Processo 1009/09.4BEALM

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL – SUBSECÇÃO SOCIAL

I. RELATÓRIO

1. PES-1, melhor identificado nos autos, intentou no TAF de Almada contra o Ministro da Presidência, contra o Ministro do Estado e das Finanças e contra a Procuradoria-Geral da República, uma acção administrativa especial com pedido de condenação à prática do acto devido, na qual peticionou a anulação do parecer da Procuradoria-Geral da República e do despacho conjunto nº …/2009, de 24-3-2009, proferido pelo Ministro da Presidência e pelo Ministro do Estado e das Finanças, bem como que seja proferida decisão de atribuição ao autor da pensão que requereu.

2. O TAF de Almada, por acórdão datado de 30-10-2017, pronunciando-se sobre a reclamação para a conferência da decisão sumária proferida pelo relator, julgou improcedente a dita reclamação e manteve a decisão sumária reclamada, com a consequente procedência da presente acção administrativa especial e a condenação da entidade demandada na atribuição ao autor da pensão requerida.

3. Inconformado, o Ministério das Finanças interpôs recurso de apelação para este Tribunal Central Administrativo do Sul, no qual formulou as seguintes conclusões:

“a) A decisão do acórdão recorrido configura um erro notório e ostensivo na apreciação da prova produzida;

b) Com efeito, para a justificação da decisão tomada, o tribunal «a quo», erroneamente considerou que o autor participou em movimentos revolucionários contra o regime político do Estado Novo; que o seu envolvimento na gorada participação na referida acção não foi um acto isolado e esporádico e que a sua actuação é demonstrativa de que enfrentou o sistema político, por forma a "legitimar" uma distinção por méritos excepcionais na defesa da liberdade e da democracia e a concessão da referida pensão;

c) Contudo, os juízos assentes na decisão recorrida não são plausíveis, pois, fica por saber quais são os outros movimentos revolucionários em que o autor, ora recorrido, participou e os outros actos por ele praticados, na defesa da liberdade e da democracia, e ainda, na motivação do julgamento da matéria de facto, quais são os meios concretos de prova que dispõem de força e compatibilidade probatória que servem de suporte para a formação da convicção do julgador;

d) Tais juízos contrariam as leis da lógica, dado que não se entende a lógica do decidido, tão pouco se vislumbra a actuação do autor que levou à convicção do julgador de que o autor enfrentou o sistema político;

e) Tão pouco representam juízos de valor legítimos no âmbito da livre apreciação da prova, porquanto ignoram que: (i) a pensão não é concedida pela existência de acção meritória mas

"pela comprovação de «méritos excepcionais na defesa da liberdade e da democracia», (ii) o autor "não assumiu, na movimentação desencadeada, papel de direcção ou de responsável pelo respectivo planeamento e não teve intervenção nas acções de entrada no quartel, nos actos praticados no seu interior pelos revoltosos e nos confrontos subsequentes", nem

se lhe pode "ser reconhecida alguma iniciativa individualizada e de sua exclusiva responsabilidade";

f) Ignoram ainda que a factualidade apurada “(...) não proporciona juízos de acrescida relevância nem de risco imediato ou perigo vividos pelo requerente", e ainda que (iii) "uma situação de prisão não justifica essa concessão, tendo de ser complementada por elementos caracterizadores do mérito excepcional patenteado na prestação de serviços e prática de apego e de luta pela causa da liberdade e da democracia, cuja atribuição envolve a prática de actos de mérito excepcional, a assunção de uma conduta activa ou a prestação de serviços em prol dessa defesa," para considerar o envolvimento do autor, na gorada participação no "assalto ao quartel de ..." como uma acção, para além de meritória, de mérito excepcional nesse domínio;

g) Não se questiona a legitimidade do julgador na observância do princípio da livre apreciação da prova, que assume particular relevo no julgamento de uma causa;

h) O que não pode, porém, é ir ao ponto de decidir através de uma convicção puramente subjectiva, emocional e imotivável que o leve a ultrapassar as provas produzidas e a relevar a actuação do autor, para além do razoável, como sucede nos "pontos de facto" aduzidos, com influência na tomada de decisão do acórdão recorrido;

i) Por outro lado, o douto tribunal «a quo» incorre em erro na interpretação e aplicação do direito;

j) A tomada de decisão quanto à concessão da pensão envolve: (i) a integração de um conceito jurídico indeterminado, o da expressão «méritos excepcionais na defesa da liberdade e da democracia», e (ii) um poder discricionário da Administração na atribuição dessa pensão, só sindicável nos seus aspectos vinculados: isto é, pela comprovação de «méritos excepcionais na defesa da liberdade e da democracia» reconhecidos ao autor e os relativos à competência, à forma, à realidade ou exactidão dos factos representados pela Administração, ao fim prosseguido e quanto aos chamados limites internos do exercício desse poder;

k) Destes, o tribunal «a quo» centrou a sua sindicância no poder discricionário atribuído pelo legislador à Administração quanto (i) ao fim prosseguido e (ii) aos chamados limites internos do exercício desse poder;

I) Para a apreciação do fim prosseguido no âmbito da atribuição da pensão é fundamental determinar o conceito jurídico indeterminado «méritos excepcionais em defesa da liberdade e da democracia», tendo o legislador, com esta expressão, optado por deixar à Administração a análise e a valoração dos comportamentos susceptíveis de integrar aquele conceito;

m) Ora, a densificação do conceito «mérito excepcional» não se compadece com os actos praticados pelo autor, e ora recorrido, tanto mais que a proposta de atribuição da pensão deverá conter uma qualificação inequívoca e fundamentada do requerente como tendo-se distinguido, não por acção meritória, mas por méritos excepcionais em defesa da liberdade e da democracia;

n) O parecer da PGR, de 6-11-2008, vinculante e de natureza desfavorável à concessão da pensão requerida, prossegue interesses públicos subjacentes a um acto administrativo em preparação, e implica, simultaneamente, um efeito conformativo (a decisão tem de ser homologada) e preclusivo (inviabiliza, por inutilidade, o exercício das competências dispositivas próprias do órgão principal decisor, que passa a ser do próprio autor do parecer);

o) Tendo-se concluído no referido parecer da PGR que a conduta do autor não satisfaz os requisitos exigidos para a sua atribuição, os membros do Governo competentes proferiram o despacho conjunto nº …/2009 de não atribuição da pensão, com os fundamentos, juridicamente sustentáveis, constantes naquele parecer;

p) Ou seja, a pretensão do autor foi indeferida com o fundamento em que o seu comportamento, tal como foi apurado, não atingiu o plano da excepcionalidade implicado na concessão da pensão por mérito excepcional na defesa da liberdade e democracia – cfr. acórdão do STA, de 17-11-2004, proc. nº 01242/03);

q) Observa-se a este respeito que atingir a excepcionalidade traduz um grau ou medida que depende essencialmente da comparação com situações do mesmo tipo, de modo a distinguir entre elas as que sobressaem com evidência, sem olvidar que a norma não se destina a enquadrar o bom ou o muito bom, mas o mérito excepcional, i.e, o que vai muito além deste último termo;

r) Ainda que, porventura, se considerasse haver no caso um problema de aplicação do referido conceito indeterminado, apenas em situações de erro manifesto de apreciação ou de aplicação de critério manifestamente inadequado é que a respectiva conduta da Administração poderia ser sindicada – situações essas que, em nosso entender, também não se verificam;

s) Por outro lado, o pedido do autor não teve um tratamento diferenciado ou discriminatório, mas antes semelhante ao de situações similares que têm vindo a submetidas à apreciação da Administração/PGR, e os poderes discricionários aplicáveis foram concretizados segundo os mesmos critérios, medidas e condições relativamente a todos os particulares em situação semelhante;

t) É no âmbito da vinculação aos princípios fundamentais que o controlo jurisdicional actua, não como definição do acto a praticar, mas antes, e apenas, como anulação do praticado e na constituição da Administração na obrigação de decidir novamente, ainda que no mesmo sentido, mas sem os vícios arguidos;

u) O ordenamento jurídico português está fundado no princípio da separação de poderes (cfr. artigos 2º e 111º, nº 1 da CRP), estando vedado aos Tribunais não só determinar o conteúdo de um despacho conjunto, quando este resulte do exercício de poderes discricionários, como sindicar esse despacho para além dos seus aspectos vinculados e ainda contrariar as orientações e decisões que, no domínio do seu «múnus» próprio e exclusivo o legislador decida tomar;

v) Esse princípio implica uma proibição funcional do juiz de afectar a autonomia do poder administrativo (o núcleo essencial da sua discricionariedade), enquanto medida definida pela lei daquilo que são os poderes próprios de apreciação ou decisão conferidos aos órgãos da Administração, mormente o controlo da actuação ao abrigo das escolhas/opções feitas pela mesma na e para a prossecução do interesse público;

w) Como, com clareza, aponta o texto do artigo 1º do DL nº 189/2003, consagram-se situações de verdadeira excepção, em que não basta a existência de acção meritória, na defesa da liberdade e da democracia, mas a «distinção por méritos excepcionais» naquela defesa;

x) Perante as situações abrangidas pela previsão do texto, é concedido às entidades administrativas competentes um poder discricionário com vista à aludida atribuição, conforme o texto legal, designadamente o uso do vocábulo «permite», inequivocamente sugere na referida norma;

y) Não se verificando qualquer ofensa de aspectos vinculados nem a prática de qualquer erro grosseiro ou a aplicação de critério inadequado, as razões, os motivos e a integração do conceito «méritos excepcionais na defesa da liberdade e da democracia» que hão-de servir de referência para atribuir ou não a pensão requerida devem ser encontrados e decididos, única e exclusivamente, pela Administração, através da emissão de um despacho conjunto decisório precedido de parecer vinculativo da PGR, não podendo ser impostos do exterior por uma entidade alheia;

z) O tribunal não pode, pois, substituir-se à Administração na definição do acto a praticar e na definição dos parâmetros de integração do referido conceito, mediante o esvaziamento da «margem de discricionariedade administrativa» que havia sido concedida aquela pelo legislador, através do artigo 1º do DL nº 189/2003;

aa) Com o decidido, o acórdão recorrido ofendeu o princípio da separação de poderes, invadindo a esfera administrativa e contrariando o exercício da função legislativa em violação dos artigos 2º e 111º, nº 1 da CRP, 3º, nº 1 do CPTA, e 1º e 2º do DL nº 189/2003”.

4. Também a Procuradoria-Geral da República interpôs recurso de apelação para este TCA Sul, no qual formulou as seguintes conclusões:

“A. O douto acórdão de que se recorre julgou a acão procedente e determinou que a entidade demandada praticasse o acto que conceda ao autor PES-1 a requerida pensão por méritos excepcionais na defesa da liberdade e da democracia, prevista no Decreto-Lei nº 189/2003, de 22 de Agosto;

B. Mas tal decisão está inquinada de erro de julgamento na subsunção jurídica dos factos provados com relevância para a decisão da causa;

C. Com efeito, de acordo com o disposto no artigo 1º do Decreto-Lei nº 189/2003, de 22 de Agosto, este diploma «permite a atribuição de uma pensão expressiva de público reconhecimento aos cidadãos portugueses que se tenham distinguido por méritos excepcionais na defesa da liberdade e da democracia»;

D. Portanto, conforme se refere no parecer emitido pelo Conselho Consultivo da ora recorrente, o legislador no Decreto-Lei nº 189/2003, de 22 de Agosto, fez depender a atribuição da pensão de actos de mérito excepcional, não sendo suficiente uma privação da liberdade;

E. Ou seja, uma situação de prisão terá de ser complementada por elementos caracterizadores do mérito excepcional, patenteado na prática de actos de relevo extraordinário, de excepcionalidade, na defesa da liberdade e da democracia, para conferir o direito à pensão pretendida;

F. No caso dos autos, resulta dos factos provados que o autor esteve envolvido apenas no movimento revolucionário que no mês de Julho de 1961 se propunha obter, como efeito imediato, a destituição do Governo, começando por efectuar um assalto ao Quartel de ...;

G. Mas não assumiu, na movimentação desencadeada, papel de direcção ou de responsável pelo respectivo planeamento e não teve intervenção nas acções de entrada no quartel, nos actos praticados no seu interior pelos revoltosos e nos confrontos subsequentes;

H. Por outro lado, também não se lhe pode ser reconhecida alguma iniciativa individualizada e de sua exclusiva responsabilidade, e mesmo a acção que se propôs realizar nem sequer chegou a ser executada, não passando dos preparativos;

I. Por isso, na operação de subsunção dos factos ao direito que se fez no douto acórdão recorrido, incorreu-se em erro de julgamento ao considerar que a participação do autor «não foi um acto isolado ou esporádico»;

J. Pois verdade da matéria de facto provada apenas consta uma única participação, aliás, não consumada, que foi aquela do planeado assalto ao Quartel de ...;

K. Nestas circunstâncias, tudo ponderado, considera-se que a conduta do autor, tal como se apresenta na matéria de facto provada, e apesar de, por via dela, ter sido condenado na pena de 2 anos de prisão maior e na medida de segurança de liberdade vigiada durante 2 anos, não satisfaz os requisitos exigidos para a atribuição da pensão prevista no artigo 1º Decreto-Lei nº 189/2003, de 22 de Agosto;

L. Na verdade, conforme se entendeu no douto acórdão do STA, de 17-11-2004, processo nº 01242/03, «a distinção dos cidadãos portugueses, por méritos excepcionais na defesa da liberdade e da democracia, para efeitos de atribuição de pensão, envolve situações de verdadeira excepção, não basta a existência de acção meritória, na defesa da liberdade e da democracia, por parte dos cidadãos aí contemplados, mas a distinção por méritos excepcionais naquela defesa»;

M. Por isso, no douto acórdão recorrido incorreu-se em erro na medida em que se considerou que os apurados factos praticados pelo autor são suficientes para se proceder ao seu enquadramento no conceito de «méritos excepcionais na defesa da liberdade e da democracia», aceitando-os como sendo-lhes aplicável o disposto no artigo 1º do Decreto-Lei nº 189/2003, de 22 de Agosto, e por via disso se decidiu determinar seja concedida a pensão requerida ao autor;

N. Acresce que mesmo perante as situações de verdadeira excepção abrangidas pela previsão do artigo 1º do Decreto-Lei nº 189/2003, é concedido às entidades administrativas competentes para a atribuição da aludida pensão um poder discricionário;

O. Como tal apenas sindicável nos seus aspectos vinculados, designadamente, os relativos à competência, à forma, aos pressupostos de facto e à adequação do fim prosseguido;

P. Pois, como é orientação consolidada da jurisprudência do STA, a Administração possui, neste domínio dos conceitos jurídicos indeterminados, de liberdade de escolha do elemento ou elementos atendíveis para o preenchimento daqueles conceitos, bem como da respectiva valoração, apenas «sancionável» pelo Tribunal no caso de assentar em erro patente ou critério inadequado;

Q. E no caso dos autos manifestamente não ocorrem tais erros, nem no douto acórdão recorrido o Tribunal a afirmou, limitando-se a fazer a sua própria apreciação e concluindo que a actuação do autor era merecedora da atribuição da pensão;

R. Mas desta forma, o Tribunal acaba por se substituir à Administração sobre uma questão que se move no domínio da discricionariedade, excedendo manifestamente os limites decorrentes do princípio da separação de poderes;

S. E seguramente não o podia fazer, conforme entendimento reiterado da jurisprudência, porque lhe está vedado é substituir-se à Administração, não podendo a sua a intervenção substitutiva ou condenatória ser expressão da escolha discricionária dos interesses ou valorações técnicas que são reservados à Administração;

T. Portanto, também por esta razão a douto acórdão recorrido não poderá ser mantida, impondo-se que seja revogada, pois encontra-se irremediavelmente inquinada, por ter decidido para além dos poderes de pronúncia do Tribunal delimitados no artigo 71º, nºs 1 e 2 do CPTA; U. No douto acórdão recorrido foram violadas as normas dos artigos 1º do Decreto-Lei nº 189/2003, de 22 de Agosto, e 71º, nºs 1 e 2 do CPTA”.

5. O autor apresentou contra-alegação, na qual concluiu que os recursos não merecem provimento.

6. Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projecto de acórdão aos Exmºs Juízes Adjuntos, vêm os autos à conferência para julgamento.

II. OBJETO DO RECURSO – QUESTÕES A DECIDIR

7. As questões a apreciar no presente recurso estão delimitadas pelo teor da alegação de recurso apresentada pelo Ministério das Finanças e pela Procuradoria-Geral da República e respectivas conclusões, nos termos dos artigos 635º, nº 4 e 639º, nºs 1 a 3, todos do CPCivil, não sendo lícito ao tribunal de apelação conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.

8. E, face ao teor das conclusões exaradas nas aludidas alegações, importa apreciar e decidir se a decisão sob recurso padece, ou não, do apontado erro de julgamento, ao determinar a condenação do Ministério das Finanças na atribuição ao autor da pensão por mérito excepcional, prevista no artigo 1º do DL nº 189/2003, de 22/8, violando também o disposto no artigo 71º, nºs 1 e 2 do CPTA.

III. FUNDAMENTAÇÃO A – DE FACTO

9. O acórdão recorrido considerou assente a seguinte factualidade:

a. Em 7-5-2007, os serviços da Torre do Tombo, emitiram uma declaração, em que consta, nomeadamente que:

“- PES-1, foi preso pela PIDE em 01-01-1962 por actividades contra a segurança do Estado, tendo recolhido à cadeia do ….

- Foi posto à ordem do Tribunal Militar Territorial de Lisboa, em 25-06-1962.

- Foi julgado e condenado em 29-07-1964 na pena de 2 anos de prisão maior, e na medida de segurança de liberdade vigiada durante 2 anos.

- Foi restituído à liberdade condicional, por ordem do 2° Juízo Criminal da Comarca de Lisboa, em 18-05- 1965.

- Por despacho de 18-12-1970 do 2º Juízo Criminal de Lisboa, foi-lhe convertida em definitiva a liberdade condicional em que se encontrava” – cfr. doc. junto aos autos a fls. 44;

b. Em 7-7-2007, a Junta de Freguesia de … propôs o autor como candidato à “Pensão por méritos Excepcionais na defesa da Liberdade e da Democracia, pelo facto de ter dedicado muitos anos da sua vida na luta contra o fascismo, tendo tomado parte da malograda intentona do Assalto ao Quartel de ..., chefiada pelo Capitão PES-2 na noite de … de … de 1961” – cfr. doc. junto aos autos a fls. 54;

c. Em 6-11-2008, o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República emitiu parecer desfavorável à concessão da pensão requerida pelo autor, do qual constam as seguintes conclusões:

“1ª – A atribuição da pensão prevista no Decreto-Lei nº 189/2003, de 22 de Agosto, visa exprimir público reconhecimento para com os cidadãos portugueses que prestaram serviços relevantes na defesa dos ideais da liberdade e da democracia e há-de resultar da prática reiterada de actos de relevo extraordinário em prol daqueles ideais.

2ª – A conduta do cidadão PES-1, tal como se apresenta no processo, não satisfaz os requisitos exigidos na conclusão anterior” – cfr. doc. junto aos autos a fls. 20-43;

d. Do parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República referido em

c. supra consta, nomeadamente, que:

“No âmbito do processo instaurado para apreciação da proposta de atribuição da pensão em causa foram recolhidos os seguintes elementos:

a) PES-1, casado, é cidadão português, sendo natural da …, Almada, onde nasceu a 7 de Março de 1929;

b) A proposta de atribuição da pensão filia-se no facto de o cidadão em causa ter dedicado muitos anos da sua vida na luta contra o fascismo, tendo tomado parte na malograda intentona do Assalto ao Quartel de ..., chefiado pelo Capitão PES-2, na noite de … de … de

1961;

c) Da Declaração emitida pela Torre do Tombo consta (…);

d) Do acórdão de 29 de Julho de 1964 do Tribunal Plenário de Lisboa, proferido no Processo de Querela nº 67/63, consta, com interesse para o caso presente, a seguinte factualidade:

«Conforme mostram as respostas dadas aos quesitos formulados no tocante a este processo, o Tribunal deu como provado que no mês de Junho de 1961, se iniciaram os preparativos de um movimento revolucionário que se propunha obter, como efeito imediato, a destituição do Governo, depondo pela violência, os seus membros que à data da acção exerciam o seu mandato governativo, que lhes fora conferido nos termos da Constituição vigente.

Para consecução do visado fim, foi elaborado, segundo refere a acusação pelo réu PES-3 e, conforme se provou, com a directa colaboração do réu PES-4 o seguinte plano de acção: Assalto a uma unidade militar de preferência situada no sul do País e a sua ocupação por grupos civis denominados "comandos".

(…)

Desde já se salienta que nenhum dos réus submetidos a julgamento colaborou na elaboração do referido plano de acção nem dele teve conhecimento no seu conjunto, a não ser o réu PES-4 que na sua elaboração tomou parte directa e o réu PES-2 que lhe deu inteira adesão. Todos os outros réus participantes no movimento revolucionário apenas sabiam da sua preparação e que o mesmo deveria iniciar-se com o assalto ao quartel de ....

Réus – PES-1

Do mesmo modo estes réus se dispuseram a tomar parte no assalto ao Quartel de ... e, na referida noite de fim de ano, se dirigiram em automóvel, parando, segundo ordens que haviam recebido, na estrada de …, a cinco quilómetros para além da cidade, a fim de ali receberem as instruções necessárias para a finalidade que se propunham levar a efeito.

Esperaram no referido local algum tempo e como não chegasse a pessoa encarregada de lhes dar as referidas instruções, os réus resolveram deixar o lugar onde haviam parado e passar pelo Quartel, regressando a casa, por não se poderem juntar àquele de quem deveriam receber ordens. O réu PES-1 conduziu alguns dos co-réus, num automóvel que alugou para tal fim.

e) PES-1 veio, a final, a ser condenado pela prática de um crime previsto e punido nos termos dos artigos 168º, parágrafo 2º, do Código Penal de 1886, na pena de dois anos de prisão maior e na pena acessória de suspensão dos direitos políticos por 15 anos, tendo-lhe ainda sido aplicada a medida de segurança de liberdade vigiada pelo período de dois anos, com condições” – cfr. doc. junto aos autos a fls. 20-43;

e. Em 24-3-2009, o Ministro de Estado e das Finanças e o Ministro da Presidência proferem um despacho conjunto, nos seguintes termos:

"Nos termos do disposto no artigo 2º do Decreto-Lei nº 189/2003, de 22 de Agosto, o Ministro da Presidência, no uso da delegação de poderes conferida pelo Primeiro-Ministro, através do Despacho nº 13620/2005 (2ª Série), publicado no Diário da República, 2ª Série, nº 117, de 22 de Junho de 2005, e o Ministro de Estado e das Finanças resolvem não atribuir, pelos fundamentos constantes do parecer desfavorável emitido pelo Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, a pensão por méritos excepcionais na defesa da

liberdade e da democracia ao seguinte cidadão: PES-1" ("Nos termos do disposto no artigo 2º do Decreto-Lei nº 189/2003, de 22 de Agosto, o Ministro da Presidência, no uso da delegação de poderes conferida pelo Primeiro-Ministro, através do Despacho nº 13620/2005 (2ª Série), publicado no Diário da República, 2ª Série, nº 117, de 22 de Junho de 2005, e o Ministro de Estado e das Finanças resolvem não atribuir, pelos fundamentos constantes do parecer desfavorável emitido pelo Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, a pensão por méritos excepcionais na defesa da liberdade e da democracia ao seguinte cidadão: PES-1" – cfr. doc. junto aos autos a fls. 19;

f. Por ofício de 12-5-2009, a Caixa Geral de Aposentações comunicou ao autor que:

“Informo V. Exª de que, por despacho nº …/2009, de 2009-03-24, publicado no Diário da República, 2ª Série, nº 69, de 2009-04-08, proferido por Suas Excelências o Ministro da Presidência e o Ministro de Estado e das Finanças, foi indeferido o seu pedido de pensão por méritos excepcionais na defesa da liberdade e da democracia com fundamento no parecer desfavorável, emitido pela Procuradoria-Geral da República, em 6 de Novembro de 2008” – cfr.

doc. junto aos autos a fls. 18; Mais resulta provado:

g. Em 25-8-2012, foi proferida sentença nos presentes autos, na qual se decidiu:

“O Tribunal determina a prática do acto pelas entidades demandadas, que conceda a pensão requerida pelo autor” – cfr. fls. 374 a 375 dos autos.

B – DE DIREITO

10. Como decorre do probatório, o autor esteve envolvido nos acontecimentos ligados ao assalto ao Quartel de ... (ocorrido em …-…-1961), embora não tenha participado directamente no ataque, já que a sua participação apenas se limitou a deslocar-se a ... e aguardar instruções, que nunca chegaram. Não obstante, e por conta dessa participação mitigada, o autor foi preso pela PIDE em 1-1-1962 por actividades contra a segurança do Estado, tendo sido julgado e condenado, em 29-7-1964, na pena de 2 (dois) anos de prisão maior e 2 (dois) anos de liberdade vigiada, que cumpriu, até lhe ter sido concedida a libertação condicional em 18-5-1965, convertida em definitiva em 18-12-1970. Em face daquela participação, em 7-7-2007, a Junta de Freguesia de … propôs o autor como candidato à “Pensão por méritos Excepcionais na defesa da Liberdade e da Democracia, pelo facto de ter dedicado muitos anos da sua vida na luta contra o fascismo, tendo tomado parte da malograda intentona do Assalto ao Quartel de ..., chefiada pelo Capitão PES-2 na noite de … de … de 1961”, tendo o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República emitiu parecer desfavorável à concessão da pensão requerida pelo autor em 6-11-2008, a que se seguiu despacho conjunto de não atribuição, proferido em 24-3-2009 pelos Ministros de Estado e das Finanças e da Presidência.

11. Como decorre do teor do DL nº 189/2003, de 22/8, a pensão por mérito excepcional na defesa da liberdade e democracia pode ser atribuída enquanto expressão de público reconhecimento aos cidadãos portugueses que se tenham distinguido por méritos excepcionais na defesa da liberdade e da democracia (cfr. artigo 1º), e pode ser da iniciativa dos membros do Governo, dos deputados, dos órgãos da administração local e regional e a quaisquer organismos ou instituições de interesse público, entidades que dirigem ao Ministro das Finanças uma proposta que contenha a qualificação inequívoca e fundamentada do cidadão em causa como alguém que se distinguiu por méritos excepcionais na defesa da liberdade e

da democracia (sublinhado nosso), com indicação do ou dos beneficiários da pensão quando o autor dos factos que lhe dão origem já tenha falecido, e deve ser instruída com as certidões, atestados e demais documentos que provem os factos justificativos da atribuição da pensão (…), sendo remetidas à Caixa Geral de Aposentações, que organiza o processo, podendo solicitar às entidades competentes todos os demais elementos que considere necessários, designadamente os que respeitem à verificação dos requisitos a que se referem os artigos 4º e 5º (cfr. artigo 7º do DL nº 189/2003, de 22/8). Após concluída a organização do processo, a Caixa Geral de Aposentações remete-o à Procuradoria-Geral da República para emissão do parecer previsto no artigo 2º, enviando-o, após a emissão daquele parecer, ao Ministro das Finanças para despacho (cfr. nº 5 do artigo 7º do DL nº

189/2003, de 22/8).

12. Um dos possíveis fundamentos para a atribuição da pensão em causa consiste na participação na luta antifascista e exige, para a respectiva atribuição, no entender do parecer desfavorável emitido pela Procuradoria-Geral da República, a prática de actos reiterados de relevo extraordinário, sendo que o comportamento do autor não atingiu esse nível de relevância, tendo a sua participação sido limitada e não decisiva.

13. Ora, como decorre da decisão recorrida, o TAF de Almada decidiu anular o indeferimento e condenar a entidade demandada (Ministério das Finanças/Caixa Geral de Aposentações) a conceder a pensão proposta, por entender que a conduta do autor preenchia os requisitos previstos no DL nº 189/2003, de 22/8.

Vejamos se o fez com acerto.

14. Como se viu, a pensão em causa pode ser concedida quando se reconheça que o seu destinatário prestou (i) serviços relevantes, (ii) em defesa da liberdade e democracia e (iii) que se revistam de carácter excepcional. O TAF de Almada considerou que a participação na resistência antifascista, mesmo que não decisiva, era susceptível de justificar o reconhecimento ou o direito à pensão, valorizando o contexto político da época, o risco pessoal assumido pelo autor e o facto daquele ter sofrido repressão por parte da PIDE e, nomeadamente, por ter sido privado da sua liberdade em função daquela participação.

15. No fundo, a divergência que emerge dos autos tem como parâmetro a posição da PGR e do Governo no que se deve entender sobre o conceito indeterminado de “méritos excepcionais na defesa da liberdade e da democracia”, para quem deve ser adoptado um padrão elevado e restritivo, e a do TAF de Almada, para quem essa leitura deve ser contextual e histórica.

16. Da análise do regime previsto no DL nº 189/2003, de 22/8, decorre a possibilidade da atribuição de pensão a cidadãos que tenham prestado serviços excepcionais e relevantes ao País na defesa da liberdade e da democracia. Trata-se, como é evidente, de preencher um conceito indeterminado, que implica uma avaliação valorativa e alguma margem de discricionariedade administrativa.

17. Para a PGR, que é a entidade a quem compete emitir parecer (favorável, como pressuposto da respectiva atribuição), a conduta do autor não preenchia os requisitos exigidos pela lei, uma vez que, no seu entender, não houve prática de actos reiterados, nem de actos de relevo extraordinário, uma vez que a participação do autor foi meramente indirecta e sem intervenção efectiva no assalto ao quartel de ..., não atingindo, por conseguinte, o padrão exigido por lei.

18. A tese defendida na decisão recorrida baseou-se no facto da posição da PGR ser excessivamente restritiva, por ter efectuado uma interpretação demasiado estreita do conceito de mérito excepcional, uma vez que o DL nº 189/2003 não exige a prática de actos heróicos ou decisivos, não exige sucesso na acção e, muito menos, não exige repetição de actos que revelem o mérito excepcional da actuação. Basta que esses mesmos actos revelem um compromisso relevante com a causa democrática e envolvam risco pessoal para o agente. Além do mais, não se pode desvalorizar o contexto histórico, já que o autor participou numa acção revolucionária contra o regime, actuando pois num contexto de ditadura e de repressão política.

19. Pese embora o esforço defendido nesse sentido no acórdão recorrido, os factos que se mostram assentes não são suficientes para fornecer um indício seguro e inequívoco de que, no caso em apreço, houve, por parte do autor, uma oposição activa ao regime então vigente e que essa oposição envolveu um risco pessoal elevado para o autor. E, muito menos se retira desses factos, que o autor, mesmo sem ter participado directamente no ataque, integrava o movimento revolucionário, posto que aceitou participar numa acção armada contra o regime e até se deslocou para um determinado local, onde lhe seriam fornecidas novas instruções, daí concluindo que aquele cumpria ordens dentro da estrutura do movimento.

20. Porém, o que a factualidade constante dos autos não demonstra é que a conduta do autor tenha ido para além da mera simpatia política e que houve envolvimento concreto e arriscado, sem que também se possa afirmar que a concretização disso tenha sido a repressão sofrida pelo autor, a sua prisão política e a respectiva condenação criminal, com a suspensão dos seus direitos políticos. Ou seja, os factos provados não se mostram suficientes para concluir que a actuação do autor integrou a luta pela democracia e que os riscos assumidos e a repressão sofrida são suficientes para integrar o conceito de “mérito excepcional” exigida pelo artigo 1º do DL nº 189/2003, de 22/8.

21. Além do mais, estando em causa uma decisão administrativa baseada numa avaliação discricionária, não se indicia ter ocorrido erro grosseiro nos pressupostos de direito e, muito menos, uma interpretação excessivamente restritiva da lei, a justificar que o tribunal se pudesse substituir à Administração e impor a concessão da pensão requerida, já que o STA tem afirmado nestes casos que o “poder discricionário concedido às entidades administrativas (…) só sindicável nos seus aspectos vinculados, designadamente quanto à realidade dos factos, ao fim prosseguido e aos limites internos do poder (igualdade, imparcialidade)” (cfr. acórdão do STA, de 17-11-2004, proferido no âmbito do recurso nº 01242/03). Ou seja, a Administração possui, neste domínio (dos conceitos jurídicos indeterminados), de liberdade de escolha do elemento ou elementos atendíveis para o preenchimento daqueles conceitos, bem como da respectiva valoração, apenas

“sancionável” pelo Tribunal no caso de assentar em erro patente ou critério inadequado

(cfr., entre outros, o acórdão do Pleno do STA, 1ª Secção, de 19-6-2001, proferido no âmbito do recurso nº 44.307).

22. Ora, a interpretação subjacente à prática do acto recorrido, considerando-se que, apesar de não estar em causa o mérito da actuação do recorrente, esta não era de tal forma notória que lhe pudesse conferir um merecimento fora do comum, para o efeito em apreço, é uma das interpretações legais possíveis em face do preceituado no artigo 1º do DL nº 189/2003, de 22/8, não ostentando a existência de erros ou o uso de critério inadequado na avaliação da situação do recorrente.

23. E, por ser assim, não estava justificada a atribuição da pensão, por não estar indiciado que a participação do autor na tentativa revolucionária, conjugada com a perseguição política sofrida, integrava o conceito de serviços excepcionais previstos no DL nº 189/2003, razão pela qual o acórdão recorrido não pode manter-se, com o consequente provimento dos recursos interpostos.

IV. DECISÃO

24. Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Social deste TCA Sul em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e, em consequência, julgar a acção improcedente e absolver os réus do pedido.

25. Custas a cargo do recorrido (artigo 527º do CPCivil). Lisboa, 18 de Junho de 2026 
(Rui Fernando Belfo Pereira – relator) 
(Maria Teresa Caiado – 1ª adjunta – Vencida, nos termos da declaração de voto que segue) (Maria Julieta França – 2ª adjunta)

* * * * * *

VOTO DE VENCIDA: 
Negaria provimento ao recurso e, em consequência manteria o acórdão recorrido, mantendo-se a decisão reclamada, com a consequente procedência da presente acção administrativa especial e a condenação das entidades ora apelantes, na atribuição ao ora recorrido da pensão por mérito excecional, prevista no art. 1º do DL nº 189/2003, de 22 de agosto (de público reconhecimento aos cidadãos portugueses que se tenham distinguido por méritos excecionais na defesa da liberdade e da democracia). O acórdão recorrido assentou no seguinte discurso fundamentador, o qual, pela sua clareza e assertividade, se acompanha e transcreve: “… Mais aduz o Reclamante que a decisão ora sob análise viola o princípio da separação de poderes, por se ter substituído à Administração.

(…)

Nos termos do disposto no DL nº 189/2003, de 22 de agosto, nomeadamente do art. 1º “O presente diploma permite a atribuição de uma pensão expressiva de público reconhecimento aos cidadãos portugueses que se tenham distinguido por méritos excecionais na defesa da liberdade e da democracia”.

Verifica-se, ainda, que a lei não fornece qualquer critério que permita concretizar o conceito abstrato de “méritos excecionais na defesa da liberdade e da democracia”.

Encontramo-nos, pois, no campo dos conceitos indeterminados.

A apreciação e valoração dos factos suscetíveis de integrarem a previsão legal dos conceitos indeterminados, tais como os que estão aqui em causa, conferem à Administração uma margem de livre apreciação dos pressupostos em que assenta a decisão administrativa e, por sua vez, confere-lhe uma margem de livre decisão. Neste sentido, o art. 71º, nº 2 do CPTA impõe que o Tribunal considere na sua decisão «a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa». No entanto, tal como decorre igualmente do art.

71º, nº 2 do CPTA, se perante o caso concreto e, na respetiva apreciação for identificada apenas uma solução como legalmente possível, a margem de livre decisão é suscetível de redução a zero. No fundo, a consequência é o tratamento, no caso concreto, de um poder administrativo de livre decisão, como poder vinculado, restringindo a atuação administrativa.

No caso dos autos, resulta provado que o A. participou num movimento revolucionário contra o regime político do Estado Novo, visando a sua destituição, reconhecido historicamente como um regime opressivo da liberdade e da democracia do povo português. Resulta igualmente provado que o A. sofreu as consequências do seu envolvimento no referido movimento, nomeadamente com a privação de liberdade e de supressão dos direitos políticos (al. A) a F) do probatório).

O A. enfrentou um regime político ditatorial, tendo como intuito a sua deposição, sabendo certamente das consequências dos seus atos se fosse descoberto, tal como se veio a verificar pela prova produzida nos autos.

A defesa da liberdade e da democracia é suscetível de ser concretizada de múltiplas formas, mas seguramente que uma delas consubstancia-se no participar em ações com o intuito de derrubar um regime político reconhecido historicamente por ditatorial. O A. enfrentou o sistema político, revelando determinação e coragem.

Não foi um ato isolado e esporádico. Abdicou ou pelo menos condicionou fortemente a sua vida pessoal e familiar, sofrendo as consequências dos seus atos.

Destarte, considerando a ratio legis da lei que criou a pensão para os cidadãos portugueses que se tenham distinguido por méritos excecionais na defesa da liberdade e da democracia, a qual surgiu como expressão do reconhecimento pela luta contra o regime do Estado Novo (v. preâmbulo do DL nº 171/77, de 30 de abril, que instituiu no ordenamento jurídico a modalidade de pensão em causa) é manifesto que, no presente caso, os valores decorrentes do princípio da justiça, bem como do princípio da dignidade da pessoa humana, impõem que se considere como única solução legalmente admissível a de atribuição da pensão ao A., sob pena de violação dos mencionados princípios.

Dito de outro modo, as circunstâncias do caso concreto impõem a prática de um ato administrativo com um determinado conteúdo, o único legalmente admissível (v. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª Ed. Revista, 2010, Almeida, comentário ao art. 71º, pág. 475).

Esta solução jurídica é enformada pelo princípio da justiça, ínsito no art. 266º, nº 2 da Constituição da República Portuguesa (CRP), que, reitera-se, constitui o último fundamento da juridicidade da ordem jurídica e engloba valorações que vão para além da legalidade estrita, vinculando os Tribunais e a Administração sempre que são chamados a aplicar a lei, em face de uma situação concreta. Face à especial aptidão do princípio da justiça para realizar a justiça do caso concreto, independentemente da sua definição teórica, o que implica uma justa ponderação dos factos e interesses a considerar sendo suscetível de condicionar a aplicação e interpretação da lei. Tais princípios, no que respeita à atividade administrativa, traduzem um limite imanente da livre decisão administrativa, que pela sua aplicação reduzem a zero a margem de livre decisão da Administração, permitindo ao Tribunal determinar, no caso concreto, os termos do seu exercício, de acordo com o art. 71º, nº 2 do CPTA.

E porque assim é conclui-se que o A. tem direito à atribuição da pensão requerida.

Em face do que antecede, considera-se que a decisão reclamada se encontra devidamente fundamentada, permitindo o conhecimento do iter cognoscitivo que alicerça o sentido da decisão tomada, mostrando-se, igualmente, ajustada a interpretação de direito que aí é efetuada em face do probatório…”.

Entendo assim, que, no caso em concreto, mostra-se, pois, justificada a atribuição da pensão, não só por estar indiciado que a participação do A. na tentativa revolucionária, conjugada com a perseguição política sofrida, integra o conceito de serviços excecionais previstos no DL nº 189/2003, de 22 de agosto e no DL nº 171/77, de 30 de abril, mas também, e sobretudo, porque os invocados valores decorrentes do princípio da justiça, bem como do princípio da dignidade da pessoa humana assim o demandariam, concluindo assim que o acórdão recorrido não padece do erro de julgamento que lhe é assacado: cfr. art. 266º, nº 2 da CRP e art. 71º, nº 2 do CPTA.

Razões pelas quais voto vencida.

Lisboa, 18 de junho de 2026.

Teresa Caiado