Processo 0690/16.2BALSB

I.RELATÓRIO

1. B…………, S.A., a que sucedeu A…………, S.A., em 24 de junho de 2002, interpôs recurso contencioso de anulação da deliberação da Assembleia Municipal de Cascais de 29.04.2002, no TAC de Lisboa, «que declarou a nulidade do “Plano de Pormenor do Espaço de Estruturação Urbanística para o estabelecimento de uma Unidade Hospitalar e de Ensino Universitário de Tires».
2. Por sentença de 6 de fevereiro de 2005, fls. 602 a 616, proferida pelo 1º Juízo Liquidatário do TAF de Lisboa, com fundamento na procedência do vício de ilegitimidade ativa, foi rejeitado o recurso, por ilegalidade da sua interposição.

O Recorrente interpôs recurso para o STA, que, por acórdão de 23.11.2005 proferido no Proc nº 871/05 (fls. 666/679), concedeu provimento ao recurso jurisdicional, revogando a decisão recorrida e determinando o prosseguimento do recurso contencioso.

3. Remetidos os autos ao TAC de Lisboa, veio a ser proferida sentença, em 18.5.2010, que negou provimento ao recurso contencioso, mantendo o ato recorrido.

4. Inconformado, o Recorrente interpôs recurso para este STA, ao abrigo do art. 26º, nº1, al. b) do DL 129/84 (ETAF84), na redação do DL. 229/96, de 29.11, ex vi art. 2º da L 13/2002 de 19.2. (fls. 827/8), recurso que foi admitido por despacho de fls. 830.

5. O Recorrente conclui as suas alegações da seguinte forma:

1ª. A sentença recorrida é nula ex vi dos artigos 668º/1/d) do CPC e 1º da LPTA, ao omitir pronúncia sobre a questão jurídica da impossibilidade do objeto da deliberação impugnada, questão que o Tribunal estava obrigado a conhecer nos termos do artigo 660º, nº2 do CPC por ter sido suscitada no artigo 46º da petição de recurso contencioso e levada à conclusão 5ª das respetivas alegações.

2ª. A decisão recorrida é nula por omissão de pronúncia acerca da invocada violação do artigo 102º, nº 2, do Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, ilegalidade imputada pela Recorrente ao ato impugnado no artigo 72º da p.i. e na conclusão 21ª das alegações de recurso (cfr. art. 668º/1/d) do CPC e 1º da LPTA).

3ª. A sentença recorrida omite qualquer pronúncia acerca da questão da nulidade do ato impugnado por violação dos artigos 22º e 271º da Constituição, artigos 96º e 97º da Lei das Autarquias Locais (Lei nº 169/99, de 18 de Set.) e artigo 70º do DL nº 555/99, de 16 de Dez., suscitada nos artigos 72º e 73º da petição de recurso e levado à conclusão 22ª das respetivas alegações (cfr. art. 668º/1/d) do CPC e 1º da LPTA).

4ª. A decisão sub judice é nula por omissão de pronúncia (cfr. art. 668º/1/d) do CPC e 1º da LPTA), ao não emitir pronúncia sobre nenhum dos erros de facto e de direito que foram imputados pela Recorrente à deliberação impugnada (v. artigos 59º a 70º da petição de recurso e conclusões 10ª a 19ª das respetivas alegações), de entre os quais se destacam aqui as erradas considerações de que o Plano de Pormenor violaria o PDM de Cascais, ou violaria as condicionantes da RAN e da REN.

5ª. A sentença recorrida é nula por omissão de pronúncia (cfr. art. 668º/1/d) do CPC e 1º da LPTA), ao não se pronunciar sobre os vícios de violação de lei dos artigos 45º/1 e 2.4. do RPDM, do conjunto das prescrições normativas do Regulamento do P.P., dos artigos 9º/1 e 2/d) do DL nº 196/89, de 14 de Junho e dos artigos 4º/1 e 2/c) do DL nº 93/90, de 19 de Março, ilegalidades imputadas ao ato impugnado no artigo 71º da petição de recurso contencioso e levadas à conclusão 20ª das respetivas alegações.

6ª. A sentença recorrida é nula por omissão de pronúncia ao não se pronunciar acerca da invocada violação dos princípios da boa fé, da confiança e da segurança jurídica, ínsitos na ideia de Estado de Direito e a violação de direitos e expectativas legitimamente adquiridas (v. artigos 4º e 6º A do CPA e artigo 266º/1 e 2 da Constituição) e o direito de propriedade (v. arts. 61º/1 e 62º da Constituição), ilegalidades imputadas pela Recorrente ao ato impugnado junto do Tribunal a quo nos artigos 74º e 75º da petição de recurso contencioso e nas conclusões 24ª e 25ª das respetivas alegações.

7ª. A decisão sub judice ao julgar improcedentes os vícios de “incompetência e usurpação de poderes”, enferma de nulidade por falta de fundamentação nos termos da alínea b) do nº 1 do artigo 668º do CPC, pois é absolutamente impossível à Recorrente saber as razões pelas quais foi tomada tal decisão, estando o Tribunal ad quem objetivamente impedido de sindicar a lógica do silogismo judiciário que presidiu a tais decisões, quer quanto ao juízo sobre as invocadas usurpações de poder jurisdicional, quer quanto ao juízo sobre a alegada incompetência absoluta.

8ª. Ao decidir pela improcedência do recurso contencioso apesar de assumir a deliberação impugnada como consequente de anterior ato jurisdicionalmente anulado, assumindo nos fundamentos que “se o ato primário não puder manter-se na ordem jurídica o subsequente também não pode subsistir”, e aceitando, afinal, que parte dos fundamentos da deliberação impugnada seriam procedentes, a sentença recorrida enferma de nulidade por contradição entre os seus fundamentos e a decisão ex vi do disposto no art. 668.º/1/c) do Cód. Proc. Civil.

9ª. A declaração de invalidade de normas jurídicas cabe em exclusivo aos Tribunais e à função jurisdicional, pelo que, ao declarar a nulidade de um Plano de Ordenamento – e com menção expressa do não reconhecimento, com eficácia retroativa, de quaisquer efeitos e sem o dever de indemnizar – o ato administrativo impugnado junto do Tribunal a quo imiscuiu-se em matéria reservada aos Tribunais, enfermando de usurpação de poderes jurisdicionais e sendo, por isso, nulo e de nenhum efeito ex vi do disposto no artigo 133º/2/a) do CPA, ao contrário do que parece ter sido pressuposto na sentença sub judice.

10ª. Ao declarar em decisão unilateral e autoritária a nulidade do Plano de Pormenor, no sentido preconizado pelo Presidente da Câmara e pela Câmara Municipal de Cascais e contra o entendimento manifestado pela Administração Central (DGOTDU) junto do Município (v. factos nºs 21 e 22 da sentença recorrida), a deliberação recorrida, ao contrário do que parece ter sido pressuposto na sentença sub judice, imiscui-se na solução de um concreto conflito de interesses sendo nula por usurpação de poderes jurisdicionais ex vi do disposto no já citado art. 133º/2/a) do CPA (cfr. Acs. do STA de 20/01/99 no Proc nº 036550 e de 25/02/99 no Proc. nº 044566, in www.dgsi.pt).

11ª. Ao contrário do que parece ter sido pressuposto na sentença sub judice, ao estatuir que a declaração de nulidade não envolverá qualquer dever de indemnizar por parte do Município, a deliberação recorrida é nula por usurpação de poder administrativo (se se entender que tal declaração define a indemnização no caso concreto) ou de poder legislativo

(se se entender que tal declaração estabelece em abstrato as condições de indemnização dos danos decorrentes da declaração) (v. art. 133º/2/a) do CPA).

12ª. Ao contrário do que parece ter sido pressuposto na sentença sub judice, a deliberação impugnada junto do Tribunal a quo, enferma de vício de incompetência absoluta sendo nula ex vi do disposto no art. 133º/2/a) e b) do CPA, ao declarar a nulidade de um Plano de Pormenor registado e publicado pela Administração Central (DGOTDU), sobre o qual a DGOTDU havia emitido aquando do registo um juízo de conformidade legal no exercício dos seus poderes de tutela de legalidade – juízo de legalidade reiterado posteriormente junto do Município de Cascais (v. Doc. nº 4 junto com a p.r.) –, invadindo desse modo a esfera de atribuições que a Constituição e a lei confiam ao Estado / Administração Central (usurpação do exercício do poder de tutela).

13ª. Ao contrário do que é pressuposto na sentença recorrida, a declaração de nulidade impugnada junto do Tribunal a quo, enferma de erro de facto e de direito, sendo errado o juízo de que o Plano de Pormenor enferme de qualquer invalidade, não tendo o Município Réu logrado demonstrar, como lhe competia de acordo com as normais regras de repartição do ónus da prova, qualquer facto capaz de se subsumir à afirmada invalidade do Plano e arredar a presunção de legalidade de que gozam as normas do mesmo e de que gozam os demais atos administrativos contrários e nunca impugnados (v.g. pontos 21 e 22 dos factos assentes).

14ª. Resulta provada a existência de um conjunto de actos e formalidades que envolveram a aprovação do Plano de Pormenor (dos órgãos do Município e de dezenas de entidades exteriores a este, designadamente, do Ministério do Ambiente) que estão em oposição com o juízo de invalidade que a entidade recorrida assacou ao Plano, fazendo impender sobre o mesmo uma verdadeira presunção de legalidade (e de conformidade com as disposições legais e regulamentares em vigor), resultante, designadamente, do registo do Plano na DGOTDU (cfr. PAULO OTERO, Loc. cit., págs. 24 a 29 e ANA ALVOEIRO DELGADO e ANA MARGARIDA CUNHA RIBEIRO, Ob. cit, pág. 221) e da reapreciação posteriormente feita por essa mesma entidade que conclui expressamente que “no que respeita à RAN, o seu regime jurídico foi respeitado pelo Plano de Pormenor (…) Relativamente à REN, o regime jurídico desta Reserva também foi salvaguardado (…) julga-se não haver desconformidade do Plano de Pormenor com o PDM (…) o Plano de Pormenor foi devidamente registado e publicado nos termos legais, pelo que não se vê que haja fundamentação para se dar sem efeito o registo do mesmo” – cfr. Doc nº 4 junto com a p.r. e pontos 21 e 22 dos factos assentes.

15ª. Contrariamente ao pressuposto pelo Tribunal a quo, a afirmação de que o Plano de Pormenor é nulo por não respeitar o PDM de Cascais deve ser sindicada tendo presente que, de acordo com a lei (art. 101º do DL 380/99, de 22 de Set.) não são de haver como nulos os Planos de Pormenor cujas disposições apesar de discrepantes das estabelecidas em Planos Diretores Municipais sejam com estes compatíveis bastando para tanto que o PP não contrarie os princípios fundamentais consagrados no PDM, sendo certo que no caso em apreço o Plano de Pormenor constitui a própria execução das opções contidas no PDM para o local em causa.

16ª. Mesmo que por hipótese existisse (e se provasse nos autos) uma eventual incompatibilidade entre o PP e o PDM, a mesma nunca seria geradora da sua invalidade mas apenas da sua ineficácia até que o PP viesse a ser ratificado, já que a lei admite expressamente que um Plano de Pormenor possa alterar um Plano Diretor Municipal, desde que para isso seja objecto de parecer favorável da DGOTDU (que no caso até existe) e de ratificação governamental (v. art.

80º/3/e) do DL 380/99), sendo a ratificação um requisito de eficácia do Plano.

17ª. Em termos de classificação e qualificação dos solos, quer o PDM de Cascais quer o PP em apreço, classificam os solos em causa como solo urbano (solo não rural), prevendo para o local a construção de um hospital e de um empreendimento residencial e definindo-lhe parâmetros urbanísticos, sendo manifesto que o modelo de estrutura espacial do território que o PP preconiza é exatamente o mesmo que é apresentado no PDM, o mesmo sucedendo com todas as condicionantes que o PDM prescreve para o local que são reproduzidas no PP (subordinando este, inclusive, as suas disposições aos condicionamentos estabelecidos no PDM), não se verificando a alegada violação do PDM de Cascais por parte do PP.

18ª. Contrariamente ao pressuposto na decisão recorrida, a deliberação impugnada junto do Tribunal a quo enferma de erro de facto e de direito ao declarar a nulidade do Plano de Pormenor invocando que este “não respeita o PDM de Cascais no que diz respeito às condicionantes da RAN e da REN”, já que o PP se limita a reproduzir as soluções de ocupação do território já definidas no PDM, quer quanto à classificação dos solos como urbanos (não rurais), quer quanto às condicionantes RAN e REN definidas no PDM e reproduzidas no PP.

19ª. A circunstância do PP identificar na sua carta de condicionantes, condicionantes RAN e REN, não é inconciliável com a previsão de uma disciplina urbanística para o local constante da respetiva planta de ordenamento e Regulamento, sendo certo que também a carta de condicionantes do PDM de Cascais identifica zonas RAN e REN em solos onde a respetiva carta de ordenamento e o Regulamento do PDM prevêem como objetivo estratégico a execução de um Hospital e de um empreendimento residencial com “índices de média densidade e ou de equipamento”, tendo o PDM sido objeto de ratificação governamental que torna indiscutível a sua conformidade com as disposições legais e regulamentares em vigor, nomeadamente a RAN e a REN (cfr. art.16º, nº 2 do DL nº 69/90, em vigor aquando da ratificação do PDM de Cascais).

20ª. A circunstância do PP identificar na sua carta de condicionantes, condicionantes RAN e REN não é inconciliável com a previsão de uma disciplina urbanística para o local constante da respetiva planta de ordenamento e Regulamento, significando tão só que para a concretização do modelo urbanístico previsto se impõe respeitar os regimes legais que regulam a REN e da REN (os quais admitem derrogações pontuais às proibições consagradas).

21ª. Contrariamente ao que parece ser pressuposto da decisão recorrida, o PP nem viola as condicionantes RAN e REN previstas no PDM, nem viola diretamente os regimes jurídicos da RAN e da REN (DL 196/89, de 14 de Jun. e DL 93/90, de 19 de Mar.), tanto mais que se encontra dado como provado nos autos a existência de atos derrogatórios desses regimes gerais proibitivos, atos esses que são orgânica e materialmente conformes com o previsto nesses diplomas (v. art. 9º do DL 196/89 e nº 2 do art. 4º do DL 93/90).

22ª. O PP limita-se a reproduzir a planta de condicionantes do PDM (integrando até um extrato dessa planta) e este, por sua vez, reproduz as cartas de delimitação da RAN e da REN aprovadas para o Município de Cascais; em qualquer caso, a carta de delimitação da RAN para Município de Cascais, aprovada pela Portaria nº 911/94, de 13 de Outubro, caducou com a entrada em vigor do PDM de Cascais (publicado na Iª Série-B do Diário da República de 19.06.1997), nos termos do nº 6 do art. 32º DL 196/89, de 14 de Junho, e ainda em todo o caso, não se integram em RAN os solos destinados a expansões urbanas, consignados em planos diretores municipais (cfr. art. 7º/a) do DL 196/89).

23ª. A sentença recorrida enferma de erro de julgamento e viola por errada interpretação e aplicação o artigo 268º/3 da Constituição e os artigos 124º/1/a)/c)/d)/e) e 125º/1 do CPA ao julgar improcedente o vício de forma imputado à deliberação impugnada nos autos.

NESTES TERMOS, deve o presente recurso ser julgado provado e procedente, com as legais consequências.”

6. O RECORRIDO deduziu contra-alegações que conclui da seguinte forma:

“A. A nulidade por omissão de pronúncia, invocada pela Recorrente, apenas ocorre quando o Tribunal não conheça em absoluto de questão que deva conhecer, sendo certo que o Tribunal não está vinculado a emitir pronúncia sobre todos os argumentos trazidos pelas partes, mas apenas sobre as questões relevantes para a boa decisão da causa.

B. Independentemente das razões ou argumentos trazidos a juízo pela Recorrente, o certo é que as ilegalidades por ela assacadas à deliberação impugnada se reconduzem (numa síntese que o tribunal a quo não poderia deixar de fazer) aos vícios de incompetência absoluta, usurpação de poder, erro sobre os pressupostos de facto e de direito e falta de fundamentação.

C. O Tribunal a quo pronunciou-se sobre cada um dos referidos vícios pelo que a sentença sob recurso não padece da nulidade prevista na alínea d), do n.º 1, do artigo 668.º do C.P.C.

D. Pugna a Recorrente pela nulidade da sentença, desta feita, por aplicação do disposto na alínea b), do n.º 1, do artigo 668.º do C.P.C., em virtude de ser impossível descortinar as motivações em que assentou a decisão proferida, nomeadamente na parte relativa aos invocados vícios de “incompetência e usurpação de poderes” por ela imputados à deliberação posta em crise.

E. De acordo com a melhor doutrina a referida nulidade apenas ocorre nos casos de “ausência total de fundamentos de direito e de facto”.

F. Na situação em apreço não se verifica a nulidade invocada pela Recorrente, uma vez que a sentença não padece de “falta absoluta de motivação”, nem a Recorrente isso invoca.

G. O que a Recorrente alega é que não terá alcançado as razões (algumas das razões) subjacentes à decisão proferida, o que, manifestamente, constitui coisa diferente da absoluta falta de motivação da mesma.

H. No entender da Recorrente a sentença “sub judice” estaria, ainda, inquinada pelo vício previsto na alínea c) do n.º 1 do artigo 668.º do C.P.C. e, consequentemente, seria nula, uma vez que “apesar de assumir a deliberação impugnada como consequente de anterior ato jurisdicionalmente anulado” veio a aceitar, “afinal, que parte dos fundamentos da deliberação impugnada seriam procedentes” (cfr. 8ª conclusão).

I. Em parte alguma da sentença recorrida é dito que a deliberação impugnada é um ato administrativo consequente de anterior ato jurisdicionalmente anulado, ou seja que tal deliberação da Assembleia Municipal de Cascais é consequente do Despacho n.º 63/2002 do Presidente da Câmara Municipal de Cascais, existindo entre estes dois actos uma relação de dependência intrínseca.

J. Segundo a melhor doutrina a contradição entre fundamentos e decisão apenas ocorre quando “a construção da sentença é viciosa, pois os fundamentos invocados pelo juiz conduziriam logicamente, não ao resultado expresso na decisão, mas a resultado oposto”.

K. A sentença posta em crise, não enferma daquele vício já que o tribunal considerou que a deliberação impugnada estava dotada de “extensa, clara, congruente e objetiva fundamentação” de facto e de direito (por referência aos factos provados n.º 24 e 25), e daí extraiu a única consequência logicamente possível: a improcedência do recurso de anulação e a manutenção do ato impugnado.

L. É inerente ao conceito de “nulidade” a susceptibilidade de a mesma ser reconhecida, a todo o tempo, por qualquer autoridade administrativa ou por qualquer tribunal, e inexistindo lei expressa que vede aos órgãos próprios do Município, maxime à Assembleia Municipal, a declaração de invalidade dos atos, administrativos ou normativos, inseridos na sua esfera (exclusiva) de atribuições e competências, a deliberação impugnada, não só não está eivada do vício de usurpação de poderes como assegurou o cumprimento de um dever que sobre o Município impendia.

M. O Município de Cascais (como qualquer entidade da Administração) está, para além do mais, vinculada aos princípios da legalidade e da prossecução do interesse público, bem como sobre ele recai o “dever de ordenar o território” (cfr. artigo 4.º da Lei de Bases da Politica de Ordenamento do Território e Urbanismo, Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto), princípios e dever que, seguramente, seriam desrespeitados se a Assembleia Municipal de Cascais não tivesse adotado a deliberação impugnada, deixando pairar na ordem jurídica um instrumento de gestão territorial que, para além de manifestamente inválido, seria gerador de operações materiais de ocupação, uso e transformação do solo contrárias às leis gerais da República, como é o caso dos regimes jurídicos da REN e da RAN.

N. O artigo 102.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro (doravante RJIGT) prevê expressamente a declaração administrativa de nulidade de planos municipais de ordenamento do território, pelo que a deliberação impugnada foi proferida no exercício de uma competência de índole puramente administrativa, mostrando-se improcedente a alegada usurpação da função jurisdicional e/ou legislativa.

O. É logicamente absurda a ocorrência de um conflito de interesses entre o mesmo órgão do município, a Assembleia Municipal antes e depois das eleições autárquicas de 2001, pela simples razão que a mudança de titulares do órgão não implica a existência de dois órgãos distintos com distintos interesses.

P. A eventual divergência de opiniões jurídicas entre uma Direção Geral, integrada na pessoa coletiva Estado, e um Município não se reconduz a um qualquer conflito de interesses, até porque a elaboração e aprovação de planos municipais de ordenamento do território (como é o caso do Plano de Pormenor em apreço) constitui matéria da exclusiva competência dos municípios, apenas a eles estando adstrita a prossecução do interesse público subjacente à feitura de tais planos.

Q. A deliberação impugnada não se imiscuiu na resolução de qualquer conflito de interesses, aliás inexistentes, pelo que não invadiu a esfera de competências do poder judicial.

R. A afirmação, constante do ato impugnado, segundo a qual a declaração de nulidade não comporta qualquer efeito indemnizatório, assume carácter meramente opinativo, e, consequentemente, não usurpa, de modo algum, a função jurisdicional.

S. Não resulta da deliberação impugnada que esta contenha a “definição em abstrato das circunstâncias que dão lugar ao dever de indemnizar da Administração”, e, nem se consegue descortinar como poderia a deliberação recorrida conter uma tal “definição”, pelo que a referida deliberação não invade as competências próprias dos tribunais.

T. Apenas o Governo exerce poderes tutelares sobre os municípios [artigo 199.º, d) da Constituição], designadamente, em matéria de instrumentos de gestão territorial, dispondo, aliás, para esse efeito de um serviço próprio, a Inspeção Geral da Administração Local (IGAL), atualmente dependente da Presidência do Conselho de Ministros e não do Ministério do Ambiente onde se insere a DGOTDU.

U. A DGOTDU não se confunde com o Governo, nem dispõe das competências da IGAL e, como tal, não exerce qualquer poder de tutela sobre os municípios, pelo que o registo dos instrumentos de gestão territorial não tem a natureza de acto tutelar, nem pode atribuir-se ao mesmo o valor de uma qualquer declaração de legalidade, que se deva impor aos órgãos autárquicos.

V. Enquanto a ratificação declara a legalidade do plano ratificado, o registo constitui um mero acto instrumental e neutro, única e exclusivamente destinado a permitir a publicidade dos instrumentos de gestão territorial.

W. Assim, não possui qualquer suporte legal, atribuir ao registo dos planos uma presunção de legalidade, da qual resulte, para todos os operadores jurídicos, uma obrigação de pressupor a legalidade do plano registado.

X. Face à nulidade do Plano de Pormenor, e sendo a nulidade insanável em Direito Administrativo, a Assembleia Municipal estava vinculada a declarar a invalidade daquele, pelo que não procede o vício de incompetência absoluta invocado pela Recorrente.

Y. O registo dos planos de ordenamento na DGOTDU não faz presumir, conforme já se demonstrou, a legalidade dos mesmos, nem afasta a possibilidade das respetivas normas serem declaradas inválidas, destinando-se tal registo apenas a permitir a consulta daqueles instrumentos de gestão territorial.

Z. As mais recentes alterações legislativas vieram confirmar a verdadeira natureza do registo dos planos, já que o Decreto-Lei n.º 316/2007, de 19 de Setembro que modificou, parcialmente, o Decreto-Lei n.º 380/99 (RJIGT), substituiu a palavra “registo”, constante do artigo 150.º, pela palavra “depósito”, o que, claramente, comprova que estamos em presença de uma mera formalidade procedimental que nenhum conteúdo jurídico possui.

AA. Estatui o n.º 1 do artigo 101.º do RJIGT que “a compatibilidade ou conformidade entre os diversos instrumentos de gestão territorial é condição da respetiva validade”, determinando o n.º 1 do artigo 102.º do RJIGT que “São nulos os planos elaborados e aprovados em violação de qualquer instrumento de gestão territorial com o qual devêssemos ser compatíveis ou conformes”.

BB. Não há, pois, que apurar – contrariamente ao que defende a Recorrente – se as divergências entre o PP e o PDM, agora em causa se reconduzem a uma relação de “desconformidade” ou a uma relação de “incompatibilidade”, sendo suficientes as ditas divergências para, em obediência ao “princípio da ordenação hierárquica do planeamento urbanístico”, se concluir pela invalidade do PP.

CC. A eficácia dos instrumentos de gestão territorial depende apenas da respetiva publicação no Diário da República, conforme prevê o artigo 148.º do RJIGT, enquanto que a respetiva validade decorre da não violação dos instrumentos de gestão territorial com os quais devam ser compatíveis ou conformes (cfr. artigo 102.º do RJIGT), sendo, por isso, evidente que a desconformidade entre o PP em causa e o PDM de Cascais, gera a invalidade daquele e não apenas a sua ineficácia.

DD. Invoca a Recorrente que, tanto o PDM como o PP em apreço, classificam os solos em causa como solo urbano, o que não se confirma já que “no n.º 1 do artigo 45.º do regulamento do Plano Diretor Municipal de Cascais, referente à delimitação e caracterização da classe de Espaços de Desenvolvimento Estratégico, na qual está incluído este Plano de Pormenor, lê-se que aqueles espaços podem vir a adquirir as características de espaços urbanos, urbanizáveis ou outras desde que a sua implementação seja precedida da elaboração e ratificação de plano de pormenor, nos termos definidos do D.L. n.º 69/90, de 2 de Março”.

EE. Resulta dos factos assentes que o PP em causa não respeitou os objetivos definidos no PDM, designadamente porque, ao contrário do fim visado naquele Plano (vide artigo 45.º, n.º 2.4, segundo parágrafo do Regulamento), nada previu ou dispôs quanto à unidade hospitalar, nem quanto ao equipamento escolar, nem quanto a fogos PER, não obstante a instalação destes empreendimentos constituírem o elemento central e determinante da classificação do solo feita pelo PDM e da feitura do PP nele previsto.

FF. O PP previu ocupação de solos da RAN e da REN em clara violação aos respetivos regimes jurídicos, sendo certo que os atos derrogatórios que a Recorrente invoca não possuem o alcance e efeitos que esta lhes atribui, quer porque o despacho relativo à REN ficou condicionado à ratificação do PP, o que não se verificou, quer porque a deliberação autorizativa da utilização não agrícola de solos da RAN visava, exclusivamente, a realização de obras de interesse público (maxime o Hospital), mas a verdade é que o PP prevê a localização de 2846 fogos nos ditos solos, cuja construção nenhum interesse público prossegue.

GG. Resulta dos factos assentes que, “em matéria de parâmetros urbanísticos, o PP não está conforme ao PDM, violando o disposto nas alíneas a) e b) do nº1 do Artigo 40º do seu regulamento”.

HH. É, por tudo isto, evidente que o PP objeto da deliberação impugnada não respeitou o disposto no PDM de Cascais, sendo, consequentemente, inválido.

Termos em que a sentença recorrida não padece das nulidades invocadas pela Recorrente, tendo feito correta aplicação da lei, pelo que deve o presente recurso ser julgado improcedente. Assim se fazendo a costumada JUSTIÇA”

7. Os autos foram remetidos ao TCAS, que determinou a remessa do processo à 1ª instância, por terem sido assacadas nulidades à sentença recorrida. Após emissão do despacho de sustentação, por considerar infundadas as nulidades invocadas, foi ordenado a subida dos autos ao TCAS.

8. Concluído o incidente de habilitação, de que resultou a sucessão da Recorrente B…………, S.A., por A…………, S.A. (fls. 1035/6), foi requerida a suspensão da instância por acordo das partes, pelo período de 3 meses (fls. 1043/5). Decorrido o prazo, sem se verificar qualquer acordo, o TCAS proferiu acórdão em 7.4.2016, fls. 1055 a 1061, concluindo pela incompetência para conhecer do recurso, por dele ser competente o STA.

9. Notificado o EMMP, foi emitido douto Parecer pugnando pela nulidade da deliberação, dada a impossibilidade de declaração de nulidade do PP, sob pena de se verificar a usurpação de poderes jurisdicionais.

10. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir

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II- FUNDAMENTAÇÃO
Dá-se aqui por reproduzida a matéria de facto fixada em 1ª instância.

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O DIREITO
1.NULIDADES

1.1. Alega o recorrente que a decisão recorrida é nula por não se ter pronunciado sobre as seguintes questões por si suscitadas:

_ impossibilidade do objeto da deliberação impugnada (o artigo 46º da petição de recurso contencioso e levada à conclusão 5ª das respetivas alegações.);

_ violação do artigo 102º, nº 2, do Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, (artigo 72º da p.i. e na conclusão 21ª das alegações de recurso)

_violação dos artigos 22º e 271º da Constituição, artigos 96º e 97º da Lei das Autarquias Locais (Lei nº 169/99, de 18 de Set.) e artigo 70º do DL nº 555/99, de 16 de Dez., (art.72º e 73º da petição de recurso e levado à conclusão 22ª das alegações).

_ erros de facto e de direito que foram imputados pela Recorrente à deliberação impugnada (v. artigos 59º a 70º da petição de recurso e conclusões 10ª a 19ª das alegações), de entre os quais se destacam aqui as erradas considerações de que o Plano de Pormenor violaria o PDM de Cascais, ou violaria as condicionantes da RAN e da REN.

_vícios de violação de lei dos artigos 45º/1 e 2.4. do RPDM, do conjunto das prescrições normativas do Regulamento do P.P., dos artigos 9º/1 e 2/d) do DL nº 196/89, de 14 de Junho e dos artigos 4º/1 e 2/c) do DL nº 93/90, de 19 de Março, ilegalidades imputadas ao ato impugnado no artigo 71º da petição de recurso contencioso e levadas à conclusão 20ª das alegações.

_violação dos princípios da boa fé, da confiança e da segurança jurídica, ínsitos na ideia de Estado de Direito e a violação de direitos e expectativas legitimamente adquiridas (v. artigos 4º e 6º A do CPA e artigo 266º/1 e 2 da Constituição) e o direito de propriedade (v. arts. 61º/1 e 62º da Constituição), ilegalidades imputadas pela Recorrente ao ato impugnado junto do Tribunal a quo nos artigos 74º e 75º da petição de recurso contencioso e nas conclusões 24ª e 25ª das respetivas alegações.

_ nulidade por falta de fundamentação nos termos da alínea b) do nº 1 do artigo 668º do CPC, por não ser impossível à Recorrente saber as razões pelas quais foi tomada a decisão sobre incompetência absoluta e usurpação de poderes.

_ nulidade por contradição entre os seus fundamentos e a decisão ex vi do disposto no art. 668.º/1/c) do Cód. Proc. Civil já que apesar de aceitar que parte dos fundamentos da deliberação impugnada seriam procedentes julga o recurso improcedente.

Resulta deste art. 615.º do CPC, sob a epígrafe de “Causas de nulidade da sentença”, que:

“1 - É nula a sentença:

…d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;(...).”

Ora, esta nulidade prevista está intimamente ligada com o art. 608º nº2 do CPC que dispõe que “o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras”.

E, qual o sentido da palavra “questões”? Ora, jurisprudência e doutrina têm entendido que há distinguir “questões “ de “ razões “ (ou seja, argumentos), e que a falta de apreciação de todos os motivos indicados, não constituem causa de nulidade de sentença ou acórdão.

Conforme resulta deste preceito e do art. 608º nº2 do CPC o tribunal deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.

Como diz o Prof. M. Teixeira de Sousa (in: “Estudos sobre o novo Processo Civil”, Lex, Lx 1997, págs. 220 e 221) (...) Também a falta de apreciação de matéria de conhecimento oficioso constitui omissão de pronúncia …”. sendo questões “... todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os pressupostos específicos de qualquer acto (processual) especial, quando realmente debatidos entre as partes …” (cfr. Prof. A. Varela in RLJ, Ano 122º, pág. 112) e não podem confundir-se “... as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com as razões (de facto ou de direito), os argumentos, os pressupostos em que a parte funda a sua posição na questão …” (cfr. Prof. Alberto dos Reis in: “Código de Processo Civil Anotado”, vol. V, pág. 143).

Extrai-se da decisão recorrida:

“O presente recurso contencioso de anulação tem por objecto a impugnação do acto consubstanciado na deliberação tomada pela Assembleia Municipal de Cascais, em 29.04.2002, como claramente é identificado no requerimento inicial de interposição do presente recurso (cfr. artº.9º, do r.i.).

Resulta dos factos provados que aquela deliberação teve por pressuposto a proposta da Câmara Municipal de Cascais, de declaração de nulidade do PP – Plano de Pormenor do Espaço de Estruturação Urbanística para o Estabelecimento de uma Unidade Hospitalar e de Ensino Universitário de Tires (cfr. factos 23; 19 e 16 dos factos provados), e essa teve por fundamento a proposta do Presidente da Câmara alicerçada no seu despacho nº. 63/2002, despacho que foi objecto de decisão anulatória, já transitada em julgado (cfr. facto provado nº. 18).

Diz a recorrente que a deliberação da Assembleia Municipal é ilegal, por:

a) enfermar do vício de usurpação de poderes jurisdicionais, por o Plano de Pormenor, em causa, constituir um regulamento administrativo, com eficácia normativa (cfr. artºs. 1º e 69º/1/DL 380/99, de 22.9.), estando vedado à Administração o poder de, unilateralmente, declarar a nulidade de regulamentos administrativos, sendo matéria da função jurisdicional decretar com eficácia erga omnes a invalidade de regulamentos administrativos (cfr. artº. 133º/3/a)/CPA);

b) a administração central ter emitido e reiterado a legalidade do PP – Plano de Pormenor, em discussão, quer pela sua conformidade com os regimes da RAN e REN, e até com o PDM de Cascais, donde a desconformidade da deliberação incorre em erro sobre os pressupostos de facto e de direito, e em consequência fere a deliberação do vício de forma de falta de fundamentação (cfr. factos provados nºs. 7; 8; 10; 21 e 22);

Em sentido diverso, vem a recorrida, pugnar pela legalidade da deliberação impugnada.(...)”

A decisão recorrida elegeu como questões a decidir a da usurpação de poderes, a do erro sobre os pressupostos de facto e de direito e a da falta de fundamentação.

E quanto ao seu conhecimento diz:

“Diz a A. que a deliberação é ilegal, por eivada dos vícios de incompetência absoluta; usurpação de poder; erro sobre os pressupostos de facto e de direito, e ainda, por falta de fundamentação.

No que respeita à incompetência e usurpação de poderes manifestamente improcede, pois cabe à Ré a declaração de nulidade do PP – Plano de Pormenor, cabendo aos Tribunais sindicar a legalidade da deliberação, não ocorrendo a alegada usurpação de funções jurisdicionais.

Quanto ao vício de forma ditado pelo: erro sobre os pressupostos de facto e falta de fundamentação, dir-se-á quanto ao 1º, que a A. não logrou provar factos que permitam ao Tribunal apurar uma situação de “erro sobre os pressupostos de facto”, o que é evidenciado pela fundamentação da deliberação impugnada, a qual mostra-se conforme ao dever legal de fundamentação, e ao disposto no artº. 124º/CPA.

De facto, e em face da prova produzida, quanto à arguida falta de fundamentação não tem a recorrente razão, por o acto respeitar o dever legal de fundamentação, a qual é clara, concisa e congruente (cfr. factos provados: 23, 24 e 25), com a qual, logicamente, a recorrente não concorda.”

Contudo, tal como a recorrente alega tinham sido invocadas na petição e levadas às conclusões das alegações outras ilegalidades de que a decisão recorrida não conheceu nomeadamente a nulidade da deliberação por impossibilidade de objeto nos termos do art.133º/2/c do CPA, (art. 46º da petição e art. 5º das conclusões), o da violação do artigo 102º, nº 2, do Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, (artigo 72º da p.i. e conclusão 21ª das alegações de recurso) em especial assim como a violação dos artigos 22º e 271º da Constituição, artigos 96º e 97º da Lei das Autarquias Locais (Lei nº 169/99, de 18 de Set.) e artigo 70º do DL nº 555/99, de 16 de Dez., (art. 72º e 73º da petição de recurso e conclusão 22ª das alegações).

A nulidade de um ato por impossibilidade do objeto é uma ilegalidade que exige uma abordagem concreta que não foi feita.

A invocação no art. 72º da petição e depois artigo 21º das conclusões das alegações, de que a deliberação recorrida ao declarar a nulidade do PP sem direito a qualquer indemnização viola o art.102º, 2 do DL 380/99 de 22/09 é, também, uma ilegalidade de que cumpre conhecer e não o foi na decisão recorrida.

O mesmo acontecendo com a supra referida alegação de violação dos princípios da boa fé, da confiança e da segurança jurídica e demais preceitos invocados.

No caso estamos perante uma total falta de motivação da decisão e não da falta de justificação dos respetivos fundamentos relativamente a ilegalidades invocadas, o que significa que a sentença é nula por omissão de pronúncia.

1.2. Invoca, também, a recorrente que a decisão é nula por contradição entre os seus fundamentos e a decisão ex vi do disposto no art. 668.º/1/c) do Cód. Proc. Civil já que ao decidir pela improcedência do recurso contencioso, assume que a deliberação impugnada é consequente de anterior ato jurisdicionalmente anulado, o que não ocorre.

Então vejamos.

Nos termos da decisão recorrida:

“Sem prejuízo do conhecimento dos vícios arguidos, o certo é que, a deliberação impugnada mostra-se afectada pela sentença anulatória do despacho nº.63/2002, do Presidente da CMCascais, que importa o decaimento parcial da fundamentação dos actos que se lhe seguiram (deliberação da Câmara, mediante proposta do Presidente e deliberação da Assembleia Municipal, mediante proposta da Câmara Municipal).

Na verdade, estamos numa situação de “invalidades consequentes”, isto é, a decretada invalidade do despacho nº.63/2002, do Presidente da Câmara, por sentença judicial, já transitada em julgado, impede na parte da fundamentação da deliberação a consideração do teor daquele despacho.

Para a suscitada situação de “invalidade consequente” importa a noção de “actos administrativos consequentes”, os quais são os que estão intrinsecamente dependentes de um outro, anterior, de tal modo que se o acto primário não puder manter-se na ordem jurídica o subsequente também não pode subsistir. E, tal é o caso vertente, embora de modo parcial.”

Ora, não existe contradição nesta argumentação com o posterior conhecimento de ilegalidades do ato.

Na verdade, o que se quis dizer ao referir-se que se o ato primário (referindo-se ao despacho do Presidente da Câmara) não puder manter-se na ordem jurídica o subsequente também não pode subsistir (referindo-se à decisão recorrida) e depois dizer que tal acontece no caso vertente, embora de modo parcial, foi que a parte em que a mesma se fundamentasse nesse despacho seria nula.

Tanto assim que mais à frente se diz na sentença recorrida:

“Considerada a matéria de facto provada, e o teor da deliberação impugnada, apura-se que a mesma é dotada do conteúdo autónomo (com referência ao despacho nº.63/2002, proferido pelo Presidente da CMCascais anulado por decisão judicial transitada, e cfr. factos provados 16, 19, 20, e em particular os factos nºs. 23, 24 e 25).”

Portanto, e independentemente da bondade deste entendimento, só aparentemente existe qualquer contradição.

1.3. Quanto à nulidade da sentença por falta de fundamentação relativamente às ilegalidades de que conheceu há que referir que, embora parca, é perfeitamente compreensível o entendimento seguido na decisão aqui recorrida devendo entender-se que a sentença só é nula quando haja total omissão dos fundamentos de facto ou de direito, o que não acontece no caso sub judice.

Ocorre, pois, nulidade de sentença apenas quanto à falta de conhecimento de questões alegadas que não se tratam de meros argumentos mas antes ilegalidades concretamente invocadas, a merecer autónomo tratamento.

E, como não estamos no âmbito do CPTA, mas antes da LPTA, não é aqui aplicável o art. 149º do mesmo, devendo os autos baixar à 1ª instância para conhecimento das nulidades existentes.

*

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em:

a) Conceder provimento ao recurso jurisdicional e declarar nula a sentença recorrida, com todas as legais consequências;

b) Determinar a baixa dos autos ao TAF de Lisboa para prolação de nova sentença que se pronuncie sobre todas as questões que constituem objeto do recurso jurisdicional.

Lisboa, 11 de Outubro de 2018. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) – Jorge Artur Madeira dos Santos – José Augusto Araújo Veloso.