procedimento com a Ref.ª 20243..)

- O artigo 4.º das Cláusulas Jurídicas do Caderno de Encargos, com a epígrafe «Serviços a Prestar» referente ao Procedimento com a Ref.ª 20243.. estabelece o seguinte:

1. O presente procedimento contempla o desenho da arquitetura, desenvolvimento e implementação da solução, quer funcional quer tecnológica, que visa dar resposta às necessidades elencadas.

2. Os serviços a adquirir incluem a realização de todas as atividades necessárias ao desenvolvimento e implementação do projeto e das soluções associadas, validação da soluções, manutenção corretiva, passagem de conhecimento à equipa da entidade adjudicante, implementação da solução e conclusão do projeto bem como outros documentos necessários, que permitam constituir a evolução do atual sistema de forma garantir maior eficiência, otimização dos fluxos de informação, promover a integração de processos e aumentar a segurança dos dados.

3. O presente procedimento contempla a evolução tecnológica, funcional, arquitetural e de design do atual sistema de informação SISO, assegurando as seguintes funcionalidades:

a. Implementação dos circuitos dos atuais componentes do SISO: Portal PNPSO, SISO, Monitorização, Auditoria, Estudos e serviços de integração;

b. Implementação das alterações à estrutura de entidades determinada no Decreto-Lei n.º 102/2023, de 7 de novembro;

c. Implementação de todos os requisitos preconizados da Portaria nº 430/2023, de 12 de dezembro;

d. Alterações a funcionalidades existentes:

i. alterações ao ciclo de vida dos cheques-dentista;

ii. alterações ao ciclo de vida das adesões;

iii. alterações ao ciclo de vida dos pedidos pagamentos;

iv. alterações as funcionalidades e dados disponíveis a cada perfil de utilizador;

v. alterações às integrações com o RNU, CCM, SICC, RSL, área pessoal do SNS24 e SClínico CSP;

vi. histórico global do utente;

vii. adaptação o módulo “estudos" ao estudo mais atual.

e. Implementação de novos requisitos/ funcionalidades:

i. Desenvolvimento de circuitos para gestão de atividades comunitárias;

ii. Integração com a aplicação móvel SNS24;

iii. Integração com o SClinico Hospitalar;

iv. Criação e perfis: médico do privado, médico do SNS, médico de família, suporte 2.ª linha;

v. Questionários de satisfação aos utentes;

vi. Ajuda contextualizada ao utilizador. eur.

(cfr. peças de procedimento do procedimento com a Ref.ª 20243..)

- O artigo 8.º das Cláusulas Jurídicas do Caderno de Encargos, com a epígrafe «Preço Base» referente ao Procedimento com a Ref.ª 20243.. estabelece o seguinte:

1. O preço base do procedimento é de 2 127 081,60€ (dois milhões, cento e vinte e sete mil e oitenta e um euros e sessenta cêntimos), acrescido da taxa de IVA legal em vigor, nos termos do contrato de Financiamento referente ao investimento RE-C01_i06 designado por "Transição Digital na Saúde", enquadrado na componente C01 no Plano de Recuperação e Resiliência cuja autorização de assunção de encargos plurianuais foi obtida pela Portaria nº 164/2023, de 29/03/2023, publicada no Diário da República n.º 68, 2.ª Série, de 5 de abril de 2023 e pela Portaria n.º 447/2024/2, de 18 de março de 2024, publicada no Diário da República n.º 64, 2.ª Série, de 1 de abril de 2024.

2. Tendo em consideração o prazo de execução, a distribuição do preço base vai ser efetuada

a) 2024 - 1063 540,80 € (um milhão, sessenta e três mil, quinhentos e quarenta euros e oitenta cêntimos), valor ao qual acresce o IVA a taxa legal em vigor;

b) 2025 - 1 063 540,80 € (um milhão, sessenta e três mil, quinhentos e quarenta euros e oitenta cêntimos), valor ao qual acresce o IVA a taxa legal em vigor

3. No que se refere aos serviços de estabilização evolutiva referidos na clausula 28.ª do anexo I do presente Caderno de Encargos, é considerado o preço hora base máximo de 140,00€ (cento e quarenta euros).

4. O preço referido no número anterior incluí todos os custos, encargos e despesas cuja responsabilidade não esteja expressamente atribuída à Entidade Pública Contratante.

5. O preço base constante no número 1 corresponde ao montante máximo que esta Entidade Pública Contratante se dispõe a pagar pela execução de todas as prestações que constituem o objeto do contrato, incluindo eventuais renovações do contraio.

6. Nos termos do n.º 4 da Portaria n.º 164/2023, de 29/03/2023, publicada no Diário da República n.º 68, 2.ª Série de, 05/04/2023, a importância fixada para cada ao económico pode ser acrescida do saldo apurado no ano anterior.

(cfr. peças de procedimento do procedimento com a Ref.ª 20243..)
- O artigo 13.º das Cláusulas Jurídicas do Caderno de Encargos, com a epígrafe «Prazos» referente ao Procedimento com a Ref.ª 20243.. estabelece o seguinte:

1. O presente procedimento compreende uma duração máxima de 10 (dez) meses, devendo ser realizado de forma faseada e com execução paralela de fases.

2. O Adjudicatário deve considerar na proposta de metodologia para a execução do projeto a apresentar com a proposta, a inclusão das fases e atividades identificadas na seguinte tabela.

3. O prazo máximo que pode decorrer entre a Fase 0 e a Fase IV é de 6 MESES, devendo ser respeitados os termos constantes na tabela infra:

FASES
DESCRIÇÃO
PRAZO DE EXECUÇÃO/ IMPLEMENTAÇÃO
REQUISITOS E ENTREGÁVEIS

Fase 0
Fase inicial
Executada/implementada até 7 (sete) dias úteis após o início da produção de efeitos do CONTRATO.
Conforme cláusulas 14.º e 15.º do presente anexo

Fase I
Levantamento de requisitos e arquitetura
Executada/implementada no prazo previsto no cronograma de projeto que será apresentado e ajustado na Fase Inicial do Projeto.
Conforme cláusulas 16.º e 17.º do presente anexo

Fase II
Desenvolvimento e configuração
Executada/implementada no prazo previsto no cronograma de projeto que será apresentado e ajustado na Fase Inicial do Projeto.
Conforme cláusulas 18.º e 19.º do presente anexo

Fase III
Validação da solução
Executada/implementada no prazo previsto no cronograma de projeto que será apresentado e ajustado
Conforme cláusulas 20.º e 21.º do presente anexo

Fase IV
Implementação da solução
Terá início após a conclusão da Fase de Validação da solução a ser

dada como concluída pela Entidade Adjudicante.
Conforme cláusulas 22.º e 23.º do presente anexo

Fase V
Formação e passagem de conhecimento
Executada/implementada durante todo o projeto e até ao termo de vigência do contrato, garantindo que no momento de fecho de projeto toda a informação foi transmitida.
Conforme cláusulas 24.º e 25º do presente anexo

Fase VI
Estabilização e acompanhamento
Terá início após a Fase de Implementação da Solução e ser executada até a Fase de Conclusão do Projeto.
Conforme cláusulas 26.º e 32.º do presente anexo

(cfr. peças de procedimento do procedimento com a Ref.ª 20243..)

- O artigo 2.º das Cláusulas Jurídicas do Caderno de Encargos, com a epígrafe «Objeto Contratual», referente ao Procedimento com a Ref.ª 20251.. estabelece o seguinte:

O contrato a celebrar tem por objeto disciplinar as relações contratuais entre a Entidade Pública Contratante e o adjudicatário, mediante a fixação dos termos para aquisição de solução para uma plataforma para a gestão dos processos do Plano Nacional Promoção da Saúde Oral (PNPSO) para o Pilar 3 - Reforma dos SI disponibilizados aos profissionais de saúde (PRR), nos termos melhor identificados nas especificações técnicas constantes do Anexo I ao presente Caderno de Encargos.

(cfr. peças de procedimento do procedimento com a Ref.ª 20251..)

- O artigo 4.º das Cláusulas Jurídicas do Caderno de Encargos, com a epígrafe «Serviços a Prestar» referente ao Procedimento com a Ref.ª 20251.. estabelece o seguinte:

1. O presente procedimento contempla o desenho da arquitetura, desenvolvimento e implementação da solução, quer funcional quer tecnológica, que visa dar resposta às necessidades elencadas.

2. Os serviços a adquirir incluem a realização de todas as atividades necessárias ao desenvolvimento e implementação do projeto e das soluções associadas, validação da soluções, estabilização, passagem de conhecimento à equipa da entidade adjudicante, implementação da solução e conclusão do projeto, bem como outros documentos necessários, que permitam constituir a evolução do atual sistema de forma garantir maior eficiência, otimização dos fluxos de informação, promover a integração de processos e aumentar a segurança dos dados.

3. O presente procedimento contempla a evolução tecnológica, funcional, arquitetural e de design do atual sistema de informação SISO, assegurando as seguintes funcionalidades:

a. Implementação dos circuitos dos atuais componentes do SISO: Portal PNPSO, SISO, Monitorização, Auditoria, Estudos e serviços de integração;

b. Implementação das alterações à estrutura de entidades determinada no Decreto Lei n.º 102/2023, de 7 de novembro;

c. Implementação de todos os requisitos preconizados da Portaria nº 430/2023, de 12 de dezembro;

d. Alterações a funcionalidades existentes:

vi. Integração com o Sistema Integrado de Gestão de Acesso (SIGA),

vii. Integração com a Plataforma de Multibeneficíos na Saúde;

viii. Integração com Plataforma de Vigilância Epidemiológica;

ix. Integração com a solução de gestão de identidades e acessos (IAM);

x. Integração com o Portuguese National Broker (PNB);

xi. Criação de novos perfis: IPO médico do privado, médico dos cuidados de saúde hospitalares, médico dos cuidados de saúde primários, suporte 2ª linha, master user;

xii. Questionários;

xiii. Ajuda contextualizada ao utilizador.

(cfr. peças de procedimento do procedimento com a Ref.ª 20251..)

- O artigo 8.º das Cláusulas Jurídicas do Caderno de Encargos, com a epígrafe «Preço Base» referente ao Procedimento com a Ref.ª 20251.. estabelece o seguinte:

1. O preço base do procedimento é de 2 127 081,60€ (dois milhões, cento e vinte e sete mil e oitenta e um euros e sessenta cêntimos), acrescido da taxa de IVA legal em vigor, nos termos do contrato de Financiamento referente ao investimento RE-C01_i06 designado por "Transição Digital na Saúde", enquadrado na componente C01 no Plano de Recuperação e Resiliência cuja autorização de assunção de encargos plurianuais foi obtida pela Portaria nº 164/2023, de 29/03/2023, publicada no Diário da República n.º 68, 2.ª Série, de 5 de abril de 2023 e reprogramada pelas Portarias n.º 447/2024/2, de 18 de março de 2024, publicada no Diário da República n.º 64.º, 2.ª Série, de 1 de abril de 2024 e Portaria n.º 141/2025/2, publicada no Diário da Republica, 2º série, n.º 34, de 18 de fevereiro de 2025.

2. No que se refere aos serviços de estabilização evolutiva referidos na clausula 28.ª do anexo I do presente Caderno de Encargos, é considerado o preço hora base máximo de 65,00€ (sessenta e cinco curos).

3. O preço referido no número anterior incluí todos os custos, encargos e despesas cuja responsabilidade não esteja expressamente atribuída à Entidade Pública Contratante.

4. O preço base constante no número 1 corresponde ao montante máximo que esta Entidade Pública Contratante se dispõe a pagar pela execução de todas as prestações que constituem o objeto do contrato, incluindo eventuais renovações do CONTRATO.

5. Nos termos do n.º 4 da Portaria n.º 164/2023, de 29/03/2023, publicada no Diário da República n.º 68, 2.ª Série de, 05/04/2023, a importância fixada para cada ano económico pode ser acrescida do saldo apurado no ano anterior.

(cfr. peças de procedimento do procedimento com a Ref.ª 20251..)

- O artigo 13.º das Cláusulas Jurídicas do Caderno de Encargos, com a epígrafe «Prazos» referente ao Procedimento com a Ref.ª 20251.. estabelece o seguinte:

1. O presente procedimento compreende uma duração máxima de 10 (dez) meses, devendo ser realizado de forma faseada e com execução paralela de fases.

2. O Adjudicatário deve considerar na proposta de metodologia para a execução do projeto a apresentar com a proposta, a inclusão das fases e atividades identificadas na seguinte tabela.

3. O prazo máximo que pode decorrer entre a Fase 0 e a Fase IV é de 6 MESES, devendo ser respeitados os termos constantes na tabela infra:

FASES
DESCRIÇÃO
PRAZO DE EXECUÇÃO/ IMPLEMENTAÇÃO
REQUISITOS E ENTREGÁVEIS

Fase 0
Fase inicial
Executada/implementada até 7 (sete) dias úteis após o início da produção de efeitos do CONTRATO.
Conforme cláusulas 14.º e 15.º do presente anexo

Fase I
Levantamento de requisitos e arquitetura
Executada/implementada no prazo previsto no cronograma de projeto que será apresentado e ajustado na Fase Inicial do Projeto.
Conforme cláusulas 16.º e 17.º do presente anexo

Fase II
Desenvolvimento e configuração
Executada/implementada no prazo previsto no cronograma de projeto que será apresentado e ajustado na Fase Inicial do Projeto.

Conforme cláusulas 18.º e 19.º do presente anexo

Fase III
Validação da solução
Executada/implementada no prazo previsto no cronograma de projeto que será apresentado e ajustado na Fase Inicial do Projeto
Conforme cláusulas 20.º e 21.º do presente anexo

(cfr. peças de procedimento do procedimento com a Ref.ª 20251..)

Caso assim não se entenda, o que por mera hipótese académica e dever de patrocínio se aceita:

DA ALEGADA EXCEÇÃO DA CUMULAÇÃO ILEGAL DOS PEDIDOS

YY. A decisão recorrida julgou verificada a exceção dilatória de cumulação ilegal de pedidos, absolvendo a Recorrida da instância relativamente ao pedido de anulação das peças do procedimento com a Ref.ª 202501...

ZZ. Salvo o devido respeito, a decisão recorrida assenta numa interpretação excessivamente formalista, restritiva e artificial do artigo 4.º do CPTA, incompatível com: a. a letra da lei; b. a ratio do regime da cumulação de pedidos; c. o princípio da tutela jurisdicional efetiva; e d. a lógica material do contencioso pré-contratual.

AAA. A mera autonomia formal de dois procedimentos administrativos não equivale à inexistência de conexão jurídica, material e funcional entre os atos neles praticados.

BBB. O procedimento com a Ref.ª 202501.. foi lançado imediatamente após a decisão de não adjudicação e revogação da decisão de contratar no procedimento com a Ref.ª 202403.., visando satisfazer a mesma necessidade pública.

CCC. O próprio Tribunal a quo reconheceu expressamente que o segundo procedimento foi aberto "na sequência" da revogação do primeiro.

DDD. O segundo procedimento só existe porque a entidade adjudicante decidiu extinguir o primeiro, dependendo a sua própria existência jurídica da validade do ato cuja anulação é pedida nos presentes autos.

EEE. Se a decisão de não adjudicação e revogação da decisão de contratar vier a ser anulada: desaparece o pressuposto jurídico da abertura do segundo procedimento; e os atos subsequentes ficam desprovidos do respetivo fundamento legitimador.

FFF. Estamos, assim, perante uma situação paradigmática de invalidade consequente e de conexão estrutural entre os pedidos formulados pela Recorrente.

GGG. Verificam-se, por isso, os pressupostos previstos no artigo 4.º, n.º 1, alíneas a) e b), do CPTA, uma vez que: a. os pedidos assentam numa matriz factual e jurídica estruturalmente comum; b. encontram-se numa relação direta de dependência e prejudicialidade; c. implicam a apreciação dos mesmos factos essenciais; e d. pressupõem a aplicação dos mesmos princípios e regras de direito.

HHH. Existe, ademais, uma manifesta relação de prejudicialidade entre os pedidos, na medida em que: a. a legalidade do segundo procedimento depende da validade da revogação do primeiro; e b. a apreciação do segundo procedimento é indispensável para assegurar a utilidade prática da tutela jurisdicional pretendida quanto ao primeiro.

III. Caso contrário, a eventual procedência da ação ficaria desprovida de utilidade prática, podendo a Administração invocar: a celebração do novo contrato; b. a satisfação da necessidade pública; ou c. a execução do novo procedimento, como fundamento de impossibilidade de execução da sentença.

JJJ. Foi precisamente para evitar esse resultado que o legislador consagrou: a. o princípio da ampla cumulação de pedidos; b. o mecanismo de ampliação da instância previsto no artigo 63.º do CPTA; e c. o princípio da tutela jurisdicional efetiva.

KKK. Nos termos do artigo 63.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA, o objeto do processo pode ser ampliado à impugnação de atos praticados na sequência do procedimento e à apreciação de atos cujos efeitos se oponham à utilidade da tutela jurisdicional pretendida.

LLL. Foi exatamente isso que sucedeu no caso concreto, uma vez que os atos praticados no procedimento com a Ref.ª 202501..: a. surgiram na sequência direta da revogação do procedimento anterior; b. destinam-se à satisfação da mesma necessidade pública; e c. opõem-se frontalmente à utilidade prática da presente ação.

MMM. A existência de algumas diferenças técnicas entre os dois procedimentos não descaracteriza a identidade material entre ambos, uma vez que: a. o objeto contratual permaneceu substancialmente o mesmo; b. o preço base manteve-se inalterado; e c. as alterações introduzidas limitaram-se essencialmente a aspetos funcionais e fases de execução do projeto.

NNN. A decisão recorrida, ao fragmentar artificialmente uma relação jurídica material unitária, violou: a. o artigo 4.º, n.º 1, alíneas a) e b), do CPTA; b. o artigo 7.º do CPTA c. o artigo 63.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA; d. o artigo 102.º do CPTA; e. o princípio da economia processual; f. o princípio pro actione; e g. os artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP.

OOO. A interpretação sufragada pelo Tribunal a quo permitiria à Administração neutralizar artificialmente o controlo jurisdicional mediante: a. a revogação sucessiva de procedimentos; b. a alteração da respetiva referência numérica; e c. a introdução de modificações meramente laterais, obrigando os particulares à instauração sucessiva de novas ações judiciais.

PPP. Não foi esse, manifestamente, o modelo de tutela jurisdicional efetiva consagrado pelo legislador nem pela Constituição da República Portuguesa.

QQQ. Ao concluir pela verificação da exceção dilatória de cumulação ilegal de pedidos, a Sentença recorrida incorreu em manifesto erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação dos artigos 4.º, n.º 1, alíneas a) e b), 7.º, 63.º, n.ºs 1 e 2, e 102.º do CPTA, bem como dos artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP.

RRR. Deve, por conseguinte, ser julgada improcedente a alegada exceção dilatória de cumulação ilegal de pedidos, determinando-se o prosseguimento dos autos para apreciação do mérito de todas as pretensões deduzidas pela Recorrente.

Caso assim não se entenda, o que por mera hipótese académica e dever de patrocínio se aceita:

DO ERRO NA INTERPRETAÇÃO E APLICAÇÃO DO DIREITO

Considerações Preliminares

SSS. A Sentença recorrida incorre em manifesto e notório erro na interpretação e aplicação do direito, designadamente quanto: a. à alegada inexistência de preterição do direito de audiência prévia; b. à alegada inexistência de violação do dever de fundamentação; c. à alegada verificação dos pressupostos previstos no artigo 79.º, do CCP; e d. à alegada inexistência de violação do princípio da proporcionalidade.

Do Erro de Julgamento quanto à invocada preterição do Direito de Audiência Prévia

TTT. O direito de audiência prévia dos interessados encontra-se expressamente consagrado nos artigos 121.º e seguintes do CPA e no artigo 267.º, n.º 5, da CRP, constituindo uma formalidade essencial destinada a assegurar a participação dos interessados na formação das decisões administrativas que lhes digam respeito.

UUU. A decisão de não adjudicação e consequente revogação da decisão de contratar constitui uma decisão final do procedimento administrativo, produzindo efeitos jurídicos desfavoráveis diretos na esfera jurídica dos concorrentes, designadamente através da extinção do procedimento adjudicatório.

VVV. Não resulta do artigo 79.º do CCP qualquer exclusão expressa do direito de audiência prévia relativamente às decisões de não adjudicação e a circunstância de o artigo 79.º do CCP não prever expressamente a realização de audiência prévia não significa o afastamento do regime geral previsto nos artigos 121.º e 124.º do CPA, aplicáveis ex vi artigo 2.º do CPA e artigo 1.º-A do CCP.

WWW. A audiência prévia apenas pode ser dispensada nas situações excecionais e taxativamente previstas no artigo 124.º do CPA, devendo ainda a respetiva dispensa ser expressamente fundamentada, nos termos do n.º 2 do referido preceito.

XXX. No caso concreto, é incontroverso que a decisão de não adjudicação e revogação da decisão de contratar não foi precedida de audiência dos interessados.

YYY. A Recorrida não invocou qualquer fundamento legal de dispensa de audiência prévia, nem apresentou qualquer fundamentação que legitimasse o respetivo afastamento.

ZZZ. A situação em apreço não se subsume a qualquer das hipóteses previstas no artigo 124.º do CPA.

AAAA. A alegada necessidade de alteração das peças do procedimento reforçava, aliás, a necessidade de audição prévia dos concorrentes, permitindo-lhes pronunciar-se sobre a efetiva necessidade das alterações invocadas e sobre a eventual existência de soluções alternativas menos gravosas.

BBBB. A circunstância de a decisão de não adjudicação se fundar alegadamente em razões de interesse público ou relativas ao procedimento não afasta, por si só, o direito de audiência prévia dos interessados.

CCCC. A interpretação acolhida pelo Tribunal a quo conduz, na prática, à exclusão generalizada do direito de audiência prévia em matéria de decisões de não adjudicação, sem suporte legal expresso bastante para restringir um direito procedimental com tutela legal e constitucional.

DDDD. Consequentemente, ao considerar que o ato de não adjudicação não tinha de ser precedido de audiência dos interessados, a Sentença recorrida incorreu em manifesto erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação dos artigos 2.º, n.ºs 1 e 3, 121.º e 124.º do CPA, artigos 1.º-A e 79.º do CCP e artigo 267.º, n.º 5, da CRP.

EEEE. Deveria, por isso, o Tribunal a quo ter concluído pela violação do direito de audiência prévia da Recorrente e, consequentemente, ter anulado o ato impugnado, com as legais consequências.

Do Erro de Julgamento quanto à invocada violação do Dever de Fundamentação

FFFF. O dever de fundamentação dos atos administrativos constitui uma garantia constitucional dos administrados, consagrada no artigo 268.º, n.º 3, da CRP, encontrando-se igualmente densificado nos artigos 152.º e 153.º do CPA.

GGGG. Nos termos dos referidos preceitos legais, os atos administrativos devem conter uma fundamentação expressa, clara, suficiente e inteligível, apta a permitir aos destinatários compreender os fundamentos de facto e de direito da decisão e reconstituir o iter cognoscitivo e valorativo seguido pela Administração.

HHHH. O artigo 153.º, n.º 2, do CPA determina expressamente que equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato.

IIII. A jurisprudência administrativa tem reiteradamente afirmado que a fundamentação dos atos administrativos deve permitir ao destinatário compreender o processo lógico e valorativo que conduziu à decisão administrativa, possibilitando-lhe reagir de forma esclarecida e efetiva.

JJJJ. No caso sub judice, a decisão de não adjudicação e consequente revogação da decisão de contratar não contém fundamentação suficientemente clara, concreta e inteligível quanto aos motivos efetivos que determinaram a adoção de tal decisão.

KKKK. A Recorrida limitou-se a invocar, de forma genérica e conclusiva, a necessidade de proceder a "alterações técnicas" às peças do procedimento e a necessidade de adequação dos prazos de execução aos prazos de financiamento do PRR, sem concretizar: a. quais as concretas alterações técnicas consideradas necessárias; b.

em que medida tais alterações assumiriam natureza essencial ou fundamental; c. por que motivo essas necessidades apenas teriam sido identificadas naquela fase procedimental; d. de que modo tais circunstâncias assumiriam natureza imprevista ou superveniente; e e. por que razão a revogação integral do procedimento constituiria solução necessária ou inevitável.

LLLL. A decisão impugnada não permite, assim, apreender o percurso lógico e valorativo seguido pela Administração, nem compreender de forma objetiva e rigorosa os concretos pressupostos de facto e de direito que conduziram à revogação da decisão de contratar.

MMMM. A utilização de fórmulas vagas, genéricas e meramente conclusivas não satisfaz as exigências impostas pelos artigos 152.º e 153.º do CPA.

NNNN. A fundamentação apresentada pela Recorrida assume caráter meramente aparente, obscuro e insuficiente, equivalendo juridicamente à falta de fundamentação, nos termos do artigo 153.º, n.º 2, do CPA.

OOOO. A insuficiência da fundamentação adotada impediu a Recorrente de compreender plenamente os fundamentos do ato impugnado e de exercer, de forma esclarecida e efetiva, os respetivos meios de reação administrativa e contenciosa.

PPPP. Verifica-se, assim, a violação do disposto nos artigos 152.º e 153.º do CPA e do artigo 268.º, n.º 3, da CRP, sendo o ato impugnado anulável, nos termos do artigo 163.º, n.º 1, do CPA.

QQQQ. Ao concluir pela suficiência da fundamentação constante do ato impugnado, a Sentença recorrida incorreu em manifesto erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação dos artigos 152.º e 153.º do CPA e do artigo 268.º, n.º 3, da CRP.

RRRR. Deve, por conseguinte, ser julgado verificado o vício de falta de fundamentação do ato de não adjudicação e revogação da decisão de contratar, com as legais consequências.

Do Erro de Julgamento quanto à invocada falta de preenchimento dos pressupostos legais para a revogação de contratar

SSSS. A decisão de contratar, prevista no artigo 36.º do CCP, não constitui ato livremente retratável pela entidade adjudicante, antes determinando a sua autovinculação à conclusão do procedimento e à adjudicação do contrato, nos termos do artigo 76.º do CCP.

TTTT. O dever de adjudicação apenas pode ser afastado nas situações excecionais e taxativamente previstas no artigo 79.º do CCP, não constituindo a decisão de não adjudicação uma faculdade livre, discricionária ou dependente de mera reponderação de conveniência administrativa.

UUUU. A alínea d) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP exige a verificação cumulativa de circunstâncias supervenientes, relativas aos pressupostos da decisão de contratar e objetivamente aptas a justificar a não adjudicação.

VVVV. No caso concreto, a Recorrida não perdeu o interesse no objeto contratual, tendo lançado, no dia imediatamente seguinte à decisão impugnada, novo procedimento com o mesmo objeto essencial e o mesmo preço base, o que é incompatível com a alegada existência de circunstâncias supervenientes que tenham alterado, de forma objetiva e relevante, os pressupostos da decisão de contratar.

WWWW. O que se verificou foi, quando muito, uma reponderação administrativa quanto ao modo como a Recorrida pretendia configurar determinadas peças procedimentais, o que não se confunde com circunstância superveniente para efeitos da alínea d) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP.

XXXX. A definição do objeto e das especificações técnicas, a autorização de encargos plurianuais, a tramitação procedimental, o prazo de apresentação de propostas e o prazo de manutenção das propostas constituem elementos normais, previsíveis e conhecidos do procedimento, não configurando factos supervenientes aptos a justificar a não adjudicação.

YYYY. A ultrapassagem do prazo de validade das propostas não significa perda de interesse dos concorrentes na celebração do contrato, cabendo à entidade adjudicante aferir se os concorrentes mantinham tal interesse, não podendo presumir o respetivo desinteresse.

ZZZZ. A alteração dos prazos associados ao financiamento PRR também não justificava a não adjudicação, porquanto a manutenção e prorrogação do financiamento reforçavam, antes, a possibilidade de manutenção e conclusão do procedimento.

AAAAA.A alegada necessidade de alterações técnicas às peças do procedimento não foi demonstrada como verdadeira circunstância superveniente relativa aos pressupostos da decisão de contratar, traduzindo, quando muito, uma reavaliação posterior da estruturação técnica da solução pretendida.

BBBBB. Não foi demonstrado que a Recorrida se tenha confrontado com situação nova, inesperada e objetiva que colocasse em crise os pressupostos da decisão de contratar, nem que o contrato se tivesse tornado inútil, nem que a necessidade pública tivesse desaparecido, nem que o financiamento se tivesse perdido.

CCCCC. Competia à Recorrida demonstrar a verificação dos pressupostos legais da decisão excecional de não adjudicação, designadamente a existência, superveniência, conexão e aptidão justificativa das circunstâncias invocadas, não cabendo à Recorrente provar a respetiva inexistência.

DDDDD. Ao entender que competia à Recorrente provar que as circunstâncias invocadas pela Recorrida não tinham ocorrido, a Sentença recorrida inverteu indevidamente o ónus argumentativo e probatório aplicável.

EEEEE. A apresentação de proposta pela Recorrente no segundo procedimento e a impugnação da respetiva decisão de adjudicação não sanam a ilegalidade do ato de não adjudicação praticado no primeiro procedimento, nem constituem aceitação da legalidade da respetiva revogação.

FFFFF. Deveria, assim, o Tribunal a quo ter concluído que não se encontravam preenchidos os pressupostos da alínea d) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP.

GGGGG. Acresce que a decisão administrativa impugnada invocou igualmente a alínea c) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP como fundamento da decisão de não adjudicação e revogação da decisão de contratar.

HHHHH. A Recorrente impugnou expressamente, na Petição Inicial, a verificação dos pressupostos legais quer da alínea c), quer da alínea d), do n.º 1 do artigo 79.º do CCP.

IIIIII. Não obstante, o Tribunal a quo limitou-se a apreciar a alínea d), omitindo qualquer apreciação quanto à alínea c), apesar de esta constituir fundamento expresso do ato impugnado.

JJJJJ. Nos termos do artigo 95.º, n.º 3, do CPTA, o Tribunal a quo estava obrigado a pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade invocadas contra o ato impugnado e até mesmo sobre outras que não têm sido invocadas pelas partes.

KKKKK. A alínea c) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP pressupõe cumulativamente a existência de circunstâncias imprevistas, a necessidade de alteração de aspetos fundamentais das peças do procedimento e que essa necessidade apenas tenha surgido após o termo do prazo de apresentação das propostas.

LLLLL. Tais pressupostos também não se verificavam no caso concreto, porquanto não foram demonstradas circunstâncias verdadeiramente imprevistas, nem alterações incidentes sobre aspetos fundamentais das peças procedimentais, nem necessidade surgida apenas após o termo do prazo de apresentação das propostas.

MMMMM. Pelo contrário, o objeto essencial do contrato, o preço base, a finalidade do procedimento e a necessidade pública subjacente mantiveram-se inalterados, tendo sido imediatamente lançado novo procedimento com objeto substancialmente idêntico.

NNNNN. As alegadas necessidades técnicas decorriam de elementos conhecidos ou cognoscíveis pela Recorrida em momento anterior ao lançamento do procedimento ou, pelo menos, durante a respetiva tramitação normal.

OOOOO. Assim, a decisão de não adjudicação e consequente revogação da decisão de contratar violou o artigo 79.º, n.º l, alíneas c) e d), do CCP, devendo ter sido anulada nos termos do artigo 163.º, n.º l, do CPA.

PPPPP. Ao decidir em sentido contrário - e ao não apreciar a causa de invalidade fundada na alínea c) - a Sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação do artigo 79.º, n.º 1, alíneas c) e d), do CCP, bem como em violação do artigo 95.º, n.º 3, do CPTA.

Do Erro de Julgamento quanto à invocada violação do princípio da proporcionalidade

QQQQQ. O princípio da proporcionalidade constitui princípio estruturante da atividade administrativa e da contratação pública, encontrando-se expressamente consagrado nos artigos 266.º, n.º 2, da CRP e 1.º-A, n.º 1, do CCP.

RRRRR. A atividade administrativa permanece subordinada ao princípio da proporcionalidade mesmo no exercício de poderes vinculados, não ficando excluído o controlo jurisdicional da conformidade material dos atos administrativos com os princípios gerais do Direito Administrativo.

SSSSS. O facto de a revogação da decisão de contratar decorrer, nos termos do artigo 80.º do CCP, da eventual verificação de uma causa de não adjudicação prevista no artigo 79.º do mesmo diploma, não afasta a necessidade de verificar: a. se os respetivos pressupostos legais se encontram efetivamente preenchidos; b. se a Administração atuou dentro dos limites legalmente admissíveis; e c. se a medida concretamente adotada respeita os princípios estruturantes da atividade administrativa, designadamente o princípio da proporcionalidade.

TTTTT. A decisão de não adjudicação e consequente revogação da decisão de contratar determinou, no caso concreto: a. a extinção integral do procedimento pré-contratual; b. a inutilização de todas as propostas apresentadas; c. a frustração das legítimas expectativas dos concorrentes; d. a perda dos custos e investimentos associados à participação no procedimento; e e. o reinício integral de novo procedimento concursal.

UUUUU. Tratou-se, assim, de uma medida especialmente gravosa para os concorrentes e para os próprios princípios estruturantes da contratação pública.

VVVVV. Impunha-se, por isso, ao Tribunal a quo apreciar se a atuação da Recorrida respeitava os subprincípios da adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito.

WWWWW. O Tribunal a quo não procedeu a essa apreciação, partindo automaticamente do pressuposto de que, estando alegadamente preenchidos os pressupostos do artigo 79.º do CCP — o que não se concede —, a revogação seria inevitável e insuscetível de controlo à luz do princípio da proporcionalidade.

XXXXX. Porém, mesmo admitindo, por mera cautela de patrocínio, a necessidade de introdução de alterações técnicas ou procedimentais, sempre importaria aferir: a. se tais alterações justificavam efetivamente a extinção integral do procedimento; b. se existiam soluções alternativas menos gravosas; e c. se o sacrifício imposto aos concorrentes se mostrava equilibrado face aos interesses públicos invocados.

YYYYY. No caso concreto, existiam manifestamente alternativas menos lesivas do que a imediata revogação do procedimento, designadamente: a. a manutenção do procedimento em curso; b. o aproveitamento dos atos já praticados; c. a audição dos concorrentes quanto à manutenção do interesse nas propostas apresentadas; ou d. a demonstração concreta da inviabilidade de tais soluções.

ZZZZZ. A Recorrida não procedeu a qualquer ponderação séria dessas alternativas, limitando-se a extinguir o procedimento e a lançar novo concurso substancialmente idêntico.

AAAAAA. A circunstância de ter sido imediatamente lançado novo procedimento com objeto substancialmente coincidente demonstra, precisamente, que o interesse público subjacente à contratação se mantinha inalterado.

BBBBBB. Não ficou demonstrado que as alegadas alterações técnicas ou procedimentais assumissem natureza tal que impossibilitasse a continuidade do procedimento inicialmente lançado.

CCCCCC. A decisão de não adjudicação e consequente revogação da decisão de contratar revelou-se, assim, excessiva, desnecessária e desproporcionada face aos objetivos invocados pela Recorrida.

DDDDDD. Ao concluir pela inexistência de qualquer violação do princípio da proporcionalidade, com fundamento na alegada natureza vinculada da decisão de revogação, a Sentença recorrida incorreu em manifesto erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação dos artigos 266.º, n.º 2, da CRP e l.º-A do CCP.

EEEEEE. Deveria o Tribunal a quo ter concluído que a decisão de não adjudicação e consequente revogação da decisão de contratar violou o princípio da proporcionalidade, na medida em que determinou a adoção da medida mais gravosa possível — a extinção integral do procedimento e o lançamento de novo concurso — sem demonstração da sua efetiva necessidade, adequação ou inevitabilidade, e sem ponderação séria de soluções alternativas menos lesivas para os interesses públicos e privados envolvidos.

NESTES TERMOS,

requer-se a Vs. Exas, Venerandos Juízes Desembargadores do Tribunal Central Administrativo Sul, que admitam o presente Recurso e se dignem revogar a decisão recorrida em conformidade com o supra exposto, assim se fazendo a acostumada

JUSTIÇA!»

A recorrida nos presentes autos apresentou contra-alegação de recurso, que concluiu nos seguintes termos:

«A. A putativa nulidade da Sentença por omissão de pronúncia é alegada pela Recorrente sob o pretexto de que o Tribunal a quo não conheceu ("omitindo integralmente qualquer apreciação"), em sede de sentença, do preenchimento dos pressupostos legais da decisão de não adjudicação e revogação da decisão de contratar quer à alínea c) do n.º 1 do artigo 79.º do Código dos Contratos Públicos ("CCP"), tendo se limitado à apreciação do preenchimento da alínea d) do mesmo normativo. Não tem qualquer razão.

B. Ao contrário do invocado, o Tribunal a quo apreciou, formal e materialmente, o preenchimento dos pressupostos legais da decisão de não adjudicação e revogação da decisão de contratar, tanto à luz da alínea c) (1) como à luz da alínea d) (2) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP, com base na prova produzida em audiência final, análise que se encontra desenvolvida e fundamentada no corpo da Sentença recorrida.

C. Com efeito, por Despacho de 27/11/2025 (Ref. Doc.: 35493777), o Tribunal a quo fixou os seguintes Temas da Prova a produzir em sede de audiência final realizada em 27/02/2026:

a) Prova do procedimento e pressuposto da decisão de revogação de contratar no processo de Concurso Público com Ref.ª 202403...

b) Prova dos factos em que foi sustentada a proposta de exclusão da Autora no processo de Concurso Público com Ref.ª 202403...

c) Prova dos factos em que a Autora funda a razão do cumprimento das condições exigíveis à avaliação da proposta apresentada e adjudicação no processo de Concurso Público com Ref.ª 202403...

d) Prova de factos que evidenciem a alegada relação entre a decisão de revogação de contratar no processo de Concurso Público com a Ref.ª 202403.. e a decisão de abertura e objeto do processo de Concurso Público com a Ref.ª 202501.. e prova da alegada diferença entre cada um dos procedimentos.

e) Prova da tramitação e decisões já proferidas no processo com a Ref.ª 202501..,

E, neste conspecto, a testemunha arrolada pela Recorrida foi precisamente (e sobejamente) inquirida sobre as necessárias e fundamentais alterações técnicas efetuadas no caderno de encargos, cfr. e.g. declarações no respetivo depoimento transcritas e citadas pela Recorrida nas suas alegações finais em 1.ª instância: págs. 51-54 que aqui se dão por integralmente reproduzidas.

D. Por conseguinte, a Sentença recorrida apreciou as duas causas de não adjudicação em causa no ponto b3), págs. 27 a 29 (da Sentença recorrida), encontrando-se o julgamento da legalidade do preenchimento da alínea c) (do n.º 1 do artigo 79.º CCP) expressamente na pág. 29 da Sentença recorrida. Veja- se em sequência:

"Foi no decurso do procedimento que ocorreu a dilação do prazo de execução do Contrato de Financiamento e a admissão de reescalonamento dos encargos plurianuais, as quais, além de não poderem ser revistas pela Demandada, não poderiam, ser, de alguma forma, refletidas ou adequadas aos prazos de manutenção das propostas e da execução do contrato já definidas no procedimento, [que, veja-se, corresponde precisamente ao motivo de natureza legal ocorrido in casu, que preenche o disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP]

Como também foi no decurso do procedimento e, até, a partir da análise das propostas apresentadas que a Entidade Demandada concluiu pela necessidade de alterações técnicas à solução pretendida, nomeadamente de modo a estabelecer expressamente o uso de ferramentas de inteligência artificial e a geração de código fonte através de ferramentas low code ou a incluir novas tarefas e novas ferramentas que não tinham sido identificadas como necessárias, conforme o depoimento da testemunha da Ré permitiu compreender, de modo claro e suficientemente detalhado” [que, veja-se, corresponde precisamente ao motivo de natureza técnica ocorrido in casu, que preenche o disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP]

E. Por conseguinte, é absolutamente inegável que o Tribunal a quo apreciou o preenchimento das duas causas de não adjudicação indicadas pela SPMS no corpo do ato impugnado, precedendo a sua análise da douta constação:

“No caso, mais uma vez, saliente-se que resulta provado que a decisão da revogação de contratar foi proferida em concordância com a proposta apresentada na informação n.º 0207/DGA-UAP/2025, sob a invocação da necessidade de alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento, quanto à data de execução do contrato, pelos prazos de financiamento comunitário e pela necessidade de especificações técnicas, considerando preenchidos os requisitos da alínea c) e d) do n.º 1 do artigo 79º do CCP.

Nessa mesma informação constam os seguintes considerandos [...]

A contrário do que a Autora alega a fundamentação da decisão não é parca, aí constando, as razões de facto e de direito legalmente exigíveis, sendo esta que não logra provar que tais circunstâncias não tenham ocorridos como lhe competiria de acordo com as regras de ónus de provas estabelecidas nos art.º 342.º e seg. do CC.

A análise conjunta de toda a prova documental junta aos autos permite ao Tribunal concluir que os considerandos da proposta correspondem à realidade” (cf. págs. 28-29 da Sentença recorrida; negrito e sublinhado nossos).

F. Isto posto, com o devido respeito, a Recorrente aproveita ausência de referência expressa e autónoma à alínea c) no primeiro parágrafo do ponto b3) na pág. 27 da Sentença recorrida para arquitetar a absolutamente inexistente nulidade por omissão de pronúncia.

G. Fica, pois, evidenciado que o Tribunal a quo apreciou, com propriedade e especial fundamentação, quer a existência de circunstâncias imprevistas quer a existência de circunstâncias supervenientes, identificando-as concretamente na sentença recorrida, pelo que a mesma não incorre em qualquer nulidade por omissão de pronúncia.

H. A putativa nulidade da Sentença por excesso de pronúncia é alegada pela Recorrente sob o pretexto de que o Tribunal a quo não poderia ter apreciado na sentença a exceção de ilegal cumulação de pedidos, por tal apreciação se encontrar precludida ao abrigo do art. 88.º, n.º 2, do CPTA. Não tem qualquer razão.

I. Com efeito, o Tribunal a quo não conheceu de questão alheia ao objeto do processo. A exceção dilatória de cumulação ilegal de pedidos foi por ele próprio suscitada oficiosamente, comunicada às partes para contraditório e expressamente reservada para apreciação na Sentença, com fundamento na necessidade de produção de prova. O que foi feito na Sentença foi exatamente aquilo que o Tribunal havia previamente reservado para si.

J. O vício de excesso de pronúncia ocorre quando o tribunal se pronuncia sobre questões que não lhe foram submetidas ou que extravasam o limite da sua cognição. No caso, sucedeu o oposto: o Tribunal pronunciou-se sobre matéria que expressamente diferiu para momento ulterior. A questão suscitada pela Recorrente é, quando muito, de violação de lei processual — não de nulidade por excesso de pronúncia.

K. A relegação para sentença foi legal e fundamentada: o despacho saneador de 10.11.2025 fundamentou expressamente a relegação na insuficiência probatória então existente, tendo inclusivamente fixado temas de prova sobre os factos relevantes para a apreciação da exceção. Esta sequência — suscitação, contraditório, relegação fundamentada, instrução, decisão — é processualmente coerente e legalmente admissível.

L. Enquadra-se, por conseguinte, no exercício do poder discricionário de gestão processual conferido pelo artigo 7.º-A do CPTA, sendo, como tal, abrangida pelo artigo 630.º, n.º 2, do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, que estabelece a irrecorribilidade dos despachos proferidos no uso legal de um poder discricionário.

M. O art. 88.º, n.º 2, do CPTA não determina a preclusão invocada: esta norma visa impedir a reapreciação de exceções já decididas no despacho saneador — não impede a primeira apreciação de exceções cujo conhecimento foi expressamente diferido por depender de prova ainda não produzida. A relegação justificada é, nesses casos, não apenas admissível como imposta pelas exigências de tutela jurisdicional efetiva e de descoberta da verdade material.

N. Por força do art. 1.º do CPTA, o CPC aplica-se subsidiariamente. O art. 595.º, n.º 4, do CPC admite expressamente a relegação do conhecimento de exceções dilatórias para a sentença, não havendo norma do CPTA que, para situações de insuficiência probatória, afaste essa solução.

O. Na verdade, a própria Recorrente aproveitou a amplitude probatória conferida pela relegação, apresentando prova testemunhal, documental e parecer jurídico sobre a identidade dos dois procedimentos. Não pode agora invocar, em seu benefício, a nulidade de uma decisão de diferimento de que ela própria usufruiu e que demonstra, por si mesma, que a questão não era puramente jurídica.

P. Fica, pois, evidenciado que o Tribunal a quo decidiu o que devia decidir, no momento processualmente adequado e com os elementos probatórios necessários, em cumprimento coerente de uma decisão processual prévia que as partes conheciam e cujos efeitos utilizaram, pelo que a Sentença recorrida não incorre em qualquer nulidade por excesso de pronúncia.

Q. A putativa nulidade processual por violação do artigo 88.º, n.º 2, do CPTA é alegada pela Recorrente a título subsidiário, sob o mesmo pretexto de que a exceção de cumulação ilegal de pedidos não poderia ter sido conhecida na sentença, por se encontrar precludida.

R. A este propósito, a doutrina invocada pela Recorrente não suporta a sua tese: o "caso julgado tácito" a que Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha se referem pressupõe duas condições cumulativas: que a exceção não tenha sido suscitada pelas partes nos articulados e que o tribunal não a tenha apreciado oficiosamente no despacho saneador. No caso dos autos, a exceção foi suscitada oficiosamente pelo próprio Tribunal antes do despacho saneador, as partes exerceram o contraditório, e o Tribunal reservou expressamente a sua apreciação para momento ulterior.

S. Com efeito, nenhum "caso julgado tácito" se formou. Antes pelo contrário, ficou expressamente reservada ao Tribunal a possibilidade de conhecer da exceção em momento posterior.

T. O efeito preclusivo do art. 88.º, n.º 2, do CPTA não opera quando a decisão da exceção depende de prova a produzir, sendo certo que a doutrina maioritária (preconizada por Ana Celeste Carvalho, José Vieira de Andrade e Carlos José Batalhão) é convergente no sentido de que a preclusão não abrange situações em que o conhecimento da exceção depende de meios de prova ainda não produzidos, caso em que a relegação expressamente fundamentada é não apenas admissível como imposta.

U. Do mesmo modo, a jurisprudência invocada pela Recorrente é inaplicável ao caso em apreço, sendo de notar que o invocado Acórdão do TCA Norte (Proc. n.º 00060/15.0BEBRG, de 19.01.2024) refere-se a situações em que a exceção não foi suscitada nem apreciada no despacho saneador, sendo depois conhecida pelo tribunal de forma surpreendente para as partes. Tal constitui uma realidade substancialmente diferente da dos presentes autos, em que todas as partes sabiam que a exceção seria decidida na sentença.

V. A distinção é essencial: a preclusão do artigo 88.º, n.º 2, do CPTA visa proteger as partes de serem surpreendidas com uma decisão a julgar procedente uma exceção que não foi previamente discutida.

W. Com efeito, a jurisprudência diretamente aplicável ao caso apoia a posição contrária, sendo de fazer notar dois acórdãos (no Proc. n.º 01327/12.4BEBRG-S2, de 05.03.2021, e no Proc. n.º 00063/15.4BEMDL, de 21.05.2021) nos quais o TCA Norte afirma expressamente que é admissível relegar o conhecimento de uma exceção dilatória para momento posterior ao despacho saneador quando esse conhecimento depende de prova a produzir. O Acórdão do STA de 13.11.2014 (Proc. n.º 0356/11) perfilhou orientação no mesmo sentido, recusando uma leitura que imponha decidir o mérito quando a questão prévia continua plenamente operante.

X. Neste conspecto, é evidente que a questão não era puramente jurídica: havia prova necessária a produzir, sendo patente que a admissibilidade da cumulação de pedidos exigia apurar se os dois procedimentos concursais eram ou não substancialmente idênticos, por ser esse o fundamento em que a Autora assentava a relação de prejudicialidade ou dependência exigida pelo artigo 4.º do CPTA - o que não era determinável apenas com base nos documentos disponíveis à data do despacho saneador.

Y. A prova produzida em audiência revelou diferenças substanciais entre os dois procedimentos — novas funcionalidades, requisitos técnicos distintos e uma composição diferente de concorrentes —, o que demonstra que a questão não era meramente jurídica e abstrata.

Z. Assim, o comportamento processual da Recorrente contradiz a sua própria tese, porquanto a Recorrente apresentou ela própria prova testemunhal, documental e parecer jurídico sobre a alegada identidade dos procedimentos. Um parecer que, como a sentença sublinhou, ignora a prova produzida em audiência é insuscetível de demonstrar que essa prova era desnecessária.

AA. Por fim, sempre se veja que a relegação é ainda legitimada pelo poder de gestão processual, sendo de sublinhar que o art. 7.º-A do CPTA confere ao juiz o poder-dever de adequação formal da tramitação às especificidades da causa. Uma leitura do art. 88.º, n.º 2, do CPTA que impeça o exercício desse poder em função das necessidades probatórias do caso concreto negaria o próprio princípio da gestão processual e representaria um regresso ao formalismo que o legislador administrativo quis superar.

BB. Consequentemente, a nulidade processual arguida improcede totalmente. O efeito preclusivo do art. 88.º, n.º 2, do CPTA não opera nas circunstâncias dos presentes autos, porquanto a exceção foi suscitada, o contraditório foi exercido, a relegação foi expressamente fundamentada na necessidade de produção de prova, e a prova produzida revelou-se determinante para a decisão. Conclui-se assun que o Tribunal a quo atuou de forma processualmente correta, ponderada, coerente e garantística, com o fim de a exceção ser apreciada com toda a prova disponível.

CC. Quanto à impugnação da matéria de facto, a Recorrente impugna o ponto 13 dos factos provados da sentença recorrida e peticiona o aditamento de um conjunto de factos à decisão da matéria de facto. Nenhuma destas pretensões merece provimento.

DD. Com efeito, o enunciado factual do ponto 13 do probatório (expressamente sustentado na análise comparativa das peças de procedimento dos procedimentos com a Ref.ª 202403.. e Ref.ª 202501.. e no depoimento da testemunha arrolada pela Recorrida) identifica três realidades concretas, objetivas e empiricamente verificáveis: (i) a identidade do preço base; (ii) a diferença quanto ao prazo de execução do contrato; e (iii) a diferença quanto às especificações técnicas definidas. Nenhuma destas realidades é um juízo de direito, uma qualificação jurídica ou uma conclusão que encerre, em si mesma, a decisão do litígio.

EE. Verificar que dois procedimentos concursais têm o mesmo preço base mas diferem quanto ao prazo de execução e às especificações técnicas é uma constatação de pura natureza factual, que decorre da leitura comparativa das peças de cada procedimento e que qualquer pessoa, com ou sem formação jurídica, pode realizar: não pressupõe a interpretação de qualquer norma do CCP; não mobiliza qualquer critério de valorização legal; e não resolve qualquer questão jurídica controvertida.

FF. A formulação sintética adotada pelo Tribunal a quo — ao invés de transcrever exaustivamente todas as cláusulas divergentes dos dois cadernos de encargos — é a técnica adequada e conforme à economia processual exigida na elaboração da matéria de facto provada, não merecendo, portanto, qualquer reparo.

GG. Também o pedido de aditamento à matéria de facto carece de fundamento. Com efeito, o que a Recorrente pretende aditar não são factos: são transcrições literais de cláusulas dos cadernos de encargos — isto é, disposições de natureza contratual/normativa que fixam o objeto, os serviços a prestar, o preço base e a duração dos procedimentos.

HH. As cláusulas dos cadernos de encargos são instrumentos normativos da relação contratual pública — não são acontecimentos da vida real suscetíveis de prova autónoma: existem porque foram publicadas e constam dos autos como documentos; é nessa qualidade — de documentos — que o tribunal os aprecia, não como factos autónomos do probatório.

II. Os documentos que a Recorrente pretende ver parcialmente transcritos para o probatório foram juntos aos autos como documentos pela própria Recorrente, na qualidade de documentos n.ºs 4 e 9 da petição inicial, e encontram-se disponíveis para integral apreciação pelo tribunal de recurso. O Tribunal ad quem pode, pois, proceder à sua leitura e apreciação direta, sem necessidade de qualquer formalização adicional no probatório.

JJ. Acresce que o pedido de aditamento formulado pela Recorrente revela-se parcial e, com o devido respeito, tendencioso: a Recorrente não requer a transcrição integral dos cadernos de encargos de ambos os procedimentos, mas apenas a transcrição seletiva de determinadas cláusulas.

KK. Com efeito, para além das cláusulas indicadas pela Recorrente nas suas alegações — que por si só já evidenciam a existência de alterações substanciais entre os dois procedimentos —, a Recorrente omitiu no seu pedido outras que reforçam a correção e isenção do juízo de facto formulado pelo Tribunal a quo de que os dois Cadernos de Encargos apresentavam diferenças quanto ao prazo de execução do contrato e quanto às especificações técnicas definidas.

LL. Como é evidente, fixar no probatório uma imagem parcial e fragmentária de documentos que constam integralmente dos autos — omitindo as partes desfavoráveis à tese da parte requerente — não é uma operação de apuramento da verdade material, mas antes o seu contrário. Termos em que se conclui pela total improcedência do pedido de aditamento à matéria de facto formulada pela Recorrente.

MM. Quanto ao putativo erro de interpretação e aplicação do Direito na apreciação da exceção da cumulação ilegal de pedidos, ao contrário do invocado pela Recorrente, o Tribunal a quo não fundou a sua decisão na mera autonomia formal dos procedimentos, mas antes na constatação substantiva de que as duas pretensões emergem de relações jurídicas materiais distintas, com tramitações próprias, com universos de concorrentes diferentes e com relações contratuais que não se confundem, sendo a acusação de formalismo dirigida à sentença recorrida uma inversão dos termos aplicáveis.

NN. Toda a argumentação da Recorrente assenta num pressuposto que não corresponde ao que foi efetivamente peticionado na petição inicial: a Recorrente argumenta como se o pedido de cumulação consistisse na anulação global do segundo procedimento concursal, quando o que foi peticionado foi, única e exclusivamente, a anulação das peças concursais do procedimento com Ref.ª 202501.., sem impugnação da decisão de contratar que lhes está subjacente e sem identificação de qualquer vício próprio daquelas peças.

OO. A única causa de pedir formulada pela Recorrente é constituída por pretensos vícios formais e materiais exclusivamente imputados ao ato final praticado no primeiro concurso, não tendo a Recorrente procurado demonstrar um nexo de causalidade entre aqueles vícios e uma qualquer ilegalidade consequente nas peças do segundo concurso, nem demonstrado a repristinação do primeiro concurso como consequência única, obrigatória e direta da procedência da presente ação, pelo que não se mostra preenchida a alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º do CPTA.

PP. A Recorrente não formulou, sob a égide do artigo 103.º do CPTA, causa de pedir que corresponda ao pedido sobre o segundo concurso e não impugnou a decisão de contratar atinente ao segundo concurso, sendo todos os vícios aduzidos nos presentes autos próprios do ato final do primeiro concurso e absolutamente autónomos das peças procedimentais do segundo concurso, pelo que não se mostram verificados, por qualquer forma, os requisitos estabelecidos na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do CPTA.

QQ. O artigo 63.º do CPTA permite a ampliação do objeto do processo à impugnação de atos que venham a surgir no âmbito ou na sequência do procedimento em que o ato impugnado se insere, e não de atos praticados no âmbito de um procedimento contratual distinto e autónomo como é o procedimento com Ref.ª 202501.., que tem decisão de contratar própria, programa de concurso próprio, caderno de encargos próprio, júri próprio, concorrentes parcialmente distintos e decisão de adjudicação autónoma.

RR. A tese da invalidade consequente pugnada pela Recorrente nos presentes autos pressupõe uma premissa factualmente falsa e juridicamente indefensável — a de que os dois procedimentos são substancialmente idênticos —, sendo certo que o segundo concurso integrou alterações de aspetos fundamentais das normas conformadoras do objeto a contratar, bem como os devidos ajustes de prazo para o cumprimento da calendarização definida no Contrato de Financiamento no âmbito do PRR, divergindo em aspetos fundamentais das peças do primeiro concurso.

SS. A possibilidade de inexecução de uma eventual sentença de procedência é matéria de execução de julgados e não constitui pressuposto de admissibilidade da cumulação de pedidos, sendo os artigos 45.º e 45.º-A do CPTA a via de tutela adequada para as situações de impossibilidade de reconstituição natural, tornando desnecessária e inadmissível a cumulação que a Recorrente pretende fundar na contingência de uma eventual causa de inexecução.

TT. A Sentença recorrida deve, por tudo quanto antecede, ser mantida neste segmento decisório, com a consequente confirmação da absolvição da instância da Recorrida, improcedendo na totalidade as alegações de recurso formuladas pela Recorrente sobre esta matéria.

UU. A título meramente cautelar e sem conceder quanto à verificação da exceção dilatória de cumulação ilegal de pedidos, sempre se dirá que, mesmo que o pedido de anulação das peças do procedimento com Ref.ª 202501.. fosse processualmente admissível - o que não é -, sempre seria improcedente no mérito, porquanto (i) não está em causa o pedido de anulação da decisão de contratar; (ii) não foi identificado qualquer vício próprio das peças daquele procedimento e (iii) por o único fundamento invocado para a sua anulação assentar num pressuposto de facto que não se verifica: o de os dois cadernos de encargos serem iguais.

VV. Acresce que a Recorrente participou no procedimento com Ref.ª 202501.., apresentando proposta, e impugnou autonomamente a respetiva decisão de adjudicação em ação de contencioso pré-contratual distinta, reconhecendo assim a autonomia jurídica desse procedimento, sendo a pretensão de anular as suas peças nos presentes autos processualmente incoerente e materialmente desnecessária.

WW. Deste modo, por todos os ângulos se conclui que, ainda que a cumulação de pedido fosse admissível - que não é - a mesma ainda assim teria de ser julgada improcedente por total falta de fundamento.

XX. Quanto aos supostos vícios (primariamente) formais e (subsidiariamente) materiais imputados pela Recorrente à deliberação de não adjudicação e revogação da decisão de contratar (o ato impugnado nos presentes autos, praticado no concurso com a Ref.ª 202403..), inexiste qualquer erro de interpretação e aplicação do Direito no julgamento dos mesmos pelo Tribunal a quo.

YY. Com efeito, a decisão de não adjudicação é um ato assente em razões de interesse público, exercido ao abrigo de uma norma de competência própria, por causas que respeitam a circunstâncias do procedimento ou da entidade adjudicante, e não a causas relacionadas com os concorrentes. As circunstâncias que determinaram a necessidade de alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento existem por força dos próprios factos e não são suscetíveis de ser afastadas pela pronúncia dos concorrentes.

ZZ. Neste domínio, o art. 79.º do CCP afasta a aplicação subsidiária do CPA em matéria de audiência prévia, porquanto o CCP regula especialmente o procedimento adjudicatório e identifica criteriosamente as fases sujeitas a audiência prévia — designadamente nos arts. 86.º, n.º 3, 118.º, n.º 3, 123.º, 124.º, 147.º, 148.º, n.º 2, 185.º, 187.º, n.º 4 e 212.º, n.º 3.

AAA. A ausência de previsão expressa da formalidade de audiência dos interessads para a decisão de não adjudicação não é uma lacuna: é uma opção intencional do legislador. Assim é porquanto a disciplina do art. 79.º do CCP não é omissa quanto às garantias procedimentais aplicáveis: contemplou as que considerou pertinentes — nomeadamente o dever de notificação e de fundamentação — e não incluiu a audiência prévia. Esta omissão deliberada afasta a aplicação subsidiária do CPA nesta matéria, por força do art. 2.º, n.º 5, do mesmo Código.

BBB. A jurisprudência dos nossos Tribunais superiores é unívoca no sentido oposto ao aduzido pela Recorrente:

- O Acórdão do TCA Sul de 19.01.2012 (Proc. n.º 08222/11) afirmou que, operada a desistência do concurso, não faz qualquer sentido proceder à audiência prévia dos concorrentes interessados,

- O Acórdão do TCA Sul de 16.10.2024 (Proc. n.º 4546/23.4BELSB) concluiu expressamente que “a disciplina do artigo 79º do CCP não é omissa quanto às garantias procedimentais a observar, tendo contemplado aquelas que considerou serem aplicáveis, o que não foi o caso da audiência dos interessados. Concluímos, assim, que a disciplina prevista no CCP a propósito da prática do ato de não adjudicação é de molde a afastar a exigência de audiência dos interessados antes da prática do ato, não operando a aplicação subsidiária do CPA no que à audiência dos interessados diz respeito”;

- O Acórdão do STA de 17.06.2018 (Proc. n.º 01224/17) esclareceu que quando os procedimentos especiais que não preveem audiência, importa determinar se ocorre qualquer aplicação imediata do regime do CPA ou se tal significa que o mesmo foi dispensado — citando uma outra decisão prolada pelo Pleno do STA que, por sua vez, relembra que a audiência prévia, tendo assento constitucional, depende de regulação infraconstitucional, podendo o legislador ordinário dispensar a sua realização.

CCC. Consequentemente, o vício de preterição de audiência prévia é desprovido de sustento jurídico, não merecendo, por isso, qualquer censura a sentença recorrida neste segmento.

DDD. Ao contrário do invocado pela Recorrente, o ato impugnado está devidamente fundamentado por remissão para a Informação dos Serviços Técnicos n.º 0207/DAG-UAP/2025, que identifica de forma clara e suficiente as circunstâncias determinantes da decisão. A fundamentação por remissão é legalmente admissível, desde que o documento remissivo seja acessível ao destinatário — o que, no caso, é inequívoco.

EEE. A decisão assentou em dois conjuntos autónomos de razões: (i) a necessidade de modificar aspetos essenciais das especificações técnicas do Caderno de Encargos; e (ii) as exigências decorrentes do quadro de financiamento PRR e do cumprimento de obrigações em matéria de encargos plurianuais — fundamentos subsumíveis no artigo 79.º, n.º 1, alíneas c) e d), do CCP.

FFF. É patente que a Recorrente compreendeu integralmente a fundamentação: a estratégia adotada — centrada em demonstrar que "os dois concursos são exatamente iguais" — revela que apreendeu as razões da não adjudicação. Quem impugna com precisão os fundamentos de um ato não pode invocar que os desconhece.

GGG. O que a Recorrente verdadeiramente reclama é fundamentação da fundamentação — não contesta a existência de fundamentação nem demonstra obscuridade, contradição ou insuficiência concreta, limitando-se a exigir um maior desenvolvimento das razões já expostas, pretensão que a jurisprudência rejeita de forma pacífica. Como afirma o Acórdão do TCA Sul (Proc. n.º 1702/12.4BELSB, de 19.03.2024), "a lei não impõe nem poderia impor a fundamentação da fundamentação', sendo suficiente uma exposição sucinta e inteligível dos fundamentos de facto e de direito que permita ao destinatário compreender e impugnar o ato — não que o convença da sua bondade. No mesmo sentido, o Acórdão do TCA Norte (Proc. n.º 02730/13.8BEPRT, de 12.10.2018) afasta a anulação quando o interessado acompanhou ao longo do procedimento as razões da Administração, por aplicação do princípio utile per inutile non vitiatur.

HHH. Não se verifica, assim, qualquer violação dos artigos 152.º e 153.º do CPA nem do artigo 268.º, n.º 3, da CRP. Sem prescindir, ainda que se reconhecesse algum vício formal — o que não se concede —, sempre se imporia a manutenção do ato ao abrigo do artigo 163.º, n.º 5, do CPA, porquanto a prova produzida demonstrou que a decisão de não adjudicação era materialmente inevitável: as alterações técnicas eram de tal modo relevantes que não podiam ser introduzidas sem novo procedimento, as condições PRR tornavam objetivamente impossível a execução contratual nos termos originais, e a proposta da Recorrente estava sujeita a exclusão por dois fundamentos autónomos e independentes.

III. Improcede, por isso, o erro de julgamento imputado à sentença recorrida no que respeita ao alegado vício de falta de fundamentação do ato impugnado vicio que, como se demonstrou, manifestamente não se verifica. A sentença recorrida procedeu a uma análise criteriosa e juridicamente fundada da questão, concluindo, com acerto, pela suficiência da fundamentação adotada. O recurso improcede também nesta parte.

JJJ. O Tribunal a quo apreciou, formal e materialmente, o preenchimento dos pressupostos legais da decisão de não adjudicação e revogação da decisão de contratar, tanto à luz da alínea c) como à luz da alínea d) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP, com base na prova produzida em audiência final, análise que se encontra desenvolvida e fundamentada no corpo da Sentença recorrida, não existindo qualquer omissão de pronúncia.

KKK. Para além da comparação das peças dos dois procedimentos postos em causa — alegadamente, pela Recorrente, iguais — e da análise da documentação do processo administrativo instrutor, que bastam por si só para a demonstração das situações dispostas pelas alíneas c) e d) do artigo 79.º do CCP, a prova testemunhal produzida em sede de audiência final serviu para reforçar e comprovar o preenchimento das causas de não adjudicação.

LLL. Nas suas alegações de recurso, a Recorrente abstém-se totalmente de rebater a prova produzida, limitando-se a reiterar o alegado na petição inicial e a imputar suposto erro de interpretação do direito. Postura esta que é, por si só, reveladora da impossibilidade de contrariar os factos provados.

MMM. Ao contrário do sustentado pela Recorrente, o dever de adjudicação que impende sobre a entidade adjudicante, nos termos do artigo 76.º, n.º 1 do CCP, não é absoluto. Como clarificou o TCA Norte (Proc. n.º 01340/20.8BEPRT, de 05.03.2021), aquele dever pode extinguir-se perante a necessidade de melhor acautelar o interesse público, nas situações taxativamente enumeradas no n.º 1 do artigo 79.º do CCP, correspondendo as alíneas c) e d) a causas de natureza objetiva — que se verificaram plenamente no caso concreto.

NNN. O corpo do n.º 1 do artigo 79.º do CCP é inequívoco ao dispor que “não há lugar à adjudicação” — e não que “pode” não haver lugar à adjudicação. Verificados os pressupostos das alíneas c) e d), a Recorrida encontrava-se vinculada a não adjudicar, não dispondo de qualquer margem de livre apreciação: é o próprio legislador quem impõe à Administração uma determinada conduta, pelo que não há lugar à sindicância pelo crivo do princípio da proporcionalidade.

OOO. É, por isso, insustentável a tese da Recorrente de que a Recorrida terá atuado de forma livre, puramente discricionária ou por mera conveniência, quando ficou demonstrado que esta estava objetivamente vinculada a não adjudicar, por força de circunstâncias técnicas e legais que não dependiam da sua vontade e que não eram passíveis de ser supridas sem o lançamento de um novo procedimento.

PPP. Quanto ao preenchimento do Artigo 79.º, n.º 1, alínea c) — Circunstâncias imprevistas que exigem alteração de aspetos fundamentais das peças, o conceito de “circunstâncias imprevistas” não exige superveniência nem imprevisibilidade. Nos termos da doutrina de Pedro Costa Gonçalves, as circunstâncias imprevistas relevantes para efeitos do art. 79.º, n.º 1, al. c), do CCP não têm de ser novas nem imprevisíveis: basta que, podendo ter sido previstas, não o tenham efetivamente sido. Podem tratar-se de circunstâncias existentes à data da elaboração das peças do procedimento, mas que não foram consideradas, ponderadas ou previstas pelo órgão adjudicante.

QQQ. As especificações técnicas do Caderno de Encargos revelaram-se insuficientes, tendo ficado demonstrado que o Caderno de Encargos original não previa: (i) proibições expressas de utilização de ferramentas de Inteligência Artificial e Low Code no desenvolvimento da solução; (ii) requisitos funcionais e arquiteturais necessários à fiabilidade e sustentabilidade do projeto; e (iii) requisitos essenciais de conformidade em matéria de Business Intelligence e de Audit, Logging and Non-Repudiation. Estas omissões foram detetadas apenas após o termo do prazo de apresentação das propostas, quando já não era legalmente possível alterar as peças do procedimento.

RRR. A prova testemunhal confirmou a natureza fundamental das alterações, tendo o depoimento do Sr. Dr. L… (Presidente do Júri, com 20 anos de experiência em sistemas de informação) sido conclusivo em três dimensões essenciais:

- Algumas circunstâncias, como os testes de intrusão, eram previsíveis mas não foram identificadas aquando da preparação do concurso, tendo a sua necessidade sido sinalizada apenas na sequência de um ataque cibernético ao sistema do SNS, ocorrido após o lançamento do procedimento;

- Outras circunstâncias, como a integração com a plataforma de multibenefícios e com a plataforma de vigilância epidemiológica, não eram sequer previsíveis, dado que as próprias plataformas ainda não existiam à data da elaboração das peças;

- As alterações identificadas eram de natureza fundamental e transversal à solução, não podendo ser colmatadas através de um procedimento concursal autónomo, uma vez que tinham impacto transversal na própria ferramenta — sem elas, a solução nova não podia ser colocada em produção.

SSS. Consequentemente, o Tribunal a quo apreciou corretamente o preenchimento da alínea c): a sentença recorrida concluiu, com base na prova produzida, que “no decurso do procedimento e, até, a partir da análise das propostas apresentadas que a Entidade Demandada concluiu pela necessidade de alterações técnicas à solução pretendida, nomeadamente de modo a estabelecer expressamente o uso de ferramentas de inteligência artificial e a geração de código fonte através de ferramentas low code ou a incluir novas tarefas e novas ferramentas que não tinham sido identificadas como necessárias” (pág. 29 da Sentença recorrida). Esta conclusão é factual, assente em prova credível.

TTT. Quanto ao preenchimento do Artigo 79.º, n.º 1, alínea d) — Circunstâncias supervenientes relativas aos pressupostos da decisão de contratar, é de sublinhar o facto objetivamente demonstrado nos autos: a dilação dos prazos de financiamento PRR, o qual constitui circunstância superveniente.

UUU. Com efeito, no decurso do procedimento, ocorreu a dilação do prazo de execução do Contrato de Financiamento e a admissão do reescalonamento dos encargos plurianuais. Estas alterações — que a Entidade Demandada / Recorrida não podia rever unilateralmente — não podiam ser refletidas nos prazos de manutenção das propostas e de execução do contrato já definidos no procedimento, que se mantinham fixados até 30.06.2025.

VVV. As novas condições de financiamento apenas ficaram disponíveis após o lançamento do procedimento: só em 14 de dezembro de 2024, com a celebração do 2.º Aditamento ao Contrato de Financiamento, a Entidade Demandada passou a dispor das condições necessárias para a execução do projeto até 30.06.2026, e só em 12 de fevereiro de 2025, pela Portaria n.º 141/2025/2, foi autorizado o reescalonamento do encargo plurianual até 2026. Estas condições eram supervenientes e insuscetíveis de ser integradas no procedimento em curso.

WWW. A manutenção do concurso era inviável e ineficiente: a demora na tramitação procedimental — motivada, designadamente, pela análise cuidada das propostas com preços anormalmente baixos — colocou em risco toda a operação de financiamento. A impossibilidade de adaptar os prazos contratuais às novas condições de financiamento tornava objetivamente inviável a celebração e execução do contrato nos termos do procedimento em curso, determinando necessariamente a sua revogação.

XXX. Com efeito, algumas novas funcionalidades decorreram de circunstâncias genuinamente supervenientes: a integração com a plataforma de vigilância epidemiológica e com a plataforma de multibenefícios resultou de desenvolvimentos ocorridos após o lançamento do concurso — plataformas que simplesmente não existiam à data da elaboração das peças do procedimento. A sua inclusão no novo caderno de encargos não podia ter sido antecipada nem concretizada no âmbito do procedimento original.

YYY. Consequentemente, o Tribunal a quo bem constatou que “Foi no decurso do procedimento que ocorreu a dilação do prazo de execução do Contrato de Financiamento e a admissão de reescalonamento dos encargos plurianuais, as quais, além de não poderem ser revistas pela Demandada, não poderiam ser, de alguma forma, refletidas ou adequadas aos prazos de manutenção das propostas e da execução do contrato já definidas no procedimento. (cf. pág. 29 da Sentença recorrida).

ZZZ. A argumentação da Recorrente não abala, em nenhum dos seus ângulos, a solidez do raciocínio seguido pelo Tribunal a quo, limitando-se a contrapor a sua leitura subjetiva dos factos à apreciação isenta e fundamentada que o Tribunal fez da prova produzida em audiência final — apreciação que a Recorrente não logrou infirmar com qualquer elemento

probatório concreto que impusesse decisão diversa.

AAAA. Improcede, pois, na totalidade, o erro de julgamento imputado à sentença recorrida no que respeita ao alegado não preenchimento dos pressupostos das alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP, devendo a Sentença recorrida ser integralmente confirmada neste segmento.

BBBB. A Recorrente sustenta que a decisão de não adjudicação viola o princípio da proporcionalidade, designadamente o subprincípio da necessidade, por existirem medidas administrativas menos lesivas para os particulares afetados. Não tem qualquer razão.

CCCC. A decisão de não adjudicação (e respetiva revogação da decisão de contratar) não correspondeu a um capricho da Recorrida — foi a única opção possível, porquanto, verificada alguma das alíneas do n.º 1 do art. 79.º do CCP — o que o Tribunal a quo expressamente confirmou quanto as alíneas c) e d) do normativo —, a Administração estava e está vinculada a não adjudicar, por imposição direta da lei. O legislador não deixou margem de discricionariedade: a norma dispõe que "não há lugar à adjudicação", e não que "pode" não haver lugar à adjudicação. Consequentemente, não existindo poder discricionário, não há espaço para o escrutínio pelo princípio da proporcionalidade.

DDDD. A ratio do artigo 79.º do CCP, lida em conjugação com os artigos 4.º e 5.º do CPA, aponta no mesmo sentido: a norma assenta na ideia de que a Administração não deve ficar indevidamente vinculada a um procedimento que já não satisfaz o interesse público, constituindo um verdadeiro dever de não adjudicação — e não um poder facultativo. A melhor satisfação do interesse público não é uma opção da Recorrida, mas uma obrigação a que o seu agir se encontra vinculado.

EEEE. Por conseguinte, o subprincípio da necessidade é inaplicável ao caso concreto, porquanto o teste da necessidade serve para comparar medidas que satisfaçam igualmente o interesse público. No caso dos autos, a manutenção do procedimento concursal — alternativa proposta pela Recorrente — não satisfazia o interesse público, pelas razões técnicas e financeiras amplamente demonstradas: as especificações técnicas do Caderno de Encargos eram insuficientes e as condições de financiamento PRR haviam sido alteradas de forma que o procedimento em curso não podia acomodar. Não existindo medida alternativa que satisfizesse igualmente o interesse público, o pressuposto lógico do subprincípio da necessidade não se verifica.

FFFF. A continuidade de um procedimento concursal que já não assegurava a obtenção de uma solução tecnicamente adequada, segura e conforme com os requisitos de financiamento PRR não constitui uma medida legalmente admissível, independentemente dos interesses dos concorrentes na sua manutenção.

GGGG. A Recorrente não concretizou nem demonstrou, em primeira instância ou em sede de recurso, quais os prejuízos graves que efetivamente sofreu (com a suposta alegada "inutilização da proposta" e "frustração das legítimas expectativas"). Com a extinção do primeiro procedimento foi lançado um segundo, no qual a Recorrente apresentou proposta — sendo, aliás, a única concorrente do concurso extinto a impugnar a decisão de não adjudicação.

HHHH. Assim, as legítimas expectativas dos concorrentes, incluindo da Recorrente, não foram defraudadas com a extinção do primeiro procedimento, na medida em que a possibilidade de contratar se manteve no novo concurso e a Recorrente nele participou. Acresce que, antes da decisão de não adjudicação, o Júri havia já proposto a exclusão da proposta da Recorrente no relatório preliminar, o que torna ainda menos sustentável a invocação de uma expectativa legítima de adjudicação no âmbito do primeiro procedimento.

IIII. Improcede, pois, na totalidade, o vício de violação do princípio da proporcionalidade, devendo a Sentença recorrida ser integralmente confirmada também neste segmento.

Termos em que,

com o doutro suprimento de V. Exas.,

Deve ser negado provimento ao presente recurso, mantendo-se inalterada a Sentença recorrida, por não merecer qualquer censura.»

*

O Digno Magistrado do Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1 e 147.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), relativamente ao recurso interposto pela autora, não se pronunciou.*

Sem vistos, atenta a natureza urgente do processo, vem o processo à conferência.

*

II - Questões a apreciar e decidir:

Preliminarmente importa apreciar e decidir sobre a admissibilidade da junção após a apresentação de alegações de recurso, neste Tribunal de recurso, do denominado articulado superveniente.

De seguida impõe-se apreciar e decidir as seguintes questões suscitadas pela autora e recorrente, delimitadas pela alegação de recurso e respetivas conclusões:

- se a sentença recorrida incorreu em nulidade por omissão de pronúncia, nulidade por excesso de pronúncia e, subsidiariamente, nulidade processual por violação do disposto no artigo 88.º, n.º 2, do CPTA;

- se ocorreu erro de julgamento da matéria de facto;

- se o Tribunal a quo incorreu em erro de direito na apreciação e decisão da exceção dilatória de cumulação ilegal de pedidos;

- se a sentença recorrida padece de erros de direito no julgamento dos vícios de preterição do direito de audiência prévia, de falta de fundamentação, de violação do disposto no artigo 79.º, n.º 1, alíneas c) e d) do CCP e de violação do princípio da proporcionalidade.

III – Fundamentação:

3.1. De facto:

Na sentença recorrida foi julgada a matéria de facto com interesse para a decisão, nos seguintes termos:

«Para a decisão da matéria de exceção sobre a legalidade da cumulação de pedidos apresentados, cujo conhecimento foi relegado para final e o eventual conhecimento do mérito da causa quanto aos vícios que a Autora invoca, tendo em conta as possíveis soluções de Direito, resultam provados os seguintes factos:

1. A 1.07.2024 foi elaborada a Informação n.º 0684/DAG-UAP/2024 sobre a qual foi proferida a decisão de 3.07.2024 de autorização do início do procedimento para aquisição de solução para uma plataforma para a gestão dos processos do Plano Nacional de Promoção da Saúde Oral (PNPSO) para o Pilar 3- Reforma dos SI disponibilizados aos Profissionais de Saúde (PRR) com a Ref.ª 202403.., que se dá por reproduzida.

(cfr. Informação n.º 0684/DAG-UAP/2024, integrada nos autos)

2. Foram aprovados o Programa do Concurso e o Caderno de Encargos, propostos em anexo à Informação n.º 0684/DAG-UAP/2024, os quais se dão por integralmente reproduzidos.

(cfr. Programa do Concurso e Caderno de Encargos, integrados nos autos)

3. A 8.07.2024 foi publicado o Anúncio n.º 13844/2024 do procedimento de Concurso Público com a Ref.ª 202403.. para o efeito de “Aquisição de solução para uma plataforma para a gestão dos processos do Plano Nacional Promoção da Saúde Oral (PNPSO) para o Pilar 3 - Reforma dos SI disponibilizados aos profissionais de saúde (PRR) (202403..)”

(cfr. Anúncio n.º 13844/2024 publicado no DR II Série n.º 130 de 8.07.2024 e Anúncio no JOUE, integrados nos autos)

4. Foram apresentadas propostas por 11 concorrentes, incluindo a sociedade Autora da presente ação.

Ordem de submissão
Referência
Concorrente
NIPC
Data de Apresentação

1
202407301305
M…, LDA
………
30/07/2024 17:33

2
202408011133
A…, S.A.
………
01/08/2024 11:33

3
202408011254
C…, S.A.
………
0l/08/2024 12:58

4
202408011616
D…, S.A.
………
0l/08/2024 16:20

5
DC-2024-GHT-0671
E…, S.A.
………
02/08/2024 11:12

6
Proposta F…_S

PMS PNPSO
F…, S.A.
………
02/08/2024 13:29

7
202408021326
G…, S.A.
………
02/08/2024 13:29

8
HCO2010124A0684
H…, S.A.
………
02/08/2024 14:55

9
OPX-0021350990
I…, LDA
………
02/08/2024 16:19

10
202408021218
J…, LDA
………
02/08/2024 16:35

11
02408021730
K…, LDA
………
02/08/2024 17:35

(cfr. Relatório Preliminar, integrado nos autos)

5. Após a fase de pedido de esclarecimentos lista de erros e omissões, a 25.10.2024 foi elaborado o Relatório Preliminar, do qual consta a avaliação e proposta de ordenação, bem como a proposta de exclusão de 7 propostas, entre as quais a da Autora, o qual se dá por integralmente reproduzido.

(cfr. Relatório Preliminar integrado nos autos)

6. Do Relatório Preliminar consta a proposta de exclusão da Autora por falta de aceitação dos esclarecimentos justificativos do preço apresentado e por motivo de evidência do incumprimento de aspetos da execução não submetidos à concorrência, como se reproduz.

5.3.2.2. Da concorrente A…, S.A.:

A concorrente A…, S.A. propôs um preço total de € 510 292,50 € (sem IVA) ou seja, cerca de 76% inferior ao valor máximo estimado pela entidade adjudicante para a execução de todas as prestações que constituem o objeto do contrato e também significativamente inferior à média de todas as propostas que se apresentaram a concurso.

No que refere aos serviços de manutenção evolutiva a concorrente A…, S.A. propôs um preço hora de € 140,00 (sem IVA).

A bolsa de valor (que resulta da diferença entre o preço base e o preço proposto) da concorrente A…, S.A. perfaz, portanto, o montante de 1616 789 10€, ou seja, um valor superior ao proposto para o cumprimento integral do objeto do Concurso.

No pedido de esclarecimentos em sede de averiguação da suficiência do preço para a integral execução do objeto do contrato a celebrar, o Júri do presente procedimento solicitou, face às especificidades técnicas e exigências fixadas no Caderno de Encargos, a decomposição analítica do preço proposto, em função dos serviços objeto do contrato a celebrar considerando o prazo de vigência e prazo de execução, a descrição e âmbito do projeto e os serviços a prestar, a fim de permitir à Entidade Adjudicante aferir da seriedade da proposta apresentada.

Mais solicitou o Júri que a referida decomposição analítica do preço proposto fizesse referência à equipa que a concorrente propunha alocar à execução do contrato a celebrar, tendo em conta (i) a fases do projeto, (ii) os prazos, (iii) as tecnologias e (iv) a arquitetura da solução.

Na resposta ao pedido de esclarecimentos, a concorrente apresentou um documento composto por 10 páginas, no qual expôs a estrutura decomposta de formação do preço proposto “por referência ao custo/hora de cada um dos perfis alocados ao projeto, ao esforço estimado com cada uma das fases, atividades e tarefas”.

A concorrente assume que “não necessitou de prever qualquer outro custo, formando-se o seu preço essencialmente pela inclusão dos custos com recursos humanos, horas de desenvolvimento e manutenção da estrutura física e tecnológica” (negrito nosso). Neste domínio, a concorrente declara que foi o facto de poder proceder à reutilização - no projeto a concurso – de ferramentas e/ou desenvolvimentos já realizados e remunerados noutros projetos, que lhe permitiu apresentar aquele preço. Preço que, admite a concorrente, “apenas terá de remunerar a especificidade que ainda não tenha sido objeto de desenvolvimento nos projetos anteriores, e não a totalidade do desenvolvimento global da solução” (negrito e sublinhado nossos).

Deste modo, a concorrente demonstra que o preço (anormalmente baixo) proposto apenas remunera alguma eventual especificidade que não resulte dos projetos anteriores e, por conseguinte, declara que o preço proposto não remunera a totalidade do desenvolvimento global da solução, assumindo, assim, como imperativa (ao suporte do preço proposto) a reutilização de ferramentas e/ou desenvolvimentos já realizados noutros projetos alheios ao projeto a concurso.

Contudo, conforme resulta dos documentos conformadores deste procedimento concursal, a reutilização de ferramentas e/ou desenvolvimentos não se compadece com a ratio de várias normas contidas no Caderno de Encargos, as quais pressupõem a exclusividade da SPMS e, neste domínio, a exclusividade desde a fase inicial de planeamento ao desenvolvimento do software. Assim é porquanto, como resulta do Caderno de Encargos, se pretende um sistema especificamente concebido para a gestão de processos do Plano Nacional Promoção da Saúde Oral (PNPSO), não sendo aceitável a reutilização de anteriores desenvolvimentos concebidos para outras funcionalidades.

Com efeito, pretende-se a aquisição do direito exclusivo de utilizar, nas suas múltiplas utilidades, e de requerer proteção por direito de propriedade intelectual e industrial (aplicáveis à Solução Tecnológica) dos elementos e resultados, sendo que a Solução tecnológica a ser desenvolvida deve ser original e não pode infringir quaisquer direitos de terceiros.

A este respeito é de fazer notar as seguintes cláusulas do Caderno de Encargos que exigem especificidade, evolução e exclusividade:

i) Cláusula 17ª do Caderno de Encargos: Esta cláusula requer que todo o software desenvolvido no âmbito do contrato, incluindo todos os direitos de propriedade intelectual relacionados, sejam detidos exclusivamente pela entidade adjudicante. A reutilização de código pode comprometer a exclusividade e os direitos associados.

ii) Cláusula 1ª do Anexo I do Caderno de Encargos: A utilização de desenvolvimentos preexistentes colide diretamente com o objetivo de desenvolvimento de “solução para a gestão de processos do Plano Nacional Promoção da Saúde Orai (PNPSO)” explicitado na Cláusula referida, que obriga a adaptações e desenvolvimentos específicas. A reutilização de tais desenvolvimentos não oferece, portanto, o valor agregado necessário e compromete a integridade e a inovação requerida pelo projeto.

iv) Cláusula 40ª e Cláusula 41ª do Anexo I do Caderno de Encargos: Ambas as cláusulas exigem que as tecnologias e a arquitetura do sistema sejam projetadas para responder especificamente às necessidades atuais da Entidade Pública Contratante, garantindo a atualização, adequação e exclusividade. A reutilização de ferramentas e desenvolvimentos anteriormente compensados pode, portanto, não apenas falhar em atender às exigências especificas e à personalização requerida pelo projeto, mas também violar os termos de propriedade intelectual e de exclusividade exigidos no Caderno de Encargos.

Com efeito, ao assumir a reutilização como pressuposto necessário ao suporte do preço anormalmente baixo proposto (reutilização que não se compadece com as normas constantes do Caderno de Encargos), a concorrente assume que o preço proposto não é suficiente à especificidade, evolução e exclusividade exigidas pelo Caderno de Encargos deste procedimento concursal.

Mais revela que a proposta apresentada não assegura o cumprimento de aspetos não submetidos à concorrência pelo Caderno de Encargos, não se encontrando, portanto, a proposta em condições de igualdade e de comparabilidade com as restantes propostas.

Para além do que precede, na decomposição do preço proposto, o Júri verificou que a estimativa global de horas considerada para a execução do contrato se revela, em termos globais, manifestamente desadequada às tarefas incluídas no objeto do contrato, sendo a estimativa da concorrente (9.420,50 horas totais) significativamente inferior à estimativa global do esforço em horas que foram pela entidade adjudicante consideradas aquando da fixação do preço base (40.320 horas totais). O que, por conseguinte, suscita sérias dúvidas de seriedade e suficiência da proposta.

Conforme resulta do ponto 2 (Decomposição do preço proposto tendo em conta o esforço estimado) dos esclarecimentos prestados pela concorrente, do quadro intitulado “Valor total por perfil, decomposto por tarefa e respetivo esforço em horas”, para o Perfil de analista funcional 1, a Concorrente estimada um esforço de apenas 734 horas.

Ora, tendo presente a importância da utilização do perfil Analista funcional no desenvolvimento de atividades como o levantamento e análise de requisitos, testes, desenvolvimento das integrações, definição do novo modelo de dados e migração de dados, desenvolvimento do módulo de monitorização, é manifesto que esta estimativa de esforço é muito insuficiente para o exercício das atividades a desenvolver pelo perfil. Assinala-se a este respeito a estimativa que suportou a fixação do preço base do presente concurso e que considerou 4320 horas para o perfil de analista funcional.

Também a estimativa indicada pela Concorrente para o perfil de programador num total de 4967 Horas se considera excessivamente otimista, tendo designadamente presente que não são utilizadas outras ferramentas para gerar código, ainda que tais se encontrem em violação das Cláusulas 40.ª e 41.ª do Anexo I do Caderno de Encargos, conforme já referido.

Acresce ainda que a concorrente não refere nenhum recurso especialista em integrações, dados nem BI. A entidade adjudicante considerou um total de 21.600 horas (conforme tabela 5), na utilização destes perfis, no âmbito do presente procedimento, uma vez que a sua não utilização compromete atividades como, levantamento e análise de requisitos, testes, desenvolvimento das integrações, definição do novo modelo de dados e migração de dados, desenvolvimento do módulo de monitorização.

Ao todo exposto, acresce ainda que a bolsa de valor desta concorrente revela-se de preço mais caro do que o preço proposto para ao próprio desenvolvimento e execução da solução, i.e., do objeto principal do contrato a celebrar. Considerando que a Bolsa de Valor constitui um serviço eventual e residual objeto do contrato - ao qual a entidade pública contratante apenas poderá recorrer em caso de necessidade da execução de serviços de manutenção evolutiva -, a ratio subjacente à natureza daqueles serviços e à fórmula nos termos fixados na Cláusula 4.ª do Anexo I do Caderno de Encargos é a de montante da Bolsa de Valor seja inferior ao preço total proposto. Com efeito, é pouco credível que os serviços (eventuais e residuais) de manutenção se proponham mais caros do que o serviço da própria criação/desenho, desenvolvimento e implementação da nova Solução Tecnológica, mais sendo de assinalar que este valor proposto para a bolsa de valor não pode ser aproveitado para a execução da atividade principal do objeto do contrato.

Deste modo, o Júri considera que os esclarecimentos que foram prestados pela Concorrente não são idóneos para atestar um juízo de segurança e seriedade da proposta, não permitindo, pois, afastar o risco identificado de degradação da prestação de serviços.

Termos em que não são aceites os esclarecimentos justificativos do preço apresentados, pelo que o Júri do procedimento propõe a exclusão da proposta apresentada pela concorrente A…, S.A., nos termos da alínea f) do n.º l do artigo 16.º do Programa de Concurso e ao abrigo da alínea o) do n.º 2 do art.º 146.º na sua remissão para a alínea e) do n.º 2 do art.º 70.º ambos do CCP.

Os esclarecimentos prestados evidenciam ainda o incumprimento de aspetos não submetidos à concorrência pelo Caderno de Encargos, tendo a Concorrente manifestado que a proposta que apresentou pressupõe a reutilização - não permitida - de ferramentas e/ou desenvolvimentos anteriores, o que determina, também, a necessária exclusão da proposta nos termos impostos pela alínea o) do n.º 2 do art.º 146.º na sua remissão para a alínea b) do n.º 2 do art.º 70.º ambos do CCP.

Em Conclusão, considera-se que as justificações apresentadas não são suficientes para afastar o receio sobre a seriedade da proposta e as dúvidas sobre a viabilidade do seu cumprimento, atentas as condições do mercado, pelo que o Júri do procedimento propõe a exclusão da proposta apresentada pela concorrente A…, S.A, nos termos da alínea f) do n.º 1 do artigo 16.º do Programa de Concurso e ao abrigo da alínea o) do n.º 2 do art.º 146.º na sua remissão para o n.º 2 do art.º 70.º ambos do CCP.

(cfr. Relatório Preliminar integrado nos autos)

7. A 14.12.2024 foi decidida a alteração do Contrato de Financiamento celebrado com a Estrutura de Missão Recuperar Portugal, para o financiamento do objeto do procedimento, no sentido da prorrogação do prazo previsto até 30.06.2025 para 30.06.2026.

(facto não controvertido e cfr. aditamento ao Contrato de Financiamento, integrado nos autos)

8. Após a alteração assente no ponto anterior, do prazo de execução do projeto financiado, foi concedida a autorização de reescalonamento do encargo plurianual autorizado, até 2026.

(cfr. Portaria n.º 141/2025/2 de 12 de fevereiro)

9. A 10.03.2025 foi elaborada a proposta de revogação de contratar, por motivo do decurso do prazo de manutenção das propostas apresentadas, por o prazo previsto para a execução do contrato não se coadunar com os prazos de financiamento ao abrigo do Plano de Resolução e Resiliência (PRR), havendo a necessidade de execução do contrato para além de 30.06.2025, assim como a necessidade de alterações de ordem técnica às peças do procedimento, sobre a qual foi exarada a aprovação de 13.03.2025, como se reproduz.

ASSUNTO: REVOGAÇÃO DA DECISÃO DE CONTRATAR - CONCURSO PÚBLICO COM PUBLICIDADE NO JOUE PARA AQUISIÇÃO DE SOLUÇÃO PARA UMA PLATAFORMA PARA A GESTÃO DOS PROCESSOS DO PLANO NACIONAL PROMOÇÃO DA SAÚDE ORAL (PNPSO) PARA O PILAR 3 – REFORMA DOS SI DISPONIBILIZADOS AOS PROFISSIONAIS DE SAÚDE (PRR) (ALÍNEA A) DO N.º1 DO ART.º 20.º DO CCP APROVADO PELO DL N.º 18/2008, DE 29 DE JANEIRO, NA SUA REDAÇÃO ATUAL - REF.- 20240323

I. ENQUADRAMENTO

1.1. Do lançamento do procedimento

Por Deliberação do Conselho de Administração da SPMS, EPE, de 03/07/2024, exarada na informação n.º 0684/DAG-UAP/2024, de dia 1 de julho de 2024, foi autorizada a abertura do procedimento nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 20.º do Código dos Contratos Públicos (CCP) e foram aprovadas as peças do procedimento.

O presente procedimento foi objeto das publicações legalmente exigida, conforme documentos constates no processo, em Diário da República e no Jornal Oficial da União Europeia, salientando-se:

Tipo de Anúncio
Diário da República
Jornal Oficial da União Europeia

Anúncio de lançamento do procedimentoAnúncio de procedimento n.º 13844/2024, DR N.º 130 – II Série, de 8 de julho de 2024anúncio de concurso n.º OJ S 131/2024 407013-2024, de 8 de julho de 2024

O procedimento foi publicado na plataforma eletrónica (www.comprasnasaude.pt) no dia 8 de julho de 2024.

1.2. Dos esclarecimentos e dos erros e omissões

a) Nos termos artigo 50.º do Código dos Contratos Públicos, e dentro do prazo estabelecido para o efeito, solicitaram esclarecimentos através da Plataforma Compras na Saúde as interessadas I…, Lda e F…, S.A.;

b) A resposta aos esclarecimentos e à lista de erros e omissões foi disponibilizada na plataforma eletrónica e junto às peças do procedimento, no dia 19 de julho de 2024, de acordo com o n.º 8 do art.º 50.º do CCP, dentro do prazo legalmente fixado para o efeito;

c) Por Despacho do Vogal do Conselho de Administração da SPMS, EPE, de 19 de julho de 2024, exarado na informação n.º 0740/DAG-UAP/2024, da mesma data e ratificada em Conselho de Administração, em 24 de julho de 2024, foi indeferida a lista de erros e omissões apresentada pela interessada F…, S.A.

1.3. Das propostas apresentadas

O prazo de entrega das propostas terminou às 18h00 do dia 2 de agosto de 2024, tendo apresentado proposta (por ordem de submissão das propostas na plataforma), os seguintes concorrentes:

Ordem de submissão
Referência
Concorrente
NIPC
Data de Apresentação

1
202407301305
B…, LDA. (anterior M…LDA)
………
30/07/2024 17:33

2
202408011133
A…, S.A.
………
01/08/2024 11:33

3
202408011254
C…, S.A.
………
0l/08/2024 12:58

4
202408011616
D, S.A.
………
0l/08/2024 16:20

5
DC-2024-GHT-0671
E…, S.A.
………
02/08/2024 11:12

6
Proposta F…_S

PMS PNPSO
F…, S.A.
………
02/08/2024 13:29

7
202408021326
G…, S.A.
………
02/08/2024 13:29

8
HCO2010124A0684
H…, S.A.
………
02/08/2024 14:55

9
OPX-0021350990
I…, LDA
………
02/08/2024 16:19

10
202408021218
J…, LDA
………
02/08/2024 16:35

11
02408021730
K…, LDA
………
02/08/2024 17:35

II. ANÁLISE

Considerandos que:

a) Que a definição do objeto e consequentes especificações técnicas ocorreu em março de 2024 (20/03/2024);

b) Que a abertura do procedimento foi efetuada ao abrigo da autorização de assunção de Encargos Plurianuais efetuada pela Portaria n.º 164/2023, de 29/03/2023, só publicada no Diário da República n.º 68, 2.ª Série, de 5 de abril de 2023;

c) Que a referida Portaria só foi reprograma em termos de prazo pela Portaria n.º 447/2024/2 de 18/03/2024, publicada no Diário da República n.º 64.º, 2.ª Série de 1 de abril de 2024;

d) O prazo de entrega das propostas ocorreu no dia 02/08/2024;

e) Que de acordo com o art.º 13.º do Programa de Concurso o prazo de manutenção de propostas era de 180 dias, contados da data do termo do prazo fixado para apresentação das propostas, facto que determina uma validade das propostas até ao dia 29/01/2025;

f) Que o prazo de execução previsto para a execução do contrato decorrente do presente procedimento é de 10 meses o que não se coaduna com o prazo de 30/06/2025 decorrente da Portaria 447/2024/2 de 18/03/2024;

g) Que à data o procedimento foi lançado ainda no âmbito Contrato de Financiamento celebrado entre a SPMS e a Estrutura de Missão Recuperar Portugal, outorgada no dia 14/12/2024, para a realização do Investimento com o código RE-C01-i06, designado por “Transição Digital na Saúde”, enquadrado na Componente C01 do Plano de Recuperação e Resiliência, para o prazo previsto na 1ª adenda;

h) É necessário proceder a várias alterações das peças de procedimento para assegurar a satisfação da necessidade da entidade adjudicante.

Pode concluir-se que a celebração do contrato decorrente do procedimento em apreço não será a solução que melhor satisfaz o interesse público porquanto a prossecução do interesse público, a Administração detém flexibilidade para decidir em cada caso concreto a melhor solução possível, do ponto de vista técnico e financeiro, o que introduz um conceito importante: o dever de boa administração.

É com base no dever de boa Administração que a entidade adjudicante está obrigada a cumprir quer as normas de contratação públicas quer as normas de natureza financeira, pelo que importa introduzir alterações nas peças de procedimento quer de natureza técnica que permitam assegurar o fim visado pelo objeto do contrato, quer do ponto de vista legal designadamente norma que permita que a execução do contrato ultrapasse a data de 30/06/2025.

Conforme o artigo 76.º, n.º 1 do CCP, cabe à entidade adjudicante o dever de adjudicação, exercendo um poder vinculado, sem discricionariedade quanto ao modo, conteúdo ou oportunidade de agir.

Esse dever não é absoluto e pode ser extinto para proteger o interesse público, conforme as situações previstas nas alíneas do artigo 79.º, n.º 1 do CCP, que diferenciam causas subjetivas (alíneas a, b, e, f, g) e objetivas (alíneas c, d), a verdade é que o dever de adjudicar não é absoluto, podendo inclusivamente, em certas circunstâncias, o interesse público recomendar/impor que as entidades públicas não adjudiquem. Esses casos são os que vem taxativamente elencados nas várias alíneas do n.º 1 do artigo 79.º, do CCP, onde se podem diferenciar causas de não adjudicação justificadas por razões de ordem subjetiva, ou seja, que se se prendem com os próprios concorrentes ou com a qualidade das propostas presentadas (cfr. alíneas a), b), e), f) e g) do n.º l do art.º 79.º do CCP) e causas de não adjudicação justificadas por razões de natureza objetiva, ou seja, determinadas por motivos de interesse público, autónomas dos concorrentes ou da valia técnica e/ou financeira das suas propostas (cfr. alíneas c) e d) do n.º 1 do art.º 79.º do CCP).

Determinam as alíneas c) e d) do art. 79.º do CCP que não há lugar à adjudicação, extinguindo-se o procedimento, quando, respetivamente, por circunstancias imprevistas, seja necessário alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento e circunstâncias supervenientes relativas aos pressupostos da decisão de contratar o justifiquem, vê-se, assim, que as condições em que a lei admite uma não adjudicação lícita, fundada em razões de interesse público, não são tão estritas assim, não exigindo a mencionada alínea c) que se trate de circunstâncias imprevisíveis — basta que, efetivamente, não tenham sido previstas — e resultando da referida alínea d) uma liberdade de reponderação da própria decisão de contratar.

Além disso, sendo o fundamento da não adjudicação a necessidade de alteração de aspetos fundamentais das peças do procedimento, a própria lei impõe, no n.º 3 do mesmo artigo, que a entidade adjudicante dê início a um novo procedimento adjudicatório no prazo máximo de seis meses a contar da data da notificação da decisão de não adjudicação.

Por fim, recorde-se que a lei prescreve, no n.º 4 do referido art. 79.º, que “quando o órgão competente para a decisão de contratar decida não adjudicar com fundamento no disposto nas alíneas c) e d) do n.º 1 (…)”

De acordo com a alínea c) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP, não há lugar a adjudicação quando por circunstâncias imprevistas, seja necessário alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento após o termo do prazo fixado para a apresentação das propostas.

A decisão de não adjudicação prevista no artigo 79.º do CCP, determina a revogação da decisão de contratar, conforme previsto no n. 1 do artigo 80.º do CCP.

Nos termos do n.º 4 do artigo 79.º do CCP, a revogação da decisão de contratar compete ao órgão competente para a decisão de contratar, que no caso concreto é o Conselho de Administração da SPMS, EPE.

III. CONCLUSÃO

Neste enquadramento, solicita-se que o Conselho de Administração da SPMS, EPE aprove a revogação da decisão de contratar, nos termos do n.º 1 do artigo 80.º, por força da caducidade de adjudicação decorrente de estarem preenchidos os requisitos das alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 79.º, ambos do CCP, nos termos e fundamentos expostos no ponto II da presente informação.

V. Exa. contudo melhor decidirá, 
(cfr. Informação n.º 0207/DGA-UAP/2025, integrada nos autos e descrito pela testemunha arrolada pela Ré)

10. Após a tomada da decisão da revogação de contratar no procedimento com Ref.ª 20243.., foi lançado um novo procedimento com a Ref.ª 20251...

(cfr. facto não controvertido, confirmado unanimemente pelo representante da Autora e por cada uma das testemunhas arroladas)

11. A Autora apresentou proposta no procedimento com a Ref.ª 20251.., o qual foi adjudicado a outra entidade.

(cfr. facto admitido pelo representante da Autora e por cada uma das testemunhas arrolada)

12. A Autora impugnou a decisão de adjudicação do procedimento com a Ref.ª 20251.., a qual é objeto de outra ação de contencioso pré-contratual.

(cfr. facto admitido pelo legal representante da Autora)

13. Foi definido o mesmo preço base em ambos os procedimentos, mas entre eles existem diferença quanto ao prazo de execução do contrato e quanto às especificações técnicas definidas.

(cfr. análise comparativa das peças de procedimento dos procedimentos com a Ref.ª 20243.. e Ref.ª 20251.. e confirmado pela testemunha arrolada pela Ré)

Motivação

A convicção do Tribunal sobre a matéria de facto considerada provada para a decisão da causa fundou-se na análise crítica da prova documental junta aos autos e nos testemunhos prestados, atendendo à posição das Partes, conforme indicado em cada um dos pontos do probatório.

Foram prestadas declarações de parte pelo legal representante da Autora por:

1. N…, o qual disse ser administrador e legal representante da sociedade Autora.

Disse conhecer todos os aspetos relativos ao procedimento, pelo facto de intervir diretamente com o departamento comercial no processo de elaboração das propostas.

Disse que relativamente ao procedimento de contratação em causa o mesmo se destina ao desenvolvimento de software. Que a proposta foi apresentada em início de agosto de 2024, de acordo com o cronograma da execução do contrato, que foi elaborado o Relatório Preliminar com a proposta de exclusão da Autora por apresentação de preço anormalmente baixo, sobre a qual a Autora apresentou pronúncia. Que em março de 2025 foram notificados da revogação da decisão de contratar, basicamente com dois tipos de razões, a de alteração de aspetos fundamentais da execução do contrato e pela data limite prevista para a execução do contrato. Que sobre essa decisão não houve a concessão de prazo de audiência prévia e que imediatamente, no dia seguinte, foi lançado um novo procedimento, com o mesmo objeto e com o mesmo preço base.

Disse ter concorrido ao segundo procedimento, exatamente com a mesma proposta, exatamente com o mesmo valor.

Que foi interposta outra ação sobre esse segundo procedimento, por motivo de exclusão da proposta.

Aos pedidos de clarificação da Entidade Demandada disse que entende que a coincidência do preço base constitui uma evidência sobre a identidade de objetos de cada um dos procedimentos, como as próprias especificações técnicas, por entender que as alterações são apenas de pormenor. Esclareceu ainda as razões da proposta de exclusão do procedimento em causa nos autos.*
As declarações do legal representante da Autora foram prestadas de forma verosímil e coerente e permitiram ao Tribunal considerar provados os factos assentes nos pontos 10, 11, 12 e, em parte no ponto 13.

Foi inquirida a testemunha arrolada ela Autora

2. O…, a qual disse ser arquiteta paisagista de formação e desempenhar funções como Diretora Comercial da sociedade, desde 2018.

Explicou o processo de decisão de apresentação da proposta pela A…, S.A., que após a apresentação da proposta houve a necessidade de apresentação da justificação do preço anormalmente baixo.

Que no Relatório preliminar foi proposta a exclusão da A…, S.A., sobre a qual foi apresentada pronúncia em sede de audiência prévia, sobre a qual não houve resposta ou decisão durante muitos meses, até ao momento da revogação do procedimento.

Que foi lançado um novo procedimento, com o mesmo âmbito, o mesmo objeto e o mesmo preço base.

Que foram excluídos no segundo procedimento pelo cronograma apresentado e que também impugnaram essa decisão.

A título de esclarecimento disse que do que recorda ficaram em terceiro lugar em termos de

ordenação do preço, mas que a proposta foi excluída.*
O testemunho foi prestado de forma credível, permitindo ao Tribunal dar por assentes os factos constantes dos pontos 10, 11, 12 e, em parte, no ponto 13.

Foi inquirida a testemunhas da Ré

3. P…, disse ser formado em gestão e ser Diretor de Sistemas de Cuidados de Saúde e que tem um vínculo profissional à Entidade desde 2020.

Esclareceu as funções desempenhadas como Diretor do Serviço e confirmou ter participado como Júri do procedimento, mas não ter participado na preparação do procedimento, nomeadamente no cálculo do preço base.

Sobre a necessidade de alterar as peças do procedimento explicou que a mesma se deveu ao facto de ter sido identificada a necessidade de novas funcionalidades e alteração das funcionalidades existentes. O que aconteceu já após a apresentação das propostas. Que foi no momento da análise das propostas e ao rever o anexo técnico que essa necessidade foi identificada.

Que a necessidade identificada incluiu a alteração de funcionalidades existentes, a inclusão de novas tarefas e novas funcionalidades.

Questionado sobre se foi tido em conta o momento em que se estava no procedimento disse que a sua avaliação foi técnica e explicou as trezes principais alterações. Que houve as novas funcionalidades não podiam ter sido identificadas antes.

Novamente questionado sobre a ponderação ou eventual análise jurídica sobre o facto de o procedimento estar numa fase em que as propostas tinham já sido apresentadas, disse que não houve uma consulta aos serviços jurídicos. Disse que o que podia responder é que a falta de existência das novas funcionalidades teria impacto, uma vez que a nova solução não seria suscetível de estar em funcionamento mesmo depois de concluída.

Esclareceu as novas funcionalidades e a importância dessas funcionalidades.

Também esclareceu a necessidade de restringir expressamente a utilização de ferramentas de inteligência artificial e de low code, a razão dessa necessidade e o facto de a mesma ter sido identificada aquando da análise das propostas.

Esclarecer a decisão de manter o mesmo preço base.

Disse que a decisão de adjudicação do segundo procedimento já foi proferida.

Foram ainda prestados esclarecimentos, nomeadamente em relação ao preço do segundo procedimento foi o mesmo, apesar das novas funcionalidades, precisamente, pelo facto de ter sido compreendido que o preço base fixado no novo procedimento permitia acomodar as novas funcionalidades.*
O testemunho foi prestado de forma credível e permitiu ao Tribunal compreender as razões subjacentes à decisão impugnada sobre o primeiro procedimento e confirmar a análise feita sobre as peças do procedimento, relativamente à existência de diferenças de especificações técnicas entre cada um dos procedimentos, como assente em 13.»

*
3.2. De direito

Nos presentes autos de ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual a autora/recorrente formulou os seguintes pedidos:

“a) Anular o ato administrativo de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar, praticado pelo Conselho de Administração da Entidade Demandada, melhor identificado em 1.º da presente da presente, nos termos e para os efeitos do artigo 163.º do CPA, por preterição do direito de audiência prévia, constante dos artigos 267º/4 CRP, artigos 121.º e 122.º do CP A, e artigo 1.º-A/1 e 79.º do CCP;

b) Anular o ato administrativo de não adjudicação, e revogação da decisão de contratar, melhor identificado em 1.º da presente, por violação do dever de fundamentação, constante dos artigos 153.º e 154.º do CPA;

c) Anular o ato administrativo de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar, praticado pelo Conselho de Administração da Entidade Demandada, melhor identificado em 1.º da presente da presente, nos termos e para os efeitos do artigo 163.º do CPA, por não preenchimento dos requisitos constantes da alínea d) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP;

d) Anular o ato administrativo de não adjudicação, e revogação da decisão de contratar, melhor identificado em 1.º da presente, por violação do princípio da proporcionalidade, previsto no artigo 1.º-A/1 do CCP;

E, em consequência,

e) Anular as peças do procedimento lançado a 20 de março de 2025, pela Demandada, com o mesmo objeto que o anterior e a seguinte referência: "CONCURSO PÚBLICO COM PUBLICIDADE NO JOUE PARA AQUISIÇÃO DE SOLUÇÃO PARA UMA PLATAFORMA PARA A GESTÃO DOS PROCESSOS DO PLANO NACIONAL PROMOÇÃO DA SAÚDE ORAL (PNPSO) PARA O PILAR 3 - REFORMA DOS SI DISPONIBILIZADOS AOS PROFISSIONAIS DE SAÚDE (PRR) - Ref.º 202501..”;

f) Ser a Entidade Demandada condenada a retomar o primeiro procedimento, a apreciar as audiências prévias submetidas pela Autora e Contrainteressadas e a emitir relatório final, possivelmente adjudicando a proposta da Autora;

g) Ser fixado um prazo razoável para o cumprimento das determinações contidas na sentença a proferir”.

A autora/recorrente instaurou ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual visando a anulação do ato de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar praticado no âmbito do procedimento com a ref.ª 202403.., com a consequente anulação das peças do procedimento lançado a 20 de março de 2025, com o mesmo objeto que o anterior, com a ref.ª 202501.. e a condenação da entidade demandada a retomar o primeiro procedimento, praticando os identificados atos subsequentes.

Como referido, por sentença proferida em 27 de abril de 2026 foi decidido absolver a ré/recorrida da instância, “por cumulação ilegal de pedidos, quanto ao pedido de anulação das peças do procedimento com Ref.ª 202501..” e absolver a ré dos restantes pedidos apresentados acerca do procedimento com Ref.ª 20243...

Inconformada a autora/recorrente interpôs recurso desta sentença.*
Importa, então, apreciar e decidir o recurso interposto pela autora e recorrente, sendo as questões a decidir, a extemporaneidade da apresentação de requerimento neste tribunal e tal como vêm delimitadas pela alegação de recurso e respetivas conclusões, as supra enunciadas em II, não estando este Tribunal obrigado a apreciar todos os argumentos aduzidos na alegação e respetivas conclusões, mas apenas as questões suscitadas.*
 Preliminarmente importa apreciar requerimento apresentado pela recorrente já neste TCA Sul, no qual, nos termos do disposto no artigo 588.º do CPC aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, veio invocar, em suma:

- Em sede de relatório preliminar - posteriormente revogado - do concurso em causa nos autos de ação urgente de contencioso pré-contratual a que respeita o presente recurso foi proposta a exclusão da proposta da A…, S.A., por não aceitação da justificação de preço anormalmente baixo apresentada, o que consubstancia mais uma situação de tratamento manifestamente desigual da SPMS para com a A…, S.A.;

- No caso sub judice pretende-se demonstrar (através da Petição Inicial e apesar de a primeira instância não o ter assim entendido) que a Entidade Adjudicante tudo fez para proceder à adjudicação da proposta que não signifique ter a A…, S.A. como adjudicatária (nomeadamente propor a exclusão da proposta da A…, S.A. por alegada insuficiência dos esclarecimentos acerca do preço anormalmente baixo e de seguida ao revogar a decisão de contratar desse mesmo Concurso);

- A SPMS ora revoga concursos nos quais a A…, S.A. seria a natural adjudicatária, ou exclui de imediato as propostas por esta apresentadas, ou solicita previamente esclarecimentos aos preços, acabando por, depois de estes serem prestados de forma completa, excluir a proposta da A…, S.A. alegando que os fundamentos não foram suficientes para afastar as dúvidas acerca da suficiência do preço para garantir a execução do contrato (como ia acontecer no caso sub judice caso o Concurso não tivesse sido depois revogado);

- Outras vezes a SPMS opta por nem sequer pedir as legalmente exigidas justificações de preços anormalmente baixos, tanta é a vontade de adjudicar qualquer proposta que não seja a da A…, S.A., exemplificando com os preços apresentados no âmbito do concurso com a ref.ª 20260052, ao qual a A…, S.A. se candidatou;

- A incoerência procedimental da SPMS motivou a impugnação, pela A…, S.A., da decisão de adjudicação deste concurso com ref. 20260052 – ação que originou o processo n.º 36394/26.4BELSB, a correr termos no juízo dos contratos públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa;

- Fica uma vez mais demonstrada a intenção da SPMS, que reiteradamente adota um comportamento persecutório e discriminatório para com a A…, S.A. – como fez ao propor a exclusão da proposta da A…, S.A. por insuficiente fundamentação do preço proposto no seio do Concurso objeto dos presentes autos, que posteriormente veio a revogar – tendo-o novamente vindo a fazer neste Concurso ref. 20260052 de que se faz agora saber;

- A estes somam-se mais de duas dezenas de processos judiciais, que se encontram a tramitar nos tribunais administrativos, e nos quais as aqui partes também se defrontam por várias questões relacionadas com ilegalidades procedimentais, perpetradas pela SPMS, sempre em desfavor da aqui Autora.

Com o referido requerimento a ora recorrente requereu a junção aos autos de três documentos, a saber o Programa do Procedimento denominado “CONCURSO PÚBLICO COM PUBLICIDADE NO JOUE PARA AQUISIÇÃO DE SERVIÇOS DE CONSULTORIA PARA EVOLUÇÃO DO PROJETO PORTAL PROFISSIONAL “S-CUBO” PARA O PILAR 3 – REFORMA DOS SI DISPONIBILIZADOS AO PROFISSIONAL (PRR) REF.ª 20260052”, a pronúncia apresentada pela recorrente, em sede do exercício do direito de audiência prévia, relativamente ao relatório preliminar do júri, assim como o relatório final elaborado pelo júri do referido procedimento.

Em resposta pronunciou-se a recorrida dizendo, em síntese, que:

- O articulado superveniente não é admissível na fase de recurso, seja à luz do normativo do CPC invocado pela Recorrente, seja à luz do CPTA (que é o Código aplicável in casu, por conter norma apta – o artigo 86.º - que afasta a aplicação subsidiária do invocado 588.º do CPC), pelo que deve ser liminarmente rejeitado;

- Mesmo que o articulado superveniente fosse processualmente admissível na presente fase – o que apenas se concebe a benefício do raciocínio – o mesmo também só poderia ser liminarmente rejeitado, por incumprimento dos requisitos do artigo 86.º do CPTA, nomeadamente pelo ora aduzido pela recorrente não constituir qualquer facto (superveniente), mas antes na junção de elementos documentais que não asseguram o cumprimento do regime previsto no n.º 1 do artigo 86.º do CPTA, os quais datam de janeiro e junho de 2026 e que, por isso, também são posteriores ao prazo de 10 dias para a junção fixado pelo n.º 3 (conjugado com o n.º 2) do artigo 86.º do CPTA;

- A junção efetuada pela recorrente não cumpre os requisitos da norma de natureza excecional da junção de documentos em fase de recurso ínsita no artigo 651.º do CPC (ex vi artigo 1.º do CPTA);

- Os elementos “de prova” documentais ora juntos pela recorrente são absolutamente irrelevantes para a apreciação da presente causa, por serem documentos atinentes a procedimento concursal alheio ao procedimento em discussão nos presentes autos, servindo à recorrente para apresentar novo fundamento de invalidade do ato impugnado (não apreciado em primeira instância) por violação do princípio da igualdade de tratamento dos concorrentes entre procedimentos distintos, com objetos, mercados e complexidade diferentes;

- A junção documental deve ser rejeitada e o correspondente requerimento ser dado por não escrito e desentranhado dos presentes autos de recurso, por apresentar uma nova causa de pedir não apreciada em primeira instância ou sequer em sede de alegações de recurso e por corresponder, em termos sumários, a meros desabafos subjetivos sem qualquer valor processual e de prova;

- O requerimento da Recorrente (sob o pretexto de “articulado superveniente”) consiste numa mera junção de documentação, que é ela própria processualmente inadmissível, para proceder à repetição de alegações genéricas e não fundamentadas junto do Tribunal superior – com o assumido intuito de reiteração de insinuações da Recorrente: chamar a atenção para mais uma situação de tratamento manifestamente desigual da SPMS para com a A…, S.A., no seu entender.

Vejamos.

O artigo 588.º do CPC - sistematicamente inserido, no Capítulo V, do Título I, relativo à fase dos articulados - que regula os termos em que são admitidos os articulados supervenientes prevê no n.º 1, o seguinte:

“1 - Os factos constitutivos, modificativos ou extintivos do direito que forem supervenientes podem ser deduzidos em articulado posterior ou em novo articulado, pela parte a quem aproveitem, até ao encerramento da discussão.”.

Em sentido idêntico rege o artigo 86.º, do CPTA que prevê no n.º 1 “Os factos constitutivos, modificativos ou extintivos supervenientes podem ser deduzidos em novo articulado, pela parte a que aproveitem, até ao encerramento da discussão.”.

A ora recorrente juntou com o referido requerimento três documentos através dos quais visava demonstrar, em suma, o tratamento desigual da SPMS em relação à A…, S.A. na análise e exclusão de propostas no âmbito do procedimento a que respeitam os referidos documentos (procedimento com a REF.

ª 20260052), assim como em outros procedimentos, designadamente o que está em causa nos autos a que respeitam o presente recurso.

A apresentação de articulados supervenientes deve ocorrer até ao encerramento da discussão em 1.ª instância, seja ao abrigo do disposto no invocado artigo 588.º do CPC, seja do artigo 86.º do CPTA.

Ora, nos termos previstos no artigo 604.º, n.º 3, alínea e), do CPC e do artigo 91.º, n.º 3, alínea e), do CPTA, o enceramento da discussão em primeira instância ocorre com a realização das alegações orais, nas quais os advogados exponham as conclusões, de facto e de direito, que hajam extraído da prova produzida. Ou como no caso dos autos, em que tendo ocorrido a apresentação de alegações escritas, nos termos previstos no n.º 5 do artigo 91.º do CPTA o encerramento da discussão em 1.ª instância ocorreu em 20 de março de 2026 com a apresentação das alegações pela autora/recorrente.

Acresce que atenta a data constante dos documentos (o mais recente tem data de 15/06/2026), bem como a data da apresentação do articulado superveniente (17/08/2026) a apresentação deste sempre seria extemporânea – cfr. artigo 86.º, n.º 3, do CPTA e artigos 588.º, n.º 3 e 589.º, ambos do CPC.

Assim, a apresentação do referido articulado superveniente foi extemporânea, não só porque ocorreu após a data do encerramento da discussão em 1.ª instância, como também, para além do prazo de dez dias após o conhecimento dos documentos que motivaram a apresentação do referido articulado, não podendo ser admitido.

É certo que a pronúncia apresentada pela recorrente em sede audiência prévia ocorreu apenas em 11/06/2026 e o relatório final do concurso de ref.ª 20260052, está datado de 15/06/2026, portanto em momento posterior ao encerramento da discussão em 1.ª instância, bem como em momento posterior à prolação da sentença recorrida, que foi proferida em 27/04/2026. Pelo que importa, também, apreciar se a assistia à recorrente o direito de apresentar os documentos em sede de recurso.

Ora, o momento de apresentação dos documentos está previsto no artigo 423.º do CPC, nos seguintes termos:

“1 - Os documentos destinados a fazer prova dos fundamentos da ação ou da defesa devem ser apresentados com o articulado em que se aleguem os factos correspondentes.

2 - Se não forem juntos com o articulado respetivo, os documentos podem ser apresentados até 20 dias antes da data em que se realize a audiência final, mas a parte é condenada em multa, exceto se provar que os não pôde oferecer com o articulado.

3 - Após o limite temporal previsto no número anterior, só são admitidos os documentos cuja apresentação não tenha sido possível até àquele momento, bem como aqueles cuja apresentação se tenha tornado necessária em virtude de ocorrência posterior.”.

Prevê-se no artigo 425.º do CPC que “[d]epois do encerramento da discussão só são admitidos, no caso de recurso, os documentos cuja apresentação não tenha sido possível até àquele momento”.

Nos termos previstos no artigo 651.º, n.º 1 do CPC “As partes apenas podem juntar documentos às alegações nas situações excecionais a que se refere o artigo 425.º ou no caso de a junção se ter tornado necessária em virtude do julgamento proferido na 1.ª instância.”.

Em face da previsão dos artigos 423.º, n.º 3, e 425.º do CPC, devem as partes proceder à apresentação dos documentos até ao encerramento da discussão em 1.ª instância, podendo, ainda, ser juntos no caso de recurso (cfr. artigo 651.º, n.º 1, do CPC), documentos cuja apresentação não tenha sido possível até ao encerramento da discussão em 1.ª instância (art. 604.º, n.º 3, al. e), do CPC), ou seja, relativamente aos quais não tenha sido possível a sua junção nos termos estabelecidos no artigo 423.º, n.º 3, do CPC.

É consabido que os documentos devem ser juntos com o articulado em que se alegam os factos respetivos ou até ao encerramento da discussão em 1.ª instância, sendo ainda admissível a junção, no caso de recurso, de documentos cuja apresentação não tenha sido possível até aquele momento.

Todavia, analisando o articulado em causa é manifesto que não estamos perante factos relacionados com o direito que a autora/recorrente pretende fazer valer na ação a que respeita o presente recurso, dado estar em causa um procedimento distinto do procedimento em causa neste recurso, não tendo o mesmo qualquer conexão com a causa de pedir, nem com o pedido formulado nos autos.

Estando em causa documentos com data de emissão posterior à data da apresentação da contestação e cuja apresentação não foi possível até ao encerramento da discussão em primeira instância, atentas as datas apostas nos mesmos – 11/06/2026 e 15/06/2026, considerando que não só não estão em causa documentos destinados a fazer prova dos fundamentos da ação, não se verifica qualquer necessidade de junção dos mesmos em virtude do julgamento proferido na 1.ª instância. Dado estarem em causa documentos que não têm qualquer conexão com as questões decididas (ou decidendas) na sentença recorrida, pelo que é de indeferir também a junção aos autos dos referidos documentos – cfr. artigos 423.º, 425.º e 651.º, todos do CPC.

Por outro lado, analisada a petição inicial e os demais requerimentos apresentados pela ora recorrente verifica-se que em nenhum momento prévio à prolação da sentença recorrida foram suscitadas as identificadas questões, relacionadas com a alegada violação do princípio da igualdade de tratamento dos concorrentes entre procedimentos distintos, pelo que as mesmas consubstanciam questões novas.

Prevê-se no artigo 260.º do CPC que “Citado o réu, a instância deve manter-se a mesma quanto às pessoas, ao pedido e à causa de pedir, salvas as possibilidades de modificação consignadas na lei.”.

Dispondo o artigo 627.º, n.º 1, do CPC que as decisões judiciais podem ser impugnadas por meio de recursos, ou seja os recursos destinam-se ao reexame ou reapreciação de questões já suscitadas no tribunal a quo e não a obter pronúncias ex novo sobre matéria que não tenha sido anteriormente suscitada, com exceção daquela que seja de conhecimento oficioso.

Tendo estas questões sido apenas suscitadas após a apresentação das alegações recursórias, como tal, são insuscetíveis de poderem configurar nulidades ou erros de julgamento da sentença recorrida, assim como de serem conhecidas ex novo por este tribunal de recurso.

Como se concluiu, entre muitos outros, no acórdão do STA de 27.04.2016, proc. n.º 0288/15 (3) “Os recursos são meios para obter o reexame das questões já submetidas à apreciação dos tribunais inferiores, e não para criar decisões sobre matéria nova, não submetida ao exame do tribunal de que se recorre”.

Como é entendimento pacífico e consolidado na doutrina e na jurisprudência, os recursos têm por objeto a reapreciação de decisões anteriores - visando anulá-las ou alterá-las com fundamento em vício de forma (nulidade) ou de fundo (erro de julgamento de facto ou erro de direito) – e não a decisão de questões que não foram anteriormente suscitadas.

Portanto, estão em causa alegações que a ora recorrente não fez em 1.ª instância, fazendo-as ex novo apenas em articulado apresentado neste Tribunal de recurso, após a apresentação da alegação de recurso, razão pela qual não podem ser apreciadas, pois a este Tribunal está vedado o conhecimento de questões que não tenham sido submetidas à apreciação do tribunal a quo, com exceção das que sejam de conhecimento oficioso, que não é o caso.

Em suma, competindo a este Tribunal reapreciar questões já submetidas à apreciação do tribunal a quo, pelo facto de as questões supra mencionadas se tratarem de questões novas, nunca submetidas ao conhecimento do tribunal a quo, também, por esta razão, delas não se poderia tomar conhecimento.

Deste modo é manifesta a inadmissibilidade da apresentação do requerimento, tal como a junção dos referidos documentos não é admissível, dado não estarem em causa factos relacionados com os fundamentos da ação.

O artigo 443.º, n.º 1, do CPC é do seguinte teor:

“Juntos os documentos e cumprido pela secretaria o disposto no artigo 427.º, o juiz, logo que o processo lhe seja concluso, se não tiver ordenado a junção e verificar que os documentos são impertinentes ou desnecessários, manda retirá-los do processo e restitui-os ao apresentante, condenando este ao pagamento de multa nos termos do Regulamento das Custas Processuais”.

Ora, o artigo 27.º, n.º 1, do Regulamento das Custas Processuais (RCP) prescreve:

“Sempre que na lei processual for prevista a condenação em multa ou penalidade de algumas das partes ou outros intervenientes sem que se indique o respectivo montante, este pode ser fixado numa quantia entre 0,5 UC e 5 UC”.

Em face de todo o exposto, não subsistem dúvidas que o requerimento/“articulado superveniente” de junção de documentos carece de pertinência, não sendo os documentos necessários à apreciação do recurso interposto pela recorrente, pelo que devem os mesmos ser desentranhados e ser a requerente condenada em multa, que se fixa no mínimo legal – 0,5 UC.

Em face do exposto, não se verifica fundamento para a admissão do denominado articulado superveniente, por não estarem preenchidos os requisitos formais e substantivos previstos no artigo 588.º do CPC, nem no artigo 86.º do CPTA, tal como não se verifica fundamento para a admissão dos documentos juntos com o mesmo.

Termos em que se decide não admitir a junção aos autos do denominado articulado superveniente, nem dos documentos apresentados com o mesmo, pelo que se determina o seu desentranhamento.*
Como supra referido a autora/recorrente interpôs recurso da sentença proferida, imputando-lhe nulidades, por omissão de pronúncia, por excesso de pronúncia e subsidiariamente, por violação do disposto no artigo 88.º, n.º 2 do CPTA, erro de julgamento da matéria de facto e erros de direito da decisão que julgou procedente a exceção de ilegal cumulação de pedidos e quanto aos vícios de preterição do direito de audiência prévia, de falta de fundamentação, de violação do disposto no artigo 79.º, n.º 1, alíneas c) e d) do CCP e de violação do princípio da proporcionalidade. Peticiona a revogação da sentença recorrida e a sua substituição por outra que julgue totalmente procedente a ação, deferindo integralmente os pedidos formulados pela recorrente.*
 Das nulidades da sentença recorrida – nulidade por omissão de pronúncia, nulidade por excesso de pronúncia e, subsidiariamente, nulidade processual por violação do disposto no artigo 88.º, n.º 2, do CPTA

Alegou a recorrente que a sentença recorrida padece de nulidade por omissão de pronúncia, nos termos do disposto nos artigos 615.º, n.º l, alínea d), e 608.º, n.º 2, do CPC, aplicáveis ex vi artigo 1.º do CPTA, bem como do artigo 95.º, n.ºs 1 e 3, do CPTA, dado que omitiu integralmente qualquer pronúncia quanto à invocada inexistência dos pressupostos da alínea c) do n.º 3 do artigo 79.º do CCP. A referida omissão não se mostra prejudicada pela apreciação das restantes questões, nem pode considerar-se afastada pelo facto de o petitório final da petição inicial conter referência expressa apenas à alínea d) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP.

Nos termos do artigo 615.º do CPC “1 - É nula a sentença quando: (…) d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento; (…).”.

Relativamente às “Questões a resolver - Ordem do julgamento”, o artigo 608.º, do CPC dispõe no n.º 2 que “O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras; não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras.”.

No que respeita ao objeto e limites da decisão, dispõe o artigo 95.º, do CPTA, o seguinte:

“1 - A sentença deve decidir todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras.

(…)

3 - Nos processos impugnatórios, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o ato impugnado, exceto quando não possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito, assim como deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas, ouvidas as partes para alegações complementares pelo prazo comum de 10 dias, quando o exija o respeito pelo princípio do contraditório.”.

Só ocorre a nulidade da decisão por omissão de pronúncia, nos termos do artigo 615.º, n.º 1, al. d), do CPC, quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devia apreciar, que são todas as que lhe forem submetidas e que não se encontrem prejudicadas pela solução dada a outras (cfr. art.º 608.º, n.º 2, do CPC). Deve o juiz apreciar as questões respeitantes ao pedido e à causa de pedir, não se lhe impondo a apreciação de todos os argumentos, razões ou fundamentos invocados pelas partes para sustentarem a sua causa de pedir. Só a falta absoluta de fundamentação gera a nulidade da decisão.

A consagração desta causa de nulidade relaciona-se com o dever de fundamentação das decisões imposto ao juiz, pretendendo sancionar-se os casos em que ocorre violação desse dever. Com efeito, quer por imperativo constitucional (art.º 205.º, n.º 1 da Constituição) quer por determinação da lei ordinária (art.º 154.º do CPC), as decisões judiciais têm de ser fundamentadas, o que pressupõe, pois, que o julgador indique as razões de facto e de direito que o conduziram, num raciocínio lógico, a decidir em determinado sentido.

Não assiste razão à recorrente, nesta questão, pois a decisão recorrida não deixou de se pronunciar sobre as questões que foram submetidas à apreciação do Tribunal, designadamente sobre todas as causas de invalidade imputadas ao ato impugnado, incluindo sobre o alegado fundamento de invalidade do ato de não adjudicação e revogação da decisão de contratar, relativo à verificação da causa de não adjudicação prevista no artigo 79.º, n.º 3, alínea c) do CCP. Não compete, todavia, ao tribunal apreciar todos os argumentos apresentados pela autora, ora recorrente para substanciar a referida causa de invalidade do ato impugnado.

Analisada a sentença recorrida verifica-se que sob o ponto “b3) Da alegada falta de preenchimento dos requisitos para a revogação da decisão de contratar” foi apreciada a questão relativa à causa de não adjudicação prevista na alínea c), do n.º 3 do artigo 79.º do CCP, nos seguintes termos:

“saliente-se que resulta provado que a decisão da revogação de contratar foi proferida em concordância com a proposta apresentada na Informação n.º 0207/DGA-UAP/2025, sob a invocação da necessidade de alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento, quanto à data de execução do contrato, pelos prazos de financiamento comunitário e pela necessidade de especificações técnicas, considerando preenchidos os requisitos da alínea c) e d) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP.

Nessa mesma informação constam os seguintes considerandos

(…)

A contrário do que a Autora alega a fundamentação da decisão não é parca, aí constando as razões de facto e de direito legalmente exigíveis, sendo esta que não logra provar que tais circunstâncias não tenham ocorrido, como lhe competiria de acordo com as regras de ónus de prova, estabelecidas nos art.º 342.º e seg. do CC.

A análise conjunta de toda a prova documental junta aos autos permite ao Tribunal concluir que os considerandos da proposta correspondem à realidade.

Foi no decurso do procedimento que ocorreu a dilação do prazo de execução do Contrato de Financiamento e a admissão de reescalonamento dos encargos plurianuais, as quais, além de não poderem ser revistas pela Demandada, não poderiam ser puder, de alguma forma, refletidas ou adequadas aos prazos de manutenção das propostas e da execução do contrato já definidas no procedimento.

Como também foi no decurso do procedimento e, até, a partir da análise das propostas apresentadas que a Entidade Demandada concluiu pela necessidade de alterações técnicas à solução pretendida, nomeadamente de modo a estabelecer expressamente o uso de ferramentas de inteligência artificial e a geração de código fonte através de ferramentas low code ou a incluir novas tarefas e novas ferramentas que não tinham sido identificadas como necessárias, conforme o depoimento da testemunha da Ré permitiu compreender, de modo claro e suficientemente detalhado.”.

Ainda que na sentença recorrida aquando da análise dos respetivos pressupostos não se tenha feito expressa menção à referida alínea c), do n.º 3 do artigo 79.º do CCP, o certo é que, ainda que de forma muito sintética, o Tribunal a quo considerou que os considerandos da proposta correspondem à realidade e que “a Entidade Demandada concluiu pela necessidade de alterações técnicas à solução pretendida”, como resulta de forma clara do excerto da sentença acima transcrito.

Deste modo e como referiu a recorrida fica evidenciado que o Tribunal a quo apreciou quer a existência de circunstâncias imprevistas que tornaram necessário alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento (alínea c)), quer a existência de circunstâncias supervenientes (alínea d)), identificando-as concretamente na sentença recorrida.

Em face do que se conclui que a sentença recorrida não incorreu na imputada nulidade por omissão de pronúncia, pois pronunciou-se sobre os pressupostos de facto e de direito suscetíveis de preencher a previsão da alínea c) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP.

Termos em que improcede a invocada nulidade, por omissão de pronúncia.*
 Defendeu, também, a recorrente que a sentença recorrida padece de nulidade por excesso de pronúncia, nos termos do disposto no artigo 615.º, n.º l, alínea d), do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, dizendo que a questão da alegada ilegalidade da cumulação de pedidos foi suscitada oficiosamente pelo Tribunal a quo em momento anterior ao despacho saneador, tendo as partes exercido plenamente o respetivo contraditório, que constituía questão exclusivamente jurídica, perfeitamente delimitada pelos articulados e já plenamente apreciável na fase do saneamento, não dependendo de qualquer produção adicional de prova. Não existia, por isso, qualquer impossibilidade objetiva de apreciação da exceção em sede de despacho saneador. Ao relegar indevidamente o conhecimento da exceção para final e, posteriormente, ao vir efetivamente a conhecê-la em sede de sentença, o Tribunal a quo apreciou questão relativamente à qual já se encontrava esgotado o respetivo poder jurisdicional de cognição, atento o previsto no artigo 88.º, n.º 2, do CPTA, tendo incorrido em nulidade por excesso de pronúncia.

Por seu lado a recorrida defendeu que o Tribunal se pronunciou sobre matéria que expressamente diferiu para momento ulterior. A questão suscitada pela recorrente é, quando muito, de violação de lei processual - não de nulidade por excesso de pronúncia.

A relegação para sentença foi legal e fundamentada: o despacho saneador de 10.11.2025 fundamentou expressamente a relegação na insuficiência probatória então existente, tendo inclusivamente fixado temas de prova sobre os factos relevantes para a apreciação da exceção. Esta sequência - suscitação, contraditório, relegação fundamentada, instrução, decisão - é processualmente coerente e legalmente admissível. Enquadra-se no exercício do poder discricionário de gestão processual conferido pelo artigo 7.º-A do CPTA, sendo, como tal, abrangida pelo artigo 630.º, n.º 2, do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, que estabelece a irrecorribilidade dos despachos proferidos no uso legal de um poder discricionário. Por força do artigo 1.º do CPTA, o CPC aplica-se subsidiariamente, sendo que o artigo 595.º, n.º 4, do CPC admite expressamente a relegação do conhecimento de exceções dilatórias para a sentença, não havendo norma do CPTA que, para situações de insuficiência probatória, afaste essa solução.

Vejamos.

Como se prevê no já citado artigo 615.º, n.º 1, alínea d), do CPC “[é] nula a sentença quando: (…) d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;”.

O excesso de pronúncia ocorre quando o tribunal decide uma questão que não havia sido chamado a resolver e que não é de conhecimento oficioso (4).

O excesso de pronúncia pressupõe, assim, que o juiz conheceu de uma questão de que estava proibido de conhecer (por não ter sido invocada pelas partes, não ter sido oficiosamente suscitada ou por extravasar o objeto do litígio).

É o seguinte o teor do despacho que relegou o conhecimento da exceção de cumulação ilegal de pedidos para momento subsequente ao despacho saneador, em concreto para “final”:

“A ilegalidade da cumulação de pretensões constitui outra exceção dilatória, de conhecimento oficioso, que a verificar-se, obsta ao conhecimento do mérito da causa, conduzindo à absolvição da instância, conforme previsto na alínea j) do n.º 4 e n.º 2 do art.º 89.º do CPTA.

Exceção que, no caso, foi suscitada oficiosamente, por ter sido considerada a impossibilidade da pretendida a anulação das peças do segundo procedimento, lançado a 20.03.2023, com a Ref. 202501.., pela forma como a pretensão se encontra configurada, enquanto consequência da procedência dos pedidos antecedentes, de anulação da decisão de revogação da decisão de contratar no procedimento com Ref. 202403.., sem que se encontrem apontados vícios próprios do segundo procedimento e sem que essas normas se encontrem, sequer, impugnadas.

Questão que respeita à cumulação ilegal da pretensão apresentada na alínea e) do pedido com as restantes pretensões e que, por isso, a verificar-se provada, afetará a pretensão da Autora, conduzindo à absolvição da Ré, quanto a essa parte do pedido.

As Partes já se pronunciaram.

Contudo,

Entende o Tribunal que a matéria de facto a provar para a decisão da exceção carecerá da devida ponderação, não só pelo juízo crítico dos documentos apresentados, mas também de outros documentos ou meios de prova que possam revelar-se pertinentes na fase de instrução.

Razão pela qual se decide protelar a decisão da exceção para final.”.

Ora, na situação em apreciação não há excesso de pronúncia pois esta exceção foi oficiosamente suscitada pelo Tribunal a quo, que facultou às partes a possibilidade de sobre a mesma se pronunciarem. Todavia, por considerar – ainda que com uma fundamentação genérica – que os autos não forneciam os elementos necessários à apreciação da exceção de ilegalidade de cumulação de pedidos, oficiosamente suscitada, em sede de despacho saneador o Tribunal a quo relegou o conhecimento dessa exceção para o final.

Deste modo, não tendo o Tribunal a quo apreciado em sede de despacho saneador a exceção de cumulação ilegal de pedidos por ter considerado que os autos não forneciam os elementos necessários ao conhecimento e decisão da exceção que havia sido oficiosamente suscitada não se formou caso julgado formal (artigo 620.º do CPC e artigo 88.º, n.º 2 in fine e n.º 4, 1.ª parte, do CPTA).

Ora, é consabido que o caso julgado formal adquire força obrigatória dentro do processo, não podendo essa questão ser suscitada e reapreciada por quem quer que seja.

Assim, ao decidir esta exceção em sede de sentença não ocorreu pronúncia sobre questão cujo conhecimento lhe estivesse vedado, dado não se ter formado caso julgado formal.

Com efeito, tendo o Tribunal a quo relegado expressamente o conhecimento da suscitada exceção de ilegal cumulação de pedidos para momento processual posterior à produção de prova, ou seja, para o final, pelo facto de ter conhecido a referida exceção em sede de sentença – ato processual imediatamente posterior à produção de prova, não ocorreu pronúncia sobre questão cujo conhecimento lhe estava vedado.

Termos em que se conclui que não se verifica a invocada nulidade por excesso de pronúncia.*
Sustentou, ainda, a recorrente que sem prejuízo da nulidade da sentença recorrida por excesso de pronúncia, sempre deverá concluir-se que a decisão recorrida enferma de nulidade processual por violação do disposto no artigo 88.º, n.º 2, do CPTA. Aduziu que a alegada ilegalidade da cumulação de pedidos constituía questão exclusivamente jurídica plenamente delimitada pelos articulados e pelos elementos documentais constantes dos autos, não dependendo de qualquer produção adicional de prova. O Tribunal a quo suscitou oficiosamente a questão antes do despacho saneador, demonstrando dispor já dos elementos necessários à sua apreciação. A admissibilidade da cumulação dependia apenas da análise dos pedidos formulados, da causa de pedir invocada, da relação entre os procedimentos concursais e do enquadramento jurídico do artigo 4.º do CPTA. Não existia qualquer facto essencial dependente de produção de prova testemunhal cuja demonstração fosse indispensável para apreciação da referida exceção dilatória. A própria fundamentação utilizada pelo Tribunal a quo na sentença recorrida demonstra que a decisão assentou essencialmente numa valoração jurídica da autonomia dos procedimentos e não em qualquer facto novo revelado pela audiência final.

Proferido despacho saneador sem apreciação definitiva da exceção dilatória em causa, operou caso julgado formal tácito quanto à impossibilidade do seu posterior conhecimento no âmbito do mesmo processo. Ao conhecer posteriormente da referida exceção e ao absolver parcialmente a recorrida da instância quanto ao pedido formulado na alínea e) da petição inicial, o Tribunal a quo violou frontalmente o disposto no artigo 88.º, n.º 2, do CPTA, incorrendo em nulidade processual. Deveria, pelo contrário, o Tribunal a quo ter apreciado o mérito da totalidade dos pedidos formulados pela recorrente na petição inicial, incluindo o pedido de anulação das peças do procedimento Ref.ª 202501...

A recorrida, por seu turno, contrapõe que a questão não era puramente jurídica: havia prova necessária a produzir, sendo patente que a admissibilidade da cumulação de pedidos exigia apurar se os dois procedimentos concursais eram ou não substancialmente idênticos, por ser esse o fundamento em que a autora assentava a relação de prejudicialidade ou dependência exigida pelo artigo 4.º do CPTA - o que não era determinável apenas com base nos documentos disponíveis à data do despacho saneador.

A prova produzida em audiência revelou diferenças substanciais entre os dois procedimentos - novas funcionalidades, requisitos técnicos distintos e uma composição diferente de concorrentes -, o que demonstra que a questão não era meramente jurídica e abstrata. O efeito preclusivo do artigo 88.º, n.º 2, do CPTA não opera nas circunstâncias dos presentes autos, porquanto a exceção foi suscitada, o contraditório foi exercido, a relegação foi expressamente fundamentada na necessidade de produção de prova, e a prova produzida revelou-se determinante para a decisão.

Importa, assim, apreciar se estava vedado ao Tribunal a quo decidir na sentença a exceção cujo conhecimento havia sido relegado para final e em caso afirmativo se essa decisão enferma de nulidade processual por violação do disposto no artigo 88.º, n.º 2, do CPTA.

Vejamos.

Como suprarreferido o Tribunal a quo não apreciou no despacho saneador a exceção de cumulação ilegal de pedidos por ter considerado que os autos não forneciam os elementos necessários ao seu conhecimento. Assim, não tendo sido proferida uma decisão sobre a exceção de cumulação ilegal de pedidos no despacho saneador não se formou caso julgado formal (artigo 620.º do CPC e artigo 88.º, n.º 2 in fine e n.º 4, 1.ª parte, do CPTA). E isto porque nos termos conjugados do previsto no n.º 4 e da alínea a), do n.º 1, do artigo 88.º do CPTA só em caso de efetivo conhecimento, ou seja, de decisão das exceções dilatórias e nulidades processuais que hajam sido suscitadas pelas partes, ou que, em face dos elementos constantes dos autos, o juiz deva apreciar oficiosamente se forma caso julgado formal. Tal como não se formou caso julgado formal tácito, em face da decisão de relegar de forma expressa o conhecimento da exceção oficiosamente suscitada para o final.

As regras gerais sobre a nulidade dos atos estão previstas no artigo 195.º do CPC que estabelece que no seu n.º 1“Fora dos casos previstos nos artigos anteriores, a prática de um ato que a lei não admita, bem como a omissão de um ato ou de uma formalidade que a lei prescreva, só produzem nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa.”.

Dispõe o artigo 88.º do CPTA, o seguinte:

“1 - O despacho saneador destina-se a:

a) Conhecer das exceções dilatórias e nulidades processuais que hajam sido suscitadas pelas partes, ou que, em face dos elementos constantes dos autos, o juiz deva apreciar oficiosamente;

(…)

2 - As questões prévias referidas na alínea a) do número anterior que não tenham sido apreciadas no despacho saneador não podem ser suscitadas nem decididas em momento posterior do processo e as que sejam decididas no despacho saneador não podem vir a ser reapreciadas.

(…)”.

A questão não tem merecido resposta unânime pela doutrina e pela jurisprudência.

Como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha em anotação ao artigo 88.º, do CPTA “O n.º 2 pretende concentrar na fase do despacho saneador a apreciação de quaisquer questões que obstem ao conhecimento do objeto do processo. E nesse sentido, não só proíbe que sejam suscitadas e decididas em momento posterior do processo quaisquer outras questões ou exceções dilatórias que não tenham sido apreciadas no despacho saneador, como impede que as questões já decididas nesse despacho venham a ser reapreciadas com base em novos elementos.

Esta solução processual funda-se no princípio de promoção do acesso à justiça, visando evitar que o tribunal relegue para final a apreciação das questões prévias para só então pôr termo ao processo com uma decisão de mera forma e, por outro lado, que o processado seja utilizado a todo o tempo para suscitar questões formais, com consequências negativas no plano da economia e celeridade processual.

(…) o legislador do CPTA, ao estabelecer uma clara proibição de âmbito geral de apreciação de questões prévias em momento ulterior à fase do saneador, não tem em consideração as finalidades prosseguidas com a exigência legal de cada pressuposto processual ou as consequências que poderão resultar para as partes do prosseguimento do processo, quando sobrevenha questão que devesse obstar ao conhecimento do mérito, excluindo, nesta sede, o funcionamento do regime do artigo 608.º, n.º l, do CPC. Do mesmo modo que, ao inviabilizar a possibilidade de relegar para final a apreciação de questões prévias, o regime em apreciação abre caminho a que sejam proferidas decisões de improcedência de exceção dilatória apenas por falta de suficientes elementos de prova.

(…)

Em todo o caso, quando, por impossibilidade de declarar a absolvição da instância, na fase de julgamento, o juiz careça de apreciar a matéria de fundo por já não lhe ser possível declarar a existência de eventual caso julgado (cfr. artigo 577.º, alínea i), do CPC), haverá que ter em consideração, em relação à decisão a proferir, o que dispõe o artigo 625.º, n.º 1, do CPC: havendo decisões contraditórias sobre a mesma pretensão, cumprir-se-á a que transitou em julgado em primeiro lugar. (5)”

Este entendimento de que a decisão das questões que obstem ao conhecimento do objeto do processo deve ocorrer até ou no despacho saneador tem vindo a ser seguido também pelos tribunais da jurisdição administrativa, ainda que não de forma unânime ou absoluta, de que são exemplo alguns dos acórdãos citados pela recorrente (6).

No sentido de que a norma deverá ser objeto de interpretação moderada ou restritiva de modo a poder abarcar situações em que seja possível decidir matéria de exceção após o despacho saneador, entre outras, quando a exceção só possa ser avaliada no final da discussão da matéria de facto e de direito pode ver-se José Carlos Vieira de Andrade, que refere que “O objectivo deste caso julgado formal é evitar a prática anterior de reposição em momentos sucessivos de questões formais, bem como o excesso de decisões de absolvição da instância, mas a lei terá ido longe demais, sobretudo se não for entendida em termos moderados ou restritivos - ainda mais agora que o preceito passa a valer para todas as acções.

Assim, julgamos num quadro de redução teleológica, que a preclusão não há-de valer quando tenha havido uma alteração das circunstâncias, designadamente pelo conhecimento tardio ou pela falta superveniente de um pressuposto que, por sua natureza, deva manter-se durante todo o processo, ou cuja existência só possa ser avaliada no final da discussão da matéria de facto e de direito que constitui o objeto do processo (7).”.

No mesmo sentido, ou seja de que o efeito preclusivo do artigo 88.º, n.º 2, do CPTA não opera quando o conhecimento da exceção dependa de prova a produzir, pode ver-se Ana Celeste Carvalho, in “O regime processual da nova acção administrativa: aproximações e distanciamentos ao Código de Processo Civil”, in CJA, n.º 113 (Set.-Out.), 2015, p. 22 que considera que “O efeito preclusivo do não conhecimento da matéria de excepção na fase de saneamento da causa tem por escopo impedir que se releguem para mais tarde excepções cujo conhecimento deva caber numa fase anterior, salvo se para a sua decisão for necessária a produção de meios de prova, o que, de acordo com a tramitação prevista para a acção administrativa, o juiz deverá relegar expressamente para momento ulterior”.

Também os tribunais administrativos têm considerado que há situações em que se mostra justificado o conhecimento de matéria de exceção em momento posterior à prolação do despacho saneador. Neste sentido pode ver-se o acórdão do TCA Norte de 21-05-2021 (processo 00063/15.4BEMDL), - assim como os acórdãos nele referidos -, de que se cita o seguinte excerto:

“a referida norma “ao inviabilizar a possibilidade de relegar para final a apreciação de questões prévias, o regime em apreciação abre caminho a que sejam proferidas decisões de improcedência de exceção dilatória apenas por falta de suficientes elementos de prova” Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e…, ob. Cit., edição de 2017, pág.704..

Para os referidos autores e para a doutrina em geral, em face do disposto nesta norma, é inequívoco que o despacho saneador constitui o momento único e o limite temporal do conhecimento dos pressupostos processuais ou de quaisquer exceções dilatórias, Cfr. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, in “A JUSTIÇA ADMINISTRATIVA”, LIÇÕES, 2012, 12.ª EDIÇÃO, ALMEDINA, pág. 293-294; que “sejam detetáveis no momento em que o juiz se prepare para exercer a competência prevista nesse preceito”, o que não impede a possibilidade de conhecimento de questões processuais em momento ulterior se as mesmas forem supervenientes, ou seja, de novas questões que se levantem supervenientemente. Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e …, ob.cit, edição de 107, pág. 705

E não impedirá também, na nossa perspetiva, a possibilidade de se relegar o conhecimento de uma exceção dilatória para o momento em que se venha a proferir a decisão final quando ditada por razões de insuficiência de prova, situação que cremos não estar abrangida pelo efeito preclusivo do n.º 2 do art.º 87.º do CPTA. No sentido preconizado, vejam-se os Acórdãos deste TCAN, de 23/05/2019, proferido no processo n.º 00158/16.7BECBR e de 05/03/2021, proferido no processo n.º 01327/12.4BEBRG.S2. E ainda CJA, n.º 113.

(…)

Como refere também o Senhor Conselheiro Carlos Carvalho, no voto de vencido que lavrou no Acórdão do STA, de 06/02/2020, processo n.º 0163/19.1BEPRT, o artigo 88.º, n.º 2 do CPTA (anterior 87.º, n.º2) carece “de interpretação restritiva [vide, aliás, deste Supremo Tribunal, o acórdão do Pleno desta Secção de 13.11.2014 (Proc. n.º 0356/11)], por forma a dele excluir as questões prévias silenciadas no saneador que continuem plenamente operantes e ainda oponíveis à decisão de mérito em termos de interesse e utilidade na produção de efeitos [mormente, por haverem sido oportunamente arguidas e não conhecidas em sede e momento devido (sob pena nulidade de decisão por omissão de pronúncia - arts. 608.º, n.º 2, e 615.º, n.º 1, al. d), do CPC), ou das que se mostrem ser supervenientes, ou ainda das que, através de permissão da regularização da instância pelos meios e incidentes devidos, venham a lograr assegurar a utilidade, o interesse e a inteira produção de efeitos da decisão de mérito a proferir]… (8)”.

Deste modo e sufragando o entendimento que dimana deste acórdão, considera-se que a situação em causa nos autos, atenta a fundamentação do despacho que relegou o conhecimento da matéria de exceção para o final, perspetivando que a decisão da exceção exigia a ponderação de elementos de facto a esclarecer em sede de audiência final, assim como os temas da prova selecionados e a prova produzida, pode ser configurada como uma situação excecional em que o conhecimento da exceção poderá ocorrer em momento posterior à prolação do despacho saneador.

Termos em que se conclui que o conhecimento da exceção de cumulação ilegal de pedidos em sede de sentença não configura uma nulidade, por violação do disposto no artigo 88.º, n.º 2 do CPTA.

Em face de todo o exposto não pode proceder este fundamento do recurso.*
 Da impugnação da decisão da matéria de facto

Alegou a recorrente que o ponto 13 dos factos provados não consubstancia verdadeira matéria factual, mas antes um juízo conclusivo e valorativo, na medida em que se limita a afirmar genericamente a existência de diferenças técnicas entre os procedimentos sem identificar concretamente quais sejam essas diferenças. Apenas podem integrar a matéria de facto provada factos concretos, objetivos e empiricamente apreensíveis e não juízos conclusivos, valorativos ou qualificações jurídicas, consequentemente, deve o ponto 13 dos factos provados ser eliminado da matéria de facto assente.

A recorrida por seu lado referiu que verificar que dois procedimentos concursais têm o mesmo preço base, mas diferem quanto ao prazo de execução e às especificações técnicas é uma constatação de pura natureza factual, que decorre da leitura comparativa das peças de cada procedimento e que não pressupõe a interpretação de qualquer norma do CCP, não mobiliza qualquer critério de valorização legal e não resolve qualquer questão jurídica controvertida.

A formulação sintética adotada pelo Tribunal a quo - ao invés de transcrever exaustivamente todas as cláusulas divergentes dos dois cadernos de encargos - é a técnica adequada e conforme à economia processual exigida na elaboração da matéria de facto provada, não merecendo qualquer reparo.

O ponto 13 dos factos provados tem o seguinte teor:

“13. Foi definido o mesmo preço base em ambos os procedimentos, mas entre eles existem diferença quanto ao prazo de execução do contrato e quanto às especificações técnicas definidas.

(cfr. análise comparativa das peças de procedimento dos procedimentos com a Ref.ª 20243.. e Ref.ª 20251.. e confirmado pela testemunha arrolada pela Ré)”.

Este ponto 13 da matéria de facto provada condensa três aspetos no que respeita aos dois procedimentos: i) igual preço base; (ii) diferença quanto ao prazo de execução do contrato; e (iii) a diferença quanto às especificações técnicas definidas.

Sem prejuízo de se considerar que a redação do ponto 13 dos factos provados consubstancia uma conclusão extraída da análise comparativa das peças de ambos os procedimentos, quanto às três identificadas situações, conjugadas com o depoimento da testemunha P…, como se fez constar na respetiva motivação da decisão, permite saber que existem diferenças entre ambos os procedimentos, quanto ao prazo de execução e quanto às especificações técnicas. Sendo certo que esta redação não pode ser configurada como matéria de direito. Pois os conceitos de “preço-base”, “prazo de execução do contrato” e “especificações técnicas” são expressões utilizadas de forma generalizada nas peças procedimentais que carecem de casuística concretização fáctica. E no caso trata-se de juízos de facto, cuja concretização se alcança em função das peças de ambos os procedimentos, ou como se referiu na motivação da decisão desse facto provado em função da “análise comparativa das peças de procedimento dos procedimentos com a Ref.ª 20243.. e Ref.ª 20251.. e confirmado pela testemunha arrolada pela Ré)”, cujo depoimento o Tribunal a quo considerou que “foi prestado de forma credível e permitiu ao Tribunal compreender as razões subjacentes à decisão impugnada sobre o primeiro procedimento e confirmar a análise feita sobre as peças do procedimento, relativamente à existência de diferenças de especificações técnicas entre cada um dos procedimentos, como assente em 13.”.

Em face do exposto e não sendo imputado erro de julgamento a este facto provado, deve manter-se a redação do mesmo.

Em suma, não se verifica fundamento para eliminar o ponto 13), da matéria de facto provada.

Referiu, também, a recorrente que o Tribunal recorrido omitiu ainda factualidade essencial resultante diretamente da prova documental junta aos autos, designadamente das peças procedimentais referentes aos procedimentos com as ref.ªs 202403.. e 202501... E com relevância direta para: a. a apreciação da alegada cumulação ilegal de pedidos; b. a análise da existência — ou inexistência — de alterações substanciais entre os dois procedimentos; c. a verificação dos pressupostos das alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP; d. a aferição da alegada necessidade de alteração de aspetos fundamentais das peças procedimentais; e. e a apreciação da proporcionalidade e legalidade da decisão de não adjudicação e consequente revogação da decisão de contratar.

Requereu, assim, o aditamento à matéria de facto provada da seguinte factualidade:

1) - O artigo 2.º com a epígrafe «Objeto Contratual», o artigo 4.º, com a epígrafe «Serviços a Prestar», o artigo 8.º, com a epígrafe «Preço Base» e o artigo 13.º, com a epígrafe «Prazos», todos das Cláusulas Jurídicas do Caderno de Encargos, referente ao Procedimento com a Ref.ª 20243..;

2) – O artigo 2.º com a epígrafe «Objeto Contratual», o artigo 4.º, com a epígrafe «Serviços a Prestar», o artigo 8.º, com a epígrafe «Preço Base» e o artigo 13.º, com a epígrafe «Prazos», todos das Cláusulas Jurídicas do Caderno de Encargos, referente ao Procedimento com a Ref.ª 20251...

Para fundamentar a ampliação da matéria de facto quanto ao alegado em 1) supra referiu “cfr. peças de procedimento do procedimento com a Ref.ª 202543..” e quanto ao 2) supra a recorrente referiu “(cfr. peças de procedimento do procedimento com a Ref.ª 20251..)”.

Por sua vez a recorrida veio defender que o pedido de aditamento à matéria de facto carece de fundamento, dado que o que a recorrente pretende aditar não são factos: são transcrições literais de cláusulas dos cadernos de encargos — isto é, disposições de natureza contratual/normativa que fixam o objeto, os serviços a prestar, o preço base e a duração dos procedimentos. As cláusulas dos cadernos de encargos são instrumentos normativos da relação contratual pública - não são acontecimentos da vida real suscetíveis de prova autónoma: existem porque foram publicadas e constam dos autos como documentos; é nessa qualidade - de documentos - que o tribunal os aprecia, não como factos autónomos do probatório. Os documentos que a recorrente pretende ver parcialmente transcritos para o probatório foram juntos aos autos como documentos pela própria Recorrente, na qualidade de documentos n.ºs 4 e 9 da petição inicial, e encontram-se disponíveis para integral apreciação pelo tribunal de recurso. O Tribunal ad quem pode, pois, proceder à sua leitura e apreciação direta, sem necessidade de qualquer formalização adicional no probatório. Para além de que a recorrente omitiu no seu pedido outras cláusulas que reforçam a correção e isenção do juízo de facto formulado pelo Tribunal a quo de que os dois Cadernos de Encargos apresentavam diferenças quanto ao prazo de execução do contrato e quanto às especificações técnicas definidas.

Vejamos.

É consabido que a matéria de facto que deve ser julgada provada e que pode justificar a alteração em sede de recurso é apenas a que releve para a decisão da causa e não qualquer outra que haja sido alegada pela autora e réu.

Analisando as cláusulas jurídicas dos cadernos de encargos que a recorrente pretende ver aditadas ao elenco dos factos provados, atendendo à factualidade julgada provada, designadamente o facto provado n.º 2, no qual é dado por reproduzido o caderno de encargos do procedimento com a ref.ª 202543.., bem como aos fundamentos do recurso considera-se que a matéria de facto fixada permite conhecer do objeto do recurso sem necessidade de proceder ao aditamento à matéria de facto provada das indicadas Cláusulas Jurídicas do Caderno de Encargos do Procedimento com a ref.ª 20243.. e do Procedimento com a ref.ª 20251... (cfr. artigo 2.º com a epígrafe «Objeto Contratual», o artigo 4.º, com a epígrafe «Serviços a Prestar», o artigo 8.º, com a epígrafe «Preço Base» e o artigo 13.º, com a epígrafe «Prazos»). Para além de que os referidos documentos que respeitam a cláusulas jurídicas não foram impugnados, podendo o Tribunal apreciá-las em sede de fundamentação de direito.

Termos em que se indefere o requerido aditamento da matéria de facto provada.*
 Insurgindo-se quanto à decisão que julgou procedente a exceção dilatória de cumulação ilegal de pedidos a recorrente veio invocar que se a decisão de não adjudicação e revogação da decisão de contratar vier a ser anulada desaparece o pressuposto jurídico da abertura do segundo procedimento; e os atos subsequentes ficam desprovidos do respetivo fundamento legitimador. Estamos, assim, perante uma situação paradigmática de invalidade consequente e de conexão estrutural entre os pedidos formulados, verificando-se, por isso, os pressupostos previstos no artigo 4.º, n.º 1, alíneas a) e b), do CPTA, uma vez que: a. os pedidos assentam numa matriz factual e jurídica estruturalmente comum; b. encontram-se numa relação direta de dependência e prejudicialidade; c. implicam a apreciação dos mesmos factos essenciais; e d. pressupõem a aplicação dos mesmos princípios e regras de direito.

Aduziu, assim, que existe uma manifesta relação de prejudicialidade entre os pedidos, na medida em que: a. a legalidade do segundo procedimento depende da validade da revogação do primeiro; e b. a apreciação do segundo procedimento é indispensável para assegurar a utilidade prática da tutela jurisdicional pretendida quanto ao primeiro. Caso contrário, a eventual procedência da ação ficaria desprovida de utilidade prática, podendo a Administração invocar: a celebração do novo contrato; b. a satisfação da necessidade pública; ou c. a execução do novo procedimento, como fundamento de impossibilidade de execução da sentença. Foi precisamente para evitar esse resultado que o legislador consagrou: a. o princípio da ampla cumulação de pedidos; b. o mecanismo de ampliação da instância previsto no artigo 63.º do CPTA; e c. o princípio da tutela jurisdicional efetiva. Ao concluir pela verificação da exceção dilatória de cumulação ilegal de pedidos, a sentença recorrida incorreu em manifesto erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação dos artigos 4.º, n.º 1, alíneas a) e b), 7.º, 63.º, n.ºs 1 e 2, e 102.º do CPTA, bem como dos artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP, devendo ser julgada improcedente a exceção dilatória de cumulação ilegal de pedidos, determinando-se o prosseguimento dos autos para apreciação do mérito de todas as pretensões deduzidas pela recorrente.

A recorrida pugnou pela manutenção do decidido defendendo que ao contrário do invocado pela recorrente, o Tribunal a quo não fundou a sua decisão na mera autonomia formal dos procedimentos, mas antes na constatação substantiva de que as duas pretensões emergem de relações jurídicas materiais distintas, com tramitações próprias, com universos de concorrentes diferentes e com relações contratuais que não se confundem. A recorrente argumenta como se o pedido de cumulação consistisse na anulação global do segundo procedimento concursal, quando o que foi peticionado foi, única e exclusivamente, a anulação das peças concursais do procedimento com Ref.ª 202501.., sem impugnação da decisão de contratar que lhes está subjacente e sem identificação de qualquer vício próprio daquelas peças. A única causa de pedir formulada pela recorrente é constituída por pretensos vícios formais e materiais exclusivamente imputados ao ato final praticado no primeiro concurso, não tendo a recorrente procurado demonstrar um nexo de causalidade entre aqueles vícios e uma qualquer ilegalidade consequente nas peças do segundo concurso, nem demonstrado a repristinação do primeiro concurso como consequência única, obrigatória e direta da procedência da presente ação, pelo que não se mostra preenchida a alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º do CPTA. Mais referiu que a recorrente não formulou, sob a égide do artigo 103.º do CPTA, causa de pedir que corresponda ao pedido sobre o segundo concurso e não impugnou a decisão de contratar atinente ao segundo concurso, sendo todos os vícios aduzidos nos presentes autos próprios do ato final do primeiro concurso e absolutamente autónomos das peças procedimentais do segundo concurso, pelo que não se mostram verificados, por qualquer forma, os requisitos estabelecidos na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do CPTA.

A tese da invalidade consequente pugnada pela Recorrente nos presentes autos pressupõe uma premissa factualmente falsa e juridicamente indefensável — a de que os dois procedimentos são substancialmente idênticos —, sendo certo que o segundo concurso integrou alterações de aspetos fundamentais das normas conformadoras do objeto a contratar, bem como os devidos ajustes de prazo para o cumprimento da calendarização definida no contrato de financiamento no âmbito do PRR, divergindo em aspetos fundamentais das peças do primeiro concurso. A possibilidade de inexecução de uma eventual sentença de procedência é matéria de execução de julgados e não constitui pressuposto de admissibilidade da cumulação de pedidos, sendo os artigos 45.º e 45.º-A do CPTA a via de tutela adequada para as situações de impossibilidade de reconstituição natural, tornando desnecessária e inadmissível a cumulação que a recorrente pretende fundar na contingência de uma eventual causa de inexecução.

Concluiu dizendo que sem conceder quanto à verificação da exceção dilatória de cumulação ilegal de pedidos, mesmo que o pedido de anulação das peças do procedimento com ref.ª 202501.. fosse processualmente admissível - o que não é -, sempre seria improcedente no mérito, porquanto (i) não está em causa o pedido de anulação da decisão de contratar; (ii) não foi identificado qualquer vício próprio das peças daquele procedimento e (iii) por o único fundamento invocado para a sua anulação assentar num pressuposto de facto que não se verifica: o de os dois cadernos de encargos serem iguais.

Vejamos.

Importa desde já referir que para efeitos de apreciação da exceção de cumulação ilegal de pedidos o tribunal deve ter em consideração a relação jurídica material controvertida tal como a autora a configurou na petição inicial, independentemente do bem fundado das pretensões deduzidas, que é já mérito da ação.

O Tribunal a quo identificou as questões a decidir nos seguintes termos: “A questão controvertida nos autos é a legalidade do ato proferido pelo Conselho de Administração da Entidade Demandada, de não adjudicação e revogação da decisão de contratar e, consequente, pretensão de condenação à retoma do procedimento para aquisição de Solução para uma Plataforma para a Gestão dos Processos do Plano Nacional Promoção da Saúde Oral (PNPSO) para o Pilar 3 - Reforma dos SI Disponibilizados aos Profissionais de Saúde (PRR)", para além da pretendida anulação das peças de um segundo procedimento”.

E decidiu que se verificava a exceção dilatória de cumulação ilegal de pedidos com a seguinte fundamentação:

“A Autora defende a cumulação de pedidos na mesma ação, por considerar que o segundo procedimento é um ato consequente e relacionado com a revogação da decisão de contratar do Concurso Público com a Ref.ª 202403...

Sustenta esse entendimento na coincidência do objeto e do preço base definido, alegando que os procedimentos são idênticos, sem apontar vícios próprias das peças do segundo procedimento.

Ora,

O facto de o segundo procedimento ter sido aberto na sequência da decisão da revogação de contratar no primeiro procedimento, com a Ref.ª 202403.. não é, sequer, controvertido. Mas, nem por isso, deixam de estar em causa procedimentos pré-contratuais que são autónomos, com tramitações próprias e concorrentes que podem ser distintos.

No primeiro procedimento está em causa a decisão de não adjudicação após a fase de abertura e ordenação das propostas e no qual o Júri propôs a exclusão da proposta da Autora, não só pelo entendimento expresso sobre a justificação do preço apresentado, mas também pela conclusão da infração de termos ou condições não submetidos à concorrência, embora tal não tenha chegado a ser decidido de forma definitiva.

Sobre o segundo procedimento a Autora limita-se a impugnar as peças do procedimento. Procedimento que prosseguiu e sobre o qual já foi decidida a adjudicação, que a Autora também já impugnou, conforme admitido em declarações de parte.

Efetivamente, não pode estar em causa qualquer invalidade consequente de atos procedimentais inválidos, como a Autora parece entender, pois os procedimentos e as respetivas relações materiais serem distintas.

Termos pelos quais se conclui pela efetiva verificação da exceção dilatória de cumulação ilegal de pedidos.”.

Como acabámos de ver a decisão recorrida alicerça a procedência da exceção, essencialmente, no facto de estarem em causa “procedimentos pré-contratuais que são autónomos, com tramitações próprias e concorrentes que podem ser distintos”, considerando que “não pode estar em causa qualquer invalidade consequente de atos procedimentais inválidos, como a Autora parece entender, pois os procedimentos e as respetivas relações materiais serem distintas”.

Como supra enunciado a autora/recorrente formulou na ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual os seguintes pedidos:

“a) Anular o ato administrativo de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar, praticado pelo Conselho de Administração da Entidade Demandada, melhor identificado em 1.º da presente da presente, nos termos e para os efeitos do artigo 163.º do CPA, por preterição do direito de audiência prévia, constante dos artigos 267º/4 CRP, artigos 121.º e 122.º do CP A, e artigo 1.º-A/1 e 79.º do CCP;

b) Anular o ato administrativo de não adjudicação, e revogação da decisão de contratar, melhor identificado em 1.º da presente, por violação do dever de fundamentação, constante dos artigos 153.º e 154.º do CPA;

c) Anular o ato administrativo de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar, praticado pelo Conselho de Administração da Entidade Demandada, melhor identificado em 1.º da presente da presente, nos termos e para os efeitos do artigo 163.º do CPA, por não preenchimento dos requisitos constantes da alínea d) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP;

d) Anular o ato administrativo de não adjudicação, e revogação da decisão de contratar, melhor identificado em 1.º da presente, por violação do princípio da proporcionalidade, previsto no artigo 1.º-A/1 do CCP;

E, em consequência,

e) Anular as peças do procedimento lançado a 20 de março de 2025, pela Demandada, com o mesmo objeto que o anterior e a seguinte referência: "CONCURSO PÚBLICO COM PUBLICIDADE NO JOUE PARA AQUISIÇÃO DE SOLUÇÃO PARA UMA PLATAFORMA PARA A GESTÃO DOS PROCESSOS DO PLANO NACIONAL PROMOÇÃO DA SAÚDE ORAL (PNPSO) PARA O PILAR 3 - REFORMA DOS SI DISPONIBILIZADOS AOS PROFISSIONAIS DE SAÚDE (PRR) - Ref.º 202501..”;

f) Ser a Entidade Demandada condenada a retomar o primeiro procedimento, a apreciar as audiências prévias submetidas pela Autora e Contrainteressadas e a emitir relatório final, possivelmente adjudicando a proposta da Autora;

g) Ser fixado um prazo razoável para o cumprimento das determinações contidas na sentença a proferir”.

Formulou, assim, os pedidos de anulação do ato de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar praticado no âmbito do procedimento com a ref.ª 202403.., com a consequente anulação das peças do procedimento lançado a 20 de março de 2025, com o mesmo objeto que o anterior, com a ref.ª 202501.. e a condenação da entidade demandada a retomar o primeiro procedimento, a apreciar as audiências prévias submetidas pela autora e contrainteressadas e a emitir relatório final, possivelmente adjudicando a proposta da Autora.

Cumulou, a autora/recorrente, pedidos de impugnação de ato administrativo e de condenação à prática de ato devido, respeitantes ao procedimento com a referência 202403.., o que é permitido nos termos previstos no artigo 4.º do CPTA, nem foi questionado nos autos. O que, efetivamente, está em causa é apreciar se é admissível a cumulação destes pedidos referentes ao procedimento 2024023.. com o pedido que a autora qualificou como de “consequente anulação das peças do procedimento lançado a 20 de março de 2025, com o mesmo objeto que o anterior, com a ref.ª 202501..”.

Ora, o artigo 4.º, do CPTA com a epígrafe “Cumulação de pedidos”, prevê o seguinte:

“1 - É permitida a cumulação de pedidos sempre que:

a) A causa de pedir seja a mesma e única ou os pedidos estejam entre si numa relação de prejudicialidade ou de dependência, nomeadamente por se inscreverem no âmbito da mesma relação jurídica material;

b) Sendo diferente a causa de pedir, a procedência dos pedidos principais dependa essencialmente da apreciação dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito.

(…)”.

Como explicam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha “A conexão que justifica a cumulação de pedidos pode resultar de quatro fatores distintos: identidade de causa de pedir (alínea a), primeira parte, do n.º 1); relação de prejudicialidade ou dependência entre os pedidos (alínea a), segunda parte, do n.º 1); apreciação dos mesmos factos (alínea b), primeira parte, do n.º 1); interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito (alínea b), segunda parte, do n.º 1).

(…)

A cumulação de impugnações pode ter lugar em relação a atos relativamente aos quais opere uma relação de prejudicialidade ou de dependência, como é o caso (a) quando os atos tenham sido praticados no âmbito do mesmo procedimento administrativo ou respeitem a uma mesma relação jurídica ou a relações jurídicas conexas, (b) quando se trate de atos cuja apreciação constitua uma questão prejudicial relativamente à apreciação de outros atos que também tenham sido impugnados (c) ou quando tenham sido impugnados atos consequentes, de tal modo que a sua consolidação na ordem jurídica fique dependente da validade do ato antecedente.

A cumulação de impugnações pode também ocorrer quando a validade dos atos impugnados "possa ser verificada com base na apreciação das mesmas circunstâncias de facto e dos mesmos fundamentos de direito", o que pode suceder em relação a atos administrativos que, embora tendo sido praticados em procedimentos distintos e respeitem a relações jurídicas diversas, se reportem a situações de facto idênticas, às quais são aplicáveis as mesmas normas jurídicas (…) (9)”.

Como referido, na sentença proferida em 27 de abril de 2026 foi decidido absolver a ré/recorrida da instância, “por cumulação ilegal de pedidos, quanto ao pedido de anulação das peças do procedimento com Ref.ª 202501..” e absolver a ré dos restantes pedidos apresentados acerca do procedimento com Ref.ª 20243...

Como vimos, cumulou a autora pedidos respeitantes ao primeiro procedimento pré-contratual com a referência 20243.. com um pedido de anulação das peças do procedimento do segundo procedimento pré-contratual, com a referência 202501.., aberto com fundamento na decisão de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar proferida no primeiro procedimento. A autora assentou a causa de pedir do pedido de anulação das peças do segundo procedimento na invocada ilegalidade da decisão de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar no primeiro procedimento. Tal como a autora configurou a ação, verificando-se os fundamentos de procedência dos pedidos de anulação e de condenação à prática de ato devido quanto ao primeiro procedimento, deve consequentemente proceder o pedido de declaração de ilegalidade das peças do segundo procedimento, cuja existência está dependente da validade da revogação de contratar no primeiro procedimento, atenta a previsão da alínea c), do n.º 1, do artigo 79.º do CCP, no qual se estabelece a obrigatoriedade de dar início a um novo procedimento no prazo máximo de seis meses a contar da data da notificação da decisão de não adjudicação.

Em face do exposto, conclui-se que estamos perante uma situação em que se verifica a identidade das causas de pedir entre todos os pedidos, em conformidade com o previsto no artigo 4.º, n.º 1, alínea a) CPTA, pelo que deverá improceder a oficiosamente suscitada exceção de cumulação ilegal de pedidos.

Termos em que deve proceder este fundamento do recurso.

*
 Da preterição do dever de audiência prévia

Defendeu a recorrente que a decisão de não adjudicação e consequente revogação da decisão de contratar constitui uma decisão final do procedimento administrativo, produzindo efeitos jurídicos desfavoráveis diretos na esfera jurídica dos concorrentes, designadamente através da extinção do procedimento adjudicatório. Não resulta do artigo 79.

º do CCP qualquer exclusão expressa do direito de audiência prévia relativamente às decisões de não adjudicação e a circunstância de o artigo 79.º do CCP não prever expressamente a realização de audiência prévia não significa o afastamento do regime geral previsto nos artigos 121.º e 124.º do CPA, aplicáveis ex vi artigo 2.º do CPA e artigo 1.º-A do CCP. Ao considerar que o ato de não adjudicação não tinha de ser precedido de audiência dos interessados, a sentença recorrida incorreu em manifesto erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação dos artigos 2.º, n.ºs 1 e 3, 121.º e 124.º do CPA, artigos 1.º-A e 79.º do CCP e artigo 267.º, n.º 5, da CRP.

A recorrida por seu lado, defendeu que a decisão de não adjudicação é um ato assente em razões de interesse público, exercido ao abrigo de uma norma de competência própria, por causas que respeitam a circunstâncias do procedimento ou da entidade adjudicante e não a causas relacionadas com os concorrentes. As circunstâncias que determinaram a necessidade de alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento existem por força dos próprios factos e não são suscetíveis de ser afastadas pela pronúncia dos concorrentes. O artigo 79.º do CCP afasta a aplicação subsidiária do CPA em matéria de audiência prévia, porquanto o CCP regula especialmente o procedimento adjudicatório e identifica criteriosamente as fases sujeitas a audiência prévia — designadamente nos artigos 86.º, n.º 3, 118.º, n.º 3, 123.º, 124.º, 147.º, 148.º, n.º 2, 185.º, 187.º, n.º 4 e 212.º, n.º 3. A ausência de previsão expressa da formalidade de audiência dos interessados para a decisão de não adjudicação não é uma lacuna: é uma opção intencional do legislador. Assim é porquanto a disciplina do artigo 79.º do CCP não é omissa quanto às garantias procedimentais aplicáveis: contemplou as que considerou pertinentes - nomeadamente o dever de notificação e de fundamentação - e não incluiu a audiência prévia. Esta omissão deliberada afasta a aplicação subsidiária do CPA nesta matéria, por força do artigo 2.º, n.º 5, do mesmo Código.

Vejamos.

A sentença recorrida julgou improcedente o invocado vício de violação do dever de audiência prévia essencialmente considerando que a decisão da revogação de contratar foi proferida em 13.03.2025, sobre a proposta elaborada na Informação n.º 0207/DGA-UAP/2025, com base nas alíneas c) e d) do artigo 79.º do CCP, na qual foi considerado que se verificavam razões de interesse público que determinavam a necessidade de introduzir alterações nas peças do procedimento quer de natureza técnica que permitam assegurar o fim visado pelo objeto do contrato, quer do ponto de vista legal designadamente norma que permita que a execução do contrato ultrapasse a data de 30/06/2025. Acolhendo o entendimento expresso no acórdão deste TCA Sul, proferido a 16.10.2024, no proc. 4546/23.4BELSB, a sentença recorrida considerou que esta decisão de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar não estava sujeita ao cumprimento do dever de audiência prévia, porquanto “O ato de não adjudicação, como ato de adjudicação, também é um ato extintivo do procedimento adjudicatório, um ato administrativo de conteúdo negativo, que define a situação individual e concreta dos interessados ou dos concorrentes ao procedimento. Ato primário, exercido ao abrigo de uma norma de competência própria, por causas que respeitam a circunstâncias do procedimento ou da entidade adjudicante, que, no caso, esta entendeu serem razões de interesse público, não a causas relacionadas com os concorrentes ou com circunstâncias sobre as quais importe ponderar as razões ou argumentos das posições individuais dos concorrentes.”.

E o assim decidido é para confirmar.

Não subsistem dúvidas que a decisão de não adjudicação não foi precedida de audiência prévia dos concorrentes, designadamente da recorrente.

E efetivamente tal dever de audiência prévia dos interessados não resulta expressamente da previsão do artigo 79.º do CCP, que além de no seu n.º 1 prever as causas de não adjudicação, no n.º 2 prevê formalidades a observar nas situações em que o procedimento se extingue, por inexistência do dever de adjudicação, ou seja, a notificação dos fundamentos da decisão de não adjudicação a todos os concorrentes. Não prevendo esta norma que esta notificação seja precedida de qualquer outra formalidade, designadamente da audiência prévia. Esta ausência de previsão da audiência prévia tem vindo a ser entendida como uma manifestação da intenção do legislador de afastar a aplicação subsidiária do CPA a esta decisão, nos termos previstos no artigo 2.º, n.º 5, do CPA, dado que o artigo 79.º do CCP, previu expressamente outras formalidades procedimentais, tais como o dever de fundamentação e de notificação, não fazendo qualquer referência ao dever de audiência prévia, como sucedeu, designadamente nas situações relativas à exclusão de propostas (cfr. artigo 118.º, n.º 3 e 146.º, n.º 2 e 147.º do CCP), decisão de adjudicação (cfr. artigo 148.º do CCP) e de caducidade de adjudicação por facto imputável ao adjudicatário (cfr. artigo 86.º, n.º 2, do CCP) em que expressamente se prevê o dever de audiência prévia dos interessados. Esta ausência de previsão da audiência prévia é justificável com base nas razões de interesse público que determinam a necessidade de proferir a decisão de não adjudicação, relativamente às quais não se exige pronúncia dos concorrentes, por se tratar de questão da esfera de competência da entidade pública.

No sentido de que quanto ao ato de não adjudicação não são aplicáveis as disposições do CPA relativas ao exercício do direito de audiência prévia, veja-se o acórdão deste TCA Sul, proferido no processo n.º 4546/23.4BELSB, de 16-10-2024, a que também se fez referência na sentença recorrida, no qual se decidiu que não resulta da disciplina do artigo 79.º do CCP que o ato de não adjudicação deva ser precedido de audiência dos interessados, ao contrário do que se prevê no artigo 147.º do CCP a propósito do ato de adjudicação, com a seguinte fundamentação jurídica:

“O ato de não adjudicação sujeito aos limites previstos no artigo 79.° do CCP, é também, a par com o ato de adjudicação, o ato extintivo do procedimento adjudicatório, sem prejuízo do dever de dar início a um novo procedimento, no caso de este ter o fundamento previsto na alínea c) do n.º 1, nos termos do disposto no n.º 3. E é também um verdadeiro ato administrativo, de conteúdo negativo, é certo, mas com vocação definidora da situação individual e concreta dos concorrentes em face do procedimento. E mais, pese embora esse ato encerre uma revogação da decisão de contratar, nos termos do disposto no artigo 80.º, trata-se de um verdadeiro ato primário, exercido ao abrigo de uma norma de competência própria, a do artigo 79.º do CCP.

Aqui chegados e porque também da qualificação do ato de não adjudicação depende a questão de saber se ao mesmo se aplicam as formalidades respeitantes ao procedimento do ato administrativo, importa analisar a questão em discussão, qual seja a de saber se aquele ato estava ou não sujeito à audiência prévia dos interessados.

É incontroverso, em face dos factos provados (ponto 14), que a decisão de não adjudicação não foi precedida de audiência dos interessados. É também sabido que o CCP não contempla essa exigência quanto ao ato de não adjudicação, ao contrário do que sucede quanto ao ato de adjudicação, relativamente ao qual, como visto, essa audiência prévia se impõe, nos termos, designadamente do artigo 147.º, do CCP.

É também de referir que o artigo 79.º, do CCP, não é completamente omisso a respeito dos aspetos procedimentais que devem ser observados a propósito deste ato extintivo do procedimento, dispondo o n.º 2 quanto ao dever de notificação e, embora de forma indireta, quanto ao dever de fundamentação.

Acresce referir que, sendo o procedimento de formação de contratos e, dentro dele, o procedimento adjudicatório, um procedimento especial, face ao procedimento do ato administrativo previsto no CPA, determina-se, no artigo 2.º, n.º 5 daquele Código que as disposições nele contidas, designadamente as garantias nele reconhecidas aos particulares, aplicam-se subsidiariamente aos procedimentos administrativos especiais.

Resta, pois, saber, se o CCP, no artigo 79.º, afastou aquela formalidade ou simplesmente a omitiu, deixando espaço para a aplicação subsidiária do CPA quanto, por exemplo, à exigência de audiência prévia dos interessados.

(…)

Não desconhecendo alguma doutrina que considera que o ato de não adjudicação deve ser precedido de audiência dos interessados, apesar de o artigo 79.º não a prever (Rodrigo Esteves de Oliveira, a não Adjudicação, Revista dos Contratos Públicos, n.º 30, p. 49), consideramos que a disciplina do artigo 79.º do CCP não é omissa quanto às garantias procedimentais a observar, tendo contemplado aquelas que considerou serem aplicáveis, o que não foi o caso da audiência dos interessados.

Concluímos, assim, que a disciplina prevista no CCP a propósito da prática do ato de não adjudicação é de molde a afastar a exigência de audiência dos interessados antes da prática do ato, não operando a aplicação subsidiária do CPA no que à audiência dos interessados diz respeito.”.

Também neste sentido se decidiu no acórdão deste TCA Sul, de 17/09/2026 (processo 49524/25.4BELSB), no qual se considerou que o segundo dos motivos pelos quais se entende que este ato de não adjudicação não está sujeito a audiência prévia é porque “os motivos que justificam a tomada da decisão de não adjudicar não se relacionam com os concorrentes, nem com as respetivas propostas, mas somente com a definição do interesse público, e do modo da sua execução, cujos termos integram a competência da entidade adjudicante, in casu, a Recorrida.

Sendo assim, não se recortando na esfera dos concorrentes ao procedimento concursal o direito a determinar os moldes em que a Recorrida deve contratar, ou até, se deve contratar, mostra-se despicienda e indevida a existência da formalidade procedimental respeitante à audiência dos interessados.”.

Termos em que se conclui que a sentença recorrida não incorreu em erro de direito na apreciação do vício de violação do dever de audiência prévia, improcedendo este fundamento do recurso.*
 Da violação do dever de fundamentação

Defendeu a recorrente que a decisão de não adjudicação e consequente revogação da decisão de contratar não contém fundamentação suficientemente clara, concreta e inteligível quanto aos motivos efetivos que determinaram a adoção de tal decisão.

A Recorrida limitou-se a invocar, de forma genérica e conclusiva, a necessidade de proceder a "alterações técnicas" às peças do procedimento e a necessidade de adequação dos prazos de execução aos prazos de financiamento do PRR, sem concretizar: a. quais as concretas alterações técnicas consideradas necessárias; b. em que medida tais alterações assumiriam natureza essencial ou fundamental; c. por que motivo essas necessidades apenas teriam sido identificadas naquela fase procedimental; d. de que modo tais circunstâncias assumiriam natureza imprevista ou superveniente; e e. por que razão a revogação integral do procedimento constituiria solução necessária ou inevitável. A decisão impugnada não permite, assim, apreender o percurso lógico e valorativo seguido pela Administração, nem compreender de forma objetiva e rigorosa os concretos pressupostos de facto e de direito que conduziram à revogação da decisão de contratar. A utilização de fórmulas vagas, genéricas e meramente conclusivas não satisfaz as exigências impostas pelos artigos 152.º e 153.º do CPA. A fundamentação apresentada pela Recorrida assume carácter meramente aparente, obscuro e insuficiente, equivalendo juridicamente à falta de fundamentação, nos termos do artigo 153.º, n.º 2, do CPA e impediu a recorrente de compreender plenamente os fundamentos do ato impugnado e de exercer, de forma esclarecida e efetiva, os respetivos meios de reação administrativa e contenciosa. Ao concluir pela suficiência da fundamentação constante do ato impugnado, a sentença recorrida incorreu em manifesto erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação dos artigos 152.º e 153.º do CPA e do artigo 268.º, n.º 3, da CRP.

A recorrida, por seu turno, defendeu que o ato impugnado está devidamente fundamentado por remissão para a Informação dos Serviços Técnicos n.º 0207/DAG-UAP/2025, que identifica de forma clara e suficiente as circunstâncias determinantes da decisão. A fundamentação por remissão é legalmente admissível, desde que o documento remissivo seja acessível ao destinatário — o que, no caso, é inequívoco. A decisão assentou em dois conjuntos autónomos de razões: (i) a necessidade de modificar aspetos essenciais das especificações técnicas do Caderno de Encargos; e (ii) as exigências decorrentes do quadro de financiamento PRR e do cumprimento de obrigações em matéria de encargos plurianuais — fundamentos subsumíveis no artigo 79.º, n.º 1, alíneas c) e d), do CCP. É patente que a recorrente compreendeu integralmente a fundamentação: a estratégia adotada — centrada em demonstrar que "os dois concursos são exatamente iguais" — revela que apreendeu as razões da não adjudicação. Quem impugna com precisão os fundamentos de um ato não pode invocar que os desconhece. O que a Recorrente verdadeiramente reclama é fundamentação da fundamentação — não contesta a existência de fundamentação nem demonstra obscuridade, contradição ou insuficiência concreta, limitando-se a exigir um maior desenvolvimento das razões já expostas. Não se verifica, assim, qualquer violação dos artigos 152.º e 153.º do CPA nem do artigo 268.º, n.º 3, da CRP. Sem prescindir, ainda que se reconhecesse algum vício formal — o que não se concede —, sempre se imporia a manutenção do ato ao abrigo do artigo 163.º, n.º 5, do CPA, porquanto a prova produzida demonstrou que a decisão de não adjudicação era materialmente inevitável: as alterações técnicas eram de tal modo relevantes que não podiam ser introduzidas sem novo procedimento, as condições PRR tornavam objetivamente impossível a execução contratual nos termos originais e a proposta da Recorrente estava sujeita a exclusão por dois fundamentos autónomos e independentes.

Vejamos.

É inequívoco que a decisão de não adjudicação deve ser fundamentada – cfr. artigo 79.º, n.º 2, do CCP.

A fundamentação, quando exigível deve constar obrigatoriamente do ato, como se dispõe no artigo 151.º, n.º 1, alínea d) do CPA. E deve ser enunciada de forma clara, de modo a poderem determinar-se de forma inequívoca o seu sentido e alcance e os efeitos jurídicos do ato administrativo – cfr. n.º 2, do referido artigo 151.º.

Prevendo-se quanto aos requisitos da fundamentação no artigo 153.º, n.º 1 do CPA que a “fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato.”.

Sendo que equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato – cfr. n.º 2.

A este propósito Vieira de Andrade refere que a «declaração do autor do acto deveria, pois, conter os elementos suficientes para que uma pessoa normal, perante a situação concreta, ficasse em condições de perceber quais as razões de facto e de direito que tinham determinado o mesmo autor a agir ou a escolher aquele conteúdo – ou, para utilizar a linguagem do STA, de “conhecer o itinerário cognoscitivo e valorativo do Autor”. (10) ».

Por outro lado, “(…) para dar cumprimento à exigência de fundamentação não basta que o autor do acto determine e pondere os factos e factores jurídico-administrativos em presença, à luz dos interesses que no caso caiba realizar, é também necessário que revele externamente os termos, a sequência lógica, dessa determinação e ponderação (sem prejuízo, claro, de os fundamentos do acto poderem ser expressos ou manifestados por concordância com as razões manifestadas no procedimento, em outros actos)” (11), o que aconteceu no caso dos presentes autos, como resulta do ato impugnado e veremos infra.

Conforme decidiu o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA), em Acórdão de 30.04.1997 (proc. n.º 030138), “não enferma de vício de forma por falta de fundamentação o acto que, pela motivação em que se apoia, se mostra apto a revelar a um destinatário normal as razões que determinaram a decisão”, sendo o critério relevante para aferir da suficiência no cumprimento do dever de fundamentação o da “compreensibilidade por parte de destinatário normal, colocado na situação concreta”.

E como se referiu no acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA, de 26/10/2017, proferido no processo n.º 038/14 “utilizando as palavras de Vieira de Andrade, que «O imperativo da fundamentação não é absoluto, nem em densidade, nem em extensão, que depende das zonas de actividade, do tipo de actos e das circunstâncias em que [o acto] é emitido» - Andrade, José Carlos Vieira, «O dever de fundamentação expressa de actos administrativos», Almedina, Coimbra, 2003, página 174.

E em sintonia com tal doutrina, também a jurisprudência, nomeadamente deste STA, tem sublinhado que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo na medida em que varia em função do tipo legal de acto.

Mas, mais ou menos «sucinta», mais ou menos «patente», sempre se exigirá à fundamentação da decisão administrativa, sob pena de esvaziar o seu conteúdo e imposição constitucional - artigo 268º, n.º 3, da CRP - que torne acessível, ao detentor do direito ou do interesse legalmente protegido afectado, o conhecimento do iter avaliativo realizado, do motivo ou motivos por que se decidiu assim. (…)”.

Vejamos, então, se a sentença recorrida incorreu no erro que a recorrente lhe imputou.

Com efeito, a sentença recorrida julgou improcedente o vício de falta de fundamentação do ato impugnando, com a seguinte fundamentação:

“resulta provado que a decisão da revogação de contratar foi proferida em concordância com a proposta apresentada na Informação n.º 0207/DGA-UAP/2025, sob a invocação da necessidade de alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento, quanto à data de execução do contrato, pelos prazos de financiamento comunitário e pela necessidade de especificações técnicas, considerando preenchidos os requisitos da alínea c) e d) do n.º 1 do artigo 79.° do CCP.

Como a Entidade Demandada bem defende, a leitura atenta do ato impugnado impõe a necessária conclusão de que o mesmo se encontra devidamente fundamentado, por remissão expressa para a proposta de não adjudicação, acolhida na referida decisão, constante da Informação n.º 0207/DAGUAP/2025.”.

Analisemos, então, os fundamentos subjacentes ao ato de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar para aferir se a sentença recorrida incorreu em erro de direito por ter considerado que o ato impugnado se encontra devidamente fundamentado.

Importa, pois, averiguar se o ato impugnado se mostra fundamentado de facto e de direito de modo a permitir ao seu destinatário compreender os motivos pelos quais se decidiu nesse sentido.

Como se provou a 10.03.2025 foi elaborada a proposta de revogação da decisão de contratar, referente ao “Concurso público com publicidade no JOUE para aquisição de solução para uma plataforma para a gestão dos processos do plano nacional promoção da saúde oral (PNPSO) para o Pilar 3 - Reforma dos SI disponibilizados aos profissionais de saúde (PRR)” (Informação n.º 0207/DAG-UAP/2025, de 10 de março de 2025), por motivo do decurso do prazo de manutenção das propostas apresentadas, por o prazo previsto para a execução do contrato não se coadunar com os prazos de financiamento ao abrigo do Plano de Resolução e Resiliência (PRR), havendo a necessidade de execução do contrato para além de 30.06.2025, assim como a necessidade de alterações de ordem técnica às peças do procedimento, sobre a qual foi exarada a aprovação de 13.03.2025 (cfr. facto provado n.º 9).

Analisando a referida Informação n.º 0207/DAG-UAP/2025, de 10 de março de 2025, da qual consta a fundamentação do ato impugnado proferido em 13 de março de 2025 é possível apreender os motivos que determinaram a entidade adjudicante a proferir o ato de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar, como acabámos de verificar.

Com efeito consta da referida informação, o seguinte:

“Considerandos que:

a) Que a definição do objeto e consequentes especificações técnicas ocorreu em março de 2024 (20/03/2024);

b) Que a abertura do procedimento foi efetuada ao abrigo da autorização de assunção de Encargos Plurianuais efetuada pela Portaria n.º 164/2023, de 29/03/2023, só publicada no Diário da República n.º 68, 2.ª Série, de 5 de abril de 2023;

c) Que a referida Portaria só foi reprograma em termos de prazo pela Portaria n.º 447/2024/2 de 18/03/2024, publicada no Diário da República n.º 64.º, 2.ª Série de 1 de abril de 2024;

d) O prazo de entrega das propostas ocorreu no dia 02/08/2024;

e) Que de acordo com o art.º 13.º do Programa de Concurso o prazo de manutenção de propostas era de 180 dias, contados da data do termo do prazo fixado para apresentação das propostas, facto que determina uma validade das propostas até ao dia 29/01/2025;

f) Que o prazo de execução previsto para a execução do contrato decorrente do presente procedimento é de 10 meses o que não se coaduna com o prazo de 30/06/2025 decorrente da Portaria 447/2024/2 de 18/03/2024;

g) Que à data o procedimento foi lançado ainda no âmbito Contrato de Financiamento celebrado entre a SPMS e a Estrutura de Missão Recuperar Portugal, outorgada no dia 14/12/2024, para a realização do Investimento com o código RE-C01-i06, designado por “Transição Digital na Saúde”, enquadrado na Componente C01 do Plano de Recuperação e Resiliência, para o prazo previsto na 1ª adenda;

h) É necessário proceder a várias alterações das peças de procedimento para assegurar a satisfação da necessidade da entidade adjudicante.”.

Mais se considerou na referida Informação que é “com base no dever de boa Administração que a entidade adjudicante está obrigada a cumprir quer as normas de contratação públicas quer as normas de natureza financeira, pelo que importa introduzir alterações nas peças de procedimento quer de natureza técnica que permitam assegurar o fim visado pelo objeto do contrato, quer do ponto de vista legal designadamente norma que permita que a execução do contrato ultrapasse a data de 30/06/2025.”.

Assim, subjacente à decisão de não adjudicar está por um lado a necessidade de introduzir alterações de aspetos fundamentais nas peças do procedimento quer de natureza técnica, quer de natureza legal de modo a permitir que a execução do contrato que tem a duração de dez meses possa ultrapassar a data de 30/06/2025, estas relacionadas com os pressupostos da decisão de contratar.

Ainda que a recorrente não concorde com os fundamentos aduzidos pela recorrida, e que os mesmos possam não ser corretos, tal não significa que a decisão não esteja fundamentada.

Pois, a fundamentação consiste na declaração a constar do ato administrativo, por intermédio da qual o respetivo autor expõe os fundamentos de facto e de direito que estiveram na base da decisão.

E no caso, a fundamentação aduzida pela recorrida e que supra se referiu permite compreender as razões pelas quais a entidade adjudicante tomou a decisão de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar, não sendo de exigir um maior grau de densificação, como pretende a recorrente.

Ainda que no ato impugnado não se especifiquem as concretas alterações técnicas a introduzir nas peças do procedimento é possível apreender que esse foi um dos fundamentos do ato impugnado, sendo o outro relacionado com “circunstâncias supervenientes relativas aos pressupostos da decisão de contratar”, ou seja, a já referida necessidade de introduzir alterações de natureza legal de modo a permitir que a execução do contrato que tem a duração de dez meses ultrapasse a data de 30/06/2025, dado estarem em causa verbas relativas ao Programa designado por “Transição Digital na Saúde”, enquadrado na Componente 051 do Plano de Recuperação e Resiliência, invocando como fundamentos de direto o disposto no artigo 79.º, n.º 1, alíneas c) e d), do CCP.

A propósito da fundamentação Mário Aroso de Almeida refere que é “importante sublinhar que nos encontramos aqui no domínio do vício de forma, porque não se trata, neste plano, de discutir se os fundamentos apresentados aderem à realidade. Importa, por isso, não confundir o problema da correcção formal da fundamentação com o problema da exactidão material dos fundamentos. Na verdade, é cumprido o dever de fundamentar desde que, na forma do acto, certas circunstâncias e interesses sejam formalmente identificados como existentes e relevantes para a decisão” (12).

E no caso em apreciação inexistem dúvidas que a recorrida externou a fundamentação do ato, permitindo, assim, apreender o percurso cognoscitivo que determinou a decisão – que no essencial se resumem à necessidade de modificar aspetos essenciais das especificações técnicas do Caderno de Encargos e exigências decorrentes do quadro de financiamento PRR e do cumprimento de obrigações em matéria de encargos plurianuais – e que a autora claramente compreendeu ou pode compreender, o que de resto é evidenciado nos fundamentos que invocou em sede de petição inicial da ação de contencioso pré-contratual a que respeita o presente recurso.

Termos em que se conclui que a sentença recorrida não incorreu em erro de direito, por violação dos artigos 152.º e 153.º do CPA nem do artigo 268.º, n.º 3, da CRP por ter considerado que não se verificava o vício de falta de fundamentação do ato impugnado.

Improcedendo, assim, este fundamento do recurso.*
 Do erro de direito quanto à invocada falta de preenchimento dos pressupostos legais para a revogação de contratar

Defendeu a recorrente que a recorrida não perdeu o interesse no objeto contratual, tendo lançado, no dia imediatamente seguinte à decisão impugnada, novo procedimento com o mesmo objeto essencial e o mesmo preço base, o que é incompatível com a alegada existência de circunstâncias supervenientes que tenham alterado, de forma objetiva e relevante, os pressupostos da decisão de contratar. A definição do objeto e das especificações técnicas, a autorização de encargos plurianuais, a tramitação procedimental, o prazo de apresentação de propostas e o prazo de manutenção das propostas constituem elementos normais, previsíveis e conhecidos do procedimento, não configurando factos supervenientes aptos a justificar a não adjudicação. A alteração dos prazos associados ao financiamento PRR também não justificava a não adjudicação, porquanto a manutenção e prorrogação do financiamento reforçavam, antes, a possibilidade de manutenção e conclusão do procedimento.

A alegada necessidade de alterações técnicas às peças do procedimento não foi demonstrada como verdadeira circunstância superveniente relativa aos pressupostos da decisão de contratar, traduzindo, quando muito, uma reavaliação posterior da estruturação técnica da solução pretendida. Competia à recorrida demonstrar a verificação dos pressupostos legais da decisão excecional de não adjudicação, designadamente a existência, superveniência, conexão e aptidão justificativa das circunstâncias invocadas, não cabendo à recorrente provar a respetiva inexistência, tendo a sentença recorrida invertido indevidamente o ónus argumentativo e probatório aplicável. Deveria, assim, o Tribunal a quo ter concluído que não se encontravam preenchidos os pressupostos da alínea d) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP.

A alínea c) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP pressupõe cumulativamente a existência de circunstâncias imprevistas, a necessidade de alteração de aspetos fundamentais das peças do procedimento e que essa necessidade apenas tenha surgido após o termo do prazo de apresentação das propostas. Tais pressupostos também não se verificavam no caso concreto, porquanto não foram demonstradas circunstâncias verdadeiramente imprevistas, nem alterações incidentes sobre aspetos fundamentais das peças procedimentais, nem necessidade surgida apenas após o termo do prazo de apresentação das propostas. As alegadas necessidades técnicas decorriam de elementos conhecidos ou cognoscíveis pela recorrida em momento anterior ao lançamento do procedimento ou, pelo menos, durante a respetiva tramitação normal. Assim, a decisão de não adjudicação e consequente revogação da decisão de contratar violou o artigo 79.º, n.º l, alíneas c) e d), do CCP, devendo ter sido anulada nos termos do artigo 163.º, n.º l, do CPA.

A recorrida defendeu que ao contrário do sustentado pela recorrente, o dever de adjudicação que impende sobre a entidade adjudicante, nos termos do artigo 76.º, n.º 1 do CCP, não é absoluto. Como clarificou o TCA Norte (Proc. n.º 01340/20.8BEPRT, de 05.03.2021), aquele dever pode extinguir-se perante a necessidade de melhor acautelar o interesse público, nas situações taxativamente enumeradas no n.º 1 do artigo 79.º do CCP, correspondendo as alíneas c) e d) a causas de natureza objetiva — que se verificaram plenamente no caso concreto.

Quanto ao preenchimento do artigo 79.º, n.º 1, alínea c) - Circunstâncias imprevistas que exigem alteração de aspetos fundamentais das peças, o conceito de “circunstâncias imprevistas” não exige superveniência nem imprevisibilidade. As especificações técnicas do Caderno de Encargos revelaram-se insuficientes, tendo ficado demonstrado que o Caderno de Encargos original não previa: (i) proibições expressas de utilização de ferramentas de Inteligência Artificial e Low Code no desenvolvimento da solução; (ii) requisitos funcionais e arquiteturais necessários à fiabilidade e sustentabilidade do projeto; e (iii) requisitos essenciais de conformidade em matéria de Business Intelligence e de Audit, Logging and Non-Repudiation. Estas omissões foram detetadas apenas após o termo do prazo de apresentação das propostas, quando já não era legalmente possível alterar as peças do procedimento.

Quanto ao preenchimento do artigo 79.º, n.º 1, alínea d) - Circunstâncias supervenientes relativas aos pressupostos da decisão de contratar: a dilação dos prazos de financiamento PRR, constitui circunstância superveniente. No decurso do procedimento, ocorreu a dilação do prazo de execução do Contrato de Financiamento e a admissão do reescalonamento dos encargos plurianuais. Estas alterações - que a Entidade Demandada/Recorrida não podia rever unilateralmente - não podiam ser refletidas nos prazos de manutenção das propostas e de execução do contrato já definidos no procedimento, que se mantinham fixados até 30.06.2025. As novas condições de financiamento apenas ficaram disponíveis após o lançamento do procedimento: só em 14 de dezembro de 2024, com a celebração do 2.

º Aditamento ao Contrato de Financiamento, a Entidade Demandada passou a dispor das condições necessárias para a execução do projeto até 30.06.2026, e só em 12 de fevereiro de 2025, pela Portaria n.º 141/2025/2, foi autorizado o reescalonamento do encargo plurianual até 2026. Estas condições eram supervenientes e insuscetíveis de ser integradas no procedimento em curso. A manutenção do concurso era inviável e ineficiente: a demora na tramitação procedimental - motivada, designadamente, pela análise cuidada das propostas com preços anormalmente baixos - colocou em risco toda a operação de financiamento. A impossibilidade de adaptar os prazos contratuais às novas condições de financiamento tornava objetivamente inviável a celebração e execução do contrato nos termos do procedimento em curso, determinando necessariamente a sua revogação. Concluiu, dizendo que improcede o erro de julgamento imputado à sentença recorrida no que respeita ao alegado não preenchimento dos pressupostos das alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP.

Refira-se, desde já, que o Tribunal a quo, como supra se decidiu não omitiu pronúncia quanto à verificação dos pressupostos da decisão de não adjudicação e revogação da decisão de contratar, tanto à luz da alínea c) como à luz da alínea d) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP.

E porque as questões que se colocam neste recurso relativas ao dever de adjudicação e ao preenchimento ou não da causa de não adjudicação prevista na alínea c), do n.º 1 do artigo 79.º do CCP já foram objeto de decisão em acórdãos deste tribunal, seguiremos de perto o expendido no acórdão deste TCA Sul de 2/07/2026 (proc. n.º 506/25.9BEBJA.CS1) e de que se cita o seguinte excerto:

“O Artigo 76.º do CCP que consagra o dever de adjudicação das entidades adjudicatárias, prevê no n.º 1 “[s]em prejuízo do disposto no n.º 1 do artigo 79.º, o órgão competente para a decisão de contratar deve tomar a decisão de adjudicação e notificá-la aos concorrentes até ao termo do prazo da obrigação de manutenção das propostas.”.

Estabelecendo o artigo 79.º, do CCP sob a epígrafe: “Causas de não adjudicação”:

“1 - Não há lugar a adjudicação, extinguindo-se o procedimento, quando:

(…)

c) Por circunstâncias imprevistas, seja necessário alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento;

(…)

2 - A decisão de não adjudicação, bem como os respetivos fundamentos, deve ser notificada a todos os concorrentes.

3 - No caso da alínea c) do n.º 1, é obrigatório dar início a um novo procedimento no prazo máximo de seis meses a contar da data da notificação da decisão de não adjudicação.”.

Sendo que nos termos previstos no artigo 80.º, n.º 1, do CCP a “decisão de não adjudicação prevista no artigo anterior determina a revogação da decisão de contratar.”.

Como resulta do citado artigo 76.º, n.º 1 do CCP a entidade adjudicante tem o dever de adjudicação, salvaguardando, contudo, a previsão legal de causas de não adjudicação fixadas, designadamente, no artigo 79.º do CCP.

A caracterização deste dever de adjudicação não tem colhido unanimidade, quer na doutrina, quer na jurisprudência.

Em acórdão do TCA Norte considerou-se tratar-se do exercício de um poder vinculado por parte da entidade adjudicante, e como tal, está excluído do elenco de matérias em que predomina o exercício de poderes discricionários, quer quanto ao modo de agir, quer quanto ao sentido ou conteúdo do dever de agir, quer, ainda, quanto ao juízo de oportunidade do agir. Entendendo-se, todavia, que o dever de adjudicar não é absoluto, podendo extinguir-se perante a necessidade de melhor acautelar o interesse público, como sucede nas situações que o legislador enunciou taxativamente nas várias alíneas do n.º 1 do artigo 79.º, do CCP (13).

São vários os interesses ou valores que justificam a instituição de um dever legal de adjudicação, como refere Rodrigo Esteves de Oliveira (14), um dos valores que presidiu à instituição legal desse dever de adjudicação foi o “respeito pelo mercado que respondeu à solicitação pública, são também relevantes aqui considerações de tutela da confiança”. O “dever legal de adjudicação serve também para evitar que a entidade adjudicante interrompa o procedimento por razões que não devem merecer a tutela do Direito”. Refere, também, o mesmo Autor que a consagração de um dever geral de adjudicação serve igualmente de “advertência” ou aviso para a Administração Pública e que as “ponderações sobre a conveniência ou oportunidade da “compra”, sobre os riscos associados às diferentes opções procedimentais (designadamente, entre o concurso público e o concurso limitado), sobre o desenho contratual mais adequado, sobre os limites fora dos quais ela não está disposta a contratar (definição dos parâmetros base dos aspetos submetidos à concorrência e dos limites dos aspetos não submetidos à concorrência)” devem ser cuidadosamente efetuadas antes da decisão de contratar. Podendo “dizer-se que da instituição do dever de adjudicação resulta, para a entidade adjudicante, um dever especial ou qualificado de diligência, de cumprimento prévio ao lançamento do procedimento de contratação pública.”.

A decisão de não adjudicação pode envolver, ao menos em parte, a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa, como por exemplo, na hipótese da alínea c), do n.º 1, do artigo 79.º do CCP, assim, “o preenchimento dos conceitos “circunstâncias imprevistas” ou “circunstâncias supervenientes” é matéria de vinculação legal, passível de reexame judicial, mas os segmentos normativos relativos ao seu impacto, é dizer, à necessidade ou não de “alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento” ou a saber se a alteração dos “pressupostos da decisão de contratar” justifica uma decisão de não adjudicação, podem, em algumas situações, exigir valorações típicas da função administrativa e estarão, nessa medida, sujeitas a um controlo judicial atenuado (centrado na ideia de mera fiscalização, incluindo à luz do princípio da proporcionalidade) (15)”.

O procedimento pré-contratual poderá, assim, terminar sem uma decisão ou ato de adjudicação. Estando as causas de não adjudicação previstas, designadamente, no citado artigo 79.º do CCP.

Ora, a decisão de não adjudicação fundada na al. c) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP configura uma derrogação ao dever geral de adjudicar consagrado no artigo 76.º do CCP, relacionada com a prossecução do interesse público. Esta possibilidade de não adjudicar, designadamente com os fundamentos previstos na alínea c), do n.º 1, do artigo 79.

º do CCP deve ser devidamente fundamentada pela entidade pública e alicerçada em razões de interesse público.

Este artigo 79.º, n.º 1, alínea c), do CCP faz depender a não adjudicação de dois pressupostos, como claramente resulta do seu teor. Assim, não há lugar a adjudicação, extinguindo-se o procedimento, quando:

a) Por circunstâncias imprevistas;

b) Seja necessário alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento.

Como explica Pedro Costa Gonçalves (16) “(…) No contexto do artigo 79.º, n.º 1, alínea c), as “circunstâncias imprevistas” não têm de ser novas (supervenientes), nem tão-pouco imprevisíveis pelo órgão adjudicante. Pode, na verdade, tratar-se de circunstâncias existentes no momento da elaboração das peças do procedimento, mas que não foram consideradas, ponderadas ou previstas: por isso, se trata de “circunstâncias imprevistas” pelo órgão adjudicante. (…) Em qualquer cenário, exige-se que as novas circunstâncias ou as novas ponderações sobre circunstâncias existentes ou previsíveis no momento da elaboração das peças determine uma «necessidade» de alteração de aspectos fundamentais dessas peças; (…).”.

A compreensão do motivo pelo qual o legislador previu a causa de não adjudicação constante da alínea c), do n.º 1, do artigo 79.º do CCP “só pode ser alcançada quando a norma em análise é conjugada com o disposto no n.º 3 do artigo 64.º. De facto, afastando o paradigma da inalterabilidade das peças do procedimento que dominava a legislação anterior, este último preceito permite que as retificações das peças procedimentais ou a aceitação de erros ou omissões do caderno de encargos impliquem alterações das peças do procedimento, mesmo que estas atinjam os seus “aspectos fundamentais”. Portanto, a lei admite que um erro cometido pela entidade adjudicante – mesmo quando afete um aspecto fundamental do procedimento – não tem necessariamente de culminar na sua morte, desde que a supressão imediata do erro permita a continuação da sua tramitação.

(…) a possibilidade de impor alterações aos “aspectos das peças fundamentais do procedimento”, com a consequente prorrogação do prazo de apresentação de propostas, depende de uma simples condição: que, obviamente, tal prazo não tenha já terminado.

(…)

Quando, pelo contrário, o prazo de apresentação de propostas já tenha findado, a única solução de que a entidade adjudicante dispõe consiste na conclusão do procedimento com uma decisão de não adjudicação, fundamentando expressamente qual o motivo imperioso que a conduz a alterar as peças do procedimento – o qual pode até conduzir a um verdadeiro “dever de não adjudicar”, se tal for reclamado pelo interesse público objecto da alteração imprevista -, e iniciando um novo procedimento que contemple a alteração pretendida.

Assim sendo, é indiscutível que não existe qualquer equívoco quando a lei se refere a “circunstâncias imprevistas” e não imprevisíveis: como se vê, pode estar em causa um puro erro da entidade adjudicante, e não uma superveniência objectiva, que implica uma deficiência grave na elaboração das peças.

Desde que essa deficiência seja devidamente identificada e fundamentada – não bastando uma alegação vaga e genérica -, demonstrando o seu impacto estrutural sobre o procedimento – a sua natureza “fundamental” no quadro das peças do procedimento -, a lei permite à entidade adjudicante a mobilização desta causa excecional de derrogação do dever de adjudicação” (17).

Na interpretação da causa de não adjudicação prevista na alínea c), do n.º 1 do artigo 79.º, do CCP “O primeiro elemento que ajuda a interpretar esta causa legal de não adjudicação e que permite definir-lhe os respetivos contornos encontra-se no artigo 79.º/3, onde se estabelece que, nessa hipótese, “é obrigatório dar início a um novo procedimento no prazo máximo de seis meses a contar da data da notificação da decisão de não adjudicação”. Se é assim, então as circunstâncias que se subsumem aqui não frustram a decisão de contratar, não levam a entidade adjudicante a não querer o contrato: ela mantém o seu interesse em contratar (e em contratar, em princípio, mas não necessariamente, o mesmo tipo de prestação), embora noutros termos.

Por outro lado, as circunstâncias invocáveis devem ser posteriores à data da aprovação das peças do procedimento, embora seja verdade que a entidade adjudicante dispõe da faculdade de retificar os erros e omissões dessas peças até ao final do prazo de entrega de candidaturas ou propostas (artigo 50.º/7, com as consequências assinaladas no artigo 64.º/2, a saber, a prorrogação de tal prazo).

As circunstâncias devem ser, diz a lei, “imprevistas”, que significa que não têm de ser imprevisíveis, cabendo naquela noção quer as circunstâncias objetivamente supervenientes (mesmo que fossem previsíveis ou antecipáveis), quer as circunstâncias já existentes à data da aprovação das peças do procedimento, mas que não tenham sido previstas (ponderadas), erradamente ou não, pela entidade adjudicante.

Essas circunstâncias não previstas ou não ponderadas tanto podem consubstanciar-se num erro ou falha das peças do procedimento imputável à própria entidade adjudicante, como em algo que, não estando errado, carece de uma melhoria sensível ou precisa mesmo de ser forçosamente alterado.

Além disso, para poderem justificar a não adjudicação, as circunstâncias imprevistas devem ter um impacto qualificado ou específico, é dizer, têm de se reportar a aspetos das peças do procedimento (não das propostas) e têm de se projetar sobre aspetos fundamentais seus, que agora têm de ser revistos, alterados ou ajustados. Assim, devem considerar-se como circunstâncias que se projetam em aspetos fundamentais das peças do procedimento todas aquelas que se repercutam no desenho das características essenciais ou mais relevantes do contrato a celebrar (prestações concretas a contratar, prazo, preço, garantias, etc.), não podendo tratar-se de alterações que se reflitam em aspetos claramente secundários ou acessórios. A fundamentação da decisão de não adjudicação deve ser particularmente cuidadosa na demonstração desta relação “causa-efeito”: a circunstância X, imprevista, exige ou recomenda fortemente a alteração do aspeto Y do caderno de encargos (…), embora a entidade adjudicante não esteja obrigada a revelar, até porque pode ainda não saber (o que será frequente), que tipo de alteração vai ser necessário ou conveniente introduzir.

As alterações a introduzir têm os seus limites materiais definidos pelo próprio evento imprevisto: adequar ou ajustar as peças do procedimento às tais circunstâncias imprevistas, não devendo ir onde essa razão não alcance. (18)”.

O Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão de 11/03/2021, de 01445/19.8BEBRG considerou “que não é, à partida, relevante que as circunstâncias imprevistas, sejam ou não imputáveis à entidade adjudicante. “De outro modo, estar-se-ia a “obrigar” a entidade adjudicante a levar a efeito um procedimento cuja execução ficaria inviabilizada. E será assim porque a expressão «imprevista» não é confundível com qualquer imprevisibilidade. Existirá uma situação imprevista quando a entidade adjudicante, apesar de poder ou ter a obrigação de poder prever, simplesmente não previu” (ver Rui Mesquita Guimarães, “Da adjudicação à celebração do contrato. Reflexões sobre a revisão ao Código de Contratos Públicos”, in Revista de Contratos Públicos/CEDIPRE, n.º 17, p. 70).

Em suma, e genericamente, o interesse público pode, uma vez que se verifiquem determinadas e concretas condições especiais, habilitar o decisor público a reformular a decisão de contratar, no sentido de manter essa decisão, mas noutros termos.”.

No balanceamento dos interesses relevantes a ponderar na decisão de adjudicar ou de não adjudicar, no que concerne ao nível de vinculação ou, por contraponto, flexibilidade, existente na altura de decidir adjudicar ou não adjudicar um determinado contrato, após o decurso de um procedimento pré-contratual, importa garantir que “as entidades adjudicantes não devem ficar obrigadas à celebração de contratos que não satisfaçam as suas necessidades” e “garantir um nível de densidade e relevância dos fundamentos normativos da não adjudicação que seja suficiente para afastar decisões arbitrárias da entidade adjudicante a esse respeito”. Deste modo “a existência de fundamentos amplos de não adjudicação configura uma exigência decorrente de uma tutela adequada e equilibrada do interesse público - o qual, recorde-se, corresponde a uma norma de grau constitucional, de aplicação geral a toda a atividade de exercício da função administrativa, com estrutura de princípio (artigo 266.º/1 da Constituição), tendo por sentido a funcionalização da conduta administrativa aos objectivos definidos para essa conduta, pela lei, num primeiro nível, e pela própria entidade adjudicante, quando decide contratar, num segundo nível a configuração normativa das possibilidades de desistência de um contrato pela administração não pode ser tão restritiva, tão favorável ao mercado, que isso resulte no sacrifício desproporcionado do interesse público: se tal acontecesse, as normas que eventualmente o previssem seriam inconstitucionais, por violação do comando constitucional contido no referido artigo 266.°/1 da Constituição, do qual resulta para o legislador o imperativo de encontrar soluções que, no respeito pelos direitos e interesses dos particulares, não descurem a prossecução do interesse público.(19)”.

(…) a amplitude que reconhecemos às causas de não adjudicação das alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 79.º, suficientemente elásticas, já se disse, para permitir que qualquer motivo de interesse público suficientemente justificado, proporcional e conforme com a boa fé, seja utilizado para decidir não adjudicar. Pode, assim, falar-se numa cláusula geral de não adjudicação por motivos de interesse público, que é normativamente fundada na combinação entre aqueles dois preceitos, e ainda os demais que prevêem causas de não adjudicação que atendem a diferentes dimensões da prossecução do interesse público, como sucede (também) com as causas resultantes das alíneas e) e f) do n.º 1 do artigo 79.º, o que aliás se reforçou na revisão de 2017.(20)”.

Ora, considerou-se na sentença recorrida que “A mencionada alínea d) do art.º 79.º do CCP estabelece como possível causa da não adjudicação a existência de circunstâncias supervenientes relativas aos pressupostos da decisão de contratar, que justifiquem a decisão.

No caso, mais uma vez, saliente-se que resulta provado que a decisão da revogação de contratar foi proferida em concordância com a proposta apresentada na Informação n.º 0207/DGA-UAP/2025, sob a invocação da necessidade de alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento, quanto à data de execução do contrato, pelos prazos de financiamento comunitário e pela necessidade de especificações técnicas, considerando preenchidos os requisitos da alínea c) e d) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP.

Nessa mesma informação constam os seguintes considerandos

II. ANÁLISE

Considerandos que:

a) Que a definição do objeto e consequentes especificações técnicas ocorreu em março de 2024 (20/03/2024);

b) Que a abertura do procedimento foi efetuada ao abrigo da autorização de assunção de Encargos Plurianuais efetuada pela Portaria n.º 164/2023, de 29/03/2023, só publicada no Diário da República n.º 68, 2.ª Série, de 5 de abril de 2023;

c) Que a referida Portaria só foi reprograma em termos de prazo pela Portaria n.º 447/2024/2 de 18/03/2024, publicada no Diário da República n.º 64.º, 2.ª Série de 1 de abril de 2024;

d) O prazo de entrega das propostas ocorreu no dia 02/08/2024;

e) Que de acordo com o art.º 13.º do Programa de Concurso o prazo de manutenção de propostas era de 180 dias, contados da data do termo do prazo fixado para apresentação das propostas, facto que determina uma validade das propostas até ao dia 29/01/2025;

f) Que o prazo de execução previsto para a execução do contrato decorrente do presente procedimento é de 10 meses o que não se coaduna com o prazo de 30/06/2025 decorrente da Portaria 447/2024/2 de 18/03/2024;

g) Que à data o procedimento foi lançado ainda no âmbito Contrato de Financiamento celebrado entre a SPMS e a Estrutura de Missão Recuperar Portugal, outorgada no dia 14/12/2024, para a realização do Investimento com o código RE-C01-i06, designado por “Transição Digital na Saúde”, enquadrado na Componente C01 do Plano de Recuperação e Resiliência, para o prazo previsto na 1ª adenda;

h) É necessário proceder a várias alterações das peças de procedimento para assegurar a satisfação da necessidade da entidade adjudicante.

(…)

A análise conjunta de toda a prova documental junta aos autos permite ao Tribunal concluir que os considerandos da proposta correspondem à realidade.

Foi no decurso do procedimento que ocorreu a dilação do prazo de execução do Contrato de Financiamento e a admissão de reescalonamento dos encargos plurianuais, as quais, além de não poderem ser revistas pela Demandada, não poderiam ser puder, de alguma forma, refletidas ou adequadas aos prazos de manutenção das propostas e da execução do contrato já definidas no procedimento.

Como também foi no decurso do procedimento e, até, a partir da análise das propostas apresentadas que a Entidade Demandada concluiu pela necessidade de alterações técnicas à solução pretendida, nomeadamente de modo a estabelecer expressamente o uso de ferramentas de inteligência artificial e a geração de código fonte através de ferramentas low code ou a incluir novas tarefas e novas ferramentas que não tinham sido identificadas como necessárias, conforme o depoimento da testemunha da Ré permitiu compreender, de modo claro e suficientemente detalhado.”.

Considerou-se, assim, na sentença recorrida que a partir da análise das propostas apresentadas a Entidade Demandada concluiu pela necessidade de alterações técnicas à solução pretendida, “nomeadamente de modo a estabelecer expressamente o uso de ferramentas de inteligência artificial e a geração de código fonte através de ferramentas low code ou a incluir novas tarefas e novas ferramentas que não tinham sido identificadas como necessárias” e que a análise conjunta de toda a prova documental junta aos autos permite ao Tribunal concluir que os considerandos da proposta correspondem à realidade, mostrando-se preenchidos os requisitos previstos na alínea c), do n.º 1 do artigo 79.º do CCP.

Sucede que em sede de ato impugnado a entidade demandada fundamentou a decisão de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar com a necessidade de “proceder a várias alterações das peças de procedimento para assegurar a satisfação da necessidade da entidade adjudicante”, como vimos supra.

Todavia, nessa decisão não são identificadas as concretas alterações das peças do procedimento que justificavam essa necessidade. Deste modo não pode concluir-se, como na sentença recorrida, que tais alterações que fundamentaram o ato impugnado consistiam em “estabelecer expressamente o uso de ferramentas de inteligência artificial e a geração de código fonte através de ferramentas low code ou a incluir novas tarefas e novas ferramentas que não tinham sido identificadas como necessárias”. Sendo certo que tal conclusão não é extraível da factualidade julgada provada, nem alcançável em função da motivação da decisão da matéria de facto.

Em face do exposto, verificando-se que a recorrida não mencionou no ato impugnado os aspetos fundamentais das peças do procedimento que careciam de ser alterados, ou seja as circunstâncias imprevistas suficientemente relevantes para justificar a alteração de aspetos fundamentais das peças do procedimento, nem se tendo os mesmos demonstrado, conclui-se que a sentença recorrida incorreu no imputado erro de direito por violação da previsão da alínea c), do n.º 1 do artigo 79.º do CCP.

Por outro lado e como vimos o Tribunal a quo após concluir que os considerandos da proposta correspondem à realidade decidiu que não ocorria a invocada violação de lei quanto à alínea d), do n.º 1 do artigo 79.º do CCP, em virtude de no decurso do procedimento ter ocorrido a dilação do prazo de execução do contrato de financiamento e a admissão de reescalonamento dos encargos plurianuais, as quais, além de não poderem ser revistas pela Demandada, não poderiam ser refletidas ou adequadas aos prazos de manutenção das propostas e da execução do contrato já definidas no procedimento.

Relativamente à causa de não adjudicação prevista na alínea d), do n.º 1 do artigo 79.º do CCP, na qual se prevê que não há lugar a adjudicação, extinguindo-se o procedimento, quando “Circunstâncias supervenientes relativas aos pressupostos da decisão de contratar o justifiquem”, estão em causa circunstâncias ou situações relacionadas com a decisão de contratar que ocorram em momento posterior à abertura do procedimento e que se trate de ocorrências que justifiquem a decisão de não adjudicação.

A Portaria n.º 164/23, de 05/04/2023, havia autorizado a SPMS - Serviços Partilhados do Ministério da Saúde, E. P. E., a proceder à repartição de encargos no âmbito do Investimento RE-C01-i06 - «Transição Digital da Saúde» - cfr. n.º 1 da referida Portaria, tendo sido estabelecido nos termos do ponto 2 desta Portaria que os encargos resultantes dos contratos referidos no número anterior não podem exceder, em cada ano económico, e no que respeita aos contratos incluídos no “Pilar 3 - Profissional de Saúde: i) 2023: 28 419 728,57 EUR; ii) 2024: 7 104 932,14 EUR”, acrescidos de IVA à taxa legal em vigor.

Conforme consta do preâmbulo da Portaria n.º 447/2024/2, de 01/04/2024, que autorizou a SPMS Serviços Partilhados do Ministério da Saúde, E. P. E., a reprogramar os encargos plurianuais no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência RE-C01-i06 Transição Digital na Saúde, em virtude da prorrogação de prazo para término do Investimento RE-C01-i06 - Transição Digital da Saúde, decidida pelo Conselho da UE para 30 de junho de 2025, torna-se necessário proceder ao reescalonamento do encargo plurianual autorizado pela referida portaria. Assim, a Portaria n.º 447/2024/2, de 01/04/2024, veio proceder ao reescalonamento das verbas quanto aos contratos “RE-C01-i06 - Transição Digital da Saúde - pilar 3 – Profissional”, nos seguintes termos: “i) 2023: 1 885 081,15 EUR; ii) 2024: 33 558 278,75 EUR; iii) 2025: 81 300,81 EUR”.

Está provado que a 1.07.2024 foi elaborada a Informação n.º 0684/DAG-UAP/2024 sobre a qual foi proferida a decisão de 3.07.2024 de autorização do início do procedimento para aquisição de solução para uma plataforma para a gestão dos processos do Plano Nacional de Promoção da Saúde Oral (PNPSO) para o Pilar 3- Reforma dos SI disponibilizados aos Profissionais de Saúde (PRR) com a Ref.ª 20240323.

Resulta do artigo 2.º das Cláusulas Jurídicas do Caderno de Encargos, com a epígrafe «Objeto Contratual», referente ao Procedimento com a ref.ª 20243.. que o contrato a celebrar tem por objeto disciplinar as relações contratuais entre a Entidade Pública Contratante e o adjudicatário, mediante a fixação dos termos para aquisição de solução para uma plataforma para a gestão dos processos do Plano Nacional Promoção da Saúde Oral (PNPSO) para o Pilar 3 - Reforma dos SI disponibilizados aos profissionais de saúde (PRR).

Provindo, assim, o financiamento da aquisição de serviços em causa de verbas do PRR, no âmbito do Investimento com o código RE-C01-i06 designado por "Transição Digital na Saúde", enquadrado na Componente C01, sendo que o investimento teria de ser executado até ao dia 30.06.2025, em conformidade com o Previsto na Portaria n.º 447/2024, atendo o decidido pelo Conselho da EU.

Não subsistem quaisquer dúvidas que o prazo de execução do contrato era de 10 meses. A necessidade da execução do contrato, no prazo contratualmente previsto de 10 meses e até ao dia 30.06.2025 era “pressuposto da decisão de contratar”, o qual foi estabelecido de acordo com o contrato de financiamento para a realização do Investimento com o código RE-C01-Í06 designado por "Transição Digital na Saúde", enquadrado na Componente C01 do PRR, nos termos da Portaria n.º 447/2024/2, de 01/04/2024.

Provou-se que a 14.12.2024 foi decidida a alteração do Contrato de Financiamento celebrado com a Estrutura de Missão Recuperar Portugal, para o financiamento do objeto do procedimento, no sentido da prorrogação do prazo previsto até 30.06.2025 para 30.06.2026. E que após esta alteração do contrato de financiamento quanto ao prazo de execução do projeto financiado, foi concedida a autorização de reescalonamento do encargo plurianual autorizado, até 2026. Em virtude da prorrogação de prazo para término do Investimento RE-C01-i06 - Transição Digital da Saúde, decidida pelo Conselho da UE para 30 de junho de 2026, pela Portaria n.º 141/2025/2, de 18 de fevereiro, procedeu-se ao reescalonamento do encargo plurianual autorizado pela referida portaria.

Sucede que como se referiu na Informação elaborada em 10 de março de 2025 e que contém os fundamentos do ato impugnado o prazo de 10 meses previsto para a execução do contrato decorrente do procedimento em causa nos autos não se coaduna com o prazo de 30/06/2025, que decorria da Portaria 447/2024/2 de 18/03/2024, o que determinou a necessidade de proceder à alteração das peças do procedimento de modo a permitir, designadamente “que a execução do contrato ultrapasse a data de 30/06/2025”.

Deste modo, em face da conclusão pela recorrida de que já não seria possível celebrar e executar o contrato até 30.06.2025 e que se impunha proceder à alteração das peças do procedimento de modo a permitir a execução do contrato até à nova data prevista para a execução do contrato de financiamento (30/06/2026) e em face do novo reescalonamento do encargo plurianual, conclui-se que se verifica circunstância superveniente relativa aos pressupostos da decisão de contratar justificativa da decisão de não adjudicação e da revogação da decisão de contratar – cfr. artigo 79.º, n.º 1, alínea d), do CCP.

Este foi, também, o entendimento vertido no acórdão deste TCA Sul, de 17 de setembro de 2026 (proc. n.º49524/25.4BELSB), como resulta do seguinte extrato do mesmo “a disponibilidade e acesso ao financiamento concedido no âmbito do PRR configura, notoriamente, um elemento e condição fulcral para a decisão de contratar, como também porque a impossibilidade de execução do contrato concursado até à data-limite de 30/06/2025 materializa, efetivamente, uma circunstância de verificação superveniente à abertura do procedimento e à apresentação das propostas.”.

Em face do exposto conclui-se que a sentença recorrida não incorreu no erro de direito consubstanciado na violação do disposto da alínea d), do n.º 1 do artigo 79.º do CCP, não podendo proceder este fundamento do recurso.*
 Do erro de direito quanto à invocada violação do princípio da proporcionalidade

A recorrente, aduziu, ainda que a sentença recorrida incorreu em vício de violação do princípio da proporcionalidade porquanto o facto de a revogação da decisão de contratar decorrer, nos termos do artigo 80.º do CCP, da eventual verificação de uma causa de não adjudicação prevista no artigo 79.º do mesmo diploma, não afasta a necessidade de verificar: a. se os respetivos pressupostos legais se encontram efetivamente preenchidos; b. se a Administração atuou dentro dos limites legalmente admissíveis; e c. se a medida concretamente adotada respeita os princípios estruturantes da atividade administrativa, designadamente o princípio da proporcionalidade, concretamente os subprincípios da adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. O Tribunal a quo não procedeu a essa apreciação, partindo automaticamente do pressuposto de que, estando alegadamente preenchidos os pressupostos do artigo 79.º do CCP - o que não se concede -, a revogação seria inevitável e insuscetível de controlo à luz do princípio da proporcionalidade.

Mais defendeu que, mesmo admitindo a necessidade de introdução de alterações técnicas ou procedimentais, sempre importaria aferir: a. se tais alterações justificavam efetivamente a extinção integral do procedimento; b. se existiam soluções alternativas menos gravosas; e c. se o sacrifício imposto aos concorrentes se mostrava equilibrado face aos interesses públicos invocados. Sendo que no caso concreto, “existiam manifestamente alternativas menos lesivas do que a imediata revogação do procedimento, designadamente: a. a manutenção do procedimento em curso; b. o aproveitamento dos atos já praticados; c. a audição dos concorrentes quanto à manutenção do interesse nas propostas apresentadas; ou d. a demonstração concreta da inviabilidade de tais soluções.”.

A circunstância de ter sido imediatamente lançado novo procedimento com objeto substancialmente coincidente demonstra, precisamente, que o interesse público subjacente à contratação se mantinha inalterado. Não ficou demonstrado que as alegadas alterações técnicas ou procedimentais assumissem natureza tal que impossibilitasse a continuidade do procedimento inicialmente lançado. Ao concluir pela inexistência de qualquer violação do princípio da proporcionalidade, com fundamento na alegada natureza vinculada da decisão de revogação, a sentença recorrida incorreu em manifesto erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação dos artigos 266.º, n.º 2, da CRP e l.º-A do CCP.

Por sua vez a recorrida defendeu que a ratio do artigo 79.º do CCP, lida em conjugação com os artigos 4.º e 5.º do CPA, aponta no sentido que a Administração estava e está vinculada a não adjudicar: a norma assenta na ideia de que a Administração não deve ficar indevidamente vinculada a um procedimento que já não satisfaz o interesse público, constituindo um verdadeiro dever de não adjudicação — e não um poder facultativo. A melhor satisfação do interesse público não é uma opção da Recorrida, mas uma obrigação a que o seu agir se encontra vinculado. No caso dos autos, a manutenção do procedimento concursal - alternativa proposta pela Recorrente - não satisfazia o interesse público, pelas razões técnicas e financeiras amplamente demonstradas: as especificações técnicas do Caderno de Encargos eram insuficientes e as condições de financiamento PRR haviam sido alteradas de forma que o procedimento em curso não podia acomodar. Não existindo medida alternativa que satisfizesse igualmente o interesse público, o pressuposto lógico do subprincípio da necessidade não se verifica.

Nos termos do artigo 1.º-A, n.º 1 do CCP “[n]a formação e na execução dos contratos públicos devem ser respeitados os princípios gerais decorrentes da Constituição, dos Tratados da União Europeia e do Código do Procedimento Administrativo, em especial os princípios da legalidade, da prossecução do interesse público, da imparcialidade, da proporcionalidade, da boa-fé, da tutela da confiança, da sustentabilidade e da responsabilidade, bem como os princípios da concorrência, da publicidade e da transparência, da igualdade de tratamento e da não-discriminação.”.

É isento de dúvidas que a atividade administrativa relativa à formação e execução dos contratos públicos se encontra subordinada aos princípios previstos no artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa, nos Tratados da União Europeia e no artigo 1.º-A do Código dos Contratos Públicos.

Todavia, “… para que possa (e deva) afirmar-se a violação de um princípio jurídico é necessário que a hipótese, por uma qualquer perspectiva relevante do ponto de vista da função lógica da contratação pública, implique ou constitua uma lesão séria e efectiva dos interesses e valores a cuja tutela ele vai dotado neste domínio.” (21).

Como se concluiu supra, está verificado o pressuposto legal previsto na alínea d), do n.º 1 do artigo 79.º do CCP que constitui fundamento da decisão de não adjudicação e de extinção do procedimento. E verificado o preenchimento do referido pressuposto a entidade pública fica vinculada a proferir decisão de não adjudicação e de extinção do procedimento, não podendo optar entre os interesses dos concorrentes versus interesse público.

Deste modo, no caso em apreciação contrariamente ao defendido pela recorrente não se impunha proceder à ponderação do “sacrifício imposto aos concorrentes” “face aos interesses públicos invocados”, pois não sendo possível executar o contrato até 30/06/2025 existia obstáculo legal ao financiamento do contrato, como se demonstrou. Em face deste fundamento para ser proferida decisão de não adjudicação não se impunha a ponderação de “alternativas menos lesivas do que a imediata revogação do procedimento, designadamente: a. a manutenção do procedimento em curso; b. o aproveitamento dos atos já praticados; c. a audição dos concorrentes quanto à manutenção do interesse nas propostas apresentadas; ou d. a demonstração concreta da inviabilidade de tais soluções.”.

Com efeito, demonstrou-se a necessidade de alterar normas do procedimento relativas aos pressupostos financeiros da decisão de contratar que se tornaram supervenientemente incompatíveis com as regras de financiamento PRR, o que inviabilizava o financiamento previsto e consequentemente justificava a extinção do procedimento inicialmente lançado. Sendo certo que o facto de ter sido lançado novo procedimento com objeto substancialmente coincidente, não infringe o princípio da proporcionalidade, dada a essencialidade das alterações de natureza financeira efetuadas.

Em suma, verificada a situação prevista na alínea d) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP, a entidade adjudicante não dispõe de margem para decidir entre as opções menos gravosas, dado que a atuação administrativa, após esta verificação, assume natureza vinculada.

Termos em que se conclui que a sentença recorrida não incorreu em erro de direito, por errónea interpretação e aplicação dos artigos 266.º, n.º 2, da CRP e l.º-A do CCP.*
Em face de todo o exposto, conclui-se que a sentença recorrida não enferma de nulidade, por omissão, nem por excesso de pronúncia, nem de violação do disposto no artigo 88.º, n.º 2, do CPTA, tal como não incorreu nos imputados erros de julgamento da matéria de facto. Tendo incorrido, todavia, em erro de direito por ter julgado procedente a exceção dilatória de cumulação ilegal de pedidos e em violação do disposto no artigo 79.º, n.º 1, alíneas c), do CCP. Mais se conclui que a sentença recorrida não incorreu em violação das normas que regulam os deveres de audiência prévia e de fundamentação, nem do regime jurídico previsto no artigo 79.º, n.º 1, alínea d), do CCP, assim como não violou o princípio da proporcionalidade.

Conclui-se, assim, que deve ser concedido parcial provimento ao presente recurso jurisdicional, devendo ser revogada a sentença recorrida na parte em que julgou procedente a exceção de cumulação ilegal de pedidos e verificado a causa de não adjudicação prevista no artigo 79.º, n.º 1, alínea c), do CCP, confirmando-se a sentença quanto ao demais decidido.

*

As custas serão suportadas pela recorrente – cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC e artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, todos do Regulamento das Custas Processuais.*
IV. Decisão:

Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Subsecção de Contratos Públicos, da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em:

- determinar o desentranhamento do denominado articulado superveniente e dos documentos apresentados com o mesmo;

- condenar a requerente/recorrente em multa, pelo desentranhamento dos documentos, que se fixa no mínimo legal – 0,5 UC;

- julgar o recurso parcialmente procedente, revogar a sentença na parte em que julgou procedente a exceção de cumulação ilegal de pedidos e consequentemente julgar improcedente a exceção de cumulação ilegal de pedidos, assim como na parte em que julgou verificada a causa de não adjudicação prevista no artigo 79.º, n.º 1, alínea c), do CCP; e, confirmar a sentença recorrida quanto ao demais decidido, julgando, consequentemente, a ação improcedente.

Lisboa, 1 de outubro de 2026.

(Helena Telo Afonso – Relatora)

(Paula de Ferreirinha Loureiro – 1.ª adjunta)

(Jorge Martins Pelicano – 2.º adjunto)

(1) “Quando por circunstâncias imprevistas, seja necessário alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento”
(2) “Quando circunstâncias supervenientes relativas aos pressupostos da decisão de contratar o justifiquem"

(3) Consultável em www.dgsi.pt., como todos os acórdãos indicados sem menção de fonte.

(4) Cfr. neste sentido, acórdão do STA, de 2014-09-10 (processo nº 01681/13), consultável em www.dgsi.pt

(5) Cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina 2017, 4.ª edição, págs. 703-704.

(6) Ainda que esses acórdãos respeitem a situações fácticas diferentes da situação em causa nos autos, designadamente, situações em que a exceção não havia sido suscitada em momento anterior ao despacho saneador e veio a ser decidida na sentença.

(7) In A Justiça Administrativa, 16.ª Edição, Coimbra, Almedina, 2017, p. 313.

(8) Cfr. no mesmo sentido, também, o acórdão do TCA Norte de 05/03/2021 (processo n.º 01327/12.4BEBRG-S2), também citado pela recorrida, no qual se refere “admite-se, em casos que não seja possível no referido momento processual conhecer da matéria excetiva invocada, por depender de prova a produzir, que tal conhecimento seja produzido apenas após a produção de prova pertinente”.

(9) Cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2017, págs. 55-57.

(10) In “O Dever da Fundamentação Expressa de Actos Administrativos”, Almedina, Janeiro de 2003, pág. 247.

(11) Cfr. Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, in Código de Procedimento Administrativo, Comentado, 2ª Edição, Almedina, pág. 600-601, em comentário ao anterior CPA, mas que mantém atualidade atenta a similitude de regulação normativa do dever de fundamentação no atual CPA.

(12) Cfr. Teoria Geral do Direito Administrativo – O Novo Regime do Código do Procedimento Administrativo (temas nucleares), 3.ª edição, Almedina, 2015, pág. 300.

(13) Neste sentido cfr. acórdão de 05/03/2021, do TCA Norte, proferido no processo n.º 01340/20.8BEPRT, também citado na sentença recorrida e consultável em www.dgsi.pt.

(14) In REVISTA DE CONTRATOS PÚBLICOS, n.º 30, setembro de 2022, págs. 47-48.

(15) Cfr. Rodrigo Esteves de Oliveira, idem pág. 50-51.

(16) Direito dos Contratos Públicos, Coimbra, 2018, pp. 933-934.

(17) Cfr. Pedro Fernández Sanchez, Direito da Contratação Pública, volume II, 2.ª Edição, Lisboa 2024, pág. 570-572.

(18) Cfr. Rodrigo Esteves de Oliveira, in obra citada, pág. 65-67.

(19) Cfr. Miguel Assis Raimundo, in Direito dos Contratos Públicos, volume I, AAFDL, Reimpressão, 2023, págs. 527-528.

(20) Cfr. Miguel Assis Raimundo, in Direito dos Contratos Públicos, volume I, AAFDL, Reimpressão, 2023, págs. 533-534.

(21) Cfr. Rodrigo Esteves de Oliveira, in Contratação Pública, I vol., Coimbra Editora, 2008, pág. 65.