Processo 01726/10.6BEPRT

Acordam em conferência, os juízes que constituem a Subsecção Comum da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:

1. RELATÓRIO

1.1. O Município ..., (Recorrente), notificado da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, datada de 12.07.2017, que julgando procedente a impugnação, contra liquidação adicional de taxa de compensação por não cedência, no valor de €180.430,60, datada de 07/10/2008, referente ao processo de urbanização n.º ..85/0.., inconformado veio dela recorrer.

Alegou, formulando as seguintes conclusões:

«(…)

01. A discordância que motiva o presente recurso radica na constatação de que a Sentença a quo reflecte um incorrecto julgamento da matéria de facto de direito, redundando numa equivocada pronúncia judicial.

02. Descorda-se da Sentença na medida em que a mesma, apesar de reconhecer que a liquidação adicional se trata da correcção de uma ilegalidade antecedentemente praticada pelo Impugnado e que a argumentação da Impugnante é insustentável, entende que o acto, ao onerar o Impugnante feriu a legítima confiança que o contribuinte depositou no entendimento, consabida e reconhecidamente errado, que era preconizado pelos serviços da Câmara Municipal.

03. A Sentença recorrida andou mal ao decidir que a actuação (vinculada ao princípio da legalidade) causou à Impugnante um prejuízo intolerável, desde logo porque inexistem factos que o sustentem, sendo certo que a Impugnante, na sua petição, alegou, nos artigos 47 e 48, factos que a terem sido dado como provados poderia, em tese, amparar a tese de que o cumprimento da legalidade por parte do Impugnado tenha tido como consequência directa e necessária a violação dos princípios da confiança ou da boa fé – o que seria o pressuposto base para que se pudesse fazer um juízo sobre se tal violação deveria ser tida por intolerável, ao ponto de significar o sacrifício do princípio da legalidade.

04. Constatando-se que tais factos não foram dados como provados impõe-se que os mesmos sejam como tal (não provados) aditados à Sentença recorrida que, erradamente, consigna a página 11 que “[c]om relevância para a decisão da causa, não se deram quaisquer factos como não provados.”, assim incorrendo em erro de julgamento da matéria de facto.

SEM PRESCINDIR

05. A solução em face da colisão de princípios de índole constitucional carece de ser avaliada casuisticamente, sendo que só quando se tiver demonstrado o cometimento de uma “flagrante injustiça” e se estiver em face de um “desproporcionado e intolerável prejuízo” poderá o princípio da legalidade estrita ser preterido.

06. Não contendo o probatório qualquer facto que permita concluir pela injustiça, desproporção e prejuízo intolerável o acto tributário legalmente efectuado não deverá ceder perante uma putativa violação do princípio da boa-fé na vertente da tutela da protecção confiança.

07. A liquidação adicional das taxas sub judice estão de acordo com regras de incidência tributária que são uniformemente aplicáveis a todos os contribuintes em iguais circunstâncias, que, como se provou – facto 15 – foram sujeitos a liquidações adicionais com os mesmos fundamentos, pelo que o acto tributário de liquidação realizado teve um contributo de reposição da legalidade e a Sentença recorrida viola o princípio da igualdade em face a esses contribuintes.

08. Inexistem nos quaisquer factos que sustentem que o acto praticado esteja viciado por desproporcionalidade, desnecessidade ou desadequação (art. 18º, nº 2, da Constituição da República Portuguesa), pelo que se encontra salvaguardado o núcleo (alcance e conteúdo) essencial dos preceitos constitucionais em jogo.

09. A Sentença recorrida interpretou correctamente ou violou, eventualmente entre outras normas e princípios jurídicos aplicáveis, os princípios da legalidade, da boa fé e da confiança, o artigo 18.º da Constituição da República Portuguesa.

Nestes termos, e nos melhores de direito que V. Exas suprirão, deverá o presente recurso ser julgado procedente e a Sentença recorrida revogada e substituída por outra que julgue a improcedência das pretensões da Impugnante, com o que V. Exas. farão a habitual e sã JUSTIÇA!»

1.2. A Recorrida [SCom01...], Unipessoal, Lda., notificada da apresentação do presente recurso, apresentou as seguintes contra-alegações:

«A) Não merece qualquer reparo a forma como o Tribunal a quo julgou a questão de facto, uma vez que considerou provados todos os factos relevantes para a boa decisão da causa, não havendo outros a considerar e não se pronunciou (não deu como provados ou não provados) os factos (nomeadamente, os referidos pela Recorrente) que, objetivamente, eram desnecessários para a boa decisão da causa.

B) A «confiança» que deve ser depositada nas informações prestadas por entidades administrativas afere-se segundo um critério objetivo (a posição de um «homem médio», colocado nas circunstâncias do caso concreto) e não subjetivamente, ou seja, por referência a um determinado particular, no caso a Recorrida.

C) A «taxa de compensação» exigida à Recorrida é ilegal por manifesta violação do princípio da proporcionalidade ou da equivalência que, constitucionalmente, preside à fixação do valor de qualquer taxa.

D) Não faz, pois, sentido argumentar que, no caso concreto, se está perante uma colisão entre os princípios constitucionais da confiança e da legalidade.

E) A violação do princípio da confiança, da boa-fé na atuação administrativa, atingiu, no caso concreto, um grau extremo, dada a origem da informação administrativa em causa e o prejuízo intolerável que a manutenção da liquidação impugnada implica.

F) Decidiu bem a sentença recorrida, numa correta compreensão de que a legalidade de um tributo deve ser aferida em função de um «bloco normativo» que não se circunscreve às normas jurídicas diretamente aplicáveis, mas abrange todo o sistema jurídico tributário, cujos pilares são os princípios, com dignidade constitucional, conformadores de um Estado de Direito democrático, como sejam o da proporcionalidade das taxas e o da confiança na

atuação das entidades administrativas.

G) Pelo que a sentença recorrida deve ser, na íntegra mantida.

H) Assim não se entenda – o que por mera cautela se admite –, deverá o processo baixar à 1.ª instância para apreciação das demais causas de pedir invocadas pela Recorrida, cujo conhecimento a sentença a quo considerou prejudicado em razão da fundamentação nela seguida.»

1.3. O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer a fls. 251. do SITAF, pugnando pela improcedência do recurso.

1.4. Com dispensa dos vistos legais dos Exmos. Desembargadores Adjuntos (cf. artigo 657º, n.º 4 do Código de Processo Civil (CPC), submete-se desde já à conferência o julgamento do presente recurso.

Questões a decidir:

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, estando o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, cumpre aferir a se a sentença sob recurso incorre em erro de julgamento de facto e de direito e, bem assim, em caso de procedência do recurso requer a recorrida a “(...) baixa à 1.ª instância para apreciação das demais causas de pedir invocadas pela Recorrida, cujo conhecimento a sentença a quo considerou prejudicado em razão da fundamentação nela seguida”.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. De facto

2.1.1 Matéria de facto dada como provada na 1ª instância e respectiva fundamentação:

«Factos provados

1. No âmbito do processo nº ....5/0., a Impugnada emitiu licenciamento de uma operação urbanística a favor da Impugnante, tendo como objeto a construção de um prédio no gaveto das Ruas ... e Dr. «AA», no concelho ... – cfr. fls. 1 e ss. do processo administrativo apenso;

2. Tal construção foi designada de “construção de colmatação”, por se enquadrar o terreno entre duas vias públicas e dois prédios – cfr. certidão do Registo Predial da ... a fls. 73 e ss. do processo administrativo apenso e fls. 93 e seguintes do processo físico e prova testemunhal;

3. A 22 de dezembro de 2006, a Presidência da Câmara Municipal ... emitiu proposta sobre a “Atualização do valor de C1 e relativos ao cálculo da TMU e da compensação pela não cedência previstos nos Regulamento Municipal de taxas e encargos nas operações urbanísticas”, com o seguinte teor: “ (…) Por outro lado, e no decurso da aplicação «in concreto» das disposições constantes no RMTEOU, constatou-se que a fórmula de cálculo da compensação pela não cedência, tal como definida no artigo 42º, não contemplava as designadas situações de colmatação urbana, previstas no nº 2 do artigo 17º do Regulamento do PDM ...

, levando a que o valor da compensação por metro quadrado de área não cedida fosse substancialmente superior ao valor por metro quadrado de terreno apto a edificação, praticado pelo mercado na zona envolvente, a que acresce o facto de em tais casos não ser de todo possível a cedência de áreas para espaços verdes e de utilização coletiva e instalação de equipamentos. Uma solução deste tipo, para além de desrazoável e desigualitária, seria claramente contrária às exigências do direito do urbanismo atual, que privilegia as operações de reabilitação e colmatação urbanas, em detrimento das políticas de expansão, pelo que necessário se torna interpretar adequadamente a aparente omissão do tratamento da questão enunciada no cálculo da compensação pela não cedência pelo RMTEOU. Em face desta exigência, seguindo um critério de justiça e equidade e atento o disposto no artigo 47º do RMTEOU, foi entendimento desta Câmara que nas situações de colmatação urbana, a referência constante na subalínea i) da alínea c) do nº 1 do artigo 42º daquele Regulamento, se reportava ao índice máximo de utilização previsto no PDM para o local, calculando-se em conformidade a compensação pela não cedência com base nesse entendimento, pese embora o mesmo nunca ter sido objeto de formalização nos termos previstos na parte final do atrás mencionado artigo 47º. Atento o disposto no nº 2 do artigo 46º, conjugado com a alínea g) do nº 4 do artigo 35º, e alínea d) do nº 1 do artigo 42º, do RMTEOU, cabe à Câmara Municipal a decisão sobre a revisão dos valores de C1 e C, relativos ao cálculo da TMU e da compensação pela não cedência, tendo como referência a Portaria a que se refere o nº 1 do artigo 7º do Decreto-Lei nº 13/86, de 23 de Janeiro, correspondente ao preço da construção para as diversas zonas do país, decisão esta a ser tomada anualmente, e no decurso do mês de Janeiro. Desde a publicação do RMTEOU é entendimento desta Câmara que o valor de C1 e C, relativos ao cálculo da RMU e da compensação pela não cedência deve manter-se constante, isto é, fixar-se nos 652,19€, motivando-se esta opção na necessidade de se atrair um maior investimento imobiliário, de elevada qualidade, concorrencial aos concelhos vizinhos. Assim, e no que diz respeito aos anos de 2005, 2006, pese embora não ter sido observado formalmente o disposto naquele normativo regulamentar, certo é que, foi vontade inequívoca desta Câmara a manutenção do valor da TMU, não se revendo, consequentemente, os valores dos fatores que integram a respetiva fórmula de cálculo, designadamente, no que diz respeito a C1 e C. Para o corrente ano de 2007, e tal como aconteceu nos anos anteriores, entende-se, igualmente, que não se deverá proceder a qualquer revisão do valor da TMU, mantendo-se o valor de C1 e C em 652,19€. Pelo exposto, propõe-se: que a Câmara Municipal delibere no sentido da presente proposta, e, em consequência, atento o disposto no nº 2 do artigo 46º, conjugado com a alínea g) do nº 4 do artigo 35º, e alínea d) do nº 1 do artigo 42º, do RMTEOU, ratifique o valor de C1 e C para os anos de 2005 e 2006 em 652,19€, e para o corrente ano de 2007 mantenha o valor de C1 e C, relativos ao cálculo da TMU e da compensação pela não cedência, em 652,19€. Mais se propõe, atento o disposto no artigo 47º do RMTEOU, que, para efeitos de colmatação urbana, a referência constante na subalínea i) da alínea c) do nº 1 do artigo 42º do mesmo Regulamento, se reporte ao índice máximo de utilização previsto no PDM para o local. (…)” – cfr. fls. 234 e ss. do processo administrativo apenso;

4. A 02 de janeiro 2007, a Câmara Municipal ... deliberou manter o valor de C1 e C em 652,19€, para o ano de 2007, e que, para efeitos de colmatação urbana, a referência constante na subalínea i) da alínea c) do artigo 42º do RMTEOU reporta-se ao índice máximo de utilização previsto no PDM para o local – cfr. fls. 97 e ss. do processo físico ;

5. No âmbito do procedimento de licenciamento referido em 1), foi liquidada pelo Impugnado à Impugnante a quantia de € 117.408,28, referente à taxa de compensação devida pela falta de cedência de parcelas e equipamentos – cfr. fls. 7 do processo administrativo apenso e prova testemunhal;

6. A Inspeção Geral das Finanças levou a cabo uma auditoria à gestão urbanística do Município ..., à qual foi atribuída o nº 2006/../../A3/....6 - cfr. doc. 1 junto pelo Impugnado a fls. 93 do processo físico;

7. A 14 de março de 2007, e no âmbito da auditoria identificada em 6), o Município ... apresentou uma exposição à Inspeção Geral das Finanças, entre outros, o seguinte: “ (…) Processo ....5/0. – [SCom01...] Unipessoal, Lda. (anexo 4.8). Quanto à aplicação errónea do valor C1 no cálculo da TMU, atento o disposto no nº 2 do artigo 46º RMTEOU, conjugado com a alínea g) do nº a do artigo 35º, cabe à Câmara Municipal a decisão sobre a revisão do valor de C1, o que não aconteceu para o ano de 2005, mantendo-se, consequentemente, o valor aplicado em 2004, isto é, de 652,19€, não existindo, por este facto, qualquer erro no cálculo da TMU. Quanto à compensação pela não cedência, convém referir que no decurso da aplicação em concreto das disposições constantes no RMTEOU, foi constatado que a fórmula de cálculo da compensação pela não cedência, tal como definida no artigo 42º, não contemplava as designadas situações de “colmatação urbana” (mas apenas de expansão urbana), previstas no nº 2 do artigo 17º do Regulamento do PDM .... Assim, perante esta omissão, foi definido que nas situações de colmatação urbana se deveria passar a considerar que a referência constante da subalínea i) da alínea c) do nº 1 do artigo 42º do RMTEOU se reportava ao índice máximo de utilização previsto no Plano Diretor Municipal para o local, calculando-se em conformidade a compensação pela não cedência (…). Note-se, contudo, no que a esta questão diz respeito, que o promotor não criou lugares de estacionamento (que seriam em número de 20 e não de 27, como alega a Inspeção-Geral das Finanças), porque efetivamente não era fisicamente possível a sua criação tendo tais estacionamentos em falta sido realmente cobrados, apenas não tendo sido explicitada esta situação através de uma sua fundamentação formal. (…)” – cfr. fls. 93 e ss do processo físico;

8. A 27 de Outubro de 2008 pelo Ofício nº 21801, foi comunicada à Impugnante a decisão adotada por despacho do Presidente da Câmara Municipal ..., que procede a uma cobrança adicional no valor de € 180.430,60 a título de compensação por não cedência – cfr. fls. 7 do processo administrativo apenso;

9. Consta do ofício identificado em 8): “ (…) Na sequência de ação inspetiva realizada pela Inspeção-Geral de Finanças à gestão urbanística da ... relativa ao período compreendido entre os anos de 2003 e 2006, constatou aquela Inspeção que a compensação pela não cedência calculada pelos Serviços Técnicos competentes no valor de 117. 408,29€ (cento e dezassete mil quatrocentos e oito euros e vinte e nove cêntimos), de fls. 2-A do pedido de licenciamento em título identificado, encontrava-se incorreta porquanto foi considerada uma área de 59,88m2, destinada a infraestruturas viárias, e um índice de utilização do solo de 1,2 e não o índice médio de construção previsto na operação urbanística, conforme preceituava o artigo 42º do Regulamento Municipal de Taxas e Encargos nas Operações Urbanísticas. …)”;

10. Conforme consta da decisão identificada em 8), o cálculo da liquidação adicional implicou a consideração de um índice de 2,91 e não foi considerada qualquer cedência de áreas;

11. A 21 de novembro de 2008, a Impugnante deduziu uma designada “reclamação graciosa necessária”, requerendo, a final, e entre outros, que: “(…) seja anulada, por ilegal – por ofensiva de princípios básicos do Estado de Direito – a liquidação reclamada.” – cfr. fls. 8 do processo administrativo apenso;

12. A 14 de janeiro de 2010 pelo ofício nº 881, foi comunicado à Impugnante o projeto de decisão da reclamação graciosa identificada em 11., e do qual consta: “(…) pelo presente remeto a V. Exa. uma cópia autenticada do projeto de decisão proferido no âmbito da reclamação graciosa apresentada a 21 de Novembro de 2008 e notificado pelo Nosso ofício com a referência 21801, de 27 de Outubro do mesmo ano, dispondo V. Exa. nos termos do disposto no artigo 60º da Lei Geral Tributária do prazo de 10 dias para se pronunciar, querendo, sobre aquele projeto de decisão. (…)” – cfr. fls. 167 do processo administrativo apenso;

13. A 21 de abril de 2010 pelo ofício nº 9269, foi comunicada à Impugnante a decisão final de indeferimento da reclamação graciosa – cfr. fls. 237 do processo administrativo;

14. A interpretação dada pela Impugnada ao artigo 42º do RMTEOU era pública e comunicada a todos os interessados;

15. Foram efetuadas liquidações adicionais, com os mesmos fundamentos, a outros promotores imobiliários;

16. A presente impugnação deu entrada neste Tribunal a 15 de junho de 2010 – cfr. fls. 2 do processo físico.

*

Factos não provados:

Com relevância para a decisão da causa, não se deram quaisquer factos como não provados.

*

Motivação da decisão sobre a matéria de facto:

A convicção do Tribunal sobre a matéria de facto provada baseou-se na prova documental oferecida pelas partes, conjugada com a prova testemunhal resultante da inquirição das testemunhas: «BB», «CC», «DD» e «EE».

Assim, e concretamente, os factos descritos nos pontos 3 e 4 resultam provados atento o constante, respetivamente, de fls. 234 do P.A. e 97 do processo físico, bem como do depoimento da testemunha «DD». Esta testemunha, arrolada pelo Impugnado, tem conhecimento da matéria vertida nos referidos pontos pela sua qualidade de Chefe de Divisão de Notariado, Registo e Contraordenações da Câmara Municipal ..., exercendo as suas funções, à data dos factos, junto do responsável pelo Pelouro do Urbanismo e, consequentemente, tendo conhecimento direto da forma de operar daquele. Falou de forma clara, convicta e desinteressada, logrando formar a convicção deste Tribunal. Já a factualidade vertida no ponto 5 resultou provada por acordo das partes, bem como o constante do PA e o depoimento da testemunha «CC». Tem a mesma conhecimento direto e pessoal dos factos por ter desenvolvido as funções de técnica oficial de contas junto da Impugnante desde a sua constituição até à sua dissolução, nos anos de 2012 e 2013, e no âmbito dessas funções, já que procedia ao tratamento contabilístico de quaisquer montantes pecuniários que aquela devesse liquidar. Depôs de forma clara, desinteressada e convicta, fortalecendo a convicção do Tribunal.

Por outro lado, a factualidade vertida nos pontos 8 a 10 foi provada pelos documentos constantes do P.A. bem como pelo depoimento da testemunha «DD», pelas razões supra aduzidas e que aqui se dão por reproduzidas.

Por fim, os factos dados como provados nos pontos 14 e 15 supra foram dados como provados atentos os depoimentos das testemunhas «BB» e «DD». Aquela primeira tem conhecimento dos referidos factos por desenvolver a sua atividade na promoção imobiliária, no Município ..., e ter afirmado sob juramento que aquele Município o tinha informado da forma de cálculo adotada para apurar a taxa de compensação pela não cedência. Mais afirmou que também lhe foi apresentada uma liquidação adicional da referida taxa, em consequência da auditoria levada a cabo pela Inspeção-Geral das Finanças, que pagou. A testemunha arrolada pelo Impugnado fez idênticas afirmações, informando, quando inquirida, que informavam os interessados da forma de cálculo indicada, utilizando o índice 1,2, e que só depois da auditoria é que mudaram a forma de cálculo. Ambas as testemunhas depuseram de forma escorreita e sem contradições, de forma que criaram a convicção deste Tribunal nos termos constantes dos factos considerados provados.»

2.2. De direito

In casu, o Recorrente (Município ...) não se conforma com a decisão proferida pelo Tribunal Tributário do Porto, que julgou procedente a impugnação judicial deduzida contra a liquidação adicional de taxa de compensação por não cedência, no valor de € 180.430,60, datada de 07/10/2008, e referente ao processo de urbanização nº ....5/0..

Ab initio, importa relevar que, em ordem ao consignado no artigo 639.º, do CPC e em consonância com o disposto no artigo 282.º, do CPPT, as conclusões das alegações do recurso definem o respetivo objeto e consequentemente delimitam a área de intervenção do Tribunal ad quem, ressalvando-se as questões de conhecimento oficioso.

Assim, ponderando o teor das conclusões de recurso cumpre aferir: (i) do erro de julgamento de facto, decorrente da falta de condução dos factos alegados em sede de petição inicial sob os artigos 47 e 48 aos factos não provados; (ii) do erro de julgamento de direito ao ter sido preterido o princípio da legalidade em prol da violação do princípio da boa-fé na vertente da tutela da confiança.

2.2.1. Do erro de julgamento de facto

O Recorrente insurge-se contra a sentença recorrida por esta não ter considerado «não provado» o alegado pela Impugnante (ora Recorrida) nos artigos 47 e 48 da sua petição inicial, ou seja, que as «(...) informações [relativas ao montante da taxa devida pela não cedência de áreas] foram determinantes da decisão da impugnante em efetuar a operação em causa / na qual não teria interesse económico se a taxa a pagar fosse a que agora lhe é exigida».

Desde já se diga, se bem interpretamos as alegações e conclusões de recurso, que o recorrente não vitupera a sentença de uma qualquer nulidade por falta de especificação e de fundamentação de facto, mormente por não concretização de “factos não provados”, ou mesmo de uma nulidade por contradição entre os factos e os fundamentos, antes sim, direcionando a sua indignação para o erro de julgamento de facto, peticionando a recondução daqueles factos enunciados n petição ao probatório, argumentado que o julgador na sua fundamentação se alicerçou na sua existência pela positiva.

Desde logo, importa chamar à colação o artigo 607º n.º 4 do CPC, aplicável ex vi artigo 2º do CPPT, segundo o qual: “na fundamentação da sentença, o juiz declara quais os factos que julga provados e quais os que julga não provados, analisando criticamente as provas, indicando as ilações tiradas dos factos instrumentais e especificando os demais fundamentos que foram decisivos para a sua convicção”.

E, segundo o n. º5 do mesmo artigo, “[o] juiz aprecia livremente as provas segundo a sua prudente convicção acerca de cada facto; a livre apreciação não abrange os factos para cuja prova a lei exija formalidade especial, nem aqueles que só possam ser provados por documentos ou que estejam plenamente provados, quer por documentos, quer por acordo ou confissão das partes”.

O juiz fixará os factos de acordo com a convicção que extrair da prova produzida, analisada de forma racional e lógica, atendendo à qualidade e credibilidade dos meios probatórios apresentados no processo. No espaço que caiba ao princípio da livre apreciação (isto é, não condicionado por provas tarifadas), em que se enquadra a prova testemunhal (art.º 396.º do CC), as declarações de parte (art.º 466.º n.º 3 do CPC) e a prova pericial (art.º 389.º do CC), a convicção do juiz assentará em regras da ciência e do raciocínio e em máximas de experiência (Miguel Teixeira de Sousa, Estudos sobre o novo processo civil, 2.ª edição, 1997, Lex, p. 347).

Nessa apreciação global, o julgador poderá lançar mão de presunções naturais, de facto ou judiciais, isto é, no seu prudente arbítrio, poderá deduzir de certo facto conhecido, um facto desconhecido (art.ºs 349.º e 351.º, ambos do CCivil) – cfr. ac. do TRP de 04/02/2019, pº nº 999/15.2T8PVZ.P1, consultável em www.dgsi.pt.

A exigência de fundamentação é justificada pela necessidade de permitir que as partes conheçam as razões em que se apoiou o veredicto do tribunal a fim de as poderem impugnar e para que o tribunal superior exerça sobre elas a censura que se impuser. Dito de outra forma, a fundamentação, para além de visar persuadir os interessados sobre a correcção da solução legal encontrada pelo Estado, através do seu órgão jurisdicional, tem como finalidade elucidar as partes sobre as razões por que não obtiveram ganho de causa, para as poderem impugnar perante o tribunal superior, desde que a sentença admita recurso, e também para o tribunal ad quem possa apreciar essas razões no momento do julgamento (neste sentido cf. acórdão deste TCAN, ainda inédito, proferido em 24.10.2019, no âmbito do processo nº 318/14.5BEMDL).

Mais se diga, o juiz não tem o dever de tomar posição sobre toda a matéria, tendo o dever de seleccionar apenas a que interessa para a decisão, segundo as várias soluções plausíveis de direito – artigo 508º-A, n.º 1, alínea e), 511º e 659º, todos do Código de Processo Civil e deste modo, relativamente aos factos provados e não provados no que concerne a matéria fáctica não relevante para a decisão, não há necessidade de fazer tal discriminação. Neste sentido: Acórdão do STA de 13-12-2000, recurso n.º 24319 e Jorge Lopes de Sousa, “Código de Procedimento e de Processo Tributário”, 4.ª edição, página 538.

As questões a decidir são algo de diverso dos argumentos aduzidos pelas partes para sustentar as posições que vão assumindo ao longo do desenvolvimento da lide. As questões a decidir reconduzem-se aos concretos problemas jurídicos que o tribunal tem que necessariamente solver em função da causa de pedir e do pedido formulado, das exceções e contra-exceções eventualmente invocadas. Importa salientar que a vinculação do tribunal às concretas questões ou problemas suscitados pelas partes é compatível com a sua liberdade de qualificação jurídica (artigo 5º, nº 3, do Código de Processo Civil).

Por isso, o tribunal pode, sem violação da sua vinculação à problemática invocada pelas partes, qualificar juridicamente de forma diferente essas questões.

No caso em apreço, o juiz delimitou as questões a tratar, a matéria de facto vertida no probatório é exaustiva e contempla as questões essenciais ventiladas por ambas as partes, não comprometendo a falta de indicação dos factos não provados a inteligibilidade da decisão recorrida a mera utilização formulária de que “Com relevância para a decisão da causa, não se deram quaisquer factos como não provados.”.

O que nos permite concluir que in casu que a matéria de facto relevante para a decisão foi dada como provada e a demais matéria de facto alegada pela impugnante na petição inicial, revelou-se não ser necessária à questão que acabou por ser identificada como questão a decidir e enunciada na sentença.

Como já vaticinamos, o juiz não tem o dever de tomar posição sobre toda a matéria, tendo o dever, isso sim, de seleccionar apenas a que interessa para a decisão, segundo as várias soluções plausíveis de direito – artigo 607º do CPC e deste modo, relativamente aos factos provados e não provados no que concerne a matéria fáctica não relevante para a decisão, não há necessidade de fazer tal discriminação.

No entanto, atento o probatório fixado e confrontando-o com a petição de impugnação, há que reconhecer que, como alega o recorrente, aqueles dois factos que no seu entender são fundamentais para a ilação de que in casu ocorre uma situação de prejuízo irreparável, e que só esta permite o julgamento efectuado de conceder supremacia ao princípio da boa fé, vertente confiança, sobre o princípio da legalidade.

Pelo que a questão que nos ocupa, coloca-se a dois níveis, da necessidade de tais factos constarem do probatório em sentido positivo e/ou negativo, por um lado, e do eventual erro de julgamento de direito inerente à erada subsunção dos factos, por outro.

Senão vejamos.

Alega o recorrente que a sentença na sua fundamentação atesta que a liquidação impugnada respeita os critérios legais, nomeadamente no que contende com a norma de incidência e fórmula de cálculo, ou seja que respeita o princípio da legalidade, contudo ao ponderar tal princípio com o princípio da tutela da confiança, decorrente do princípio da boa fé, atenta a circunstância de o impugnante ter sido confrontado com um valor substancialmente mais elevado do que aquele que constava da primitiva (errada) liquidação das taxas e que o acto tributário aqui em causa corrigiu, incorre em erro.

Para concluir, que perante o conflito entre princípios de consagração constitucional, ocorre erro de julgamento de facto que radica na constatação de que não existe um único facto no probatório que pudesse contribuir para a conclusão judiciária, assumida pela sentença recorrida de supremacia do princípio da confiança sobre o princípio da legalidade, in casu. Para consolidar a sua afirmação, transcreve dois enxertos do discurso fundamentador da sentença em apreço, que aqui se deixam:

«”Não poderia, em circunstância alguma, e por uma questão de razoabilidade e senso comum, não «pesar» a quantificação da compensação por não cedência na decisão de atuação do particular, aqui Impugnante, atentos os valores envolvidos, e o seu expressivo montante económico.” (p.23);

“(…) actuação dos órgãos do Impugnado resultaria numa flagrante injustiça para aquela [Impugnante], consubstanciando um intolerável prejuízo, que fere também o princípio da proporcionalidade, já que se limitou aquela, no âmbito de desenvolvimento da sua actividade económica, a confiar na informação geral e abstracta prestada e publicitada, e a qual inquestionavelmente influenciou a sua decisão final de avançar com o empreendimento, não podendo legitimamente contar com uma alteração daqueles valores em mais de 100% dos montantes inicialmente indicados” (p. 24).» [cfr. fls. 5 do corpo das alegações de recurso, destaque nossa autoria].

Olvida, por certo o recorrente, que conforme discorre dos segmentos transcritos neles se faz referência expressa a “razoabilidade” e “bom senso”, o que perante ausência de matéria de facto provada sobre o assunto poderá ser objecto de reapreciação por este tribunal ad quem.

É que, o erro de julgamento recai sobre um elemento dos dois que estruturam a decisão jurisdicional: a fundamentação de facto e a fundamentação de direito. O denominado erro de facto, por contraposição ao erro de direito, pode resultar de errada apreciação do material probatório que a ocorrer se estende a fixação da materialidade fáctica relevante para a decisão e/ou conduzir a uma desacertada interpretação dessa materialidade.

Como assertivamente se elucida, no acórdão do TCA Sul de 10.07.2014, proferido no âmbito do processo n.º 7813/14, “No primeiro caso o erro consubstancia-se numa indevida utilização da livre convicção, erro esse que deve ser demonstrado pelo recorrente através do exercício de um duplo ónus: um, (i) o de circunscrever ou delimitar o âmbito do recurso indicando claramente os segmentos da decisão que considera padecerem de erro de julgamento; outro, (ii) fundamentar, em termos concludentes, as razões da sua discordância, concretizando e apreciando criticamente os meios probatórios constantes dos autos ou da gravação que, no seu entender, impliquem uma decisão diversa.”.

Ora, quando a selecção dos factos provados não é colocada em questão em sede de recurso, mas apenas se coloca a ênfase impugnatória na subsunção dos factos ao direito aplicável, mormente na falta dos mesmos, tendo em vista uma solução jurídica diferente da decretada, o erro que se suscita não é um erro na apreciação da prova, mas sim um erro de julgamento de direito.

E cremos, que é precisamente esse o caso em apreço, o recorrente não ataca a selecção dos factos positivos feita pela sentença nem sequer sustenta que ocorreu uma indevida consideração das provas produzidas nos autos em ordem a determinar um resultado probatório diferente do fixado naquele sentido, o que o recorrente vaticina é que tais asserções – que são as fundamentais para a sorte dada ao pedido – não assentam em qualquer base factual, não constando do probatório qualquer facto que permita atestar tal “influência”, nem, muito menos, o “intolerável prejuízo”, discordando que as mesmas sejam reconduzidas ao “senso comum”.

E, uma coisa seria reconduzir aqueles factos (artigo 47 e 48 da petição) aos factos não provados, outra coisa é apreciar o julgamento assente que o juiz considerou que “Com relevância para a decisão da causa, não se deram quaisquer factos como não provados.”, apreciação essa que não colide com a fixação probatória efectuada pela 1ª instância.

Por todo o exposto, somos de considerar estabilizada a matéria de facto fixada, e reconduzir o esgrimido pela recorrente em sede de apreciação sobre a correcção da subsunção jurídica da factualidade provada, mormente se a mesma, se tem que ter como suficiente para validar a fundamentação em que assenta a procedência da acção.

Ora, importa não esquecer que a impugnação da decisão sobre a matéria de facto tem como objectivo atacar a forma como os factos foram decididos através da análise crítica da valoração da prova feita em primeira instância.

Essa análise crítica pressupõe um exame detalhado de toda a prova produzida, decompondo-a de forma lógica e estruturada, por forma a que se possa chegar a conclusão diversa da encontrada pelo tribunal recorrido. Ou seja, ao impugnar a decisão sobre a matéria de facto, o apelante tem de proceder à análise dos depoimentos prestados, confrontando-os com a demais prova, mesmo que em sentido contrário, harmonizando todos esses elementos e assim apresentando a sua versão.

No caso vertente, nada disso é feito, levando a que o tribunal de recurso esteja impedido de aferir a pretensão dos apelantes, nomeadamente face à existência dos elementos de prova constantes dos autos e à valoração efectuada pelo tribunal recorrido de todo o conjunto probatório, não se podendo considerar que se mostre satisfeito o ónus constante do artigo 640º, nº 1 do CPC.

De todo o exposto, e sem necessidade de ulteriores considerações, rejeita-se o recurso relativo à impugnação da decisão sobre a matéria de facto no que tange aos factos não provados.

2.2.2. Do erro de julgamento de direito

Sob a epígrafe «colisão de princípios» (pág. 8 a 9 das alegações a que se responde conclusões 05 a 08), o Recorrente entende, em suma, que a liquidação em causa é legal, sendo a questão a decidir a de saber se, no caso concreto, o princípio da confiança se deve sobrepor ao princípio da legalidade a que se encontram subordinadas a liquidação e confiança dos tributos, balizada pela matéria de facto constante do probatório.

O Tribunal a quo, por seu turno, convocou a seguinte fundamentação jurídica para estear a procedência decretada:

«Do vício de violação de lei

Invoca a Impugnante, no seu articulado inicial bem como nas suas alegações de direito, que a liquidação adicional ora em escrutínio está ferida de ilegalidade, por violação de deliberação da câmara anterior à mesma, bem como de uma orientação genérica que, ao tempo da ocorrência do facto gerador, era seguida pelo aqui Impugnado, e finalmente, que viola tal liquidação o princípio da proporcionalidade e da tutela da confiança, constitucional e legalmente estabelecidos.

Em sede de contestação, o Impugnado invoca que a deliberação do executivo não tem o alcance de assumir a natureza de uma interpretação autêntica, desde logo por não ter competência para tal, e ainda pelo facto de não poder o um contribuinte confiar numa interpretação de uma alegada lacuna que se consubstanciava como uma prática ilegal.

Mais invoca que nenhuma lacuna existia no regulamento das taxas aqui em causa e que quaisquer orientações genéricas, não vinculando os particulares, só vinculam a administração conquanto não sejam ilegais. Por fim, invoca que inexiste qualquer violação do princípio da proporcionalidade uma vez que, tratando-se uma taxa, não alegou a Impugnante que a equivalência em causa que o benefício, específico e concreto, a levar a cabo pelo Impugnando, não justificasse o valor em causa. Conclui, a final, pela plena legalidade da liquidação adicional sob escrutínio.

Veja-se, em primeiro lugar, o enquadramento legal aplicável.

Dispõe o nº 1 do artigo 44º do Regime Jurídico das Urbanizações e Edificações (doravante RJUE) que “O proprietário e os demais titulares de direitos reais sobre o prédio a lotear cedem gratuitamente ao município as parcelas para implantação de espaços verdes públicos e equipamentos de utilização coletiva e as infraestruturas que, de acordo com a lei e a licença de comunicação prévia, devam integrar o domínio municipal.” Mais determina o nº 4 do identificado preceito que, se o prédio a lotear já estiver servido pelas infraestruturas a que se referem os números anteriores ou não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no referido prédio ou ainda nos casos previstos no nº 4 do artigo 43º, não há lugar a qualquer cedência para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado ao pagamento de uma compensação ao município, em numerário ou em espécie, nos termos definidos no regulamento municipal.

De manifesta importância se revela ainda o previsto no nº 6 do artigo 57º do citado regime, que dispõe: “O disposto no nº 4 do artigo 44º é aplicável aos pedidos de licenciamento ou autorização das obras referidas nas alíneas c) a e) do nº 2 do artigo 4º, bem como às previstas nas alíneas a) e e) do nº 4 do artigo 4º quando a operação contemple a criação de áreas de circulação viária e pedonal, espaços verdes e equipamentos de uso privado.”

Da conjugação destas normas se conclui que a obra aqui em discussão cabe no previsto neste nº 6 do artigo 57º do RJUE, pelo que estava a Impugnante obrigada a ceder gratuitamente ao município parcelas para implantação de espaços verdes e infraestruturas. Não o fazendo, ou sendo impossível tal cedência atentas as características do local em causa, fica o proprietário a efetuar o pagamento da taxa de compensação previstas naquele nº 4 do artigo 44º do RJUE.

Ora, a fórmula de cálculo de tal taxa de compensação estava prevista no Regulamento Municipal de Taxas e Encargos nas Operações Urbanísticas (RMTEOU) em vigor à data, no Município Impugnado.

Dispunha o artigo 39º o seguinte:

“1 – As regras de dimensionamento das áreas destinadas à implantação de espaços verdes e de utilização coletiva e equipamentos de utilização coletiva aplicam-se às seguintes operações urbanísticas: a) Operações de loteamento; b) Obras de edificação que determinem, em termos urbanísticos, impactes semelhantes a operações de loteamento.

2 – Para efeitos do disposto na parte final da alínea b) do número anterior, considera-se gerador de um impacte semelhante a uma operação de loteamento: a) Toda e qualquer construção que disponha de mais do que uma caixa de escadas de acesso a frações autónomas ou unidades independentes;

b) Toda e qualquer construção que disponha de três ou mais frações ou unidades independentes com acesso direto, cada uma delas, a partir do espaço exterior; c) Todas as edificações que envolvam uma sobrecarga dos níveis de serviço nas infraestruturas, nomeadamente, nas vias de acesso, tráfego e parqueamento, designadamente: i) Aquelas cujo número de fogos seja igual ou superior a 20; ii) Aquelas que contenham uma unidade comercial de dimensão relevante ou três ou mais unidades de ocupação para comércio; iii) Aquelas que contenham unidades hoteleiras com mais de 80 quartos; iv) Aquelas cujo número de unidades de ocupação, para escritórios ou serviços, seja igual ou superior a 10.”

Já o artigo 42º, para efeitos de cálculo da compensação devida por não cedência, determinava o seguinte:

“1 – No caso de a compensação ser em numerário, o seu quantitativo será estabelecido de acordo com a seguinte fórmula: Q (euros) = K1 x Ab x C, em que:

a) Q – em euros, corresponde ao montante total da compensação devida ao município;

b) K1 – exprime a relação entre o valor ponderado do solo apto para a construção e o valor da construção, variável em função da localização, consoante a zona onde se insere, de acordo com o seguinte quadro: Zona K 1, freguesias de ..., ..., ..., ..., ..., ... e ... … 0.15; ..., ..., ..., ..., ... e ... … 0.135; ..., ..., ... … 0.12;

c) Ab (m2) = i x A – área bruta de construção passível de edificação na área destinada a equipamento público, espaços verdes e outros espaços de utilização coletiva, em que: i) i – índice médio de construção previsto na operação urbanística; ii) A – área de terreno objeto de compensação que deveria ser cedida ao município para espaços verdes e de utilização coletiva, bem como para a instalação de equipamentos públicos, calculada de acordo com os parâmetros de dimensionamento definidos pelo Plano Municipal de Ordenamento do Território em vigor ou, caso não exista, pela Portaria nº 1136/2001, de 25 de Setembro;

d) C (euros)/m2 – valor em euros para efeitos de cálculo, correspondente ao custo do metro quadrado de construção, a que se refere o nº 1 do artigo 7º do Decreto-Lei nº 13/86, de 23 de Janeiro, decorrente do preço da construção fixado na portaria publicada para o efeito, para as diversas zonas do País, tomando o valor de 629,53, valor esse que será revisto através de deliberação da Câmara Municipal.

2 – O valor da liquidação será arredondado, por excesso, para a centésima imediatamente superior.”

Como resulta dos citados preceitos, não oferece a fórmula de cálculo da compensação devida pela não cedência de terrenos, para espaços verdes e equipamentos públicos, muitas dúvidas, estando especificadamente prevista neste artigo 42º do RMTEOU. Na verdade, atenta a densidade normativa do preceito em causa, a subalínea i) da alínea c) do nº 1 do artigo 42º deste Regulamento só pode ser interpretada no sentido que lhe foi dado pela Inspeção-Geral das Finanças, ou seja, e como consta do preceito, o cálculo far-se-á tendo em consideração o índice médio de construção previsto no PDM, que não o índice máximo, especificamente, para o local em construção.

Por outro lado, concorda o Tribunal com o argumentado pelo Impugnado quanto ao facto de inexistir qualquer lacuna em tal regulamento, já que nenhuma especificidade se levanta quanto às operações de “colmatação urbana”, estando estas abrangidas pelo conceito lato constante, não só de RJUE, como antes visto, mas também considerando o conceito muito abrangente previsto no nº 1 do artigo 39º ora em análise, pelo que sempre seria aplicável a estas operações a fórmula prevista neste artigo 42º.

A aplicação da fórmula de cálculo de compensação de não cedência tampouco fica prejudicada, contrariamente ao alegado pela Impugnante, pela impossibilidade de facto, no local sujeito a licenciamento urbanístico, de ceder quaisquer terrenos, atentas as circunstâncias de se tratar de um gaveto, sito em duas vias de circulação e dois prédios anteriormente construídos. Não compete ao intérprete, nos termos do previsto no artigo 9º do Código Civil, distinguir nos casos em que a lei não distingue, assim soçobrando o alegado pela Impugnante, bem como pela própria Câmara Municipal do Impugnado, aquando da prestação de esclarecimentos à Inspeção-Geral de Finanças em fase de auditoria.

Todavia, não pode o Tribunal olvidar, e conforme resulta do probatório coligido, que a Câmara Municipal do Impugnado, no ano de 2006, adotou uma deliberação, que tornou pública, da interpretação que atribuía à referida subalínea i) da alínea c) do nº 1 do artigo 42º do RMTEOU. Nos termos de tal deliberação, considerou ser aplicável, para efeitos de cálculo da compensação por não cedência nas operações ditas de colmatação urbana, o índice previsto no PDM para o local em questão, que não o índice médio, como resulta da letra da lei.

Ora, a Lei das Autarquias Locais, na redação em vigor à data (Lei nº 169/99, de 18 de Setembro), e nos termos do nº 2 do seu artigo 64º, não atribuía à Câmara Municipal competência para emitir um tal regulamento, como acertadamente invoca o Impugnado na sua contestação, sendo tal competência da Assembleia Municipal, não podendo tal interpretação configurar uma informação vinculativa, interpretação autêntica ou orientação genérica, para efeitos de aplicação do disposto no artigo 68º da LGT (também nos termos da redação em vigor à data). »

Abrimos aqui, um parêntesis na transcrição, para assumir que da posição das partes, recorrente e recorrido, nenhum reparo é vaticinado ao assim julgado, mas o mesmo é de suma importância para a cabal compreensão da factualidade e apreciação que se segue, posta em causa pelo recorrente.

Prosseguindo, «Contudo, tal não significa que não seja aplicável ao caso ora sob escrutínio da ideia base que sustentou a solução previsto na referida norma da LGT, manifestando um sacrifício do princípio da legalidade em prol do princípio da boa fé e da tutela da confiança dos particulares, como expressamente exigido pelo nº 2 do artigo 266º da Constituição da República Portuguesa (neste sentido, e nas situações de ilegalidade de uma certa interpretação dada à lei, para proteção da atuação dos interessados em conformidade com a interpretação, pode ler-se Lei Geral Tributária Comentada e Anotada, 3ª Edição, 2003, Vislis Editores, Lisboa, pág. 341 e seguintes).

Na verdade, preceitua o nº 2 daquele normativo constitucional que “Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e 1á lei e devem atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade, e da boa-fé.” O Código de Procedimento Administrativo (na redação em vigor à data, e aplicável ex vi artigo 2º do CPPT) prevê expressamente o princípio da boa-fé na atuação da administração, ao estabelecer o seguinte:

“1 – No exercício da atividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa-fé.

2 – No cumprimento do disposto nos números anteriores, devem ponderar-se os valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas, e, em especial: a) a confiança suscitada na outra contraparte pela atuação em causa; b) o objetivo a alcançar com a atuação empreendida.”

A jurisprudência tem acolhido, uniformemente, a aplicação destes princípios na sindicância da validade da atuação administrativa, tanto mais que o conceito de ilicitude de um ato é mais abrangente que aquele da estrita ilegalidade.

Se bem que algumas posições manifestadas pelas instâncias superiores são consideradas, com o devido respeito, como demasiado extremadas, ao considerar, como o fez o douto aresto do STA, de 21/09/2011, no P. 0753/11 (disponível em www.dgsi.pt), no seu sumário, que “(…) III – A violação pela administração tributária dos deveres procedimentais de colaboração e de actuação segundo as regras da boa fé, pode consistir em vício autónomo de violação de lei.”, já acompanha este Tribunal a posição manifestada pela mesma instância, no Acórdão de 28/01/2009, no P. 0699/08 (também disponível em www.dgsi.pt), que faz depender tal violação deve ser análise de uma apreciação casuística.

Como cristalinamente apresentado no seu sumário, o douto aresto, que este Tribunal acompanha, estabelece que “I - O teor de uma carta do Secretário de Estado da Segurança Social dando o seu acordo para não fazer incidir sobre prémios anuais de desempenho descontos para a Segurança Social (taxa social única) não pode ser qualificada como orientação genérica à luz da alínea b), n.º 4 do artigo 68.º da LGT e, como tal, vinculativa para a administração tributária. II - A Constituição da República Portuguesa não coloca qualquer restrição à aplicação do princípio da boa fé aos actos praticados no exercício de poderes vinculados. III - Todavia, no confronto entre os princípios da legalidade e da boa fé deve ser ponderada cada situação em concreto por forma a poder concluir-se se da prevalência do primeiro, em sentido estrito, resulta uma flagrante injustiça para o contribuinte, acarretando-lhe um desproporcionado e intolerável prejuízo. IV - Só, neste último caso, a violação do princípio da boa fé, na sua dimensão de protecção de confiança dos particulares e enquanto integrante do bloco de legalidade, em sentido lato, deve revestir efeitos invalidantes do acto tributário praticado.”

No entendimento deste Tribunal, o caso aqui em análise é em tudo paralelo à situação apreciada pelo citado aresto. De facto, e não consubstanciando aquela deliberação da Câmara uma orientação genérica ou interpretação autêntica para efeitos do previsto no artigo 68º da LGT, não pode deixar de ser ponderada, à luz dos princípios da boa-fé e da tutela da confiança, a concreta situação do particular.

Ora, a aqui Impugnante não tinha motivos que a fizessem duvidar da legitimidade da informação prestada pela Câmara Municipal, tanto mais que, e como resultou provado, tal informação era veiculada pelos demais promotores imobiliários que atuavam naquele concelho. Não poderia, em circunstância alguma, e por uma questão de razoabilidade e senso comum, não “pesar” a quantificação da compensação por não cedência na decisão de atuação do particular, aqui Impugnante, atentos os valores envolvidos, e o seu expressivo montante económico.

Por outra lado, tem ainda este Tribunal de atender ao facto de tal interpretação ter alterado os valores em mais de 100% do antes calculado, o que, em qualquer decisão económica, tomada por qualquer agente em qualquer área de negócio, é não só apreciável como determinante.

Assim, não se considerando a prevalência dos princípios da boa-fé e da tutela da confiança depositada pela Impugnante na atuação dos órgãos do Impugnado, resultaria numa flagrante injustiça para aquela, consubstanciando um intolerável prejuízo, que fere também o princípio da proporcionalidade, já que se limitou aquela, no âmbito do desenvolvimento da sua atividade económica, a confiar em informação geral e abstrata prestada e publicitada, e a qual inquestionavelmente influenciou a sua decisão final de avançar com o empreendimento, não podendo legitimamente contar com uma alteração daqueles valores em mais de 100% dos montantes inicialmente indicados.

Assim, estes princípios da boa-fé e da tutela da confiança têm de prevalecer sobre o princípio da legalidade.

Tendo o ato de liquidação adicional ora impugnado violado de forma intolerável tais princípios, e estando estes contidos no bloco de legalidade a que a Administração se encontra obrigada na sua atuação, a referida violação tem efeitos invalidantes sobre o mesmo, o que desde já se declara.

Face a tudo o exposto, procede este argumento da Impugnante, sendo de anular o ato impugnado.» (fim de transcrição)

Aqui chegados e cientes da estabilização da matéria de facto e que apenas essa deverá ser tida em consideração na apreciação da aclamada “colisão de princípios”, usando a etimologia vertida nas alegações, cumpre aferir do erro de julgamento do mesmo.

Defende o recorrente que a colisão de princípios de índole constitucional carece de ser avaliada casuisticamente, sendo que só quando se tiver demonstrado o cometimento de uma “flagrante injustiça” e se estiver em face de um “desproporcionado e intolerável prejuízo” poderá o princípio da legalidade estrita ser preterido.

Vejamos.

O princípio da boa-fé tem eficácia autónoma invalidante de actos tributários mesmo quando confrontando com o princípio da legalidade específica prevista para determinada situação, como tem entendido o Supremo Tribunal Administrativo, à luz do então artigo 6.º-A do Código do Procedimento Administrativo de 1991 (aditado pelo Decreto-lei n. º6/93 de 31 de janeiro, e que corresponde actualmente ao artigo 10.º, n.º 2, do Código do Procedimento Administrativo de 2015) e artigo 59º, n. º2 da LGT:

“I – O princípio da boa fé, na sua vertente de tutela da confiança, visa salvaguardar os sujeitos jurídicos contra actuações injustificadamente imprevisíveis daqueles com quem se relacionem.

II – No âmbito da actividade administrativa são pressupostos da tutela de confiança um comportamento gerador de confiança, a existência de uma situação de confiança, a efectivação de um investimento de confiança e a frustração da confiança por parte de quem a gerou.

III – A violação pela administração tributária dos deveres procedimentais de colaboração e de actuação segundo as regras da boa fé, pode consistir em vício autónomo de violação de lei. [sumário do acórdão do STA de 21.09.2011, proferido no âmbito do processo n.º 0753/11].

E embora a jurisprudência do STA acentuasse a impossibilidade de o princípio da boa fé ser aplicável em caso de actos praticados no exercício de poderes vinculados [pois que, nessa circunstância, o princípio da legalidade se sobrepõe a quaisquer outros princípios, que, por isso, só poderão gerar vício autónomo de violação de lei no domínio do exercício de poderes discricionários – cfr. por exemplo, o acórdão do STA de 26.10.94, recurso nº 17626, in Ap. DR de 20/1/97, pp. 2395 e ss, cujo sumário expressava que “3 – A Administração tributária, para além de outros, terá ainda de respeitar os princípios gerais de direito, entre eles o da boa fé, por via do qual órgão ou agente administrativo está impedido de actuar, com utilização de artifícios ou qualquer outro meio por forma a enganar o particular. 4 – Este princípio, porém, só assumirá relevo quando a Administração age com poderes discricionários, pois, quando ela actua com poderes vinculados, o respectivo acto será legal ou ilegal, consoante respeite, ou não, um quadro rigorosamente desenhado na lei.”, cumpre relevar que em 1994 o princípio da boa fé não tinha ainda consagração explícita na Constituição como princípio da actividade administrativa, nem no CPA, pois só foi introduzido na CRP em 1997 e no CPA em 1996], a relevância deste princípio não se esgota nos actos praticados no exercício de poderes discricionários, tendo vindo a ser colocada a da possibilidade da sua aplicação em caso de actos praticados também no exercício de poderes vinculados.

“No acórdão da Secção do Contencioso Tributário do STA, de 17/5/2000, rec. nº 024382 (Ap. DR, de 23/12/2002, Vol. II, Maio, pp. 1940 a 1946), reconheceu-se, aliás (ainda antes da entrada em vigor do CPPT), a vigência deste princípio no procedimento tributário por aplicação directa das normas constitucionais que consagram quer o princípio da boa-fé quer o da protecção da confiança, que o TC sempre tem considerado ínsito na ideia de Estado de Direito Democrático (art. 2º da CRP).

E na verdade, dado que «… o texto do art. 266º da C.R.P. não deixa entrever qualquer restrição à sua aplicação a qualquer tipo de actividade administrativa (…) em princípio, dever-se-á fazer tal aplicação, se não se demonstrar a sua inviabilidade» (Diogo Leite de Campos e outros, loc. cit,. pag. 250) sendo que também Jorge Miranda e Rui Medeiros «referem que o princípio permite afastar soluções legais expressas que conduzam, em concreto, a uma violação da boa-fé». (Constituição da República Anotada, tomo III, pag. 575, citado pelo MP).

Trata-se da aplicação dos chamados princípios da juridicidade substancial, que estão explicitados na lei e na Constituição (cfr. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª ed., Almedina, 2006, pag. 469).” [in acórdão do STA de 06.07.2011, proferido no âmbito do processo n.º 589/11].

Mas centremos a nossa análise na violação do princípio da confiança, se bem que na óptica do princípio da boa fé, enquanto pedra angular em que se firmou a procedência da acção.

Sobre o princípio da confiança, Vieira de Andrade, in “A nulidade administrativa, essa Desconhecida”, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Diogo Freitas do Amaral, Coimbra, 201, p. 780, refere que:

“Num Estado de Direito, os cidadãos têm o direito de poder confiar nos efeitos das decisões públicas verosimilmente válidas, com base nas quais alicerçaram e estabilizaram a sua actuação – o princípio da protecção consubstancia, assim, uma síntese pondera dos valores da boa-fé e da segurança jurídica na perspetiva do indivíduo”.

O princípio da proteção da confiança está ínsito no princípio do Estado de Direito e encontra consagração legal no art.º 2.º da CRP.

Proclamado pela doutrina e jurisprudência como um princípio que postula uma ideia de protecção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica, assim como na actuação do Estado, o que implica um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expectativas que lhes são juridicamente criadas, tem sido por inúmeras vezes aplicado no espaço do direito do urbanismo, o qual aqui particularizamos por a taxa em questão emergir precisamente desse direito urbanístico, tutelando e modelando situações resultantes de actos nulos que enfermam do mais grave desvalor jurídico. Disso, é um bom exemplo o regime instituído pelo n.º 4 do art.º 69.º do RJUE, que visa um equilíbrio entre o interesse público na restituição da legalidade, na estabilização das relações jurídicas e na proteção da confiança dos direitos dos particulares.

Ora, a respeito do princípio da boa fé da administração e, dos subprincípios da primazia da materialidade subjacente e o princípio da tutela da confiança, que dele emergem, Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, in “Direito Administrativo Geral”, Tomo I, 1ª ed. pp. 214/216), referem o seguinte: «O princípio da boa-fé está consagrado no art. 266°, 2 CRP e no art. 6°-A CPA, que alargou o seu âmbito subjectivo de aplicação, de modo a vincular não apenas a administração mas também os particulares que com ela se relacionem. Tendo em conta a origem da sua positivação, não admira que a densificação deste princípio no CPA tenha sido muito influenciada pela construção dogmática empreendida no direito civil por A. Menezes Cordeiro (Da boa fé no direito civil), que identifica dois subprincípios concretizadores da boa fé: o princípio da primazia da materialidade subjacente e o princípio da tutela da confiança. (…)

O princípio da primazia da materialidade subjacente exprime a ideia de que o direito procura a obtenção de resultados efectivos, não se satisfazendo com comportamentos que, embora formalmente correspondam a tais objectivos, falhem em atingi-los substancialmente. Este princípio proíbe, por exemplo, o exercício de posições jurídicas de modo desequilibrado ou o aproveitamento de uma ilegalidade cometida, pelo próprio prevaricador, de modo a prejudicar outrem. E a isto que o art. 6º-A, 2, b) CPA se quer referir quando afirma que se deve ponderar «o objectivo visado com a actuação empreendida».

Já o princípio da tutela da confiança «visa salvaguardar os sujeitos jurídicos contra actuações injustificadamente imprevisíveis daqueles com quem se relacionem.

É a isto que o art. 6°-A, 2, a) CPA se refere quando afirma que se deve ponderar «a confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa».

A tutela da confiança pressupõe a verificação de diversas circunstâncias: primeira, uma actuação de um sujeito de direito que crie a confiança, quer na manutenção de uma situação jurídica, quer na adopção de outra conduta; segunda, uma situação de confiança justificada do destinatário da actuação de outrem, ou seja, uma convicção, por parte do destinatário da actuação em causa, na determinação do sujeito jurídico que a adoptou quanto à sua actuação subsequente, bem como a presença de elementos susceptíveis de legitimar essa convicção, não só em abstracto mas em concreto;

terceiro, a efectivação de um investimento de confiança, isto é, o desenvolvimento de acções ou omissões, que podem não ter tradução patrimonial, na base da situação de confiança; quarto, o nexo de causalidade entre a actuação geradora de confiança e a situação de confiança, por um lado, e entre a situação de confiança e o investimento de confiança, por outro; quinto, a frustração da confiança por parte do sujeito jurídico que a criou. Estes pressupostos devem ser encarados de modo global: a não verificação de um deles será em princípio relevante, mas pode ser superada pela maior intensidade de outro ou por outras circunstâncias pertinentes (por exemplo, em certos casos, o decurso de grandes lapsos temporais).»

Perante o discorrido, estamos aptos a concluir, que o princípio da boa fé, na sua vertente de tutela da confiança, visa salvaguardar os sujeitos jurídicos contra actuações injustificadamente imprevisíveis daqueles com quem se relacionem.

Sendo que, no âmbito da actividade administrativa podemos enunciar os seguintes pressupostos legitimadores do apelo a tutela de confiança:

(i) Um comportamento gerador de confiança;

(ii) A existência de uma situação de confiança;

(iii) A efectivação de um investimento de confiança;

(iv) E, a frustração da confiança por parte de quem a gerou.

Volvendo aos autos, cumpre aqui na linha fundamentadora da sentença sob recurso apelar ao princípio da tutela da confiança, na exacta medida, como se viu, que o mesmo visa salvaguardar os sujeitos jurídicos contra actuações injustificadamente imprevisíveis daqueles com quem se relacionem.

Sem olvidar, que princípios como o da justiça e da boa-fé, inclusive a sua vertente de confiança, são aplicáveis mesmo no exercício de poderes vinculados, sobrepondo-se a outros deveres legais (cfr. por todos e entre outros, os acórdãos do STA de 02.04.2008, processo n.º 0807/07, de 25.06.2008, processo n.º 0291/08, de 19.11.2008, processo n.º 0325/08, de 28.10.2009, processo n.º 0477/09, de 06.07.2011, processo n.º 0589/11, de 21.09.2011, processo n.º 0753/11, e de 15.02.2012, processo n.º 089/12, de 02.04.2014, processo n.º 01943/13).

Ora, in casu, apesar de se ter como adquirido que a liquidação adicional, ora impugnada, é resultado do quadro rigorosamente desenhado na lei, e como tal praticado no exercício de poderes vinculados, não se pode olvidar o acto anteriormente praticado por essa mesma entidade, o acto de liquidação da “taxa de compensação” aqui dito de primitivo, que conforme disso dá nota a 1ª instância nos seguintes temos «(...) conforme resulta do probatório coligido, que a Câmara Municipal do Impugnado, no ano de 2006, adotou uma deliberação, que tornou pública, da interpretação que atribuía à referida subalínea i) da alínea c) do nº 1 do artigo 42º do RMTEOU. Nos termos de tal deliberação, considerou ser aplicável, para efeitos de cálculo da compensação por não cedência nas operações ditas de colmatação urbana, o índice previsto no PDM para o local em questão, que não o índice médio, como resulta da letra da lei.».

Daí que em face da exacta factualidade constante do probatório, temos que em 2004, o Município emitiu uma licença de construção a favor da recorrida, estando em causa uma “construção de colmatação”. Em 22.12.2006, a Presidência da Câmara Municipal ... apresentou no Executivo Municipal uma proposta, transcrita no item 3 do probatório, do qual discorre “Em face desta exigência, seguindo um critério de justiça e equidade e atento o disposto no art. 47º do RMTEOU, foi entendimento desta Câmara que, nas situações de colmatação urbana, a referência constante da sub-alínea i) da alínea c) do n.º 1 do art. 42 daquele Regulamento se reportava ao índice máximo de utilização previsto no PDM para o local, calculando-se em conformidade a compensação pela não cedência nesse entendimento, pese embora o mesmo nunca ter sido objecto de formalização nos termos previstos na parte final do atrás mencionado art. 47.º”, o qual viria a ser aprovada em reunião de 02.07.2007, confirmando que “«a referência constante na sub-alínea i) da alínea e) do art. 42.º do RMTEOU reportava-se ao índice máximo de utilização previsto pelo PDM para o local”.

O «critério» de cálculo da taxa de «compensação pela não cedência» relativamente às operações de colmatação, expressos na «proposta» (item 3. do probatório), era seguido pela Câmara Municipal ... desde a entrada em vigor do RMTEOU [Regulamento Municipal de Taxas e Encargos nas Operações Urbanísticas aprovado pelo Apêndice n.º 37/2004, 2ª série, de 22 de março], como resulta da proposta acima transcrita e era público e comunicado a todos os interessados (item 14. do probatório).

A Inspeção Geral das Finanças levou a cabo uma auditoria à questão urbanística da Câmara Municipal ... (item 6 dos factos provados), tendo entendido que a «compensação por não cedência», em obras de colmatação, deveria ser calculada com referência ao índice médio de construção previsto na operação urbanística (e não o índice máximo de utilização prevista pelo PDM para o local) (item 9 dos factos provados).

A Câmara Municipal ..., sustentou, em exposição enviada à IGF em 14 de março de 2007, a correção dos critérios utilizados na liquidação do montante inicialmente exigido à ora Recorrida (item 7 dos factos provados), o que não foi atendido pela IGF, pelo que a Câmara Municipal ..., aqui recorrente, liquidou adicionalmente à aqui recorrida uma «taxa de compensação» no valor de €180.430,60, (itens 8 e 9 dos factos provados), sendo que a liquidação inicial era no valor de €117.405,28 (item 5 dos factos provados).

Acresce que, como se diz na sentença recorrida, a recorrida “no âmbito do desenvolvimento da sua atividade económica, a confiar em informação geral e abstrata prestada e publicitada”, sendo que nada fazia prever que o valor da “taxa de compensação” devida pela falta de cedência de parcelas e equipamentos que lhe havia sido liquidada viria a ser alterado em mais de 100%, volvidos dois anos.

Apartando o nosso julgamento da existência de um “prejuízo inexorável” ou mesmo da afirmação de que “não prosseguiria com o investimento”, mas reconduzindo o mesmo aos pressupostos supra elencados, temos por assente a existência de um comportamento gerador de confiança, a posição assumida pela Câmara quanto a “taxa de compensação” e a sua interpretação sobre o artigo 42º RMTEOU era veiculada pelos demais promotores imobiliários que atuavam naquele concelho, pública e comunicada a todos os interessados. E, paralelamente, da parte da Câmara houve um comportamento gerador dessa mesma confiança, aquando da liquidação da “taxa de compensação”, devida pela falta de cedência de parcelas e equipamentos que acompanha essa interpretação veiculada em 2005, aludimos à liquidação primitiva de 117.408,28 €.

Ora, a partir desse momento da liquidação, a qual foi devidamente liquidada pela recorrida, é legitimo afirmar-se, pois nada nos autos indica o contrário, que naquele momento se cristalizou o valor a que tinha que atentar em sede de “taxa de compensação” e as contas do seu investimento. Por outras palavras em 2005, o promotor adquiriu como definitivo aquele valor, a levar em linha de conta na edificação eventualmente em curso e na repercussão do mesmo enquanto custo no valor final das frações a transacionar.

Ora, em 2007, quando lhe é comunicada a liquidação adicional, estamos perante um verdadeiro ataque a confiança que tinha adquirido aquando do pagamento da Taxa e, sem dúvida, que esse ataque, essa frustração gerada na recorrida, de ter que suportar um acréscimo superior ao valor inicial (cobrança adicional no valor de € 180.430,60 a título de compensação por não cedência) é infligida precisamente pela Câmara que lhe havia cobrado a “Taxa de compensação” inicial e lhe havia gerado a confiança que assim seria.

Em suma, verificam-se circunstâncias que, no caso concreto, indiciam, nos termos acima expostos, violação do princípio da boa fé: uma actuação de um sujeito de direito que crie a confiança, na manutenção de uma situação jurídica; uma situação de confiança justificada do destinatário da actuação de outrem; a efectivação de um investimento de confiança (ou seja, o desenvolvimento de acções, no caso com tradução patrimonial, na base da situação de confiança); o nexo de causalidade entre a actuação geradora de confiança e a situação de confiança, por um lado e entre a situação de confiança e o investimento de confiança, por outro; a frustração da confiança por parte do sujeito jurídico que a criou.

Independentemente, pois, da questão de saber se a recorrida não teria prosseguido com o seu investimento e/ou uma situação de prejuízo inexorável para aquela, o que releva, no caso, é que se verifica, efectivamente, uma situação de confiança justificada, traduzida na convicção por parte da recorrida na liquidação primitiva nos exactos termos em que a mesma ocorreu pelo Município, actuação essa geradora de tal confiança, confiança essa abalada pela liquidação adicional, sendo manifesta a existência de um prejuízo que mais não seja, equivalente ao valor desta.

E assim sendo, conclui-se que o acto de liquidação adicional da “taxa de compensação” identificada nos autos operada pela Município, padece de ilegalidade por violação do princípio da boa fé, na vertente confiança, como bem decidiu a sentença recorrida ao considerar que: «(...) estes princípios da boa-fé e da tutela da confiança têm de prevalecer sobre o princípio da legalidade. /Tendo o ato de liquidação adicional ora impugnado violado de forma intolerável tais princípios, e estando estes contidos no bloco de legalidade a que a Administração se encontra obrigada na sua atuação, a referida violação tem efeitos invalidantes sobre o mesmo, o que desde já se declara.».

E por assim ser, secunda-se a procedência da impugnação, a que acresce a presente fundamentação.

2.2.3. Conclusões

I. O princípio da boa fé, na sua vertente de tutela da confiança, visa salvaguardar os sujeitos jurídicos contra actuações injustificadamente imprevisíveis daqueles com quem se relacionem.

II. No âmbito da actividade administrativa são pressupostos da tutela de confiança um comportamento gerador de confiança, a existência de uma situação de confiança, a efectivação de um investimento de confiança e a frustração da confiança por parte de quem a gerou.

III. Deve ter-se por ilegal, por violação do principio da boa fé, a actuação da Administração que num primeiro acto liquidou “taxa de compensação devida pela falta de cedência de parcelas e equipamentos” acompanhado a interpretação por si firmada, veiculada e publicitada sobre o artigo 42º RMTEOU e, num segundo acto, passados três anos, emite liquidação adicional afastando aquela interpretação em valor superior a 100%, com prejuízo para a recorrida.

3. DECISÃO

Em face do exposto, acordam, em conferência, os juízes da Subsecção Comum da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte em negar provimento ao recurso.

Custas a cargo da recorrente.

Porto, 13 de fevereiro de 2025

Irene Isabel das Neves

Isabel Ramalho dos Santos

Maria Celeste Gomes Oliveira