Processo 01301/13.3BEBRG

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA:

1. A…………….., residente no lugar de………, freguesia …………, concelho de Viana do Castelo, intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Braga, contra o MUNICÍPIO DE VIANA DO CASTELO, acção administrativa especial para impugnação do despacho, de 21/5/2013, do Vereador da área funcional do planeamento e gestão urbanística da Câmara Municipal de Viana do Castelo, proferido no processo de obras nº 92/12-LEDI, que indeferiu o seu requerimento de licenciamento da remodelação e ampliação de uma moradia unifamiliar de que é proprietário, pedindo a declaração de nulidade ou a anulação desse despacho.

Na sua contestação, a entidade demandada suscitou as excepções de erro na forma do processo – dado que, tendo o acto impugnado um conteúdo negativo, a forma de processo adequada era a de acção administrativa especial para condenação à prática de acto devido – e da inimpugnabilidade do acto – o qual seria meramente confirmativo dos anteriores actos de indeferimento proferidos em 26/5/2012 e 27/1/2013 e já consolidados na ordem jurídica –, concluindo que, com fundamento na verificação desta última, deveria ser absolvida da instância.

Considerando que o acto que havia sido impugnado era insusceptível de impugnação contenciosa, a srª. Juíza do TAF, por despacho de 13/1/2014, convidou o A. a apresentar “uma nova PI devidamente corrigida”.

Correspondendo a esse convite, o A. apresentou uma nova petição inicial, onde identificou a acção intentada como acção administrativa especial de condenação à prática de acto administrativo devido, pedindo que a entidade demandada fosse condenada a deferir o licenciamento que requerera, emitindo a respectiva licença de construção.

Na nova contestação que apresentou, a entidade demandada reiterou a verificação da excepção da “inimpugnabilidade do acto contra o qual o A. se insurge”, com o fundamento que ficou referido, concluindo, assim, que deveria ser absolvida da instância.

Foi proferido despacho saneador, onde se julgou improcedente esta excepção, com o fundamento que se estava perante uma acção de condenação à prática de acto devido que, por não ser “um processo feito a um acto”, eram “irrelevantes as considerações acerca da inimpugnabilidade do acto de indeferimento” e foi ordenada a notificação das partes para produzirem alegações.

A entidade demandada recorreu deste despacho para o TCA-Norte, o qual, por acórdão de 28/6/2019, negou provimento ao recurso e confirmou a decisão recorrida, por considerar que os despachos pretensamente confirmados não tinham a natureza de actos administrativos mas de actos meramente informativos.

Deste acórdão, o MUNICÍPIO DE VIANA DO CASTELO, interpôs recurso de revista para este STA, tendo, na respectiva alegação, formulado as seguintes conclusões:

“A. QUANTO À ADMISSIBILIDADE DA REVISTA:

I. No caso sub judice discutem-se matérias de grande complexidade jurídica e enorme importância no contexto do Direito Substantivo e Processual Administrativo, e com repercussões de manifesta relevância na esfera jurídica dos cidadãos, maxime da defesa judicial dos seus direitos e interesses legalmente constituídos e das suas relações jurídicas com a

Administração.

II. O presente recurso impõe-se também para uma melhor aplicação do direito, pois que a interpretação que o Tribunal a quo não corresponde à ratio legis subjacente às normas aplicadas, nem é aquela que os Tribunais vêm uniformemente adoptando, o que impõe uma intervenção com vista à desejável uniformização de critérios e de decisões e a inerente segurança jurídica.

III. A interpretação do Tribunal recorrido viola e contraria frontalmente o quadro legal previsto na lei substantiva e processual administrativas no que concerne ao conceito de acto administrativo, acto meramente confirmativo e o regime expressamente consagrado pelo legislador quanto à respectiva (in)impugnabilidade e caducidade do direito de acção.

IV. A solução propugnada pela 2ª instância permitiu ao A. a possibilidade de obter por outros meios e de forma sinuosa o resultado que decorreria da impugnação de actos que já não são passíveis de sindicância contenciosa, algo que o Código expressamente veda.

V. A referida decisão cria uma situação de desigualdade manifesta e intolerável face a outros interessados, que, em iguais circunstâncias, vêem as suas pretensões rejeitadas judicialmente por força do carácter confirmativo dos actos sindicados e eventual caducidade dos respectivos direitos de acção, o que contribui, não para a almejada melhor aplicação do direito, mas sim para uma indesejável e inadmissível desconformidade de decisões, insegurança jurídica e incorrecta aplicação do direito.

B. DOS FUNDAMENTOS CONCRETOS DO RECURSO:

VI. Os actos praticados em 26/5/2012 e 27/1/2013 reconduzem-se ao conceito previsto no art. 148º do CPA, configuram actos administrativos impugnáveis nos termos do disposto no art. 51º/1 do CPTA e foram ambos praticados, tal como o despacho de 21/5/2013, ao abrigo de uma delegação de poderes válida e eficaz.

VII. O Autor conformou-se com o seu teor e com as modificações pelos mesmos introduzidas, não tendo utilizado o prazo previsto no CPTA para suscitar a respectiva impugnação judicial, tendo-se estes consolidado na ordem jurídica e tornado definitivos.

VIII. O CPTA não exige a definitividade como pressuposto da impugnabilidade, sendo perfeitamente admissível a sindicância de actos praticados ao longo do procedimento - art. 51º/1 e 3 do CPTA - e o termo do prazo previsto para a impugnação contenciosa implica a consolidação dos efeitos do acto e, simultaneamente, a respectiva inimpugnabilidade, por caducidade do direito de acção - arts. 56º, 58º/1, b) (e 59º) do CPTA.

IX. O carácter confirmativo do despacho de 21/5/2013 em relação aos precedentes despachos datados de 26/5/2012 e 27/1/2013 resulta da aplicação da própria argumentação de direito usada na douta decisão do TCAN quanto aos requisitos a que alude como sendo os exigidos pela Doutrina e Jurisprudência para o efeito.

X. O recorrido teve efectivo conhecimento da prática e teor dos actos confirmados, sendo que ambos lhe foram notificados nos termos da lei, bem como as informações técnicas em que os mesmos se fundamentaram, actos esses praticados ao abrigo da mesma disciplina jurídica, sendo exatamente as mesmas condições fácticas que nortearam a sua prática.

XI. Verifica-se ainda uma total correspondência quanto aos efeitos jurídicos, interessados e fundamentos de facto e de direito: todos configuram actos de indeferimento da operação urbanística projectada pelo A.; há coincidência das pessoas do requerente, requerido e autor dos três despachos; todos os fundamentos de facto e de direito se mantiveram inalterados, sendo igual o quadro factual existente, as normas legais invocadas e os reparos de direito aduzidos para considerar improcedente o pedido do interessado.

XII. A solução propugnada pelo Tribunal recorrido poderia, abstractamente, originar uma situação ilegal de coexistência de dois actos opostos e incompatíveis: o acto consolidado válido e eficaz do indeferimento do licenciamento e o do respectivo deferimento, resultante de uma sentença hipoteticamente proferida na presente acção.

XIII. O que configuraria uma forma de invasão na esfera discricionária e reservada da Administração, violadora do princípio da separação de poderes, impondo-se através de sentença uma espécie de revogação por conveniência ou oportunidade, bem como intromissão no poder legislativo, violadora das normas de carácter imperativo em matéria de aceitação, inimpugnabilidade de actos confirmativos e caducidade do direito de acção.

XIV. O douto Acórdão do TCAN, ao desconsiderar por completo o carácter confirmativo do acto objecto da presente acção (e a consequente inimpugnabilidade e caducidade do direito de acção do A.), padece de violação de lei substantiva e processual, mais concretamente das normas dos arts. 51º/1 e 3, 53º, 56º, 58º/1, b) e 59º e 69º/2 do CPTA e 148º do CPA.”

O A. contra-alegou, tendo concluído do seguinte modo:

“1.ª o recurso interposto pelo Reu Município de Viana do Castelo não é admissível.

2.ª Decorre expressa e inequivocamente do n.º 1 do artigo 150º do CPTA a excepcionalidade do recurso de revista em apreço, sendo a sua admissibilidade condicionada não por critérios quantitativos mas por um critério qualitativo – o de que em causa esteja a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito – devendo este recurso funcionar como uma válvula de segurança do sistema e não como uma instância generalizada de recurso.

3.ª não se vislumbra como pode a intervenção deste STA no presente caso evitar futuros equívocos nem como pode este STA, sem violação do disposto no n.º 4 do artigo 150.º do CPTA tomar conhecimento do recurso.

Isto Porque,

4.ª Estamos perante uma acção de condenação á prática de acto devido na qual o A. pretende a condenação do R. na prática de acto de licenciamento nos termos formulados no pedido dos autos.

5.ª É fundamento da presente acção, o acto praticado pelo R. de indeferimento do pedido de licenciamento de remodelação e ampliação de uma moradia familiar.

6.ª Reage pois o A. a um despacho final de indeferimento proferido por entidade com competência para tal; reage pois o A. a um acto definitivo que lesa os seus interesses, pedindo a condenação do R. à prática do acto devido – o licenciamento.

7.ª Os despachos a que o Recorrente se refere consistem em informações técnicas que não contêm actos decisórios, até porque são preferidos por quem não tem poder de decisão.

8.ª contra estes, sempre o A. reclamou, solicitou reapreciação, o que justifica que estes nunca se tornem definitivos.

9.ª Estamos pois perante uma acto com eficácia externa, lesivos dos interesses e direitos do A. e por isso, passível de reacção judicial..”

Pela formação a que alude o art.º 150.º, do CPTA, foi proferido acórdão a admitir a revista.

A Exmª. Magistrada do MP, notificada nos termos do art.º 146.º, do CPTA, emitiu parecer, onde concluiu que deveria ser concedido provimento ao recurso.

2. Conforme resulta do que ficou exposto, na acção administrativa especial para condenação à prática de acto administrativo devido intentada pelo ora recorrido foi suscitada a excepção da inimpugnabilidade do despacho que indeferiu o pedido de licenciamento de obras por ele formulado, com o fundamento que este acto tinha uma natureza meramente confirmativa dos anteriores despachos de 26/5/2012 e de 27/1/2013, já consolidados na ordem jurídica.

Esta excepção veio a ser julgada improcedente no despacho saneador, em juízo que veio a ser confirmado por acórdão do TCA-Norte, na sequência de recurso interposto pela entidade demandada para este tribunal.

É deste acórdão que vem interposta a presente revista, onde o recorrente continua a sustentar que o aludido despacho de indeferimento, datado de 21/5/2013, é inimpugnável, por revestir um carácter meramente confirmativo dos mencionados despachos de 26/5/2012 e 27/1/2013 que, por já estarem consolidados na ordem jurídica, não poderiam ser desrespeitados.

Mas não tem razão.

Vejamos porquê.

O CPTA, na versão aqui aplicável – a anterior às alterações que lhe foram introduzidas pelo DL n.º 214-G/2015, de 2/10 –, regulava a acção administrativa especial no seu Título III, o qual continha, no Capítulo I, as disposições gerais e, no Capítulo II, as disposições particulares.

Nas disposições particulares inserem-se as que apenas são aplicáveis à impugnação de actos administrativos (constantes da Secção I), as que só se aplicam à condenação à prática de acto devido (as constantes da Secção II) e as apenas aplicáveis à impugnação de normas e declaração de ilegalidade por omissão (as que fazem parte da Secção III).

Assim, a impugnação de actos administrativos e a condenação à prática de acto devido, embora se subordinem à mesma forma de processo (acção administrativa especial), estão sujeitas a disposições específicas que estabelecem requisitos processuais distintos consoante o tipo de pretensão formulado.

Um dos pressupostos processuais específico da impugnação de actos administrativos é a impugnabilidade do acto, previsto em disposições particulares desse tipo de pretensão (cf. artºs. 51.º a 54.º do CPTA).

Portanto, resulta claramente do CPTA que a impugnabilidade do acto é um pressuposto processual específico do processo impugnatório de actos administrativos e não da condenação à prática de acto devido.

E compreende-se que assim seja quando se está perante um processo que tem por objecto a declaração de nulidade ou a anulação de um acto administrativo (cf. art.º 50.º, n.º 1, do CPTA), ou seja, que se dirige à sua remoção da ordem jurídica e não à prática de um acto que dê satisfação ao interesse pretensivo do autor, onde corresponde a uma questão de mérito a de saber se este tem ou não direito à sua emissão e se pode inserir a da relevância de eventuais situações jurídicas consolidadas em razão de actos administrativos anteriores.

Nestes termos, se não se pode considerar, como o acórdão recorrido, que a excepção da inimpugnabilidade do mencionado despacho de 21/5/2013 improcede por os actos anteriores serem meras informações – conclusão que, de qualquer modo, só se poderia retirar da análise do exacto teor desses actos que não consta dos autos – sempre se impõe a conclusão a que nele se chegou com o fundamento, utilizado pela decisão do TAF, que ela nunca poderia proceder nas acções administrativas especiais para condenação à prática de acto devido.

Improcede, pois, a presente revista.

3. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido, embora com uma distinta fundamentação jurídica.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 15 de Outubro de 2020.

O Relator consigna e atesta que, nos termos do disposto no art.º 15.º-A, do DL n.º 10-A/2020, de 13-03, aditado pelo art.º 3.º, do DL n.º 20/2020, de 1-05, têm voto de conformidade com o presente acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento, Conselheira Maria do Céu Neves e Conselheiro Cláudio Ramos Monteiro.