Processo 01164/22.8BEBRG-A

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:- Relatório -

1 – AA, com os sinais dos autos, vem ao abrigo do disposto no artigo 150º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) interpor para este Supremo Tribunal recurso de revista excecional da decisão da senhora juíza relatora do TCA Norte que em sede de reclamação apresentada ao abrigo do disposto no artigo 643º do Código de Processo Civil, de despacho de não admissão de recurso interposto da sentença do TAF de Braga, confirmou a não admissão de recurso.

O recorrente conclui as suas alegações de recurso nos termos seguintes:

45º Entende o recorrente que o presente recurso de revista reveste uma primordial importância para uma melhor aplicação de direito, tratando-se além do mais de uma problemática com relevância jurídica e social. 
46º Na ação que deu origem aos presentes autos está, como supra se explanou, a garantia de acesso ao direito e aos tribunais, pugnando pela procedência da possibilidade de recurso da decisão que versa sobre a impugnação judicial da decisão que indeferiu o pedido de apoio judiciário.

47º Permitindo que se combata eficazmente as decisões arbitrárias tomadas por parte da segurança social no que respeita à concessão de apoio judiciário, assegurando a defesa efetiva dos direitos dos contribuintes e fomentando, em consequência, o princípio da segurança jurídica.

48º Pelo que, atento ao carácter excecional da questão suscitada e verificados que estão todos os pressupostos deve o presente recurso de revista deverá ser admitido ao abrigo do artigo 150º, n.º 1 e n.º 2 do Código de Procedimento e Processo Administrativo. Porquanto, 49º

49.º O recorrente elaborou e submeteu pedido de apoio judiciário em 06.08.2021, para requerer proteção jurídica na modalidade de dispensa de pagamento de taxa de justiça e demais encargos com o processo.

50º Tendo tal pedido dado origem ao processo com a referência interna APJ/103520/2021 AEG.

51º Face ao indeferimento de tal pretensão e, sentindo-se injustiçado com tal decisão por parte da Segurança Social, O recorrente intenta, desta feita, ao abrigo do disposto no art. 27º do DL. N.º 34/2004, de 29 de julho, impugnação judicial.

52º Cuja sentença, notificada em 09.11.2022, julga pela improcedência da impugnação formulada.

53.º Limitou-se a douta sentença, como supra se referiu, a ancorar, sem margem para dúvidas, os seus fundamentos nas razões constantes do ofício do Instituto de Segurança Social.

54º Ao entender o recorrente que o douto Tribunal errou, ao dar como provado que a comunicação da Segurança Social foi validamente concretizada e rececionada, o que nunca aconteceu, intentou em 28.11.2022 recurso para o Tribunal Central Administrativo Norte.

55º Que não foi admitido.

56º Alicerçando e fundamentando a sua decisão nos termos do artigo 28º, n.º 5 da Lei 34/2004.

57º Nesta senda, e face à decisão de não admissão do recurso interposto, intentou a recorrente reclamação nos termos do artigo 643º, n.º 1 do Código de Processo Civil.

58º Tendo o douto Tribunal Central Administrativo Norte, julgado pela improcedência do peticionado, mantendo o despacho reclamado e, por consequência, não permitindo a admissão do recurso interposto.

59º Não, pois, o recorrente aceitar tal desfecho ou a fundamentação inerente.

60.º Porquanto, entende, com todo o respeito por diverso e melhor entendimento, que a decisão do douto Tribunal a quo alicerça-se fundamentalmente na interpretação restritiva do artigo 28º, n.º 5 da Lei n.º 34/2004, impedindo o acesso ao direito, aos Tribunais e à justiça.

61º Conforme supra se alegou, dita o douto acórdão do Tribunal a quo que, e cito: “Igualmente se pronunciou o Tribunal Constitucional que confirma a existência de apenas o direito ao acesso a uma instância de recurso, quando haja uma primeira decisão judicial, não quando a decisão judicial seja proferida na sequência de uma reapreciação de uma decisão tomada pela administração.”

62º Não concorda o recorrente que a impugnação judicial funciona como uma espécie de instância superior que examina e aprecia a atuação administrativa da segurança social.

63º Em primeiro lugar, porque a impugnação não é um recurso, nem em sentido concreto nem em abstrato.

64º Desde logo, atendendo a própria articulação da norma prevê apenas a forma escrita, não carecendo de articulação e admitindo apenas prova documental, nos termos do artigo 27º da Lei 34/2004, não vinculando, em bom rigor, o Tribunal à apreciação da matéria de facto e de direito imputada ao caso concreto.

65º Em termos concretos, com todo o respeito por diverso e melhor entendimento, o douto Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga limitou-se a ancorar no despacho de improcedência da impugnação a matéria exposta pela segurança social face ao caso em apreço.

66º Quanto à questão constitucional inevitavelmente subjacente entende o douto Tribunal central administrativo sul que o direito fundamental de acesso ao direito e ao Tribunal previsto no artigo 20º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa não inclui o direito ao recurso.

67º Proferindo, a esse propósito, que é cito: “… a proteção constitucional aos direitos fundamentais não impõe um controlo por um Tribunal hierarquicamente superior da decisão do Tribunal que decidiu a impugnação do “indeferimento do pedido de apoio judiciário.”

68º Uma vez mais, com todo o respeito, não concorda a recorrente com a posição assumida.

69º Reiterando que a garantia do acesso ao direito e aos tribunais é objeto de tutela constitucional, consagra o Artigo 20º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa, nos termos do qual: “a todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos”.

70º O despacho reclamado, bem como, o acórdão de que pelo presente se recorre peca por defeito ao não interpretar a norma conjugada do n.º 4 e 5 do artigo 28º da Lei n.º 34/2008 no sentido materialmente correto, nem constitucionalmente conforme, nem, além do mais, em conformidade com o direito comunitário diretamente aplicável.

71.º Não sendo a questão linear e estando em causa direitos fundamentais, ao nível dos direitos, liberdades e garantia e não sendo a questão linear, isso deveria, por si só, configurar exceção à regra, abrindo-se a possibilidade de admissão do recurso interposto.

Quanto à questão constitucional inevitavelmente subjacente entende o douto Tribunal central administrativo sul que o direito fundamental de acesso ao direito e ao Tribunal previsto no artigo 20º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa não inclui o direito ao recurso.

72º Proferindo, a esse propósito, que e cito: “… a proteção constitucional aos direitos fundamentais não impõe um controlo por um Tribunal hierarquicamente superior da decisão do Tribunal que decidiu a impugnação do “indeferimento do pedido de apoio judiciário.”

73º Uma vez mais, com todo o respeito, não concordo o recorrente com a posição assumida.

74º Reiterando que a garantia do acesso ao direito e aos Tribunais é objeto de tutela constitucional, consagra o Artigo 20º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa, nos termos do qual: “a todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos”.

75º Em conformidade com tal garantia, dita o artigo 1º da lei 34/2004, de 29 de julho que, e cito: “O sistema de acesso ao direito e aos tribunais destina-se a assegurar que a ninguém seja dificultado ou impedido, em razão da sua condição social ou cultural, ou por insuficiência de meios económicos, o conhecimento, o exercício ou a defesa dos seus direitos.”

76º No fundo, uma das várias concretizações do artigo 6º, n.º 1 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (Direito a um Processo Equitativo), que prevê que: “Qualquer pessoa tem direito a que a sua causa seja examinada, equitativa e publicamente, nem prazo razoável por um Tribunal independente e imparcial, estabelecido pela lei, o qual decidirá, quer sobre a determinação dos seus direitos e obrigações de carácter civil…” 77º O âmbito pessoal desta garantia é regulado no art.

7º da Lei 34/2004 que reconhece o direito à proteção jurídica aos “cidadãos (…) que demonstrem estar em situação de insuficiência económica” considerando-se como tal aquele que “tendo em conta fatores de natureza económica e a respetiva capacidade contributiva, não tem condições objetivas para suportar pontualmente os custos de um processo”.

78º O despacho reclamado, bem como, o acórdão de que pelo presente se recorre peca por defeito ao não interpretar a norma conjugada do n.º 4 e 5 do artigo 28º da Lei n.º 34/2008 no sentido materialmente correto, nem constitucionalmente conforme, nem, além do mais, em conformidade com o direito comunitário diretamente aplicável.

Senão vejamos,

79º O Tribunal Constitucional tem apreciado por diversas vezes a questão de saber se o direito fundamental de acesso ao direito e aos tribunais, nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 20º da Constituição implica ou inclui o direito de recurso.

80.º A este propósito, refere o Tribunal Constitucional nos acórdãos n.º 287/90 ou 43/2008, que a previsão constitucional da existência de tribunais hierarquicamente organizados implica que seja constitucionalmente inadmissível que o legislador ordinário elimine qualquer das hipóteses de recurso de decisões jurisdicionais, não obstante caber na sua liberdade de conformação a definição de regras de admissibilidade de recurso; ou que o acesso ao direito e aos tribunais seja um direito fundamental, análogo aos direitos, liberdades e garantias.

81º Mais, segue ainda o Tribunal Constitucional a orientação sustentada no voto de vencimento aposto ao acórdão n.º 65/88, da qual se salienta a seguinte afirmação, e cito: “ …penso que há-de considerar-se constitucionalmente garantido, ao menos no decurso do princípio do princípio do Estado de Direito Democrático o direito à reapreciação judicial das decisões judiciais que afetem direitos fundamentais, o que abrange não apenas as decisões condenatórias em matéria penal, como se reconhece no acórdão, mas também todas as decisões judiciais que afetem direitos fundamentais constitucionais, pelo menos os que integram a categoria constitucional dos “direitos, liberdades e garantias (artigos 25º e seguintes da Constituição da República Portuguesa”.

82º O que se verifica ser, indubitavelmente, o caso sub judice.

83º Consiste, pois, o acórdão n.º 43/2008, de 23 de janeiro de 2008, e cito: “… questão da inconstitucionalidade da interpretação normativa dos artigos 26º, n.º 2 e 28º, n.º 1, da Lei 34/2004, de 29 de julho, quando interpretada no sentido de que não é admissível recurso da decisão do Tribunal de comarca que decida a impugnação judicial da decisão negativa da segurança social”

Em sentido análogo versa acórdão do TCR de 24.05.2006 in www.dgsi.pt/jtrc que proferiu em sede de reclamação: “A tramitação desta impugnação, a processar nos termos dos art. 27º e 28º da Lei nº 34/2004, contempla apenas a intervenção do Tribunal da comarca, isto é, da decisão deste Tribunal não cabe já novo recurso para o Tribunal da Relação. A referência a “ decisão final” constante do art. 29º da Lei nº 34/2004, reforça a ideia de que o Tribunal de comarca tem a última palavra em matéria de apoio judiciário, a menos que se suscite alguma inconstitucionalidade.”

85º O próprio Tribunal da relação de Lisboa, proferiu várias decisões, ao longo dos anos, em sede de reclamação, nas quais, embora reconhecendo que a questão é duvidosa, abre a possibilidade de admissão de recurso para o mesmo Tribunal da Relação.

86º Recorrendo, para tal, aos seguintes fundamentos: “ - No art. 28ºda Lei nº 34/2004, de 29/7, não está expressamente prevista a irrecorribilidade da decisão proferida pelo Tribunal de 1ª instância sobre o pedido de apoio judiciário; - Esta disposição legal apenas regula a atribuição da competência para conhecimento de recursos das decisões administrativas e regras de definição de competência entre tribunais duma mesma comarca, mas não se pretende estabelecer uma regra de irrecorribilidade; - A Lei nº 30/2000, de 20/12, no seu art. 29º, previa apenas uma instância de recurso, pelo que o respetivo desaparecimento expresso a tal limitação na Lei nº 34/2004, parece levar à conclusão da admissibilidade de recurso para o Tribunal da Relação.”

87.º Não sendo a questão linear e estando em causa direitos fundamentais, ao nível dos direitos, liberdades e garantia e não sendo a questão linear, isso deveria, por si só, configurar exceção à regra, abrindo-se a possibilidade de admissão do recurso interposto.

NESTES TERMOS E NOS DEMAIS DE DIREITO QUE V. EXAS., DOUTAMENTE SUPRIRÃO DEVE:

- O PRESENTE RECURSO DE REVISTA SER JULGADO PROCEDENTE E, EM CONSEQUÊNCIA, SUBSTITUIR-SE A DECISÃO DO DOUTO TRIBUNAL A QUO POR OUTRA QUE ADMITA O RECURSO INTERPOSTO;

-SÓ ASSIM SE FARÁ INTEIRA E SÃ JUSTIÇA

2-Não foram apresentadas contra-alegações.

3 – O Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público junto deste STA emitiu douto parecer no sentido na não admissão do recurso, com a seguinte fundamentação específica:

Conforme se deixou exarado na decisão do TCA, a questão da admissibilidade do recurso da sentença proferida em 1ª instância está resolvida pelo legislador no nº5 do artigo 28º da Lei nº 34/2004 (na redação introduzida pela Lei nº 47/2007), pelo que a questão perdeu a relevância que lhe é emprestada pelo Recorrente, sendo certo que as questões de constitucionalidade não são objecto do recurso de revista, uma vez que o Recorrente pode recorrer diretamente para o Tribunal Constitucional da decisão do TCA.

E como se deixou exarado na decisão desta formação datada de 03/05/2023, proferida no processo nº 01850/18.7BEBRG-B-R1, «Não é de admitir a revista relativamente à questão da não admissibilidade do recurso da decisão do tribunal de 1.ª instância que apreciou a impugnação judicial da decisão da Segurança Social que denegou pedido de apoio judiciário, se o acórdão do tribunal central administrativo decidiu de acordo com a lei (cfr. n.º 5 do art. 28.º da Lei n.º 34/2004, de 29 de julho), a doutrina e a jurisprudência, maxime a do Tribunal Constitucional, que são unânimes».

Em face do exposto, afigura-se-nos que não se mostram reunidos os requisitos de admissibilidade do recurso.

Cumpre decidir da admissibilidade do recurso.

- Fundamentação –

4 – Apreciando.
4.1 Dos pressupostos legais do recurso de revista.

O presente recurso foi interposto e admitido como recurso de revista, havendo, agora, que proceder à apreciação preliminar sumária da verificação in casu dos respectivos pressupostos da sua admissibilidade, ex vi do n.º 6 do artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

Dispõe o artigo 150.º do CPTA, na redação vigente, sob a epígrafe “Recurso de Revista”:

1 – Das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo, quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

2 – A revista só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual.

3 – Aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o tribunal de revista aplica definitivamente o regime jurídico que julgue adequado.

4 – O erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa não pode ser objeto de revista, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova.

5 – Na revista de decisão de atribuição ou recusa de providência cautelar, o Supremo Tribunal Administrativo, quando não confirme a decisão recorrida, substitui-a por acórdão que decide a questão controvertida, aplicando os critérios de atribuição das providências cautelares por referência à matéria de facto fixada nas instâncias.

6 – A decisão quanto à questão de saber se, no caso concreto, se preenchem os pressupostos do n.º 1 compete ao Supremo Tribunal Administrativo, devendo ser objeto de apreciação preliminar sumária, a cargo de uma formação constituída por três juízes de entre os mais antigos da Secção de Contencioso Administrativo.

Decorre expressa e inequivocamente do n.º 1 do transcrito artigo a excepcionalidade do recurso de revista em apreço, sendo a sua admissibilidade condicionada não por critérios quantitativos mas por um critério qualitativo – o de que em causa esteja a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito – devendo este recurso funcionar como uma válvula de segurança do sistema e não como uma instância generalizada de recurso.

E, na interpretação dos conceitos a que o legislador recorre na definição do critério qualitativo de admissibilidade deste recurso, constitui jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal Administrativo - cfr., por todos, o Acórdão deste STA de 2 de abril de 2014, rec. n.º 1853/13 -, que «(…) o preenchimento do conceito indeterminado de relevância jurídica fundamental verificar-se-á, designadamente, quando a questão a apreciar seja de elevada complexidade ou, pelo menos, de complexidade jurídica superior ao comum, seja por força da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, de um enquadramento normativo especialmente intricado ou da necessidade de concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, ou quando o tratamento da matéria tem suscitado dúvidas sérias quer ao nível da jurisprudência quer ao nível da doutrina. Já relevância social fundamental verificar-se-á quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode constituir uma orientação para a apreciação de outros casos, ou quando esteja em causa questão que revele especial capacidade de repercussão social, em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio. Por outro lado, a clara necessidade da admissão da revista para melhor aplicação do direito há-de resultar da possibilidade de repetição num número indeterminado de casos futuros e consequente necessidade de garantir a uniformização do direito em matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória - nomeadamente por se verificar a divisão de correntes jurisprudenciais ou doutrinais e se ter gerado incerteza e instabilidade na sua resolução a impor a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa e tributária como condição para dissipar dúvidas – ou por as instâncias terem tratado a matéria de forma ostensivamente errada ou juridicamente insustentável, sendo objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema.».

Constitui jurisprudência reiterada e pacífica que as questões de inconstitucionalidade não são objeto específico do recurso excecional de revista, mercê da possibilidade de recurso para o Tribunal Constitucional (cf. por todos, o Acórdão de 11 de janeiro de 2013, proc. n.º 0535/19.1 BEMDL).

Vejamos.

Em causa nos presentes autos está uma decisão da Relatora no TCA Norte que indeferiu reclamação de despacho de não admissão do recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga de improcedência de impugnação judicial deduzida do indeferimento do pedido de protecção jurídica na modalidade de apoio judiciário.

O TCA Norte confirmou a não admissão do recurso pretendido no entendimento segundo o qual a interpretação do artigo 28º nº 5 da lei nº 47/2007 de 28 de Agosto no sentido de que a sentença que julga a impugnação judicial de uma decisão administrativa de indeferimento do pedido de apoio judiciário é, em geral, irrecorrível não viola o artigo 20º nº 1 nem o artigo 18º nº 2 da Constituição, nem o artigo 13º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem.

Para justificar a admissão do recurso, alega o recorrente que o presente recurso de revista reveste uma primordial importância para uma melhor aplicação de direito, tratando-se além do mais de uma problemática com relevância jurídica e social (conclusão primeira - 45.º- das suas alegações de recurso).

Não o entendemos assim.

Resulta desde logo da leitura das alegações e respectivas conclusões que o Recorrente não se desincumbiu do ónus de alegação e demonstração dos requisitos da admissibilidade da revista. As afirmações do Recorrente quanto aos requisitos da admissibilidade da revista limitam-se, por um lado, a transcrever as definições legais e, por outro lado, a asserções e conclusões que têm como pressuposto, essencialmente, a errada decisão quanto ao pedido de apoio judiciário e não a decisão do Tribunal Central Administrativo Norte, que se refere, exclusivamente, à inadmissibilidade do recurso da sentença que apreciou a impugnação judicial da decisão de não concessão de apoio judiciário.

Seja como for, salvo o devido respeito, o Recorrente não levou em conta que o Tribunal Central Administrativo Norte decidiu a questão da admissibilidade do recurso jurisdicional da sentença que apreciou a impugnação judicial da decisão de indeferimento do apoio judiciário de acordo com a interpretação que, hoje – após a introdução no art. 28.º da Lei n.º 34/2004, de 29 de Julho, do seu n.º 5, operada pela Lei n.º 47/2007, de 28 de Agosto – surge como inequívoca.

Actualmente, a lei estipula claramente a irrecorribilidade dessa sentença.

Significa isto que a decisão do Tribunal Central Administrativo Norte, não só se apresenta como razoável e fundada numa interpretação coerente das normas jurídicas aplicáveis, designadamente do n.º 5 do art. 28.º da Lei n.º 34/2004, de 29 de Julho, como também se alicerça em doutrina e em jurisprudência (que, ambas, citou) consolidada, quer no respeita à questão da inadmissibilidade do recurso, quer quanto à conformidade dessa interpretação com a Constituição da República Portuguesa ( cf., por mais recente, o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 137/2022, de 17 de fevereiro de 2022) e com a legislação europeia (cf. o Acórdão do STJ de 29 de novembro de 2022, proc. n.º 2426/21.7T8VCT – C-S.1 ).

Não é, pois, sustentável que questão continue a manter relevância jurídica e social fundamental (que poderia assumir antes da referida introdução no art. 28.º da Lei n.º 34/2004, de 29 de Julho, do seu n.º 5), nem pode conceder-se que o acórdão tenha incorrido em erro ostensivo ou insustentável.

No mesmo sentido, os Acórdãos desta formação de apreciação preliminar sumária do STA de 3 de maio último, proferidos nos processos n.º 1415/19.6BEBRG-B-R1 e n.º 1850/18.7BEBRG-B-R1.

Em conclusão:

Não é de admitir a revista relativamente à questão da não admissibilidade do recurso da decisão do tribunal de 1.ª instância que apreciou a impugnação judicial da decisão da Segurança Social que denegou pedido de apoio judiciário, se a decisão do tribunal central administrativo decidiu de acordo com a lei (cfr. n.º 5 do art. 28.º da Lei n.º 34/2004, de 29 de julho), a doutrina e a jurisprudência, maxime a do Tribunal Constitucional, que são unânimes.

Pelo exposto, o recurso, que não será admitido.

- Decisão -

6 - Termos em que, face ao exposto, acorda-se em não admitir o presente recurso de revista, por não se mostrarem preenchidos os respectivos pressupostos legais.

Custas do incidente pelo recorrente.

Lisboa, 8 de novembro de 2023. - Isabel Marques da Silva (relatora) - Francisco Rothes - Aragão Seia.