Processo 0683/14

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

RELATÓRIO

A “A………………, SA”, com sede na Rua ……….., n.º ….., Porto, alegando que, na sequência de concurso público, lhe fora adjudicada a empreitada de construção das novas instalações da Directoria do Porto da Polícia Judiciária e que, por responsabilidade do dono da obra, o prazo de execução dessa empreitada foi sucessivamente prorrogado, de que emergiram sobrecustos, intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) do Porto, acção administrativa comum, contra o Estado Português, pedindo condenação deste a pagar-lhe a quantia de € 2.072.430,42, acrescida dos juros de mora vencidos e vincendos, até efectivo e integral pagamento.

Por decisão datada de 12 de Outubro de 2012, foi julgada procedente a excepção da caducidade do direito de acção, absolvendo-se o R. da instância.

Desta decisão, a A. interpôs recurso para o TCA Norte, ao qual veio a ser negado provimento.

Inconformado com tal acórdão, a A. interpôs revista, para este STA, tendo, na respectiva alegação, formulado as seguintes conclusões:

“1.ª - A questão cuja apreciação se requer a este Venerando Supremo Tribunal de Justiça, pela sua relevância jurídica, reveste-se de indiscutível importância fundamental, do mesmo passo que a admissão da revista é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, num “domínio em que as especificidades próprias do Direito Processual Administrativo exigem uma resposta específica, que o CPTA não fornece de modo cabal e que, por isso, deve ser fornecida, no vértice do sistema, pelo Supremo Tribunal Administrativo” pelo que verificados estão os requisitos ou limites impostos pelo Art° 150º do CPTA para se admitir a revista excepcional (PARECER do Professor Mário Aroso de Almeida aqui junto, págs. 30 e 31).

2.ª - Na esteira do que tem vindo a ser sustentado por este Venerando Supremo Tribunal, a questão sub judice “...apresenta contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos” (ver, por todos, Acs. STA, de 27-09-2013 e de 05-11-2013, in www.gde.mj.jsta.nsf).

3.ª - Entende-se naquele douto aresto “... impõe-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários”.

4ª - A presente revista tem por objecto as seguintes duas questões jurídicas e processuais:

a) numa segunda acção interposta por um particular contra o Estado que adjectiva um pedido de indemnização fundado em responsabilidade contratual pode o Estado invocar procedentemente a caducidade do direito de propôr a acção, quando um Ministério (no caso, o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação) foi demandado e citado para uma primeira acção com o mesmo objecto ou causa de pedir e pedido se essa acção foi

tempestivamente proposta, isto é, dentro do respectivo prazo legal, e terminou com a absolvição da instância do Ministério por se ter entendido que este carecia de personalidade judiciária, que radicava no Estado?

Ou, numa outra formulação:

Qual a relevância da primeira acção proposta contra o Ministério, para efeitos da invocação e conhecimento da caducidade, na segunda acção proposta contra o Estado?

b) Pode o Estado invocar procedentemente a caducidade do direito de um particular propôr uma acção que adjectiva um pedido de indemnização fundado em responsabilidade contratual quando não inexiste qualquer decisão que dê origem ao início de contagem do prazo para propositura da acção?

5ª - Discorda-se, em, absoluto, do entendimento sufragado no Acórdão recorrido quando pretende que a instauração/citação na Ac. 184/05, proposta em 14.01.2005, não tem efeitos interruptivos da caducidade no âmbito da presente acção por os RR serem entidades diferentes e a absolvição da instância em relação ao Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação na 1ª acção não ter qualquer relevância processual em relação ao “novo” Réu Estado Português - art° 289°, n° 2 do Cód. Proc. Civil -, pois que têm personalidades jurídicas distintas.

6.º - Entendimento contrário, e que, quanto a nós, é o correcto, tem sido sufragado quer pela Jurisprudência, quer pela Doutrina, como se retira, por todos, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 08.05.2008, Processo 01509/06, Secção de Contencioso Administrativo, 2° Juízo, que se transcreve:

“II - Tendo sido demandado numa acção sobre responsabilidade o Ministério em vez do Estado, tendo em conta o princípio da prevalência das decisões de fundo sobre as decisões de forma, não deve ter lugar a absolvição da instância mas antes deve o autor ser convidado a suprir a excepção de ilegitimidade passiva que se verifica neste caso - artigos 7°, 11°, n° 2, e 88°, n.° 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

(…)

Acresce que o Ministério das Actividades Económicas e do Trabalho não é uma pessoa jurídica diversa do Estado Português. Precisamente por ser um departamento da Administração Central destituído de personalidade jurídica - artigo 1° da respectiva Lei Orgânica aprovada pelo Decreto-Lei n° 186/2003, de 20 de Agosto.

O que significa que ao ser citado este Ministério não foi citada pessoa jurídica distinta do Estado Português. http://www.dgsi.pt/jtca (Sic., com sublinhado nosso).

7ª - “(…) O n.° 2 do artigo 10.º do CPTA confere personalidade judiciária aos Ministérios no âmbito do contencioso administrativo, podendo, assim, dizer-se que, no contencioso administrativo português, os Ministérios são serviços do Estado genericamente dotados de personalidade judiciária; no plano substantivo, não deve, no entanto, esquecer-se que, na realidade, Estado e Ministérios não são entidades distintas; um Ministério é um serviço da Administração do Estado, que integra a estrutura do próprio Estado;

quando o CPTA estabelece que certos tipos de ações não devem ser propostos contra o Estado, mas contra os seus Ministérios, ele não está a determinar que essas ações sejam propostas contra outra entidade que não o Estado, isto é, contra uma qualquer entidade terceira em relação ao Estado, mas apenas a estabelecer que, nesse tipo específico de ações, o Estado seja demandado através desses seus serviços, que, para o efeito, são dotados de personalidade judiciária; quando uma ação que devia ser proposta contra o Estado, por não se enquadrar na previsão do n° 2 do artigo 10.º do CPTA, tenha sido indevidamente proposta contra um dos seus Ministérios, não pode deixar de reconhecer-se, no plano substantivo, que a ação não foi proposta contra pessoa diferente do Estado, O que sucede é, muito simplesmente, que o autor demandou o Estado através de um seu serviço, o Ministério, num dos tipos de casos que excecionalmente escapam ao universo amplíssimo das situações em que esse procedimento é admitido pelo n.° 2 do artigo 10.º do CPTA, que, precisamente para esse efeito, confere personalidade judiciária aos Ministérios em relação a uma amplíssima categoria de ações; a ação que a Consulente intentou em 14 de janeiro de 2005 contra o MOPTH foi uma ação através da qual ela demandou o Estado através desse seu serviço e, portanto, uma ação da qual o Estado teve pleno conhecimento através do seu serviço, para todos os efeitos para os quais a sua propositura podia relevar. Diferente perspetiva seria de um exacerbado formalismo, na medida em que, ao longo de toda a relação que manteve com o Estado, no âmbito do contrato de empreitada que com ele celebrou, foi sempre com o MOPTH, enquanto serviço do Estado, que a Consulente se relacionou, tendo sido sempre através dos órgãos do MOPTH que o Estado lhe comunicou as suas posições. Afigurar-se-ia, por isso, de um incompreensível artificialismo pretender-se que o Estado foi alheio à ação proposta contra o MOPTH, como se nunca dela tivesse tido conhecimento.” (apud Professor Mário Aroso de Almeida, PARECER junto, págs. 27, 28 e 29).

8.ª - Ainda que diferentes fossem os Réus, numa e noutra acção, o que se não concebe nem concede, sempre a primeira acção, proposta em 14.01.2005, tinha relevância para a segunda, proposta em 11.06.2007, no que respeita ao Réu Estado e para impedir a caducidade do direito de acção, como sustenta o Prof. Doutor Alberto dos Reis, em comentário ao art° 294° do Cód. Proc. Civil de 1939:

“O que se quis então dizer na segunda alínea do artigo 294°: Quis-se dizer o seguinte: proposta uma acção e absolvido o réu da instância, se o mesmo autor propuser segunda acção sobre o mesmo objecto dentro de 30 dias, aproveita-lhe o facto de ter proposto a acção anterior, quer a segunda acção seja dirigida contra o mesmo réu, quer seja dirigida contra réu diferente, de sorte que se a primeira acção foi proposta em tempo, nada importa que a segunda o não seja” (in, Código de Processo Civil anotado, Volume I, pág 397, com sublinhado nosso).

9.ª - Também no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 02.02.2012, Processo: 07978/11, Secção de Contencioso Administrativo, 2° Juízo, é citado o Professor JOSÉ LEBRE DE FREITAS, in CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL ANOTADO, Vol. 1, pag. 518, em anotação ao artigo 289° do CPC, no seguinte sentido:

“Os efeitos da propositura ou da citação não se mantêm, porém, quando tal não seja possível É o que acontece, quanto aos efeitos decorrentes da citação, quando, absolvido o Réu da instância, o Autor vem propor a nova acção contra pessoa diversa: o efeito interruptivo da prescrição (...) não pode, dada a sua natureza pessoal estender-se ao novo Réu demandado. Já não assim quando, estando em causa a caducidade do direito, o Autor da segunda acção seja o mesmo, ainda que o Réu seja diferente” cfr. em idêntico sentido ALBERTO DOS REIS, COMENTÁRIO, Vol III, pag. 423 - 426 e CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL ANOTADO, Vol I, pag. 396 - 397. http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/

10.ª - A conduta assumida pelo Estado em todo este processo releva da maior injustiça e iniquidade, e viola frontalmente os ditames da boa-fé.

11.ª - O contrato de empreitada foi celebrado com intervenção da DGEMN (Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais), então integrada no Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território (tendo, posteriormente, passado a integrar o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação - MOPTH), em representação do Estado.

12.ª - Na Tentativa de Conciliação, o MOPTH, através da DGEMN, apresentou a seguinte defesa:

- “Não contesta a Requerida o direito da Requerente a ser indemnizada.”;

- “Ocorre apenas e tão-só divergência quanto ao montante da indemnização e à sua base de cálculo.”;

- Posição que a Requerida já comunicou à Requerente com base no Doc.6 junto com o requerimento inicial”

13.ª - A Recorrente, frustrada a conciliação no CSOPT, propôs acção judicial (a primeira) contra o MOPTH, tendo como causa de pedir os factos relatados na Tentativa de Conciliação e como pedido a pretensão a ser-lhe reconhecido o direito ao pedido indemnizatório reclamado ao Recorrido e ver este condenado ao seu pagamento.

14.ª - Está assente que a primeira acção foi proposta tempestivamente (no próprio Acórdão recorrido é dito que “Efectivamente, quanto ao Proc. 184/05.1BEPRT, instaurado em 14/1/2005, mas que terminou com a absolvição da instância do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação, não se verificava a caducidade do direito de acção, porque respeitado o prazo legal para a insaturação da acção”)!

15.ª - O TAF do Porto veio a absolver da instância aquele Ministério, por julgar verificada a excepção dilatória de falta de personalidade judiciária, entendimento que foi mantido por acórdão do TCA Norte.

16.ª - Volvidos 3 dias após o trânsito em julgado daquele acórdão, a Recorrente instaurou a presente acção, desta feita contra o Estado Português!

17.ª - Nesta acção, o Recorrido Estado Português deduziu excepção de caducidade por se haver esgotado o prazo previsto no Art° 226° do DL 405/93, de 10.12, correspondente ao Art°255° do DL 59/99, de 02.03, tendo alicerçado tal conclusão no facto de a DGEMN ter notificado a Recorrente, em 10.03.2003, da sua posição em relação à reclamação indemnizatória requerida por esta.

18.ª - O Estado, na presente acção, não podia invocar a caducidade da acção, quando o MOPTH e a DGEMN intervieram, desde a primeira hora, em todos os actos relevantes do pedido de indemnização apresentado pela Recorrente, nomeadamente nos contactos e troca de correspondência havida, nas negociações e reuniões bilaterais realizadas, na Tentativa de Conciliação junto do CSOPT, e na primeira acção que correu termos no TAF do Porto, sob pena de ofensa dos princípios da tutela da confiança e da boa-fé!

19.ª - Dizer que, apesar do MOPTH e da DGEMN terem intervindo na Tentativa de Conciliação junto do CSOPT e de o MOPTH ter sido demandado e citado para a primeira acção proposta pela Recorrente no TAF, não se pode concluir que o Estado haja tomado conhecimento daqueles actos, é um exercício de pura abstracção que não pode admitir-se nem tolerar-se.

20.ª - Aqueles Ministério e Direcção-Geral integram o órgão central Governo e, por conseguinte, são órgãos e serviços do Estado, pelo que “a ação que a Consulente intentou em 14 de janeiro de 2005 contra o MOPTH foi uma ação através da qual ela demandou o Estado através desse seu serviço e, portanto, uma ação da qual o Estado teve pleno conhecimento através do seu serviço, para todos os efeitos para os quais a sua propositura podia relevar. Diferente perspetiva seria de um exacerbado formalismo, na medida em que, ao longo de toda a relação que manteve com o Estado, no âmbito do contrato de empreitada que com ele celebrou, foi sempre com o MOPTH, enquanto serviço do Estado, que a Consulente se relacionou, tendo sido sempre através dos órgãos do MOPTH que o Estado lhe comunicou as suas posições. Afigurar-se-ia, por isso, de um incompreensível artificialismo pretender-se que o Estado foi alheio à ação proposta contra o MOPTH, como se nunca dela tivesse tido conhecimento.” (apud Professor Mário Aroso de Almeida, PARECER junto, pág. 29).

21.ª - Tendo-se decretado na primeira acção a absolvição da instância por procedência de uma excepção dilatória - falta de personalidade judiciária - podia a Recorrente propor nova acção nos 30 dias a contar do trânsito em julgado do acórdão do TCA Norte que confirmou a absolvição da instância (cfr. Art° 279°, n° 2 do CPC, anterior Art° 289°, n° 2).

22.ª - E “a absolvição de instância que ocorreu no âmbito dessa ação não se deveu, em nossa opinião, a erro censurável da Consulente na propositura da ação, por se tratar de um erro compreensível num quadro de novidade legislativa, na medida em que o Código de Processo nos Tribunais Administrativos tinha entrado em vigor há menos de um ano quando a acção foi interposta e num sistema em que aos Ministérios é reconhecida legitimidade (logo, personalidade judiciária) para as acções administrativas especiais (artigo 10º, n° 2), mas não para as acções que tenham por objecto relações contratuais e de responsabilidade (artigo 11º, n.° 2) (neste preciso sentido, Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 8 de maio de 2008, Proc. n.° 1509/06).” (apud Professor Mário Aroso de Almeida, PARECER junto, pág. 29 e 30).

23.ª - A Recorrente propôs a segunda acção 3 dias após o trânsito em julgado daquele acórdão do TCA Norte, o que atesta que a segunda acção foi tempestivamente proposta para aproveitar a interrupção da caducidade decorrente da propositura da primeira.

24.ª - A Recorrente sempre argumentou que a primeira acção junto do TAF foi proposta tempestivamente e que a mesma não pode deixar de relevar e produzir efeitos em relação ao Recorrido Estado, pelo que lhe é na presente acção oponível.

25.ª - A troca de correspondência entre as partes manifesta e evidencia da parte do Recorrido, através do MOPTH/DGEMN, o reconhecimento do direito da Recorrente à indemnização reclamada, como, de resto, foi assumido, inequívoca e insofismavelmente, na defesa apresentada em sede de processo de Tentativa de Conciliação junto do CSOPT, ficando a divergência confinada apenas ao respectivo quantitativo.

26.ª - A Recorrente só estaria sujeita ao prazo de 132 dias fixado no Art° 255° do DL 59/99, de 02/03, para propor a acção caso o Recorrido não tivesse reconhecido, como efectivamente reconheceu, o direito da Recorrente à indemnização que reclamou, reconhecimento que é concreto, preciso e inequívoco face quer ao teor do Oficio de 07.03.

2003 do MOPTH/DGEMN, quer à defesa apresentada em sede de conciliação no CSOPT.

27.ª - Tendo havido reconhecimento, por parte do Recorrido, do direito da Recorrente à indemnização reclamada, não se tornava necessária a propositura da acção no prazo de 132 dias a contar da conciliação, como pretendem as Instâncias.

28.ª - “…impede também a caducidade o reconhecimento do direito por parte daquele contra o qual deva ser exercido” (Art° 331°, nº 2, parte final, do Código Civil).

29.ª - O reconhecimento do direito impede a caducidade para todo o sempre, o mesmo é dizer, esgotado o prazo de caducidade não se abre ou reinicia um novo prazo:

“Quando, porém, se trate de prazo fixado por contrato ou disposição legal relativa a direito disponível, como o caso dos autos, impede também a caducidade o reconhecimento do direito por parte daquele contra quem deve ser exercido (art 331° nº 2 do CC).

O impedimento corresponde à efectivação do direito, não gera novo prazo, ficando o direito definido sujeito às disposições que regem a prescrição.” (Cfr. Ac. STJ, de 18.10.2012, Proc. 660/04.3TBPTM.E1.S1, in www.dgsi.pt/jstj.nsf).

30ª - Ao reconhecer o direito da Recorrente, o Recorrido está a renunciar ou a abdicar de jamais vir a invocar caducidade do direito de acção:

“O impedimento da caducidade não tem como efeito o início de novo prazo, mas o seu afastamento definitivo - cfr. Ac. ST.J de 25/11/98.

Se o direito for disponível e for reconhecido pelo eventual beneficiário da caducidade, não constitui o reconhecimento um meio interruptivo da caducidade, pois a circunstância de esse beneficiário reconhecer o direito da outra parte não tem o efeito de inutilizar o tempo decorrido e abrir novo prazo de caducidade (como aconteceria na prescrição): o reconhecimento impede a caducidade tal como a impediria a prática de acto sujeito a caducidade. Na verdade, se o direito é reconhecido pelo beneficiário da caducidade, não faria sentido que se compelisse o titular a pedir o reconhecimento judicial do mesmo direito ou a praticar, no prazo legal qualquer outro direito sujeito a caducidade, O reconhecimento impeditivo da caducidade, ao contrário do interruptivo da prescrição, não tem como efeito abrir-se um novo prazo de caducidade: reconhecido o direito, a caducidade fica definitivamente impedida, tal como se tratasse do exercício da acção judicial.

Pois, com efeito, se o direito é reconhecido, fica definitivamente assente e não há já que falar em caducidade, O reconhecimento impede a caducidade de um direito disponível porque, feito ele, seria violento e absurdo que o titular do direito tivesse, não obstante o reconhecimento do seu direito, de praticar o acto sujeito a caducidade.

Assim, tratando-se de prazo de caducidade do direito de propor acção judicial, não seria razoável que o titular desse direito tivesse de propor a acção no prazo legal, apesar de a parte contrária já haver reconhecido esse direito - cfr. Prof. Vaz Serra in RLJ, ano 107, 1972, n° 3515 - 24 e Acs. STJ de 3/11/2009, relator Salazar Casanova e de 19/1/21012, relator Oliveira Vasconcelos, in www.dgsi.pt.)”. [Acórdão da RL, de 05.07.2012, Proc. 16838/11.0T2SNT-A.L1-8, in www.dgsi.pt/jtrl. que cita Jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça].

31ª - As Instâncias violaram, assim, o disposto nos Artigos 331°, n°2, do Código Civil.

32ª - Discorda-se, em absoluto, do Acórdão recorrido quando sustenta que o prazo de caducidade do direito de acção - 132 dias - começou a correr, com a carta de 7/03/2003 da DGEMN, se interrompeu com a apresentação do requerimento previsto no art° 261° do RJEOP - no caso, 18/7/2003 - e voltou a correr - por se tratar de um caso de interrupção que não de suspensão 22 dias depois da data em que a recorrente recebe o documento comprovativo da impossibilidade ou invalidade da tentativa de conciliação (no caso, 31/12/2004)”.

33ª - Previam o Art° 226° do DL 405/93, e 10.12, e o 255° do DL 59/99, de 02.03 (RJEOP), que “As acções deverão ser propostas, quando outro prazo não esteja fixado na lei, no prazo de 132 dias, contados da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos, em virtude do qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro...”.

34ª - Em face dos citados comandos legais, resulta indiscutível que o prazo para o empreiteiro propor uma acção contra o dono de obra para reagir contra uma decisão deste que lhe negue algum direito ou pretensão é de 132 dias, a contar da data em que lhe seja efectuada notificação de tal decisão.

35ª - In casu, nem houve decisão do dono de obra, nem, por maioria de razão, a Recorrente foi notificada da putativa decisão que lhe haja negado o direito a que ela se arrogava, pois que Oficio de 07.03.2003 da DGEMIN, integrada no então MOPTH, enviou à Recorrente e junto à P.I. como Doc. 6, “(...) não contém uma decisão, mas apenas uma proposta quanto ao valor da indemnização a pagar, o que não permite subsumi-lo à previsão do artigo 255.º do Decreto-Lei n.° 59/99, de 2 de março”. (Cfr. PARECER junto Professor Mário Aroso de Almeida, pág. 26).

36ª - “A factualidade ocorrida também não autoriza a conclusão de que o órgão competente para a prática de atos definitivos sobre a matéria em causa assumiu posição formal de denegação da pretensão da Consulente no âmbito da tentativa de conciliação porque não há registo de intervenção na tentativa de conciliação do órgão competente para praticar ato definitivos sobre a matéria, nem há registo da exibição, nesse contexto, de qualquer decisão desse órgão.” (apud Professor Mário Aroso de Almeida, PARECER junto, pág. 26),

37ª - E se decisão não houve, o prazo para propor a acção não começou!

38ª - “(...) as instâncias jurisdicionais (...) não tiveram qualquer cuidado em determinar o momento preciso a partir do qual, nessa perspetiva, se devia entender que o respetivo prazo teria começado a correr; (...) a factualidade ocorrida não permite, contudo, afirmar que o prazo de caducidade do direito de ação previsto no artigo 255.° do Decreto-Lei n.° 59/99 tenha começado a correr e, portanto, que ele tenha expirado em momento anterior àquele em que, em 11 de junho de 2007, a Consulente fez valer a sua pretensão indemnizatória em ação proposta contra o Estado; (...) quando, em 14 de janeiro de 2005, a Consulente propôs a ação que intentou contra o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação (MOPTH), esse prazo ainda não tinha expirado; (...) não é correto o entendimento, que as referidas instâncias assumiram, de que como o Estado não foi demandado nessa ação, que foi proposta contra o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação, a referida ação foi ineficaz em relação ao Estado, que não foi, por isso, demandado até ao dia 12 de maio do ano de 2005, como deveria.” (apud Professor Mário Aroso de Almeida, PARECER junto, págs. 26 e 27).

39ª - Para que tivesse havido indeferimento tácito, era mister que houvesse na contra-face o dever legal de decisão por parte do Recorrido (fosse por parte da DGEMN, fosse por parte do MOPTH, fosse por parte do Secretário de Estado das Obras Públicas, Transportes e Habitação, fosse por parte do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Habitação).

40ª - O indeferimento tácito corresponde a situações de incumprimento por parte da Administração do dever de decisão prante os requerimentos que lhe sejam apresentados, sendo que in casu o contratante público, Dono de Obra, não estava onerado com o dever legal de decidir sobre uma reclamação de indemnização que lhe seja apresentada pelo co-contratante, Empreiteiro.

41ª - São ambos (dono de Obra e Empreiteiro, Estado e Particular) partes de um contrato cuja execução, salvo os casos excepcionais tipificados na lei, decorre com paridade ou igualdade de posições, o mesmo é dizer ambas as partes são tributárias e sujeitas dos mesmos direitos e deveres, não tendo o Dono de Obra a obrigação legal de decidir sobre todas e quaisquer questões que lhe sejam apresentadas pelo Empreiteiro.

42ª - Não há qualquer disposição da lei, ou seja, daquele Regime Jurídico de Empreitadas de Obras Públicas disciplinado pelo DL 405/93, de 10.12, que atribuísse significado jurídico ao silêncio do Dono de Obra quanto a uma reclamação de indemnização que lhe fosse apresentada pelo Empreiteiro, designadamente quando baseada em incumprimento contratual do dono da obra, como se trata do presente caso.

43ª - A decisão que o Dono de Obra quisesse tomar em relação a uma reclamação que lhe é apresentada pelo empreiteiro, sua contraparte num contrato de empreitada, tem natureza de simples acto opinativo, traduzindo uma mera declaração negocial que o Dono da Obra possa querer fazer, mas sem definir autoritariamente uma determinada situação jurídica.

44ª - A Doutrina sustenta negar às declarações que a Administração produza no âmbito das suas relações contratuais a natureza de actos administrativos, concebendo-as antes como meras declarações negociais sem carácter imperativo (PROF. DOUTOR MÁRIO AROSO DE ALMEIDA in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 2ª edição, pág. 103).

45ª - No caso em apreço, a falta de decisão por parte do Recorrido, nunca tinha a virtualidade de despoletar o início da contagem do prazo previsto no Art° 226° do RJEOP (correspondente ao Art° 255° do DL 59/99, de 2/3) para a Recorrente propor a acção.

46ª - O Art° 226° do DL 405/93, e o Art° 255° do DL 59/99, são categóricos e inequívocos ao dispor que o prazo para propor acções se inicia na “data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos, em virtude do qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro...”

47ª - Como vem decidindo a Jurisprudência, para que se inicie a contagem do prazo de caducidade é imperativa a verificação cumulativa de dois requisitos: a decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos administrativos que negue algum direito ou pretensão ao empreiteiro e a notificação desse acto (ver, por todos, Acórdãos do STA, de 28.09.2004 e de 05.02.2009, Processos n°s 0642/04 e 0938/08, in www.dgsi.pt/jsta.nsf).

48ª - A Lei não estabelece como termo inicial do prazo de caducidade a data da recepção ou da notificação do auto de não conciliação e sim um momento prévio a este: o da notificação da decisão denegatória dos seus direitos ou interesses contratuais, proferida pelo órgão competente para vincular o dono da obra (cfr. cit. Acórdão do STA de 05.02-2009, Processo 0938/08, in www.dgsi.pt/jsta.nsf).

49ª - Apesar de ter havido tentativa de conciliação no CSOPT, que se frustrou, e de a respectiva acta ter sido notificada à Recorrente em 31.12.2004, não se iniciou aí a contagem do prazo (132 dias) de caducidade para propositura da acção previsto no Art° 226° do DL 405/93, de 10/12 ou no Art° 255° do DL 59/99, de 02/03, pois que a Lei não confere a essa diligência a natureza de acto sucedâneo e/ou equivalente à decisão definitiva e sua notificação ao Empreiteiro para efeitos do início da contagem do prazo de caducidade para propor a acção!

50ª - É entendimento da Doutrina e da Jurisprudência que, hoje, o indeferimento tácito se pode considerar derrogado pela introdução, na Lei (CPTA), da possibilidade de se pedir e obter a condenação judicial da Administração à prática de actos administrativos ilegalmente omitidos, devendo o n° 1 do Art° 109° do CPA entender-se já não com o sentido de que o interessado tem a faculdade de presumir indeferida a sua pretensão, para poder exercer o respectivo meio legal de impugnação, mas com o sentido de que a falta de decisão administrativa confere ao interessado a possibilidade de lançar mão do meio de tutela adequado (PROF. DR. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 2 edição, pág. 196, e Acórdão do TCAN de 29.9.2912)

51º - Ocorre nulidade de omissão de pronúncia quanto ao instituto do abuso de direito, quer na sentença da 1ª Instância, quer no Acórdão do TCA, aqui recorrido, expressamente invocado nos artigos 46° e segs., principalmente 50º, da Réplica, e que aqui se deixa novamente invocada, que este Venerando Supremo Tribunal deverá conhecer e decidir (615.º n.º 1, alínea d), do Novo CPC e 668.º, n.º 1, alínea d), do anterior CPC)”.

O recorrido, Estado Português, contra-alegou tendo concluído:

“Questão Prévia:

Não se verificam os pressupostos da admissibilidade do recurso de revista, exigidos pelo art. 150, n°1 do CPTA, pelo que o mesmo não deverá ser admitido. Sem prescindir

1 - A instauração/citação na acção 84/05 não tem efeitos interruptivos da caducidade no âmbito da presente acção, uma vez que os RR são entidades diferentes, com personalidades judiciárias distintas.

2 - Não houve reconhecimento do direito à indemnização por parte do recorrido Estado Português, acrescendo que aquele reconhecimento apenas funciona no âmbito da prescrição e não já do direito a intentar a acção judicial.

3 - Decorre claramente dos autos que o recorrido notificou expressamente a recorrente da decisão derrogatória dos seus direitos ou interesses reclamados. Assim, o prazo de caducidade do direito de acção (132 dias) começou a correr com a notificação da decisão de indeferimento por parte do dono da obra (10/03/2003), interrompeu-se com a apresentação do requerimento previsto no art° 26° do RJEOP (18/07/2003), e voltou a correr de novo 22 dias depois da data em que a recorrente recebeu o documento comprovativo da

impossibilidade ou inviabilidade da tentativa de conciliação (31/12/2004).

5 - Não houve omissão de pronúncia quanto ao alegado abuso do direito, nem se verificam, in casu, os pressupostos do seu preenchimento.

Nesta conformidade:

1 - Não deverá ser admitido o recurso.

2 - Se assim não for entendido, deverá ser negado provimento ao recurso, mantendo-se o acórdão recorrido”.

Pela formação de apreciação preliminar a que alude o art.º 150.º, do CPTA, foi proferido acórdão a admitir a revista.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO

O acórdão recorrido julgou provados os seguintes factos:

“1. Em 11 de Maio de 1998 a A./Recorrente, "A………….., SA" celebrou com o Réu (o Dono da Obra), então representado pelo Director-Geral da Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais (DGEMN), um contrato de empreitada de construção das "Novas Instalações da Directoria do Porto da Polícia Judiciária – Ampliação - Conclusão”.

2. Pretendendo ser ressarcida ou indemnizada dos sobrecustos em que incorreu pelo facto de o prazo da obra ter sido objecto de várias e sucessivas prorrogações, depois de pedidos diversos ao dono da obra (9/10/2000, 15/7/2002 e 2/4/2003) que não foram aceites, em 18/7/2003, solicitou tentativa de conciliação junto do CSOPT - cfr. fls. 178 dos autos.

3. Depois de efectivadas várias reuniões junto do CSOPT, em 16/12/2004, foi lavrada a sexta acta - de não conciliação - onde, além do mais, se refere que a Polícia Judiciária defendeu não haver direito a qualquer indemnização a favor da A./recorrente - cfr. fls. 192 dos autos - tendo a A. recebido as actas autenticadas pelo CSOPT em 31/12/2004.

4. Em 14/1/2005, a A./recorrente instaurou acção de indemnização - nos moldes da actual - contra o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação - cfr. fls. 194 e ss. dos autos - que foi objecto de decisão do TM' do Porto - absolvição de instância, por verificação da excepção de falta de personalidade judiciária do réu e que foi mantida por Acórdão deste TCA-N, de 24/5/2007 - cfr. fls. 206 a 215 dos autos.

5. Em 11/6/2007, a A./Recorrente instaurou a presente acção contra o Estado Português, tendo, na contestação, o Ministério Público, em representação deste, suscitado a caducidade da acção - arts. 5.° a 11.° da contestação.

6. Após réplica da A./Recorrente - cfr. fls. 160 a 175 dos autos - foi proferida a seguinte decisão - decisão recorrida:

"A…………., SA», veio intentar Acção Administrativa Comum contra o ESTADO PORTUGUÊS, representado pelo Ministério Público, visando indemnização pelo atraso na execução de obra pública.

Na Contestação invoca-se a prescrição/caducidade do direito de acção, por força do disposto no artigo 226.° do DL 405/93, de 10/12, correspondente ao artigo 255.° do DL 59/99, de 02/03, por se mostrar ultrapassado o prazo de 132 dias contados desde a data da notificação da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos, em virtude do qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro.

Replicando a Autora refere que por ofício datado de 07/03/2003, da DREMN/DGEMN/MOPTH, não foi atendida a sua pretensão, tendo em 18/07/2003 recorrido ao Conselho Superior de Obras Públicas, tendo a última sessão ocorrido a 16/12/2004 e recebidas as actas em 31/12/2004, sendo que logo em 14/01/2005 intentou a competente acção contra o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, processo em que o Réu foi absolvido da instância pelo facto de a personalidade jurídica recair no Estado e não no Ministério, conforme Acórdão do TCA Norte de 24/05/2007, transitado em julgado em 08/06/2007, tendo a Autora de seguida interposto a presente acção em 11/06/2007, adjectivando a mesma situação material controvertida. Para além disso, jamais ocorreria a caducidade, por ter havido reconhecimento do direito pela Direcção-Geral, embora não concordando com o montante da indemnização. Acresce que o prazo previsto no artigo 255.° do DL 59/99, nunca teria decorrido, porque o Réu ainda não tomou uma posição definitiva sobre o pedido de indemnização, uma vez que no âmbito das negociações não deu qualquer resposta até à presente data. Refere, ainda, que o prazo de prescrição encontra-se interrompido por força da instauração da conciliação no CSOPT, da propositura da 1ª acção, do reconhecimento do direito, não sendo aplicável o prazo do artigo 498.º, n.° 1 do Código Civil.

Cumpre apreciar.

A não pronúncia do contratante sobre a reclamação de uma indemnização, não significa que a via judicial esteja aberta ad aeternum, uma vez que se pode considerar a pretensão desejada tacitamente indeferida, por via do silêncio. Não havendo regime especial sobre o prazo para decisão do pedido de indemnização, funciona o prazo geral do Código de Procedimento Administrativo - artigo 109.°.

Se assim não fosse, então nem sequer teria o interessado ter solicitado a conciliação junto do CSOPT, porque não havia acto contrário à sua pretensão, para conciliar.

A partir do momento em que a Autora recorreu ao mecanismo de conciliação, o prazo para interpor a acção, conta-se da decisão de não conciliação naquela Comissão. A aceitar a tese da Autora então a mesma carecia de falta de interesse em agir, uma vez que ainda não se sabia se seria ou não necessário o recurso a Tribunal, porque as entidades administrativas ainda não se tinham pronunciado e assim se ficaria por 20 ou mais anos, até que alguém emitisse uma pronúncia expressa, caso contrário, nem sequer o prazo geral de prescrição de vinte anos poderia funcionar. Não é viável o entendimento da Autora quanto a este aspecto.

Alega a Autora que não ocorre a caducidade por ter havido reconhecimento por parte das entidades contratantes do direito a indemnização.

A caducidade invocada pelo Ministério Público não corresponde a uma caducidade do direito à indemnização, mas a uma caducidade do direito a interpor a acção (vide artigo 5.° da Contestação). A caducidade do direito de interpor a acção, não está no âmbito da disponibilidade das partes, pelo que é inaplicável o regime invocado do n.° 2 do artigo 331.º do Código Civil, ou seja, trata-se de matéria subtraída à vontade das partes, sendo de conhecimento oficioso (artigo 333.° n.° 1 do Código Civil). Veja-se, ainda os Acórdãos do TCA Sul de 27/01/2011, proferido no processo n.° 04780/09 e em 02/10/2010, proferido no processo n.° 06014/10 (ambos em www.dgsi.pt). Desta forma, o eventual reconhecimento de direito a indemnização, apenas funciona no âmbito da prescrição e não já do direito a intentar acção judicial.

Conforme refere a Autora, em 31/12/2004, foi notificada das actas do CSOPT, pelo que nos termos do artigo 255.º e 260.° do DL 59/99, dispunha de 132 dias para interpor acção. Deduziu em 14/01/2005 acção contra o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação/Direcção Regional de Edifícios e Monumentos do Norte e em 11/06/2007, a presente acção contra o Estado Português.

Alega a Autora que se trata da mesma relação material controvertida, o que impede a caducidade. Não obstante essa veracidade, resulta que o aqui Réu, naquela primeira acção não foi demandado, pelo que é ineficaz em relação ao Estado o quer que se tenha passado naqueloutro processo. É que, não podendo desde o início ter sido demandado o Ministério numa acção contratual, eventual aproveitamento da absolvição da instância para intentar acção contra a parte legítima passiva, não é possível, uma vez que inexiste sanação da ilegitimidade passiva, bem como algum benefício em função da nova acção ter sido deduzida três dias após o trânsito em julgado da primeira acção, bem assim como o mesmo objecto da acção carece de ter como parte passiva o mesmo réu; o que não sucede no presente caso. Pelo facto de o aproveitamento do objecto carecer de ter o mesmo Réu, a nova acção não aproveita o prazo da interposição da primeira acção, pelo que corre sempre o prazo de caducidade, bem como o da prescrição (primeira parte do art.º 289.º, 2 do CPC).

Assim, devia esta acção, contra este Réu, ter sido intentada até ao dia 12 de Maio do ano de 2005, pelo que tendo-o sido apenas no dia 11 de Junho de 2007 é intempestiva, mostrando-se caducado o direito de acção. Por impossibilidade de receber a acção, fica prejudicado o conhecimento do demais alegado pelas partes.

Termos em que, se julga procedente a excepção de caducidade do direito de acção, e, consequentemente, se absolve o Réu da instância".

II. O DIREITO.

O acórdão recorrido entendeu que o prazo de caducidade de 132 dias, previsto no art.º 255.º, do DL n.º 59/99, de 2/3 (RJEOP), começara a correr, nos termos do art.º 264.º, do mesmo diploma legal, 22 dias depois da data em que o A. “recebera o documento comprovativo da impossibilidade ou inviabilidade da tentativa de conciliação (no caso, em 31/12/2004)”, pelo que, à data da instauração da acção (em 11/6/2007), já há muito se mostrava decorrido esse prazo. No que respeita à possibilidade de aproveitamento, nos termos do art.º 289.º, n.º 2, do CPC, dos efeitos civis derivados da acção que a A. intentara, em 14/1/2005, contra o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação (MOPTH), que respeitara o prazo legal e terminara com a absolvição do R.

da instância por este carecer de personalidade judiciária, concluiu pela negativa, em virtude de o R. desta ser uma entidade diferente, com personalidade judiciária distinta, do R. Estado Português. Finalmente, quanto à nulidade de omissão de pronúncia imputada à decisão do TAF com o fundamento que esta não conhecera da questão do abuso de direito, entendeu que não se verificava, por, ao contrário do alegado pela A., essa excepção não ter sido invocada na réplica.

Na presente revista, a A., para além de imputar ao acórdão recorrido a nulidade de omissão de pronúncia, por não ter apreciado a aludida questão do abuso de direito, alega que, no plano substantivo, o MOPTH, sendo um departamento da Administração Central destituído de personalidade jurídica e que integra a estrutura do próprio Estado, não é uma pessoa jurídica distinta deste e que, ainda que assim fosse, não era pelo facto de os RR. das acções em causa serem diferentes que a primeira delas, intentada tempestivamente, deixava de ter relevância para efeitos da aplicação do disposto no art.º 289.º, n.º 2, do CPC. Considera ainda que a caducidade nunca poderia proceder, quer porque a absolvição da instância decretada na primeira acção não resultara de um erro censurável da A. na sua propositura, quer porque o R. reconhecera o seu direito à indemnização, quer ainda porque a contagem do prazo não se iniciava com a notificação ou recepção da acta de não conciliação.

Vejamos se lhe assiste razão.

No que concerne à nulidade de omissão de pronúncia, vertida na alínea d) do n.º 1 do art.º 615.º do CPC/2013, só ocorre quando o juiz tenha deixado de proferir decisão sobre questão que devesse apreciar, não se verificando, assim, se para essa omissão é apresentada uma justificação.

Nestes termos, indicando o acórdão recorrido os motivos por que entendia que não era de conhecer a excepção do abuso de direito, poderá padecer de erro de julgamento – por esses motivos não se verificarem –, mas não da arguida nulidade.

Quanto à relevância da primeira acção intentada pela A. contra o MOPTH para efeitos de conhecimento da caducidade agora em causa, importa considerar que a absolvição da instância não obstava a que se propusesse outra acção sobre o mesmo objecto e que o n.º 2 do art.º 289.º do CPC (correspondente ao n.º 2 do art.º 279.º do CPC/2013) dispunha que, “sem prejuízo do disposto na lei civil relativamente à prescrição e à caducidade dos direitos, os efeitos civis derivados da proposição da primeira causa e da citação do réu mantêm-se, quando seja possível, se a nova acção for intentada ou o réu for citado para ela dentro de 30 dias, a contar do trânsito em julgado da sentença de absolvição da instância”.

Dado o teor deste preceito, a questão que desde logo se coloca é a de saber se, quando o mesmo autor propõe acção idêntica (ou seja, com o mesmo objecto, versando sobre a mesma relação controvertida) contra réu diferente e o prazo de caducidade ainda não tiver expirado à data da propositura da primeira acção mas já se encontrar ultrapassado quando intenta a segunda, ele pode beneficiar do aproveitamento dos efeitos civis aí previstos.

Cremos que a resposta a esta questão deve ser afirmativa, uma vez que, para efeitos de caducidade, o que importa é que o titular do direito tenha, dentro do prazo legal, posto em litígio a relação jurídica discutida, para o que é suficiente a instauração do respectivo processo (cf., neste sentido, J. Alberto dos Reis in “Comentários ao Código de Processo Civil”, Vol. III, 1946, págs.

425 e 426, Anselmo de Castro in “Direito Processual Civil Declaratório”, Vol. II, 1982, pág. 278 e J. Lebre de Freitas in “Código de Processo Civil Anotado”, Vol. I, pág. 518).

Nestes termos, admitindo que, como decidiu o acórdão recorrido, os réus de ambas as acções eram diferentes (apesar de os ministérios não terem personalidade jurídica, sendo meros serviços da pessoa colectiva Estado), esta circunstância não obstava a que se viesse a entender que a caducidade não se verificava por se manterem os efeitos civis derivados da interposição da primeira acção.

Porém, em face da ressalva “do disposto na lei civil relativamente à prescrição e à caducidade dos direitos”, constante do citado art.º 289.º, n.º 2, tem de se entender que é aplicável o regime do Código Civil dos artºs. 332.º, n.º 1 – que estatui que “quando a caducidade se referir ao direito de propor certa acção em juízo e esta tiver sido tempestivamente proposta, é aplicável o disposto no n.º 3 do art.º 327.º” – e 327.º, n.º 3 – que preceitua que “se, por motivo processual não imputável ao titular do direito, o réu for absolvido da instância ou ficar sem efeito o compromisso arbitral, e o prazo de prescrição tiver entretanto terminado ou terminar nos dois meses imediatos ao trânsito em julgado da decisão ou da verificação do facto que torna ineficaz o compromisso, não se considera completada a prescrição antes de findarem estes dois meses”. Por força deste regime substantivo, verificando-se a absolvição da instância por causa não imputável ao A., em acção sujeita a prazo de caducidade, este dispõe de um prazo de 2 meses a partir do trânsito em julgado dessa decisão para repetir a acção. Assim, o efeito impeditivo da caducidade está condicionado por um juízo de não culpabilidade quanto à causa da absolvição da instância.

E, como se escreveu no Ac. deste Supremo de 14/12/2016 – Proc. n.º 0101/16, “não estaremos perante uma situação que se possa caracterizar por integrante de «motivo processual imputável ao titular do direito» quando, por exemplo, o litígio envolve questões jurídicas não isentas de dúvidas, que legitimem a existência de divergências hermenêuticas, dúvidas essas que justificam, então a sobrevivência dos efeitos civis decorrentes da propositura atempada da primeira acção”.

Ora, no caso em apreço, pode-se concluir, desde já, pela verificação desse efeito impeditivo, dado o aludido prazo de 2 meses ter sido respeitado e a causa da absolvição da instância não se dever a conduta culposa da A.

Efectivamente, o erro na indicação do MOPTH como R. ocorreu num quadro de novidade legislativa (o CPTA entrara em vigor em 1/1/2004, tendo a acção sido intentada em 14/1/2005) e resultou da interpretação de uma norma – Art.º 10.º, n.º 2, que dispunha que “quando a acção tenha por objecto a acção ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnável ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos” – que, incluída num preceito, de aplicabilidade geral, que se reportava à legitimidade passiva permitiria identificar a entidade demandada pública para todos os tipos de acções, mas relativamente à qual se veio a entender que deveria ser objecto de uma interpretação restritiva por não abranger todo o tipo de processos intentados contra entidades públicas, mas apenas os que seguiam a forma de acção administrativa especial e uma parcela dos que seguiam a forma de acção administrativa comum, excluindo as acções sobre contratos e sobre responsabilidade extracontratual em que a legitimidade passiva pertencia ao Estado e não aos ministérios. Assim, apesar de, numa interpretação literal, a norma em causa aparentemente ter o alcance que lhe foi conferido pela A.

, veio a entender-se que esse sentido era incompatível com a “ratio legis”.

Nestes termos, entendendo-se que a absolvição do R. da instância não se deveu a qualquer conduta inconsiderada ou negligente da A., deveria a excepção da caducidade do direito de acção ser julgada improcedente.

Deve, pois, ser concedido provimento à presente revista, com a consequente baixa dos autos ao TAF, a fim de aí prosseguir os seus ulteriores termos processuais.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido e ordenando a baixa dos autos nos termos que ficaram referidos.

Sem custas.

Lisboa, 18 de Janeiro de 2018 – José Francisco Fonseca da Paz (relator) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bento São Pedro.