Processo 00285/18.6BECBR

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

S... (Rua (…)), em acção administrativa por si intentada TAF de Coimbra contra o Instituto Politécnico da Guarda (Avª. Dr. Francisco Sá Carneiro, nº 50, 6300-035 Guarda), interpõe recurso subordinado perante recurso interposto pelo réu sobre a decisão final da acção, esse outro já decidido, cumprindo apreciar o da autora, conforme superiormente decidido.

A autora interpôs o seu recurso subordinado, no qual estende sob conclusões:

I. Da factualidade provada nos autos resulta que, não obstante os deveres gerais ou especiais impostos não se mostrem consagrados em quaisquer normas legais ou regulamentares, os mesmos correspondem, essencialmente, a orientações verbais dadas pelo Presidente do IPG em julho e em setembro de 2017 que, no entender da ora Recorrente, jamais se poderão traduzir em deveres gerais ou especiais, na aceção do artigo 183º da LGTFP;

II. A técnica da cláusula geral com enumeração exemplificativa não impede o exercício do poder disciplinar relativamente a deveres gerais ou especiais inerentes à função desempenhada pelo trabalhador, mas deve ser descrita a conduta que corporiza tal violação;

III. As condutas da ora Recorrente puníveis em sede disciplinar serão aquelas que violem os deveres especiais impostos pelas advertências verbais, de julho e setembro de 2017, à falta de norma legal ou regulamentar que os imponha, motivo pelo qual apenas a partir de julho de 2017 a ora Recorrente estava efetivamente adstrita aos mesmos, como «inerentes à função que exerce», nos termos do artigo 183º da LGTFP, pelo que logicamente, as condutas anteriores a essa data não consubstanciam verdadeiras infrações disciplinares, sob pena de violação do princípio da legalidade, o qual vincula o poder discricionário à «qualificação jurídica dos factos reais», cf. o douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 20.12.2012 (processo nº 06944/10), incluindo a fonte dos deveres, gerais ou especiais, que impendiam sobre a ora Recorrente;

IV. Se é certo que a douta Sentença recorrida considera que a infração corresponde ao facto de «a Autora indicar a sua afiliação no IPG nos congressos e eventos em que participou», não se deverá ignorar que tal indicação terá ocorrido previamente ao estabelecimento dos referidos deveres, i.e., julho de 2017, pelo que ocorre violação do princípio da legalidade;

V. Ao contrário do que decorre da douta Sentença recorrida, a ora Recorrente impugnou expressamente que teria sido informada pelo Presidente do IPG de que a afiliação colocaria em causa o próprio IPG junto da Agência de Avaliação e Creditação de Cursos (artigo 44º da petição inicial), pelo que também a este respeito improcede que os alegados deveres fossem do seu conhecimento;

VI. A Entidade Demandada nem sequer logrou provar a existência de prejuízos concretos causados pela conduta da ora Recorrente, pelo que, não se mostrando qualquer prejuízo para o interesse público, deverá determinar-se, nesta perspetiva, a inexistência de infração disciplinar e a violação do princípio da legalidade;

VII. A douta Sentença recorrida incorre em clara contradição, quando, num primeiro momento, reconhece a existência de uma infração disciplinar decorrente da violação de deveres gerais ou especiais, e, num segundo momento, conclui que não foi possível esclarecer se a ação será imputável à ora Recorrida ou a uma imposição exterior - «imposição dos organizadores dos congressos e eventos da mesma natureza;

VIII. Pelo que, ao contrário do que parece ter decidido o Tribunal a quo, a dúvida relativa à autoria da alegada infração disciplinar não se situa no domínio da culpa, mas sim da própria ilicitude, já que apenas os atos (ou omissões) feridos de ilicitude poderão ser objeto do poder disciplinar;

IX. Assim, na medida em que não será possível imputar a atuação à ora Recorrente, a maiori, ad minus, jamais se lhe poderá imputar a ilicitude de tal atuação, pelo que também a este respeito se mostra violado o princípio da legalidade previsto no artigo 183º da LGTFP;

X. A liberdade de criação intelectual, artística e científica estabelecida no artigo 42º da CRP inclui a liberdade de divulgação, nos termos do nº 2, onde logicamente se inclui a liberdade (e até o dever) de referenciar quaisquer instituições académicas que potenciaram e financiaram a investigação, pelo que, ao vedar esta possibilidade, as orientações verbais dadas pelo Presidente do IPG, com referência a julho e setembro de 2017, afiguram-se atentatórias da liberdade de criação intelectual, artística e científica da ora Recorrente, na modalidade de liberdade de divulgação;

XI. Nas palavras da douta Sentença recorrida, «sendo necessário que o dirigente tome conhecimento de tais factos em termos de os poder enquadrar como ilícito disciplinar», face ao que se deixou exposto supra, os factos imputados à Recorrente não podiam ser enquadrados como ilícito disciplinar pelos respetivos superiores hierárquicos;

XII. Com efeito, a violação de quaisquer deveres, gerais ou especiais, na aceção do artigo 183º da LGTFP, a verificar-se, apenas ocorreria após o estabelecimento de tais deveres, por determinação verbal do Presidente do IPG de julho de 2017, reiterada em setembro de 2017, motivo pelo qual, logicamente, o conhecimento da infração, por parte da Entidade Demandada, ocorrera posteriormente à própria instauração do procedimento disciplinar;

XIII. Mesmo que tal não se entendesse, sempre se diga que a douta Sentença recorrida ignora a circunstância alegada nos artigos 19º e 20º da petição inicial, porquanto decorre da análise à prova documental junta aos autos que as alegadas infrações eram do conhecimento do próprio Presidente do IPG, contrariamente ao alegado pela Entidade Demandada, pelo que se mostra claramente prescrito o direito de instauração do procedimento disciplinar;

XIV. A própria Acusação proferida no âmbito do processo disciplinar, nos artigos 9º a 11º, dá conta de factos já objeto de prévia análise por parte do Presidente do IPG, não sendo enquadrável que a avaliação dos docentes, levada a cabo por aquele, não verifique os documentos, artigos científicos e participação em colóquios e conferências, pelo que deverá improceder totalmente a conclusão de que o conhecimento das alegadas infrações apenas terá ocorrido a 10.07.2017;

XV. Quanto à prescrição das alegadas infrações, entende a ora Recorrente que a douta Sentença incorre numa evidente contradição, concluindo, por um lado, que «a infração praticada aquando a participação da Autora neste evento, identificando-se como professora adjunta da Universidade de Liverpool» mas reconhece, posteriormente, «a ausência de certeza quanto a saber se a não inclusão do nome da ED na afiliação se deveu a uma imposição de entidades externas», não se afigurando claro qual a concreta infração que vem imputada à ora Recorrente, ou seja, se a alegada infração corresponde à participação da mesma no evento ou à inclusão do nome da Entidade Demandada na respetiva afiliação;

XVI. Assim, a prática da infração terá ocorrido em junho de 2017 ou em junho de 2016, consoante se adote um ou outro entendimento;

XVII. Subsistindo a dúvida sobre a imputação da atuação à ora Recorrida ou a terceiros, deveria a douta Sentença recorrida ter decidido que a prática das alegadas infrações ocorreu na data da indicação das afiliações, em junho de 2016, uma vez que a «inclusão» do nome e da filiação da ora Recorrente corresponderia à prática do facto relevante para efeitos de apuramento da data da alegada infração, pelo que à data da instauração do procedimento disciplinar, já se mostrava esgotado o prazo de prescrição previsto no artigo 178º, nº 1, da LGTFP, pelo que tais factos não poderiam ter sido sancionados disciplinarmente;

XVIII. O princípio da unidade da infração disciplinar constitui uma manifestação do princípio constitucional non bis in idem, pelo qual se proíbe a dupla punição pelo mesmo facto, devendo-se entender que à prática de diferentes infrações disciplinares corresponde uma única pena, a qual jamais poderá resultar de cúmulo jurídico, cf. ensina LUÍS VASCONCELOS ABREU;

XIX. De um ponto de vista sistemático, este princípio constitui a ratio da alínea g) do nº 1 e do nº 4 do artigo 191º da LGTFP, onde se estabelece que a acumulação de infrações constitui uma circunstância agravante especial da infração disciplinar, cujo efeito se manifesta no agravamento da pena única a aplicar no âmbito do procedimento disciplinar, mas nunca no cúmulo jurídico de penas diversas aplicadas a cada uma das infrações, pelo que, ao punir autonomamente cada uma das alegadas infrações disciplinares, a Entidade Demandada efetivamente incorreu na violação do disposto no nº 3 do artigo 180º da LGTFP;

XX. De acordo com os melhores contributos da doutrina, perante uma pluralidade de infrações disciplinares, impõe-se a instauração de diferentes processos disciplinares, bem como, de um modo geral, a apensação dos mesmos, nos termos do nº 2 do artigo 199º da LGTFP, ou, em caso de recusa da apensação, a sua devida fundamentação, cf. PAULO VEIGA E MOURA e CÁTIA ARRIMAR, RAQUEL CARVALHO e Parecer nº 19/2016, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República;

XXI. À luz de um princípio de adequação formal que vigora no âmbito da justiça disciplinar – cf. o já referido Parecer nº 19/2016, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República–, resulta que tanto a decisão de apensação como a de não apensação de processos deverá carecerá sempre de fundamentação, pelo que, de modo a se dar a conhecer os fundamentos da apensação ou da não apensação, se deverá inferir logicamente que se impõe a instauração de diferentes processos disciplinares;

XXII. Do exposto resulta que o ato impugnado incorreu em dupla ilegalidade, decorrente da não instauração de novo procedimento disciplinar em relação aos factos ocorridos em setembro de 2017 e da falta de decisão (e de fundamentação) em relação à apensação, perante a verificação do pressuposto de pluralidade de alegadas infrações;

XXIII. A douta Sentença recorrida adota um entendimento que resultaria na redundância do disposto no nº 2 do artigo 199º da LGTFP, bem como das especiais exigências de fundamentação que se colocam ao instrutor no contexto da decisão de apensação ou de não apensação e, nessa medida, contrário ao disposto no nº 3 do artigo 9º do Código Civil, quando se estabelece que «[n]a fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados»;

XXIV. Pelo que deveria a infração referente a setembro de 2017 ter sido objeto de instauração de procedimento disciplinar autónomo, devendo o instrutor decidir a respeito da respetiva apensação, bem como fundamentar tal decisão, pelo que jamais o ato impugnado poderia ter punido a alegada infração ocorrida naquela data;

XXV. Quanto à não indicação na Acusação da pena em que incorria a arguida e da duração da mesma, à luz da jurisprudência dos tribunais administrativos, é entendimento pacífico de que «[o] instrutor tem imperativamente que indicar, na acusação que formula, os preceitos legais violados e as penas aplicáveis, para que o arguido se possa defender cabalmente dessa acusação, sob pena de nulidade insuprível», e, bem assim, que «[s]ó uma acusação elaborada de forma clara, precisa, detalhada e circunstanciada, permite ao funcionário, arguido no procedimento disciplinar, conhecer os factos que lhe são imputados e, dessa forma, defender-se, de forma cabal e completa, assim se assegurando em pleno o seu direito de defesa (cfr. os artigos 32.º, n.º 10 e 269.º, n.º 3, ambos da CRP)», cf. o douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 05.12.2014 (processo nº 00185/11.0BECBR);

XXVI. Perante a intenção legislativa subjacente ao disposto no artigo 213º, nº 3, da LGTFP, não será de aceitar a conclusão da douta Sentença recorrida, de que a mera indicação dos artigos 180º, 181º e 186º daquele diploma legal satisfaz a exigência de que deverão ser indicadas as penas aplicáveis, porquanto, ao contrário do que sucede com a indicação das normas violadas, se impõe ao decisor a concretização da pena em que incorria a ora Recorrente;

XXVII. De igual modo, a indicação da duração da pena em que a ora Recorrente incorria não poderá ser substituída por mera remissão legal, impondo-se, de modo a possibilitar a defesa cabal da ora Recorrente, que tal duração fosse expressamente indicada na Acusação, o que igualmente determina a sua nulidade;

XXVIII. Quanto à falta de indicação da circunstância atenuante tipificada na alínea a) do nº 2 e nº 3 do artigo 190º da LGTFP, por força do nº 3 do artigo 213º do mesmo diploma, vem sendo entendido pela jurisprudência administrativa, e como bem aponta a douta Sentença recorrida, a atenuação especial da pena decorrente da prestação de mais de 10 anos de serviço com exemplar comportamento e zelo «só pode ser aplicada aos funcionários cujo desempenho e comportamento constituam um exemplo para os demais”, estando “reservada para funcionários que, pela qualidade do seu trabalho e do seu comportamento, se destaquem dos demais e que, por isso, são apontados como exemplo a seguir», cf. o douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27.04.2006 (processo nº 01225/05);

XXIX. Por outro lado, «essa circunstância só valerá enquanto atenuante quando se encontrar demonstrado que o trabalhador “teve um percurso profissional notável em termos de desempenho e zelo, revelador de especiais qualidades profissionais, que o singularizam, constituindo a sua atuação um exercício profissional a seguir como modelo, isto é, como exemplo», cf. o douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 30.05.2013 (processo nº 0658/12);

XXX. Adicionalmente, «“a sanção disciplinar pode ser atenuada”, deixando, assim, ao critério do órgão competente o dever de, face às circunstâncias do caso concreto, aferir da sua aplicação, propondo ao invés sanção disciplinar inferior»,cf. o douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 01.04.2004 (processo nº 11470/02), denotando-se a existência de um poder discricionário do decisor;

XXXI. Contudo, da citada jurisprudência não resulta que o instrutor do procedimento disciplinar possa ignorar por completo, na elaboração da Acusação, a existência de 10 anos de serviço sem quaisquer histórico disciplinar, sendo tal indicação inclusive exigida pelo nº 3 do artigo 213º da LGTFP, quando, pelo contrário, a jurisprudência aponta inequivocamente para um entendimento de que o instrutor do procedimento, uma vez carreada para a Acusação o facto de que o arguido prestou mais de 10 anos de serviço, sem qualquer histórico disciplinar, e com classificações de desempenho positivas, poderá, de modo fundamentado, fazer operar tal circunstância especial na atenuação da pena concreta aplicável ou, caso assim o entenda, não acionar tal efeito atenuante;

XXXII. Com efeito, poderia o instrutor do procedimento ter indicado tal factualidade e, posteriormente, afastar a atenuação especial da pena prevista na alínea a) do nº 2 do artigo 190º da LGTFP, eventualmente com fundamento na não verificação de um «exemplar comportamento e zelo»; o que o instrutor não podia ter feito – e fez – é omitir totalmente a circunstância de a ora Recorrente apresentar aquelas características, já que tal obrigação decorre da vinculação prevista no nº 3 do artigo 213º da LGTFP, não consubstanciando qualquer poder discricionário, pelo que, tendo sido omitido um elemento essencial da Acusação, também a este respeito será nulo o procedimento disciplinar;

XXXIII. Por fim, no que tange à falta de notificação da instauração do procedimento disciplinar, nos termos da alínea c) do nº 1 do artigo 114º do CPA, «[o]s atos administrativos devem ser notificados aos destinatários, designadamente os que […] [c]riem, extingam, aumentem ou diminuam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afetem as condições do seu exercício», norma que tem guiado a jurisprudência administrativa na interpretação de outros preceitos legais, desde logo, em matéria do direito disciplinar da função pública;

XXXIV. A título de exemplo, veja-se o douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 08.06.1995 (processo nº 32.440), onde se discutia a interpretação das normas do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de janeiro, à luz do Código do Procedimento Administrativo de 1991, onde se decidiu que «como tem sido repetidamente referido, um dos motivos determinantes da redução das penas – e motivo sempre invocado em primeiro lugar, quer no relatório final do instrutor do processo de inquérito, quer no próprio despacho ora impugnado - foi o de se ter pretendido "compensar a irregularidade processual" que se teria verificado em todos os processos, consistente na falta de notificação aos pais ou encarregados de educação do início dos processos disciplinares»;

XXXV. Concluindo-se que «[a] ter existido essa irregularidade, que era susceptível de influir na decisão dos processos, a única solução admissível seria a anulação dos actos processuais posteriores à ocorrência dessa falha»;

XXXVI. Conforme se sustentou no artigo 35º da petição inicial, a falta de notificação da decisão de instauração de procedimento disciplinar «comprometeu a possibilidade de exercitar poderes processuais que por lei lhe eram conferidos antes de ser acusada e, por isso, constitui nulidade por omissão de garantias de defesa», devendo, pois, proceder o vício invocado;

XXXVII. Perante a audição da testemunha arrolada pela ora Recorrente na respetiva defesa, à luz dos artigos 121º, nº 1, e 124º do CPA e do artigo 203º, nº1, da LGTFP, impunha-se a notificação do projeto da decisão disciplinar que considerasse a prova produzida decorrente das declarações da referida testemunha, de forma a possibilitar à ora Recorrente se pronunciar sobre toda a prova nos autos e conhecer o sentido provável da decisão tendo em consideração tais diligências probatórias;

XXXVIII. Por outro lado, entende a Recorrente que não se verificou qualquer causa de dispensa de audiência dos interessados, decorrendo da própria alínea e) do nº 1 do artigo 124º, a contrario, do CPA a obrigação do órgão instrutor dar à ora Recorrente a oportunidade de se pronunciar sobre a globalidade das provas produzidas;

XXXIX. À luz dos citados preceitos legais, maxime o nº 1 do artigo 121º do CPA, deveria a ora Recorrente ter sido convocada a se pronunciar sobre o relatório final, previamente à adoção da decisão punitiva, tendo a omissão de tal diligência essencial afetado substancialmente os direitos de defesa da ora Recorrente e prejudicado a descoberta da verdade material, motivo pelo que tal omissão consubstancia nulidade insuprível do procedimento disciplinar e da decisão punitiva;

XL. Nos termos do nº 1 do artigo 153º do CPA, «[a] fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão […]», acrescentando o nº 2 do mesmo preceito legal que «equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato»;

XLI. «A decisão administrativa, na sua fundamentação de facto deve mencionar quais os factos que se consideravam provados e quais os que se consideravam não provados, especificando-se, ainda que de uma forma concisa, quais os elementos de prova determinantes de uma tal decisão, de forma a proceder-se, depois, à subsunção dos factos provados ao direito aplicável», cf. o douto Acórdão do Tribunal da Relação de Évora de 13.02.2014 (processo nº 360/13.3TTPTM.E1);

XLII. Conforme alegado no artigo 74º da petição inicial, «não compete apenas à Administração a demonstração que o trabalhador incorreu numa determinada infracção disciplinar, sendo ainda necessário que justifique, através da fundamentação do próprio acto punitivo, que, à luz dos critérios tipificados na lei, a pena aplicada era necessária, adequada e que se impunha à luz dos interesses em causa»;

XLIII. Por outro lado, conforme se deixou evidente no artigo 77º da petição inicial, «em momento algum a decisão impugnada logrou demonstrar que a A. com a sua conduta actuou com grave negligência ou grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres funcionais, ou que a sua conduta fosse atentatória da dignidade e prestígio da função», o que se impunha

à luz do preceituado no artigo 186º da LGTFP, constituindo desde logo um elemento essencial da fundamentação do ato impugnado;

XLIV. Sem prejuízo do que antecede, sempre se convocarão as demais circunstâncias apontadas supra, não foram incluídas na fundamentação da Entidade Demandada, entre as quais se indicam, designadamente, a ausência da indicação da fonte do dever geral ou especial alegadamente infringido pela ora Recorrente, a não indicação do fundamento para a não instauração (e correspondente apensação) de novo procedimento disciplinar com referência à infração alegadamente cometida em setembro de 2017, a desconsideração das circunstâncias potencialmente atenuantes ou os alegados prejuízos sofridos pela Entidade Demandada;

XLV. A ausência dos elementos indicados é reveladora da obscuridade e da insuficiência dos fundamentos do ato impugnado, o que sempre determinaria a respetiva anulabilidade;

XLVI. Deste modo, e face a todo o exposto, não subsistem dúvidas que a douta Sentença proferida pelo Tribunal a quo sofre de erro de julgamento.

Com contra-alegações do réu, onde concluiu:

PRIMEIRA – Salvaguardada a matéria recursiva levada às conclusões do ora recorrido, recorrente principal, que discorda com a douta sentença sob censura na parte em que entendeu que a sanção aplicada pelo recorrido não violava o princípio da proporcionalidade nem o princípio da presunção da inocência, crê o aqui recorrido que tal sentença não lavra nos vícios que a ora recorrente lhe aponta, não ocorrendo qualquer erro de julgamento.

SEGUNDA – Assim, nesta parte, adere-se à douta fundamentação da sentença sob censura, inexistindo fundamento para o inconformismo da ora recorrente.

TERCEIRA – Por consequência, determinando a improcedência do recurso subordinado, farão

VOSSAS EXCELÊNCIAS

JUSTIÇA.*
O Exmº Procurador-Geral Adjunto, notificado nos termos do art.º 146º, n.º 1, do CPTA, emitiu parecer, no qual, em síntese, tem o acto sancionatório impugnado como violador do princípio da proporcionalidade, mas já não atentatório ao princípio in dubio pro reu; sem resposta.*
Dispensando vistos, vêm os autos a conferência, cumprindo decidir.*
Os factos, consignados como provados na sentença recorrida:

1) Por ofício de 12 de Setembro de 2016, foi comunicada à Autora a homologação, por despacho do Presidente do IPG datado da mesma data, da listagem final relativa ao processo de avaliação de desempenho do pessoal docente do IPG, com referência ao biénio de 2013-2015, tendo o desempenho da Autora sido avaliado com a menção qualitativa de “Muito Bom” e a classificação de “84,750” (cf. ofício junto como documento n.º 7 à petição inicial a fls. 38 dos autos);

2) Em 2 de Fevereiro de 2017, a Autora celebrou contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, na Escola Superior de Tecnologia e Gestão do Instituto Politécnico da Guarda, exercendo as suas funções em regime de exclusividade (cf. facto não controvertido; contrato de trabalho em funções públicas junto como documento n.

º 2 à petição inicial a fls. 25 do processo físico);

3) Por despacho de 21 de Agosto de 2017, do Presidente do IPG, foi determinada a instauração do procedimento disciplinar à docente, ora Autora, de cujo teor se destaca (Cf. facto não controvertido; despacho a fls. 66 e 67 dos autos, constante do PA que integra os autos de processo cautelar apenso):

“Chegou ao conhecimento da Presidência, em 10 de julho de 2017, que a docente S..., (…) tem participado em congressos, em programas de trabalho e estudo ou frequência de cursos ou estágios, de reconhecido interesse para a instituição, no país e no estrangeiro, nos quais tem participado ao abrigo do estatuto de bolseiro devidamente autorizada e sem quebra de remuneração pelo IPG, nomeadamente para realização do seu doutoramento e publicado artigos, nunca referindo a sua afiliação, isto é sem fazer qualquer referência à sua entidade empregadora, o IPG.

Efetuada uma breve pesquisa, foi reunido um conjunto de elementos que comprovam o anteriormente referido (…).

Foi constatado que em nenhuma participação conhecida consta qualquer referência ao Instituto Politécnico da Guarda, conforme elementos juntos que fazem parte integrante do presente despacho.

(…)”

4) Por despacho de 13 de Setembro de 2017, o Presidente do IPG nomeou A... instrutor do processo disciplinar n.º 3/IPG/2017, informando o mesmo por ofício de 14 de Setembro de 2017 (Cf. despacho e ofício a fls. 63 dos autos, constante do PA que integra os autos de processo cautelar apenso);

5) Por ofício de 19 de Setembro de 2017, foi comunicado à Autora, pelo Instrutor, o início do “processo disciplinar mandado instaurar por despacho do Exmo. Senhor Presidente do Instituto Politécnico da Guarda e no qual é arguida” (Cf. facto não controvertido; ofício junto a fls. 103-verso dos autos, constante do PA que integra os autos de processo cautelar apenso);

6) Por certidão emitida em 4 de Outubro de 2017, o Presidente do IPG atestou que, no processo individual da Autora, enquanto docente, nada consta no seu registo disciplinar - Cf. facto não controvertido; certidão junta como documento n.º 6 à petição inicial a fls. 37-verso dos autos;

7) Em 9 de Outubro de 2017, compareceu a ora Autora, após ter sido devidamente convocada, a fim de ser inquirida pelo instrutor, em auto de declarações, na qualidade de arguida - Cf. auto de declarações junto a fls. 119-verso a 120 dos autos, constante do PA que integra os autos de processo cautelar apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;

8) Em 8 de novembro de 2017, foi deduzida Acusação contra a ora Autora, do qual se destaca (cf. documento de fls. 129-verso a 131 dos autos de processo cautelar apenso):

“ACUSAÇÃO

Vistos os autos e analisada a prova da fase instrutória do processo, deduzo contra a arguida, S..., professora adjunta a exercer funções na Escola Superior de Tecnologia e Gestão do Instituto Politécnico da Guarda, a seguinte acusação:

1.º

Em 10 de julho de 2017 chegou ao conhecimento do Exmo. Sr. Presidente do Instituto Politécnico da Guarda (adiante designado por IPG) que a arguida participava em congressos, programas de trabalho e estudo ou frequência de cursos ou estágios, de reconhecido interesse da instituição, no país e no estrangeiro,

2.º

Nos quais indicava como afiliação diversas instituições estrangeiras e nacionais, mas nunca o Instituto Politécnico da Guarda, instituição a cujo quadro de pessoal docente pertence como professora adjunta

3.º

Assim, de 4 a 6 de junho participou no evento GEO-RISK 2017 — Geotechnical Risk from Theory to Practique, constando como Gottfried Wilhelm Universitãt Hannover Germany.

4º

E identificando-se como professora adjunta da Universidade de Liverpool.

5.º

Para participação nestes eventos a arguida requereu a devida autorização, que foi sempre concedida, sem que nunca houvesse qualquer desconto na remuneração por esse facto.

6.º

Em nenhuma participação conhecida a arguida faz referência ao Instituto Politécnico da Guarda, conforme se depreende dos documentos juntos aos presentes autos.

7.º

Acresce que na ISSMGE — International Society for Soil Mechanics and Geotechnical Engineering — Societé Internationale de Mécanique des Sol et de Ia Géotechnique, consta do seu perfil o seguinte:

"S…

Chartered Civil Engineer Order of Engineers

Equalised to Academic Fellow of the Portuguese State from 2015

Honorary Academic associate of the University of Liverpool in United Kingdom

Guest Scientist of the Gottfried Wilhelm Leibniz - Universitêit Hannover- in Gemany

PhD Researcher of the University of Porto in Portugal

Rua Dr. Roberto Frias, 4200-465 Porto, Portugal (…)"

8.º

Em 7 de julho de 2017, no programa do Congresso ESREL, na parte respeitante à organização, mais concretamente no que respeita ao Comité Técnico, a arguida fez-se passar como pertencendo à Universidade do Porto (fls. 37 v).

9.º

Já em 2011, em artigos científicos que constam de fls. 33 a fls. 35 dos autos, a arguida assinava como pertencendo ao Departamento de Engenharia Civil da Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto (fls. 33 e 34) e a esta e à Universidade de Liverpool, Reino Unido (fls. 35).

10.º

E em 12 de janeiro de 2015 remetido à arguida um ofício dirigido à Universidade de Liverpool, no Reino Unido, como pertencendo a esta instituição e, mais, uma vez, ignorando completamente qualquer referência ao Instituto Politécnico da Guarda,

11.º

Mais uma vez, nunca fazendo referência ao Instituto Politécnico da Guarda, Instituição a cujo mapa de pessoal docente pertence como professora adjunta, e da qual recebe mensalmente o seu salário.

12.º

Em julho de 2017, em dia que não se conseguiu apurar, o Exmo. Sr. Presidente do IPG avisou verbalmente a arguida de que não ter este comportamento e que a sua afiliação deveria constar sempre no IPG, independentemente do local onde tivesse feito a sua investigação,

13.º

Tendo-lhe igualmente explicado quais as razões da importância deste facto, nomeadamente para a Agência de Acreditação e Avaliação dos Cursos e para o ranking dos institutos politécnicos.

14.º

Apesar disso, a arguida, em setembro de 2017 veio novamente solicitar autorização para participação num evento a realizar Seul, o ICSMGE2017 — 19th International Conference on Soil Mechanics and Geotechnical Engineering, a decorrer entre os dias 17 e 22 de setembro de 2017.

15.º

No programa desta conferência consta o nome da arguida como participante com comunicação a efetuar sob o tema "lmprecise probabilistic and interval approaches applied to partial factor design" como pertencendo à Universidade do Porto (University of Porto, Portugal).

16.º

Perante estes factos, a arguida foi informada pelo Exmo. Sr. Presidente do IPG de que apenas seria autorizada a participação neste evento desde que ela solicitasse a alteração da sua afiliação.

17.º

A arguida comprometeu-se então a requerer esta alteração da sua afiliação no evento referido e a entregar prova desse pedido de alteração, o que até à presente data não fez.

18.º

A arguida participou neste evento, identificando-se como pertencendo à Universidade do Porto, justificando os dias de ausência ao serviço com dias de férias, pelo que nada lhe foi descontado no seu vencimento.

19.º

Este comportamento por parte da arguida causou graves prejuízos ao Instituto Politécnico da Guarda que, assim, se viu privado de constar em muitos eventos de natureza científica, o que lhe traria um maior prestígio a nível nacional (através do ranking dos institutos politécnicos) e também ao nível internacional.

20.º

Também junto da Agência de Acreditação e Avaliação dos Cursos, o IPG saiu bastante prejudicado, pois que em qualquer acreditação ou avaliação de cursos é tida em conta toda a atividade científica desenvolvida pela instituição.

21.º

Estes factos foram cometidos ao de vários anos (pelo menos desde 2011), sendo que a arguida apenas prejudicou o IPG sem que ela alguma vez tenha saído prejudicada.

22.º

Ao contrário, sempre a arguida beneficiada, quer porque recebeu apoios diretos para participação em eventos, quer porque nunca lhe foi descontada qualquer quantia no seu vencimento quando se ausentou do serviço para participação nesses mesmos eventos.

23.º

Não militam a favor da arguida quaisquer circunstâncias atenuantes.

24.º

Agrava a responsabilidade da arguida a circunstância prevista no artigo 191º, nº 1, alínea b) da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho.

25.º

Com a conduta expressa nos factos expostos, cometeu a arguida, nos termos do artigo 183º do diploma legal supracitado, infração disciplinar, com violação dos deveres de prossecução do interesse público, de zelo e de lealdade, previstos e punidos pelas disposições conjugadas dos artigos 73º, 2, alíneas a), e) e g) e nºs 3, 7 e 9; 180º, nº 1, al. c); 181º, nºs 3 e 4 e 186º, al. d), do mesmo (…)”.

9) Por ofício de 8 de Novembro de 2017, foi comunicada à Autora a acusação, melhor descrita no ponto precedente, que lhe era movida em processo disciplinar, informando-a, ainda, para, querendo, no prazo de dez dias, apresentar a sua defesa - cf. facto não controvertido; ofício junto a fls. 129 dos autos, constante do PA que integra os autos de processo cautelar apenso;

10) Em 21 de Novembro de 2017, a Autora apresentou a sua defesa peticionando o arquivamento do processo disciplinar e, em consequência, a sua absolvição da acusação contra si deduzida, arrolando uma testemunha - cf. facto não controvertido; requerimento de fls. 133 a 139 dos autos, constante do PA que integra os autos de processo cautelar apenso;

11) Em 12 de janeiro de 2018, foi ouvida, em declarações, a Dra. I...., testemunha arrolada pela Autora, tendo estado presente, na diligência, a mandatária da ora Autora - cf. auto de fls. 158 dos autos, constante do PA que integra os autos de processo cautelar apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;

12) Em 19 de Janeiro de 2018, foi elaborado relatório final, no qual se refere, designadamente (cf. documento de fls. 159 a 164 dos autos do processo cautelar apenso):

“I - CONSIDERAÇÕES GERAIS

Em cumprimento do despacho do Exmo. Senhor Presidente do Instituto Politécnico da Guarda (adiante designado por IPG), de 13 de setembro de 2017, instruí o presente processo disciplinar mandado instaurar à docente S..., a exercer funções na Escola Superior de Tecnologia e Gestão do Instituto Politécnico da Guarda (ESECD), com base nos documentos juntos de fls. 9 a fls. 72 dos presentes autos que comprovam que a arguida participou em vários congressos, em programas de trabalho e estudos e em frequência de cursos ou estágios, alguns dos quais ao abrigo do estatuto de bolseiro, devidamente autorizada pelo IPG e sem desconto de remuneração, sem que em tais eventos alguma vez tivesse feito menção à sua qualidade de docente do IPG onde exerce funções como professora adjunta, mas sim como pertencendo a outras instituições, quer nacionais, quer estrangeiras.

A ação do instrutor ficou, portanto, a estes factos limitada.

II - DILIGÊNCIAS EFECTUADAS (…)

Em 27 de setembro de 2017 foi solicitada ao Exmo. Senhor Presidente do Instituto Politécnico da Guarda a remessa do certificado do registo disciplinar da arguida (fls. 92).

Nessa mesma data foi enviada notificação, através de correio interno por protocolo, ao Exmo. Senhor Presidente do IPG e à arguida, para comparecerem na sala de reuniões dos Serviços Centrais do IPG e na sala de reuniões da sede dos Serviços de Ação Social do Instituto Politécnico da Guarda dia 3 e 9 de outubro, pelas 9.30 e pelas 10.30 horas, respetivamente a fim de prestarem declarações (fls. 90 e 91), tendo os mesmos comparecido na data e hora designadas e tendo sido elaborados os correspondentes autos de declarações (fls. 96 e 104). Com o auto de declarações foram juntos ao processo os documentos anexos ao mesmo, que foram numerados de 1 a 6 e cuja anexação foi requerida pelo Sr. Presidente do IPG. Por sua vez, a arguida requereu a anexação ao auto de declarações dos documentos que foram numerados de 1 a 10 e que ficaram a fazer parte integrante do mesmo auto de declarações.

Em 13 de outubro de 2017 foi requerido ao Exmo. Sr. Presidente do IPG o envio aos autos de documento comprovativo da justificação de faltas da arguida, referente aos dias 17 a 22 de setembro de 2017 (fls. 116), o que foi feito no dia 16 do mesmo mês (fls.117 a 122). (…)

III - DA ANÁLISE DOS FACTOS

1 — Da prova carreada para os autos

Da prova carreada para os autos resulta que:

a) A arguida exerce funções docentes como professora adjunta na Escola Superior de Tecnologia e Gestão do Instituto Politécnico da Guarda.

b) Em 10 de julho de 2017 chegou ao conhecimento do Presidente do IPG que a arguida participava em congressos e outros eventos desta natureza sem nunca se identificar como docente do IPG.

c) Ao contrário, sempre se apresentou em tais eventos como pertencendo a outras instituições de ensino, nomeadamente estrangeiras.

d) Para participação nestes eventos, devem todos os docentes do IPG preencher um formulário próprio como se encontra estipulado e é do conhecimento de todos os docentes.

e) Sempre que a arguida participou em congressos ou outros eventos da mesma índole, nunca lhe foi descontada qualquer quantia no seu vencimento, nem houve perda de qualquer tipo de quaisquer outras regalias.

f) Assim, de 4 a 6 de junho de 2017 participou no evento GEO-RISK 2017 — Geotechical Risk from Theory to Practique, constando como Gottfried Wilhelm Universitãt Hannover Germany e identificando-se como professora adjunta da Universidade de Liverpool.

g) Em 7 de julho de 2017, no programa do congresso ESREL, na parte respeitante à organização, mais concretamente no que respeita ao Comité Técnico, a arguida fez-se passar como pertencendo à Universidade do Porto.

h) Já em 2011, em artigos científicos que constam de fls. 33 a fls. 35 dos autos, a arguida assinava como pertencendo ao Departamento de Engenharia Civil da Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto e a esta e à Universidade de Liverpool, Reino Unido.

i) Em 12 de janeiro de 2015 foi remetido à arguida um ofício dirigido à Universidade de Liverpool, no Reino Unido, como pertencendo a esta instituição, ignorando completamente qualquer referência ao Instituto Politécnico da Guarda.

j) Em julho de 2017 a arguida foi avisada verbalmente pelo Presidente do IPG de que não podia ter este tipo de comportamento, devendo sempre fazer menção à sua qualidade de docente do IPG, independentemente do local onde houvesse efetuado a investigação.

k) Este facto é de relevante interesse para a Instituição, nomeadamente para a aprovação/acreditação e avaliação dos cursos e para o ranking dos institutos politécnicos ao nível nacional e internacional.

l) Nos indicadores de produção científica do IPG não aparece a investigação da arguida, o que faz com que a Instituição perca alguma importância e prestígio.

m) Em setembro de 2017 a arguida veio pedir a participação num evento a realizar em Seul o ICSMGE2017 solicitando autorização de deslocação com financiamento externo.

n) Em resposta foi reiterada pelo Presidente do IPG a necessidade e obrigatoriedade em constar como Instituição da arguida o IPG e não se identificar como pertencendo a outras instituições, como vinha insistindo em fazer.

o) No programa desta conferência consta o nome da arguida como participante com comunicação a efetuar sob o tema "Imprecise probabilistic and interval approaches applied to partial factor design" como pertencendo à Universidade do Porto (University of Porto, Portugal).

p) A arguida foi informada pelo Exmo. Sr. Presidente do IPG de que apenas seria autorizada a participação neste evento desde que ela solicitasse a alteração da sua afiliação.

q) A arguida comprometeu-se a requerer esta alteração da sua afiliação no evento referido e a entregar prova desse pedido de alteração - o que nunca fez - e participou neste evento identificando-se como pertencendo à Universidade do porto, tendo justificado os dias de ausência ao serviço com dias de férias, pelo que nada lhe foi descontado no seu vencimento.

r) Com esta conduta a arguida causou graves prejuízos ao Instituto Politécnico da Guarda que, assim, se viu privado de constar em muitos eventos de natureza científica, o que lhe traria um maior prestígio a nível nacional (através do ranking dos institutos politécnicos) e também ao nível internacional.

s) Também junto da Agência de Acreditação e Avaliação dos Cursos, o IPG saiu bastante prejudicado, pois que em qualquer acreditação ou avaliação de cursos é tida em conta toda a atividade científica desenvolvida pela instituição.

2 — Da defesa apresentada pela arguida (…)

Na defesa que apresentou, em tempo, vem o arguido alegar, em síntese, que:

a) Conforme dispõe o nº2 do artigo 178º, da Lei nº 35/2014, de 20 de junho, o direito de instauração do procedimento disciplinar encontra-se prescrito, por terem passado já mais de 60 dias sobre o conhecimento dos factos.

b) A própria infração disciplinar encontra-se igualmente prescrita, pois decorreu mais de um ano após a sua prática, de acordo com o que estipula o nº 1 do mesmo artigo e diploma legal.

c) Não é possível a punição da infração ocorrida em setembro de 2017 já que cometida após a instauração do procedimento disciplinar.

d) O procedimento disciplinar deve ser considerado nulo dado que não faz referência nem à pena em que a arguida incorre, nem ao número de dias de suspensão em que a mesma pode ser sancionada.

e) Não existe qualquer infração disciplinar na conduta da arguida, já que não existiu violação de qualquer norma legal.

3 — Valoração e Enquadramento Jurídico dos Factos

Dispõe o nº 1 do artigo 178º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (adiante designada por LGTFP) — Lei nº 35/2014, de 20 de junho — que "a infração disciplinar prescreve no prazo de um ano sobre a respetiva prática" e quando conhecida a falta por qualquer superior hierárquico, não seja instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de 60 dias (no 2, do mesmo artigo e diploma legal).

No caso em apreço foram apenas conhecidos os fatos pelo Presidente do IPG em 10 de julho de 2017, tendo o respetivo procedimento sido mandado instaurar por despacho de 21 de agosto do mesmo ano, pelo que não havia decorrido o prazo de prescrição estipulado pelo nº 2 do artigo 178º da LGTFP.

Quanto às infrações cometidas (e que, na sua defesa a arguida admite) entre os anos de 2011 e 2015, pelo facto de ter decorrido mais de um ano após a sua prática, as mesmas encontram-se já prescritas, de acordo com o disposto no nº2 do mesmo artigo e diploma legal. O mesmo não poderá considerar-se em relação às infrações cometidas em junho e em setembro de 2017, pois as mesmas não se encontram a salvo da figura da prescrição do direito de instaurar processo disciplinar, já que a sua prática ocorreu há menos de um ano e o dirigente máximo do serviço (leia-se o Presidente do Instituto Politécnico da Guarda) apenas deles teve conhecimento menos de 60 dias antes de ter mandado instaurar o competente procedimento disciplinar.

Assim, relativamente à responsabilidade disciplinar da arguida, apenas nos iremos debruçar sobre os fatos ocorridos no ano de 2017, suscetíveis de poderem ser considerados como infração disciplinar.

4. Do direito

Conforme dispõe o artigo 183º, da LGTFP, "considera-se infração disciplinar o comportamento do trabalhador, por ação ou omissão, ainda que meramente culposo, que viole deveres gerais ou especiais inerentes à função que exerce".

Temos, assim, que um dos elementos essenciais da infração disciplinar é a culpabilidade na prática dos factos suscetíveis de integrarem aquela infração.

Para que exista atuação culposa por parte do infrator é necessário que este seja imputável, que tenha agido com dolo ou negligência e que não existam circunstâncias que tornem não exigível outro comportamento da sua parte.

No caso concreto, parece-nos que dúvidas não existem em relação à imputabilidade da arguida e que não se verificam causas de exclusão da culpa.

Por outro lado, dispõe o nº1 do artigo 73º da LGTFP que "o trabalhador com vínculo de trabalho em funções públicas) está sujeito aos deveres previstos na Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), noutros diplomas legais e regulamentos e no instrumento de regulamentação coletiva de trabalho que lhe seja aplicável.

De entre esses deveres, previstos no nº2 do mesmo artigo e diploma legal, encontra-se o dever geral de zelo que o nº 7 define como o dever de cada trabalhador "em conhecer e aplicar as normas legais e regulamentares e as ordens e instruções dos superiores hierárquicos, bem como exercer as funções de acordo com os objetivos que tenham sido fixados e utilizando as competências que tenham sido consideradas adequadas". Ou seja, qualquer funcionário deve exercer as suas funções com eficiência e correção, procurando, para isso, conhecer os objetivos dos serviços, bem suas as normas legais e regulamentares e as instruções dos seus superiores hierárquicos.

Já a alínea g) do nº 2, do mesmo artigo 73º da LGTFP impõe aos trabalhadores "do Estado" que atuem com respeito pelo dever geral de lealdade, que o nº 9 descreve como consistindo "em desempenhar as funções com subordinação aos objetivos do órgão ou serviço".

Vista a nota de culpa, verifica-se que se encontram provados todos os factos, nomeadamente pela confissão da arguida e pela prova documental junta aos mesmos. A arguida sempre quis intitular-se como docente de instituições que não o IPG ao qual se encontra vinculada através de um contrato de trabalho em funções públicas e do qual mensalmente recebe a sua remuneração. Ficou por saber se tal se deve a dos congressos e outros eventos da mesma imposições dos organizadores natureza em que a arguida participou ou se por única e exclusiva iniciativa e vontade da arguida. Esta atuação, mesmo que negligente veio provar-se que prejudicou o IPG, quer da Agência de Avaliação e Acreditação dos Cursos, quer ao nível de ranking dos politécnicos ao nível nacional e internacional.

Ao atuar da forma como atuou violou, pois, a arguida os deveres gerais de zelo e lealdade, acima descritos, pois que na sua atuação (e até pelo seu grau de formação académica) lhe era exigível outra conduta.

Para que exista responsabilidade disciplinar não é necessário que obrigatoriamente exista violação de normas legais, bastando, assim a violação de normas regulamentares ou até o não cumprimento dos deveres gerais a que o trabalhador se encontra adstrito.

Neste caso em concreto, parece-nos até que, com a sua conduta, a arguida pode inclusivamente incorrer em responsabilidade criminal, pois, deliberadamente, quis fazer-se passar por docente de outras instituições, quando, bem o sabia, tal não corresponde à verdade.

Atuou, pois, a arguida de forma negligente com violação dos deveres gerais de zelo e lealdade que impendem sobre todos os trabalhadores da Administração Pública, não exercendo as suas funções de forma eficiente, correta e com subordinação aos objetivos da Instituição onde exerce funções e os quais devia conhecer.

Importa, finalmente, ponderar as circunstâncias agravantes e atenuantes da responsabilidade da arguida.

Assim, agrava especialmente a responsabilidade da arguida a circunstância de existir acumulação de infrações (artigo 191.º, n.º 1, alínea g) e n.º 4 da LGTFP).

O facto de nada constar no seu processo individual em termos disciplinares desde sempre foi considerado como o que "deve acontecer normalmente" e não como algo que possa ser considerado relevante ou louvável para que possa servir como atenuante de uma eventual responsabilidade disciplinar.

3 - PROPOSTA

Em face do exposto, tendo em conta a participação que deu origem aos presentes autos, as diligências preliminares para apuramento real de todas as desconformidades existentes, os documentos de prova juntos, a defesa da arguida, o depoimento das testemunhas inquiridas e da demais prova produzida e a categoria da arguida, a missão e as atribuições da Instituição onde exerce funções e as particulares responsabilidades que decorrem do exercício das mesmas e do seu grau de vínculo, propõe-se o seguinte:

1. Sejam os autos mandados arquivar relativamente aos fatos ocorridos entre os anos de 2011 e 2015 por ter já prescrito o respetivo direito de instaurar procedimento disciplinar.

2. Seja aplicada a pena de suspensão de 90 dias por cada uma das duas infrações, no total de 180 dias, de acordo e nos termos das disposições conjugadas dos artigos 186º e 181º, nº4 da LGTFP.

3. Seja dado conhecimento dos factos que constam do presente procedimento aos Serviços do Ministério Público competentes para efeitos de apreciação e decisão sobre eventual responsabilidade criminal.”

13) Em 5 de Março de 2018, foi proferido despacho final pelo Vice-Presidente do IPG, o qual concordando com a proposta e fundamentos do Instrutor do Processo disciplinar, contidos no relatório final, melhor descrito no ponto precedente, decidiu nos seguintes termos (cf. despacho final junto a fls. 165 dos autos, constante do PA que integra os autos de processo cautelar apenso):

“(…) a) Determinar o arquivamento dos autos relativamente aos factos ocorridos entre os anos de 2011 e 2015 por já ter prescrito o respectivo direito de instaurar procedimento disciplinar;

b) Aplicar à trabalhadora S..., Professora Adjunta a exercer funções em regime de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado na Escola Superior de Tecnologia e Gestão, a pena de suspensão, prevista no art. 186.º, graduada em 180 dias (90 dias por cada uma das duas infrações provadas nos presentes autos), nos termos das disposições conjugadas do nº 4, do art. 181.º e do art. 189.º, todos da Lei 35/2014, de 20 de junho, diploma que aprovou as normas definidoras do regime e âmbito de emprego público, nomeadamente as referentes ao exercício do poder disciplinar”.

14) Por ofício de 6 de Março de 2018, e em virtude de não ter sido possível notificar pessoalmente, foi comunicada à Autora a decisão melhor descrita no ponto precedente - cf. facto não controvertido; ofício junto a fls. 167 dos autos, constante do PA que integra os autos de processo cautelar apenso;

15) A petição inicial da presente acção foi enviada, por via eletrónica, em 17 de Maio de 2018 - cf. comprovativo de entrega a fls. 1 a 3 do SITAF.*
O direito:

Foi aplicada à autora por despacho de 5 de Março de 2018, do Vice-Presidente do IPG, a pena disciplinar de 180 dias de suspensão, nos termos do art. 183.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho, por violação dos deveres de prossecução do interesse público, de zelo e de lealdade, previstos e punidos pelos artigos 73.º, n.º 2, alíneas a), e), g), e n.ºs 3, 7, e 9; 180.º, n.º 1, al. c); 181.º, n.ºs 3 e 4 e 186.º, al. d) da mesma Lei.

O tribunal “a quo” deu resposta a várias questões, entre as quais:

«(…)

Da prescrição do direito de instaurar procedimento disciplinar e das infrações imputadas

Quanto à prescrição do direito de instaurar procedimento disciplinar, entende a Autora que este já se encontrava prescrito, nos termos do n.º 2 do artigo 178.º da LGTFP, porque do processo instrutor constam documentos relativos aos anos de 2010 a 2015 que comprovam que desde há muito os factos pelos quais se puniu a Autora eram do conhecimento do dirigente máximo do serviço. Mais entende que também as infrações que lhe são imputadas em relação ao evento Georisk2017 se encontram prescritas, conforme o disposto no n.º 1 do artigo 178.º da LGFTP, uma vez que foi convidada a participar naquele evento em Janeiro de 2016 e as afiliações foram indicadas em junho de 2016.

O IPG, por seu lado, considera que não se mostram prescritos nem o procedimento disciplinar nem a correspondente infração, pois, “os factos constitutivos do tipo de ilícito disciplinar em causa foram conhecidos em 10/07/2017”.

Vejamos.

Entrando na análise do artigo 178.º da LGTFP, dispõe o mesmo, nos seus n.ºs 1 e 2 que o “a infração disciplinar prescreve no prazo de um ano sobre a respetiva prática, salvo quando consubstancie também infração penal, caso em que se sujeita aos prazos de prescrição estabelecidos na lei penal à data da prática dos factos” e que “o direito de instaurar o procedimento disciplinar prescreve no prazo de 60 dias sobre o conhecimento da infração por qualquer superior hierárquico”.

No entanto, os prazos prescricionais referidos suspendem-se “por um período até seis meses, [com] a instauração de processo de sindicância aos órgãos ou serviços, ou de processo de inquérito ou disciplinar, mesmo que não dirigidos contra o trabalhador a quem a prescrição aproveite, quando em qualquer deles venham a apurar-se infrações por que seja responsável” (cf. n.º 3 do artigo 178.º da LGTFP).

Já a suspensão do prazo prescricional da infracção disciplinar opera quando, cumulativamente, os processos referidos no número anterior tenham sido instaurados nos 30 dias seguintes à suspeita da prática de factos disciplinarmente puníveis, o procedimento disciplinar subsequente tenha sido instaurado nos 30 dias seguintes à receção daqueles processos, para decisão, pela entidade competente e à data da instauração dos processos e procedimento referidos nas alíneas anteriores, não se encontre já prescrito o direito de instaurar procedimento disciplinar (cf. n.º 4 do artigo 178.º da LGTFP).

O artigo 178.º prevê ainda o prazo prescricional do procedimento disciplinar, o qual ocorre “decorridos 18 meses, a contar da data em que foi instaurado quando, nesse prazo, o trabalhador não tenha sido notificado da decisão final”, sem prejuízo da sua suspensão “durante o tempo em que, por força de decisão ou de apreciação judicial de qualquer questão, a marcha do correspondente processo não possa começar ou continuar a ter lugar” (cf. n.ºs 5 e 6 do artigo 178.º da LGTFP).

Face ao exposto, a lei contempla três prazos distintos de prescrição do procedimento disciplinar, a saber: 1) um prazo mais longo, de dezoito meses a contar da data de instauração; 2) um prazo pouco mais curto, de um ano sobre a respetiva prática, salvo quando consubstancie também infração penal, caso em que se sujeita aos prazos de prescrição estabelecidos na lei penal à data da prática dos factos; e ainda, 3) um prazo de 60 dias sobre o conhecimento da infração por qualquer superior hierárquico.

Tais prazos deveriam ser contados, por remissão do artigo 3.º, da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, que aprovou a LGTFP, nos termos do Código de Procedimento Administrativo (doravante CPA), ou seja, e conforme dispõe “a contrario” a alínea c) do artigo 87.º desse diploma legal, “o prazo fixado suspende-se aos sábados, domingos e feriados”.

Porém, este preceito legal do CPA firma as regras de contagem de prazos procedimentais, enquanto os prazos prescricionais, estabelecidos no artigo 178.º, da LGTFP, constituem uma condição de exercício de um direito que não se inclui no conceito de prazo procedimental, pelo que os mesmos devem ser contados de acordo com a regra do artigo 279.º do Código Civil, não se suspendendo aos sábados, domingos e feriados (vd., neste sentido, Paulo Veiga e Moura e Cátia Arrimar, Comentários à Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, 2ª edição, Coimbra Editora, 2010, págs. 12 e 13).

Debruçando-se a presente análise, primeiramente, sobre o prazo de prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar, ínsito no n.º 2 do artigo 178.º da LGTFP, a problemática reside no apuramento do momento relevante do conhecimento da infração por parte do superior hierárquico. Quanto a nós, seguiremos o entendimento jurisprudencial firmado do Supremo Tribunal Administrativo, no sentido de que tal conhecimento deve reportar-se aos elementos caracterizadores da situação de modo a poder efetuar-se uma reflexão ponderada sobre o uso do poder disciplinar, não bastando, assim, o mero conhecimento de uma certa materialidade factual, sendo necessário que o dirigente tome conhecimento de tais factos em termos de os poder enquadrar como ilícito disciplinar (cf. por todos, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 3 de Novembro de 2016, proferido com referência ao processo n.º 0548/16).

Neste enquadramento, em relação ao caso sub judice, verifica-se que os factos relatados pela Autora como constantes da acusação, e referentes a 2010 e 2015, suscetíveis de fundamentar a, por si, invocada prescrição, são expressamente aludidos no relatório final do instrutor, do procedimento disciplinar de que foi alvo, como respeitantes a infrações cometidas, mas já prescritas, pelo que o instrutor apenas se debruçou sobre os fatos ocorridos no ano de 2017, suscetíveis de poderem ser considerados como infração disciplinar (cf. ponto 12 do probatório).

Acresce que, no próprio despacho final do procedimento disciplinar, proferido pelo Vice-Presidente do IPG, foi determinado o arquivamento dos autos relativamente aos factos ocorridos entre os anos de 2011 e 2015 por já ter prescrito o respetivo direito de instaurar procedimento disciplinar (cf. ponto 13 do probatório), pelo que nunca se poderia considerar que o prazo para a instauração do procedimento disciplinar correu a partir desta data.

Ou seja, da acusação resultam factos susceptíveis de consubstanciar infrações disciplinares ocorridos em 2010, 2015 e 2017. Todavia, o relatório final o despacho que aplicou à Autora a sanção disciplinar que aqui impugna, apenas visou a prática dos factos de 2017, pelo que, resultando do despacho exarado em 21 de Agosto de 2017, pelo Presidente do IPG, através do qual determinou a instauração do procedimento disciplinar à ora Autora, ter sido, em 10 de Julho de 2017, que chegou ao conhecimento da Presidência a participação da Autora, em 4 a 6 de junho de 2017, no evento “Georisk 2017 – Geotechnical Risk from Theory to Practique” (cf. ponto 3 do probatório), não se vislumbra o vício invocado pela Autora, pois o despacho do Presidente do IPG foi prolatado dentro do prazo de 60 dias previsto no n.º 2 do artigo 178.º da LGTFP.

Já quanto à prescrição das infrações propriamente ditas, em que o prazo a atender é o de um ano sobre a respetiva prática, a contar nos termos do CPA (cf. artigo 3.º do diploma preambular da LGTFP) cumpre começar por estabelecer a data em que se consumou a infração.

E aqui as Partes divergem. Para a aqui Autora os factos relativos ao evento “Georisk2017” encontram-se prescritos porque a mesma foi convidada para nele participar em Janeiro de 2016 e as afiliações foram indicadas em Junho de 2016. Por sua vez, a Entidade Demandada entende que só relevam as infrações cometidas com a participação nos eventos em Junho e Setembro de 2017.

Ao contrário do pretendido pela Autora, dos autos não resulta quando a mesma recebeu o convite para a participação no evento “Georisk2017”, ou sequer quando ela efectuou a sua afiliação. Dos autos já resulta que tal evento ocorreu entre 4 a 6 de Junho de 2017, pelo que se considerando a infração praticada aquando a participação da Autora neste evento, identificando-se como professora adjunta da Universidade de Liverpool, a sua prescrição só ocorreria em Junho de 2018.

Não resulta, pois, dos autos qualquer prescrição do procedimento disciplinar nos termos do artigo 178.º n.º 1 da LGTFP, pelo que nesta parte, carece a Autora de razão.

Da impossibilidade de punir a infração ocorrida em 2017

Em segundo lugar, invoca a Autora que tendo o processo disciplinar sido instaurado em 21 de Agosto de 2017, apenas nele se podem perseguir as infrações cometidas até essa data, uma vez que, nos termos do n.º 2 do artigo 199.º da LGTFP, os factos praticados em Setembro de 2017 teriam de ser objecto de novo procedimento disciplinar.

Ora, o preceito legal invocado pela Autora prescreve que “para todas as infrações ainda não punidas cometidas por um trabalhador é instaurado um único processo”, mas sendo “instaurados diversos processos, são todos apensados àquele que primeiro tenha sido instaurado” (cf. n.ºs 1 e 2 do identificado preceito).

Tais normativos reportam-se à apensação de processos relativos a um único trabalhador, determinando que todas as infracções praticadas e ainda não punidas devam ser apreciadas num só processo ou no processo instaurado em primeiro lugar.

Efetivamente, a instauração do procedimento disciplinar à docente, ora Autora foi determinada por despacho de 21 de Agosto de 2017, do Presidente do IPG, tendo o seu início sido comunicado à Autora, pelo instrutor, por ofício de 19 de Setembro de 2017 (cf. pontos 3 e 5 do probatório). Ou seja, quando a Autora solicita, em Setembro de 2017, autorização para participação no evento “ICSMGE2017 – 19th International Conference on Soil Mechanics and Geotechnical Engineering” a decorrer entre os dias 17 e 22 de Setembro de 2017, uma das infrações que é imputada a Autora, o processo disciplinar já tinha sido instaurado.

Todavia, do transcrito artigo 199.º da LGTFP não decorre que, após a instauração de um processo disciplinar, o mesmo não possa abarcar eventuais infracções cometidas depois dessa data. O que, no nosso entendimento, o preceito impõe é que desde que não punidas – o que realmente só acontece com a decisão pelo órgão competente para a aplicação da sanção – todas as infracções cometidas devem ser alvo da instauração de um único processo.

Mais, ainda que fosse instaurado um novo processo por forma a punir a infração cometida pela Autora em Setembro de 2017, pelo n.º 2 do artigo 199.º da LGTFP, o mesmo não poderia deixar de ser apensado ao primeiro atinente à infração de junho de 2017.

Logo, carece a Autora de razão.

Da nulidade do procedimento disciplinar

De seguida, alega a Autora que o procedimento disciplinar enferma de nulidade, pelo facto de a acusação não indicar a pena concretamente aplicável à Arguida nem concretizar o número de dias em que a mesma podia ser sancionada, mas também pelo facto de não se terem enunciado na acusação as circunstâncias atenuantes e de não ter sido notificada da instauração do procedimento disciplinar.

Terá a Autora razão?

Sobre o alegado, concilia o n.º 3 do artigo 213.º da LGTFP que “a acusação contém a indicação dos factos integrantes da mesma, bem como das circunstâncias de tempo, modo e lugar da prática da infração, bem como das que integram atenuantes e agravantes, acrescentando a referência aos preceitos legais respetivos e às sanções disciplinares aplicáveis”.

Quanto à não indicação da pena concretamente aplicável, o preceito transcrito alude apenas a “sanções disciplinares aplicáveis” em oposição ao artigo 219.º n.º 1 da LGTFP que já exige que o instrutor faça constar do relatório final “a sanção disciplinar que entender justa”.

Conferida a acusação, verifica-se que os factos imputados à Autora estão pronunciados de forma específica, tendo o instrutor considerado que com a sua conduta a Autora cometeu, “nos termos do artigo 183º do diploma legal supracitado, infração disciplinar, com violação dos deveres de prossecução do interesse público, de zelo e de lealdade, previstos e punidos pelas disposições conjugadas dos artigos 73º, 2, alíneas a), e) e g) e nºs 3, 7 e 9; 180º, nº 1, al. c); 181º, nºs 3 e 4 e 186º, al. d), do mesmo” (cf. ponto 6 do probatório).

Ou seja, da violação de deveres pela Autora, considerou o instrutor, por remissão para a alínea c) do n.º 1 do artigo 180.º, para os n.ºs 3 e 4 do artigo 181.º, e para a alínea d) do artigo 186.º, todos da LGTFP, que a mesma demonstrou desconhecimento de normas essenciais reguladoras do serviço, do qual resultou prejuízos para o serviço entendendo, em consequência, que a sanção aplicável era a pena de suspensão, a qual consiste no “afastamento completo do trabalhador do órgão ou serviço durante o período da sanção” e que pode variar “entre 20 e 90 dias por cada infração, num máximo de 240 dias por ano”.

Posteriormente, da análise do relatório final, já se retira a pena aplicável (pena de suspensão) e a proposta do instrutor para a sua medida concreta (90 dias por cada uma das duas infrações) (cf. ponto 10 do probatório).

Desta forma, tinha a ora Autora, perante a remissão efetuada na acusação, de ter conhecimento da sanção disciplinar que lhe podia ser aplicada e da moldura em que a mesma podia ser fixada.

No que respeita à não enunciação, na acusação, das circunstâncias atenuantes, efectivamente, na acusação deduzida contra a ora Autora, consta não existirem a favor desta, quaisquer circunstâncias atenuantes.

A Entidade Demandada defende-se, alegando que “a existência de mais de 10 anos de serviço sem sanções disciplinares não consubstancia circunstância atenuante pois tal apenas configura o normal acontecer na relação de trabalho”.

Nos termos da alínea a) do n.º 2 e do n.º 3 do artigo 190.º da LGTFP, constitui circunstância atenuante especial da infração disciplinar “a prestação de mais de 10 anos de serviço com exemplar comportamento e zelo”, podendo a sua existência, quando diminua substancialmente a culpa do trabalhador, conduzir a que a sanção disciplinar seja atenuada, aplicando-se sanção disciplinar inferior.

Todavia, tal circunstância “só pode ser aplicada aos funcionários cujo desempenho e comportamento constituam um exemplo para os demais”, estando “reservada para funcionários que, pela qualidade do seu trabalho e do seu comportamento, se destaquem dos demais e que, por isso, são apontados como exemplo a seguir” (cf. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 27 de Abril de 2006, proferido com referência ao processo n.º 01225/05 e em relação ao correspondente preceito no Estatuto Disciplinar – alínea a) do artigo 29.º).

Trata-se, pois, de uma figura com natureza excepcional, cuja aplicação se insere na livre apreciação do superior hierárquico detentor do poder punitivo.

Perante tal excepcionalidade, e contrariamente ao defendido pela Autora não é a circunstância de nada existir, de negativo, averbado no seu registo disciplinar ou o facto de ter sido classificada com “muito bom” na avaliação de desempenho do biénio de 2013-2015 (cf. pontos 1 e 6 do probatório), que permite inferir estar-se na presença de um trabalhador que durante mais de 10 anos prestou um de serviço com exemplar desempenho e zelo.

O preceito fala em “exemplar comportamento e zelo” e não em um qualquer normal desempenho e zelo, o que depreende que essa circunstância só valerá enquanto atenuante quando se encontrar demonstrado que o trabalhador “teve um percurso profissional notável em termos de desempenho e zelo, revelador de especiais qualidades profissionais, que o singularizam, constituindo a sua atuação um exercício profissional a seguir como modelo, isto é, como exemplo” (cf. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 30 de Maio de 2013, com referência ao processo n.º 0658/12).

Neste sentido, não sendo esta a situação da Autora, nem resultando dos autos qualquer prova que não a já referida e atestada no seu processo individual, a qual não é suscetível pelas razões expendidas de sustentar a falta de valoração, no relatório final, pela Entidade Demandada, da circunstância prevista na alínea a) do n.º 2 do artigo 190.º da LGTFP.

Acresce que enquanto circunstância atenuante especial, a alínea a) do n.º 2 do artigo 190.º (assim como as restantes) deve ser conjugada com o n.º 3 do mesmo normativo, o qual como já referido, determina que “a sanção disciplinar pode ser atenuada”, deixando, assim, ao critério do órgão competente o dever de, face às circunstâncias do caso concreto, aferir da sua aplicação, propondo ao invés sanção disciplinar inferior (cf., neste sentido, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 1 de abril de 2004, proferido no recurso n.º 11470/02).

Termos em que improcede também esta apontada nulidade do procedimento.

Por fim, refere ainda a Autora como fundamento para invocar a nulidade do procedimento disciplinar, o facto de não ter sido notificada da sua instauração.

Todavia, contrariamente ao pretendido, a lei não prevê nem determinada que o acto de instauração do procedimento tenha de ser notificado ao trabalhador. A lei prevê, sim, no n.º 3 do artigo 205.º da LGTFP, que “o instrutor informa a entidade que o tenha nomeado, bem como o trabalhador e o participante, da data em que dê início à instrução”.

Acresce que quando a entidade competente para a instauração do procedimento disciplinar entende que deve haver lugar ao mesmo, ela procede à sua instauração ou determina a mesma, limitando-se a nomear um instrutor, sendo este que depois dá a conhecer ao arguido aquela instauração e o início da respetiva instrução.

Improcede, consequentemente, a arguição da nulidade da acusação.

Da violação do princípio da legalidade

A Autora considera também existir violação do princípio da legalidade, por não existir qualquer dever jurídico de a mesma indicar nos referidos congressos e participações a sua afiliação no IPG e por não se verificarem os pressupostos necessários à aplicação de uma pena disciplinar.

Rebatendo esta invocada ilegalidade, o IPG considera que “para que exista responsabilidade disciplinar não tem necessariamente que se mostrarem inobservadas normas legais típicas stricto sensu, bastando a violação de normas regulamentares, bem como o incumprimento dos deveres gerais e determinações emanadas de superiores hierárquicos a que o trabalhador se encontra adstrito”, pelo que, compulsada a prova documental e a confissão da Autora, encontra-se afastada a invocada nulidade nesta parte.

E tem esta Entidade razão.

Nos termos do n.º 2 do artigo 266.º da CRP, os órgãos e agentes administrativos encontram-se subordinados à Constituição e à lei (princípio da legalidade). No mesmo sentido, estabelece o artigo 3.º, n.º 1, do CPA que “os órgãos da Administração Pública devem atuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e em conformidade com os respetivos fins”.

Ora, a Autora foi punida, em sede de procedimento disciplinar, por se intitular como docente de instituições que não o IPG o que, no entendimento da Entidade Demandada, se traduziu na violação dos deveres gerais de zelo e lealdade, previstos nas alíneas e) e g) do n.º 2 do artigo 73.º da LGTFP (cf. pontos 12 e 13 do probatório). A violação desses deveres é susceptível de ser punida na LGTFP com quaisquer das sanções disciplinares previstas no n.º 1 do artigo 180.º, entre as quais a pena de suspensão, aplicada à ora Autora e que “é aplicável aos trabalhadores que atuem com grave negligência ou com grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres funcionais e àqueles cujos comportamentos atentem gravemente contra a dignidade e o prestígio da função” (cf. artigo 186.º da LGTFP).

Da prova carreada para a decisão impugnada emerge a Autora participava em congressos e outros eventos desta natureza sem nunca se identificar como docente do IPG, antes se apresentando como pertencendo a outras instituições de ensino, nomeadamente estrangeiras. A advertência a esta conduta foi alvo de um primeiro aviso verbal do Presidente do IPG em Julho de 2017 e de um segundo, em setembro de 2017, após a Autora ter solicitado a participação num evento a realizar em Seul (o ICSMGE2017), altura em que o Presidente do IPG reiterou a necessidade e obrigatoriedade em constar como Instituição da arguida o IPG e não se identificar como pertencendo a outras instituições (cf. ponto 12 do probatório).

De seguida, e por forma a que a sua participação nessa conferência fosse autorizada, a Autora comprometeu-se a requerer esta alteração da sua afiliação no evento referido e a entregar prova desse pedido de alteração — o que nunca fez (cf. ponto 12 do probatório).

Estas condutas da Autora plasmadas nos factos descritos na acusação e posteriormente em sede de relatório final não foram, por si, impugnadas ou postas em causa por qualquer forma.

Portanto, violação do princípio da legalidade não há.

Mais, contrariamente ao que pretende a Autora, não tem de existir um concreto dever jurídico ou uma qualquer norma interna ou concreta que a proibisse de indicar nos congressos e participações a sua afiliação no IPG. “[A] infração disciplinar decorre mais da violação de um dever e menos da adopção de uma conduta na lei (descrição essa que pode nem sequer ser efectuada), pelo que a lei enumera os deveres que impendem sobre o trabalhador público e considera ilícito o comportamento que atente contra tais deveres, mesmo que a conduta adoptada não esteja descrita na previsão de qualquer preceito” (cf. Paulo Veiga e Moura e Cátia Arrimar, Comentários à Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, 2ª edição, Coimbra Editora, 2010, pág. 542).

Isto é, contrariamente ao que se passa no direito penal, em sede disciplinar, e mais especificamente, no que respeita à LGTFP, utiliza-se, na definição das infracções disciplinares (cf. artigo 183.º da LGTFP), a técnica da cláusula geral com enumeração exemplificativa, mediante a definição das infrações dos trabalhadores em funções públicas através do incumprimento de “deveres gerais ou especiais”, considerando-se ilícito o comportamento que atente contra tais deveres, e isso mesmo que a conduta adoptada não esteja descrita na previsão de qualquer preceito.

Além do mais, não resulta dos artigos 42.º e 73.º, n.º 4, da CRP, e 31.º do ECDESP, que a Autora não possa ser coagida a enumerar as suas relações profissionais com determinada instituição. De facto, o artigo 42.º, n.º 1, da CRP, estipula que é livre a criação intelectual, artística e científica e o 31.º, n.º 1, do ECPDESP, determina que o pessoal docente do ensino superior politécnico goza de liberdade de orientação e de opinião científica na leccionação das matérias. Fica por saber, não sendo tal alegada e explicado pela requerente, em que medida instruções sobre a indicação da sua afiliação comprometem a sua liberdade de orientação ou opinião científica ou a sua liberdade de criação intelectual e científica. A liberdade de criação científica e intelectual visa garantir a liberdade de descoberta, de aquisição de novos conhecimentos, não se compreendendo em que medida é que a indicação na afiliação da Entidade Demandada compromete essa liberdade consagrada, desde logo, no plano constitucional (sobre o art. 42.º, n.º 1, da CRP, cfr. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, Vol. I, Coimbra Editora, p. 621). Como não se alcança a violação do art. 73º, nº 4, no tocante aos deveres do Estado relativamente à criação e investigação científica.

Daí que, contrariamente ao defendido pela Autora, não é pelo facto de não haver qualquer dever jurídico de a Autora indicar a sua afiliação no IPG nos congressos e eventos em que participou que torna ilegal o acto impugnado, pelo que, improcede, assim, mais este vício invocado.

(…)

Da violação do princípio “ne bis idem”

Argumenta também a Autora que há violação do princípio “ne bis in idem”, previsto no n.º 5, do artigo 29.º da CRP, ao ser determinada uma pena de suspensão de 90 dias por cada uma das infrações. Argumentação rebatida pela Entidade Demandada que sustenta que foi aplicada uma pena única de 180 dias de suspensão, não ocorrendo assim preterição do disposto no n.º 3 do artigo 180.º da LGTFP.

Vejamos.

O princípio do “ne bis in idem”, transposto para o direito disciplinar, proíbe a aplicação ao mesmo funcionário ou agente de mais de uma pena disciplinar por cada infração ou a sua punição quando já tenha sido definitivamente isento de pena pela prática da infração (cf. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 21 de abril de 1994, proferido com referência ao processo n.º 32164).

Enquanto garantia fundamental dos cidadãos, este princípio, consagrado no n.º 5 do artigo 29.º da CRP, proíbe rigorosamente o duplo julgamento, mas não a dupla penalização, embora “a proibição do duplo julgamento pretende evitar tanto a condenação de alguém que já tenha sido definitivamente absolvido pela prática da infracção, como a aplicação renovada de sanções jurídico-penais pela prática do «mesmo crime»” (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, CRP Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume I, Coimbra Editora, 4.ª Edição, 2007, págs. 497 e 499).

Ora, a aplicação do princípio “ne bis in idem” pressupõe um primeiro julgamento definitivo, situação que não se verificou nos autos, limitando-se a Autora a pôr em causa a aplicação de uma pena por cada infração, o que não consubstancia propriamente uma situação de violação do identificado princípio. Ao invés, tal alegação pode conduzir-nos a uma situação de violação do n.º 3 do artigo 180.º da LGTFP, preceito segundo o qual “não pode ser aplicada mais de uma sanção disciplinar por cada infração, pelas infrações acumuladas que sejam apreciadas num único processo ou pelas infrações apreciadas em processos apensados”.

Verificada a circunstância de existir acumulação de infrações, prevista na alínea g) do n.º 1 e no n.º 4 do artigo 191.º (cf. ponto 12 do probatório), e sendo as infrações objeto de um único processo (ou em processos apensos), tal dá lugar à aplicação de uma sanção disciplinar única.

No entanto, tal regime sobre acumulação de infrações é totalmente independente do princípio “non bis in idem”, pois não existe nenhuma proibição constitucional de uma adição material de sanções disciplinares aplicadas a diferentes infrações disciplinares praticadas pelo mesmo trabalhador.

É que não estamos a falar da instauração de mais do que um processo relativo à mesma infração, pois nesta situação, um deles teria de ser obrigatoriamente arquivado. Nem tão pouco foi o que sucedeu nos presentes autos.

Ocorreu sim a instauração de um processo em que se apurou a prática pela ora Autora de duas infrações, tendo, em consequência, sido proposta no relatório disciplinar, o qual foi confirmado no despacho do Vice-Presidente do IPG, a sua punição com uma pena de suspensão, graduada em 180 dias, resultante da soma de 90 dias por cada uma das duas infrações provadas (cf. pontos 12 e 13 do probatório).

Ou seja, estamos perante uma única punição e um único processo, pelo que não tem razão de ser a invocação, pela Autora, da violação do princípio “ne bis in idem”.

Da violação do princípio da proporcionalidade e da falta de fundamentação da decisão punitiva

De seguida, invoca ainda a Autora que a ilegalidade do ato impugnado decorre também da violação do princípio da proporcionalidade, ao ter sido aplicado a pena máxima de suspensão por cada infração quando se afigurou no relatório final não se ter apurado se afiliação constante dos dois eventos era uma imposição ou não dos organizadores dos congressos ao que acresce não ter o IPG em nada contribuído para a investigação e para a participação da Autora subjacente a tais congressos e eventos.

Mais entende estar a decisão punitiva insuficientemente fundamentada, na medida em que tal acusação apenas afirma que a Autora terá violado o dever de zelo e de lealdade, “quando é bem sabido que a violação de tais deveres não acarreta, necessariamente, a aplicação de uma pena de suspensão”, sem dela resultar a necessidade e adequação da pena aplicada. Para além disso, refere que para efetivamente ser aplicada uma pena de suspensão é necessário que a conduta do arguido preencha todos os elementos do tipo abrangidos pelo artigo 186.º da LGTFP, não tendo a decisão impugnada logrado demonstrar que a Autora atuou com grave negligência ou grave desinteresse.

Ao exposto, contrapôs a Entidade Demandada que não ocorre violação do princípio da proporcionalidade, mostrando-se a sanção aplicada consentânea com a gravidade das comissões típicas constitutivas de ilícito disciplinar protagonizado pela Autora e igualmente adequada e proporcional ao desvalor e gravidade da sua conduta.

Vejamos se lhe assiste razão.

Previsto no n.º 2 do artigo 266.º da CRP, e transportado para o CPA, no seu artigo 7.º, o princípio da proporcionalidade configura um princípio de importância fulcral em sede disciplinar, particularmente perante o exercício de poderes discricionários por parte da Administração.

Assim, a conformidade com o princípio da proporcionalidade depende de uma atuação da Administração adequada aos fins por si prosseguidos (princípio da adequação de meios), necessária face aos atos praticados (princípio da necessidade) e que estes sejam “a justa medida” perante a necessidade de garantir a prossecução do interesse público (princípio da proporcionalidade em sentido estrito).

Atento à medida das penas disciplinares, o princípio da proporcionalidade emerge da adequação da sanção disciplinar imposta à gravidade dos factos apurados, ou seja, ao grau de ilicitude e culpa do arguido.

Como relata o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, datado de 25 de maio de 2006, o princípio da proporcionalidade “postula a adequação da pena imposta à gravidade dos factos apurados, por forma a que a medida punitiva a aplicar seja aquela que, sendo idónea aos fins a atingir, se apresente como a menos gravosa para o arguido, em decorrência também do principio da intervenção mínima ligado ao princípio do «favor libertatis»” (cf. proferido no processo n.º 00162/02).

Todavia, o chamado controlo jurisdicional da adequação da decisão aos factos, conforme entendimento corrente dos Tribunais Administrativos, determina que o Tribunal se não pode substituir à Administração na concretização da medida da sanção disciplinar, o que não impede que lhe seja possível sindicar a legalidade da decisão punitiva, na medida em que esta ofenda critérios gerais de individualização e graduação estabelecidos na lei ou que saia dos limites normativos correspondentes (cf. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, datado de 23 de setembro de 2016, com referência ao processo n.º 00747/15.7BECBR).

Ao Tribunal cabe, assim, e apenas, “analisar da existência material dos factos … e averiguar se eles constituem infrações disciplinares, já lhe não cabendo apreciar a medida concreta da pena, salvo em casos de erro grosseiro e manifesto, porque essa é uma tarefa da Administração que se insere na chamada discricionariedade técnica ou administrativa” (cf., entre outros, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 12 de março de 2015, proferido no recurso n.º 0245/14).

Por outro lado, quanto à falta de fundamentação de que alegadamente padece a decisão impugnada, cumpre recordar que o n.º 3, do artigo 268.º da CRP estabelece a obrigatoriedade de os atos que afetem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos serem fundamentados. Na esteira deste preceito constitucional, o artigo 152.º do CPA consagra um dever geral de fundamentação dos atos administrativos, dever esse que o artigo 153.º do CPA concretiza ao determinar, no seu n.º 1, que a “fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato”.

Tendo por finalidade dar a conhecer ao interessado o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor da decisão, para decidir no sentido em que decidiu e não em qualquer outro, a fundamentação deve ser clara, suficiente e congruente na demonstração dos motivos de facto e de direito que levaram à prática do ato, por forma a que o destinatário do ato consiga analisar a decisão e ponderar se concorda ou não com a mesma e a muni-lo dos elementos essenciais para poder impugnar a decisão.

Está, assim, em causa a validade formal do acto, sendo premente saber se a Administração deu a conhecer os motivos que a determinaram a actuar como actuou, as razões em que fundou a sua actuação. Este tipo de fundamentação como formalidade essencial já não se confunde com a fundamentação material, atinente ao âmbito da validade substancial do ato e que consiste em saber se esses motivos correspondem à realidade e se, correspondendo, são suficientes para legitimar a concreta atuação administrativa.

Após a conclusa súmula, cumpre reverter ao caso concreto.

Compulsado o relatório final que conduziu à aplicação da pena de suspensão à ora Autora, é patente a qualificação feita pela Entidade Demandada da infração cometida pela Autora ao dever de zelo e ao dever de lealdade, previstos nas alíneas e) e g) do n.º 2 do artigo 73.º da LGTFP, não tendo a mesma exercido “as suas funções de forma eficiente, correta e com subordinação aos objetivos da Instituição onde exerce funções e os quais devia conhecer” (cf. ponto 12 do probatório).

Percorrendo os normativos atendidos na decisão punitiva, verificamos que o n.º 7 do artigo 73.º da LGTFP define o dever de zelo como constituinte do conhecimento e aplicação “[d]as normas legais e regulamentares e as ordens e instruções dos superiores hierárquicos, bem como exercer as funções de acordo com os objetivos que tenham sido fixados e utilizando as competências que tenham sido consideradas adequadas”.

Depois, considerou a Entidade Demandada que a Autora tinha violado o dever de lealdade, o qual o n.º 9 do artigo 73.º da LGTFP considera que “consiste em desempenhar as funções com subordinação aos objetivos do órgão ou serviço”.

Isto é, considera-se no relatório final que os factos previstos na acusação se encontram todos provados, nomeadamente pela confissão da arguida e pela prova documental junta aos autos. Refere o relatório ainda que “a arguida sempre quis intitular-se como docente de instituições que não o IPG ao qual se encontra vinculada através de um contrato de trabalho em funções públicas e do qual mensalmente recebe a sua remuneração. Ficou por saber se tal se deve a dos congressos e outros eventos da mesma imposições dos organizadores natureza em que a arguida participou ou se por única e exclusiva iniciativa e vontade da arguida. Esta atuação, mesmo que negligente veio provar-se que prejudicou o IPG, quer da Agência de Avaliação e Acreditação dos Cursos, quer ao nível de ranking dos politécnicos ao nível nacional e internacional”.

Perante esta passagem do relatório final, cumpre recordar que, na aplicação em concreto das penas disciplinares, deve-se atender, conforme estipula o artigo 189.º da LGTFP, “aos critérios gerais enunciados nos artigos 184.º a 188.º, à natureza, à missão e às atribuições do órgão ou serviço, ao cargo ou categoria do trabalhador, às particulares responsabilidades inerentes à modalidade do seu vínculo de emprego público, ao grau de culpa, à sua personalidade e a todas as circunstâncias em que a infração tenha sido cometida que militem contra ou a favor dele”.

Conforme resulta da matéria dada como provada, considerou-se na decisão punitiva que “dúvidas não existem em relação à imputabilidade da arguida e que não se verificam causas de exclusão da culpa” (cf. ponto 12 do probatório).

Inclusive, decorre do relatório final que, com a sua conduta, a “arguida pode inclusivamente incorrer em responsabilidade criminal, pois, deliberadamente, quis fazer-se passar por docente de outras instituições, quando, bem o sabia, tal não corresponde à verdade”. Todavia, observa de seguida que a arguida actuou “de forma negligente com violação dos deveres gerais de zelo e lealdade que impendem sobre todos os trabalhadores da Administração Pública, não exercendo as suas funções de forma eficiente, correta e com subordinação aos objetivos da Instituição onde exerce funções e os quais devia conhecer”, o que é agravado especialmente pela circunstância de existir acumulação de infrações (cf. ponto 12 do probatório).

Em consequência, é proposta a pena de suspensão de 90 dias por cada uma das duas infrações, no total de 180 dias, de acordo e nos termos das disposições conjugadas dos artigos 186.º e 181.º, n.º 4 da LGTFP.

Efetivamente, a medida da pena de suspensão varia entre os 20 e 90 dias, por cada infração, num máximo de 240 dias por ano (cf. artigo 181.º n.º 4 da LGTFP).

Mas não será desproporcionada, face ao circunstancialismo provado e à fundamentação vertida no relatório final, uma graduação da pena de suspensão, por cada infração, no máximo de dias legalmente permitido?

O controlo jurisdicional da adequação da decisão aos factos demarca que “o Tribunal se não pode substituir à Administração na concretização da medida da sanção disciplinar, o que não impede que lhe seja possível sindicar a legalidade da decisão punitiva, na medida em que esta ofenda critérios gerais de individualização e graduação estabelecidos na lei ou que saia dos limites normativos correspondentes” (cf. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, datado de 12 de junho de 2019, proferido no processo n.º 00948/18.6BEPRT).

Cita-se, a propósito, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 3 de novembro de 2004, no qual foi decidido que “a graduação da sanção disciplinar de suspensão, dentro dos limites legalmente estabelecidos, é uma actividade incluída na discricionariedade imprópria (justiça administrativa), podendo sofrer os vícios típicos do exercício do poder discricionário, designadamente o desrespeito pelo princípio da proporcionalidade, na sua vertente da adequação” (cf. proferido com referência ao processo n.º 0329/04).

No caso sub judice, e como já referido, sempre existem dúvidas em relação à imputabilidade da arguida, porquanto ficou por se saber se a conduta da arguida se deveu a imposições dos organizadores dos organizadores dos congressos/eventos ou se por iniciativa e vontade da arguida e que a sua conduta pode inclusivamente gerar responsabilidade criminal, mas concluem pela negligência na violação dos deveres gerais de zelo e lealdade (cf. ponto 12 do probatório).

Da conjugação destas asserções retira-se o raciocínio obtido para concluir que se encontra fundamentado que as infrações apuradas deveriam ser punidas com pena de suspensão, tendo a Autora percecionado, face à análise da sua petição inicial, e de forma clara, o itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela Entidade Demandada aquando da tomada da decisão em crise, pelo que, contrariamente ao defendido pela Autora, não existe qualquer manifesta violação do dever de fundamentação, previsto no artigo 152.º e seguintes do CPA.

No entanto, tal combinação de afirmações esbarra, desde logo, num dos limites consagrados pelo artigo 189.º da LGTFP que é dado pelo grau de culpa, enquanto fator que demanda “uma relação de equilíbrio entre a gravidade da imputação subjectiva da conduta e a intensidade da reacção disciplinar” (cf. Ana Fernanda Neves, O Direito Disciplinar da Função Pública, Dissertação de Doutoramento, Volume II, lisboa, 2007, pág. 519).

É à luz deste princípio da culpa que se terá de concluir não se recolher o suficiente, do relatório final, para que se possa censurar a conduta da ora Autora de forma tão grave que implique a suspensão de funções por 90 dias, por cada infração.

Isto é, as circunstâncias descritas no relatório final não permitem percecionar a necessidade e adequação da aplicação, por cada infração cometida, de uma pena de suspensão máxima de 90 dias, quando não consideram sequer se a conduta da Autora se deveu à sua vontade.

Note-se, que não se descura que contra a Autora milita, enquanto circunstância agravante, nos termos do artigo 191.º, n.º 1, alínea g) da LGTFP, a acumulação de infrações. Todavia, conforme resulta do artigo 189.º da LGTFP, supra transcrito, a medida e graduação da pena advém da ponderação de todos os fatores, devendo-se atender à conduta global da Autora.

Assim, face ao circunstancialismo provado, cremos que apesar de a decisão impugnada não padecer de falta de fundamentação, na vertente consagrada no artigo 121.º do CPA, não respeitou a mesma os critérios do citado artigo 189.º da LGTFP, e, em consequência, verifica-se uma desproporção manifesta na aplicação de uma pena de suspensão de 90 dias por cada infração.

Da violação do princípio da audiência de interessados

Por fim, defende ainda a Autora, ser notória a violação do princípio da audiência dos interessados, pois o acto impugnado foi proferido sem a audiência prévia da Autora.

Contrariamente, entende a Entidade Demandada que “atenta a intervenção ativa da A. desde a génese de todo o processo disciplinar, sempre a mesma se mostrará dispensável nos termos da alínea e) do nº 1 do art. 124º do C.P.A., afigurando-se assim meramente redundante, tal formalidade, sem qualquer tipo de prejuízo ou denegação de direitos e da defesa da A., que daí advenha”.

Ou seja, haveria ou não ter tido lugar a audiência prévia, nos termos do artigo 121.º do CPA?

Entendemos que não.

Com efeito o procedimento disciplinar é um procedimento específico que se rege por normas de trâmite especiais, em que a audiência de interessados detém especificidades que lhe são inerentes.

Desta forma, a CRP estabelece no respetivo artigo 32.º que o processo criminal assegurará todas as garantias de defesa, as quais se consideram intrínsecas a todos os processos sancionatórios. Daí que as garantias de audiência e defesa, previstas no n.º 3 do artigo 269.º da CRP, revistam a natureza de direito fundamental.

Em cumprimento da lei fundamental, o n.º 1 do artigo 203.º da LGTFP prevê ser “insuprível a nulidade resultante da falta da audiência do trabalhador em artigos de acusação, bem como a que resulte de omissão de quaisquer diligências essenciais para a descoberta da verdade”. Defendem a jurisprudência e a doutrina que o transcrito preceito abarca diversas realidades, desde a ausência de formalidades essenciais à acusação e à defesa, à concessão de prazo insuficiente para a defesa, ou à falta de inquirição de testemunhas apresentadas pelo arguido, entre outras.

No caso em apreço a ora Autora foi notificada da Acusação e para apresentar a sua defesa, o que fez (vide pontos 9 e 10 do probatório).

Assim, elaborada a acusação, deve ser garantido ao trabalhador o conhecimento integral do processo, por forma a que o mesmo possa exercer o seu direito de defesa e, bem assim, querendo, solicitar novas diligências de prova.

Caso o faça, deve o instrutor inquirir as testemunhas arroladas pelo trabalhador e/ou reunir os demais elementos de prova oferecidos pelo arguido e ao realizar tais diligências, deve haver lugar a nova audiência do trabalhador, por forma a que o mesmo se pronuncie sobre as mesmas.

Tal como sucedia no regime disciplinar precedente, neste procedimento especifico inexiste uma fase de audiência prévia dos interessados entre o relatório final e a decisão punitiva.

Este tem sido o entendimento da jurisprudência, v.g., Acórdão do TCA Norte, de 11.02.2015, rec. 348/12.1BECBR, do qual se extrais.

“…Pelo que a audição do Recorrente no procedimento disciplinar após a dedução da acusação em que a sua conduta disciplinar foi descrita com precisão, por referência ao tempo, lugar e modo da infracção, e enquadrada juridicamente, equivale ao cumprimento do dever geral de audição prévia consagrado nos artigos 100.º e ss do CPA, tendo possibilitando a sua prévia defesa (assim, entre outros, o Acórdão do STA de 24-09-1991, rec. n.º 27551, e de 20-02-2001, proc. n.º 045401, cujo sumário se transcreve, em parte: IV - O regime estabelecido nos art.ºs 59º, 61º e 63º do ED, relativo à audição e defesa do arguido, corresponde ao regime geral dos art.º 100º e 101º do CPA, pelo que, tendo o arguido sido notificado da acusação, e apresentado a sua defesa (art.º 59º do ED), e notificado da realização de todas as diligências, não há lugar a nova audição do arguido antes da “decisão final”.)”

Pelo que, nesta parte, improcede o alegado vicio de falta de audiência prévia (cf. artigo 121.º do CPA).

(…)».

Este TCAN viu já antes o recurso da ré, apreciando o que na decisão recorrida foi tratado sob “Da violação do princípio da presunção de inocência” (item não transcrito supra), e ainda o que nela foi entendido quanto à violação do princípio da proporcionalidade.

Resta o que confronta o recurso subordinado.

Vejamos, percorrendo o que nele vem.

→ Sobre a violação do princípio da legalidade.

A recorrente sustenta que “da factualidade provada nos autos resulta que, não obstante os deveres gerais ou especiais impostos não se mostrem consagrados em quaisquer normas legais ou regulamentares, os mesmos correspondem, essencialmente, a orientações verbais dadas pelo Presidente do IPG em julho e em setembro de 2017 que, no entender da ora Recorrente, jamais se poderão traduzir em deveres gerais ou especiais, na aceção do artigo

183º da LGTFP (…) Assim, até julho de 2017, não se poderá afirmar que tais deveres eram exigíveis à ora Recorrente, pelo que logicamente, as condutas anteriores a essa data não consubstanciam verdadeiras infrações disciplinares (…) se é certo que a douta Sentença recorrida considera que a infração corresponde ao facto de «a Autora indicar a sua afiliação no IPG nos congressos e eventos em que participou», não se deverá ignorar que tal indicação terá ocorrido previamente ao estabelecimento dos referidos deveres, i.e., julho de 2017, ou seja, os eventos em causa ocorreram antes de julho de 2017 sendo impossível alterar afiliações em publicações já finalizadas, o mesmo se dizendo em relação à ordem dada em setembro de 2017.”.

Sem razão.

O tribunal “a quo” teve bom entendimento.

Como refere Marcello Caetano, «enquanto o ilícito criminal se traduz na formulação exacta e precisa da conduta proibida, originando tipos legais de infracção fora de cujo esquema não é admissível a punibilidade, é disciplinarmente ilícita qualquer conduta do agente que transgrida a concepção dos deveres funcionais válida para as circunstâncias concretas da sua posição e actuação» (cf. Manual. Vol. II, pág. 786); ver que a autora só ficou vinculada a tais deveres apenas por “orientações verbais dadas pelo Presidente do IPG em julho e em setembro de 2017” e aquando essas “orientações”, não tem mínimo sustento; os deveres apontados como violados existem mesmo antes; as condutas em que se estriba a sanção aplicada efectivamente violam os deveres que impendiam sobre a autora, independentemente da existência dessas “orientações”, que não são sua fonte legal, antes a de lei, como a própria recorrente por toda a argumentação manifesta conhecer; é manifesto que esses deveres existem independentemente de chamada de atenção; qualquer outro docente na mesma situação o perceberia e saberia que outra deveria ser a conduta a adoptar, sem precisar de ser recordado.

→ Sobre a prescrição.

Num primeiro ponto, relativamente ao prazo de 60 dias para instauração do processo disciplinar, o tribunal “a quo” rejeitou que tal se verificasse, conquanto ponderado, com relação ao teria envolvido o sucedido em 4 a 6 de junho de 2017, que foi em 10 de Julho de 2017 que o (vice) Presidente do IPG obteve conhecimento, determinando em 21 de Agosto de 2017 a instauração do procedimento disciplinar, pelo que em tempo.

A recorrente opõe que a violação de quaisquer deveres só poderia ocorrer “após o estabelecimento de tais deveres, por determinação verbal do Presidente do IPG de julho de 2017, reiterada em setembro de 2017, motivo pelo qual, logicamente, o conhecimento da infração, por parte da Entidade Demandada, ocorrera posteriormente à própria instauração do procedimento disciplinar”; mas, e mesmo nessa lógica, então nem tem sentido colocar a questão, já que à instauração em 21 de Agosto de 2017 não precederia contagem de prazo marcado por termo inicial pretérito a tal data!

Observar-se-á que o que esteve em equação no juízo do tribunal “a quo” foi o decurso do prazo de prazo de 60 dias para instauração do processo disciplinar, em confronto com o factualmente envolve os dias 4 a 6 de junho de 2017.

Mais restrito que a “expansividade” com que a recorrente retoma tema

De todo o modo.

A recorrente lembra ainda o «artigo 19º da petição inicial, onde se lê que «do processo instrutor constam documentos relativos aos anos de 2010 a 2015 que comprovam que o Presidente do IPG homologou avaliações no âmbito do sistema de avaliação da A. dos quais já constavam as participações da A. nos referidos congressos, programas de trabalho ou cursos e estágios, pelo que desde há muito os factos pelos quais se puniu a A. eram do conhecimento do dirigente máximo do serviço», seguido do alegado no artigo 20º da petição inicial, onde se lê que «basta atender à data em que os documentos que constam do processo instrutor foram impressos para se poder concluir que há muito mais de 60 dias os factos pelos quais se quer punir a A. eram do conhecimento da instituição, razão pela qual em 21 de Agosto já estava prescrito o direito de instaurar o procedimento disciplinar (v. fls. 16, 17, 36 e 93 do processo disciplinar)»; mas no próprio processo disciplinar se arredou de contributo o que pudesse advir desse mais longínquo tempo, reconhecendo prescrição.

Mais a recorrente aponta que “não foi em 10.07.2017 que a presidência do IPG tomou conhecimento da participação da ora Recorrente no supracitado evento pois a Recorrente solicitou primeiro a autorização para nele participar que foi concedida”; mas tomar conhecimento da futura participação nada envolve de conhecimento da infracção sucedida aquando dessa participação, à frente no tempo.

Por outro lado, tem a recorrente também como certo que “da análise à prova documental junta aos autos decorre que as alegadas infrações eram do conhecimento do próprio Presidente do IPG, muito antes de 10.07.2017”; totalmente gratuito; a recorrente nada evidencia nessa análise, nem chega a fazê-la; não certamente pela afirmação de que “a própria Acusação proferida no âmbito do processo disciplinar, nos artigos 9º a 11º, dá conta de factos já objeto de prévia análise por parte do Presidente do IPG, não sendo enquadrável que a avaliação dos docentes, levada a cabo por aquele, não verifique os documentos, artigos científicos e participação em colóquios e conferências”, que não dita conhecimento de qualquer infracção, mormente das imputadas e únicas sancionadas.

Num segundo ponto, “quanto à prescrição das infrações propriamente ditas”, alega a recorrente que “a prática das alegadas infrações ocorreu na data da indicação das afiliações, em junho de 2016, uma vez que a «inclusão» do nome e da filiação da ora Recorrente corresponderia à prática do facto relevante para efeitos de apuramento da data da alegada infracção”.

Mas como assinala o tribunal “a quo” “dos autos não resulta quando a mesma recebeu o convite para a participação no evento “Georisk2017”, ou sequer quando ela efectuou a sua afiliação.”; e, determinante, que “Dos autos já resulta que tal evento ocorreu entre 4 a 6 de Junho de 2017, pelo que se considerando a infração praticada aquando a participação da Autora neste evento, identificando-se como professora adjunta da Universidade de Liverpool, a sua prescrição só ocorreria em Junho de 2018; no que configurou infracção, não é a simples e preparatória “indicação das afiliações” que tipifica, a consumação dá-se “aquando a participação da Autora”, ou pelo menos continuadamente só a partir daí cessa.

→ Sobre a violação do princípio “ne bis idem”.

A recorrente afirma, depois de alguma referência de enquadramento, que “não fosse o arquivamento das alegadas infrações referentes ao período compreendido entre 2011 e 2015, tudo aponta para que a Entidade Demandada procederia a um cúmulo jurídico superior, o que seria igualmente vedado pelo referido princípio.

Do exposto decorre que ao punir autonomamente cada uma das alegadas infrações disciplinares, a Entidade Demandada efetivamente incorreu na violação do disposto no nº 3 do artigo 180º da LGTFP, onde se consagra o princípio da proibição da dupla punição pelo mesmo facto (non bis in idem).”.

Brande com o que é sua conjectura, que não participa do que é a realidade.

E aponta para o que não acontece.

A autora foi punida com “a pena de suspensão, prevista no art. 186.º, graduada em 180 dias (90 dias por cada uma das duas infrações provadas nos presentes autos)”; é insusceptível de constituir “dupla punição pelo mesmo facto” quando os factos que alimentam apenas são sancionados com pena única.

→ Sobre a “impossibilidade de punir a infração ocorrida em 2017”.

A recorrente assinala uma “dupla ilegalidade, decorrente da não instauração de novo procedimento disciplinar em relação aos factos ocorridos em setembro de 2017 e da falta de decisão (e de fundamentação) em relação à apensação”.

Completamente destituído de bom fundamento.

Não há que inverter a boa leitura de lei.

Dispõe o art.º 199º, n.º 1, da LGTFP que «[p]ara todas as infrações ainda não punidas cometidas por um trabalhador é instaurado um único processo», acrescentando o nº 2 do mesmo artigo que «[t]endo sido instaurados diversos processos, são todos apensados àquele que primeiro tenha sido instaurado».

Ora, se «[p]ara todas as infrações ainda não punidas cometidas por um trabalhador é instaurado um único processo», é a própria lei que nega necessidade de instaurar outro.

A recorrente esgrime com o que não aconteceu nem tinha de acontecer.

E fosse/seja mais que um instaurado, a lei determina a apensação ao primeiro; e só o desvio, justificando uma não apensação, careceria/carece de fundamentação.

→ Sobre a “nulidade do procedimento disciplinar”.

A recorrente aponta que falha à acusação “a exigência de que deverão ser indicadas as penas aplicáveis”.

A recorrente entende que “se impõe ao decisor [porventura quereria escrever “instrutor”] a concretização da pena em que incorria a ora Recorrente”, sem aceitar que por assim aconteça por “remissão legal, impondo-se, de modo a possibilitar a defesa cabal da ora Recorrente, que tal duração fosse expressamente indicada na Acusação”.

Rege, como identificou o tribunal “a quo”, o art.º 213.º, n.º 3, da LGTFP: “A acusação contém a indicação dos factos integrantes da mesma, bem como das circunstâncias de tempo, modo e lugar da prática da infração, bem como das que integram atenuantes e agravantes, acrescentando a referência aos preceitos legais respetivos e às sanções disciplinares aplicáveis.”.

Ora, “a referida norma da LGTFP não exige que na «acusação» seja indicada, a título de proposta, uma determinada medida da sanção disciplinar a aplicar, mas apenas, repetimos, que sejam referidas as sanções disciplinares aplicáveis. O termo «aplicáveis» remete-nos com suficiente segurança para o âmbito da natureza das sanções cabíveis ao caso e não, necessariamente, para a concreta medida daquela que for seleccionada” (Ac. do STA, de 19-11-2020, proc. n.º 0570/15.9BALSB).

No caso a acusação contém a identificação necessária; certamente que sem reivindicar maior exigência que a que vinga em processo penal.

A recorrente sustenta que deveria ter sido “carreada para a Acusação o facto de que o arguido prestou mais de 10 anos de serviço, sem qualquer histórico disciplinar, e com classificações de desempenho positivas”, ao que o instrutor poderia “de modo fundamentado, fazer operar tal circunstância especial na atenuação da pena concreta aplicável ou, caso assim o entenda, não acionar tal efeito atenuante”; mas a acusação só careceria dessa indicação se ela fosse operativa; e como o tribunal “a quo” bem viu, não é o caso; a recorrente não convence do contrário, antes até dá nota jurisprudencial no mesmo sentido.

A recorrente recupera em razão que a instauração do procedimento lhe tinha de ser notificada; mas a lei até o prevê; só que não da forma que a recorrente supõe; de maneira especial e implícita, quando o art.º 205.º, n.º 3, da LGTFP, manda que “o instrutor informa a entidade que o tenha nomeado, bem como o trabalhador e o participante, da data em que dê início à instrução”; não carece de autónoma notificação.

→ Sobre a “violação do direito à fundamentação”.

Cfr. Ac. deste TCAN, de 19-04-2013, proc. n.º 02269/10.3BEPRT:

III. Fundamentar é enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram o órgão administrativo à prática de determinado ato, ato este que deverá conter expressamente os fundamentos de facto e de direito em que assenta a decisão sem que a exposição dos fundamentos de facto tenha de ser prolixa.

IV. O facto de se discordar do entendimento firmado e que o mesmo envolve, na sua opinião, uma aplicação ilegal do quadro normativo e dos pressupostos de facto/direito em que o ato administrativo em causa se estriba não gera ou determina que ocorra a ilegalidade formal consubstanciada na infração ao dever de fundamentação e aos seus respetivos contornos/requisitos.

“O dever de fundamentação traduz-se num conceito relativo, pois tem a ver com a natureza, exigência e singularidades do «acto» em causa, sendo verdade que num acórdão punitivo, de natureza disciplinar, o «essencial» é que estejam lá os factos relevantes para integrar as condutas nas infracções imputadas ao arguido, com a clareza e lógica indispensáveis para ele entender tal imputação, e, entendendo, poder reagir-lhe (…) Infringir disciplinarmente é desrespeitar dever geral ou especial decorrente da função pública que se exerce. Este desrespeito é ilícito na medida em que consubstancia negação de valores inerentes ao exercício dessa função pública, isto é, negação de interesses superiormente protegidos com vista à boa e cabal realização da respectiva actividade pública” (Ac. do STA, de 16-03-2017, proc. n.º 0343/15).

A recorrente afirma faltar para fundamentação da pena de suspensão “a demonstração de grave negligência ou grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres funcionais ou de uma conduta atentatória da dignidade e prestígio da função”.

Mas não; as modalidades e graus de culpa são, boa parte das vezes, deduzíveis das faltas cometidas, segundo «critérios de normalidade e de razoabilidade» (Ac. STA de 21.06.2011, AAE nº772/10); e no particular caso, alcança-se facilmente.

A decisão punitiva alcança o que é exigível de fundamentação.

→ Sobre a violação do princípio da audiência de interessados.

O princípio tem aplicação no âmbito disciplinar.

Também “No sentido de, como a jurisprudência do STA vem afirmando, “notificado o arguido da acusação e tendo este tido a possibilidade de a contestar considerar-se-á cumprido o direito de audiência e, consequentemente, considerar-se-á garantido o seu direito de defesa, vide o Acórdão do STA de 4.12.2008, Pº 0310/08” (Ac. deste TCAN, de 16-02-2018, proc. n.º 01252/09.6BEVIS).

Recordando Ac. do Trib. Const. nº 594/2020 de 10-11-2020, proc. nº 49/20 (cfr., no mesmo sentido: Acs do Trib. Const. nºs. 742/2020, de 10-12-2020, e 177/2020, de 06-04-2021):

«(…)

A República Portuguesa, enquanto Estado Democrático de Direito, garante a existência de um processo disciplinar justo. Sendo um instrumento para apurar e punir infrações disciplinares, o processo disciplinar apresenta relações com o Direito Processual Penal, designadamente na medida em que se encontra também necessariamente subordinado a princípios e regras que assegurem os direitos de defesa.

A Constituição assume aquela relação, no artigo 32.º, sob a epígrafe “garantias do processo penal”, ao assegurar, no n.º 10, as garantias do direito de audiência e defesa nos processos contraordenacionais e em «quaisquer processos sancionatórios». Esta norma constitucional foi introduzida pela revisão constitucional de 1989, quanto aos processos de contraordenação, e alargada, pela revisão de 1997, a quaisquer processos sancionatórios.

De acordo com Germano Marques da Silva e Henrique Salinas «O n.º 10 garante aos arguidos em quaisquer processos de natureza sancionatória os direitos de audiência e defesa. Significa ser inconstitucional a aplicação de qualquer tipo de sanção, contraordenacional, administrativa, fiscal, laboral, disciplinar ou qualquer outra, sem que o arguido seja previamente ouvido e possa defender-se das imputações que lhe são feitas. Neste sentido, entre outros, os Acs. n.ºs 659/06, 313/07, 45/08, e 135/09, esclarecendo-se ainda, no Ac. n.º 469/97, que esta exigência vale não apenas para a fase administrativa, mas também para a fase jurisdicional do processo» (cfr. Constituição Portuguesa Anotada, Jorge Miranda e Rui Medeiros (coord.), vol. I, Universidade Católica Editora, 2017, p. 537).

Pronunciando-se sobre o sentido da garantia prevista no artigo 32.º, n.º 10, da Constituição, o Tribunal Constitucional referiu no Acórdão n.º 135/2009, do Plenário, ponto 7:

«(…) Como se sustentou nos Acórdãos n.ºs 659/2006 e 313/2007, com a introdução dessa norma constitucional (efetuada, pela revisão constitucional de 1989, quanto aos processos de contraordenação, e alargada, pela revisão de 1997, a quaisquer processos sancionatórios) o que se pretendeu foi assegurar, nesses tipos de processos, os direitos de audiência e de defesa do arguido, direitos estes que, na versão originária da Constituição, apenas estavam expressamente assegurados aos arguidos em processos disciplinares no âmbito da função pública (artigo 270.º, n.º 3, correspondente ao atual artigo 269.º, n.º 3). Tal norma implica tão-só ser inconstitucional a aplicação de qualquer tipo de sanção, contraordenacional, administrativa, fiscal, laboral, disciplinar ou qualquer outra, sem que o arguido seja previamente ouvido (direito de audição) e possa defender-se das imputações que lhe são feitas (direito de defesa), apresentando meios de prova e requerendo a realização de diligências tendentes a apurar a verdade (cf. JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, tomo I, Coimbra, 2005, p. 363). É esse o limitado alcance da norma do n.º 10 do artigo 32.º da CRP, tendo sido rejeitada, no âmbito da revisão constitucional de 1997, uma proposta no sentido de se consagrar o asseguramento ao arguido, “nos processos disciplinares e demais processos sancionatórios”, de “todas as garantias do processo criminal” (artigo 32.º-B do Projecto de Revisão Constitucional n.º 4/VII, do PCP; cf. o correspondente debate no Diário da Assembleia da República, II Série-RC, n.º 20, de 12 de Setembro de 1996, pp. 541-544, e I Série, n.º 95, de 17 de Julho de 1997, pp. 3412 e 3466)».

No Acórdão n.º 338/2018, da 3.ª Secção, ponto 14, o Tribunal voltou a afirmar:

«No que diz respeito ao n.º 10 do artigo 32.º, referiu-se no Acórdão n.º 180/2014 que o mesmo releva “no plano adjetivo e significa ser inconstitucional a aplicação de qualquer tipo de sanção contraordenacional ou administrativa sem que o arguido seja previamente ouvido e possa defender-se das imputações que lhe são feitas (Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, Coimbra, 2005, pág. 363, e acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 160/2004 e 161/2004)».

Em suma, e como se reconhece no artigo 32.º, n.º 10, da Constituição, os direitos de audiência – de ser efetivamente ouvido antes do decretamento da sanção –, e defesa – de apresentar a sua versão dos factos, juntar meios de prova e requerer a realização de diligências – constituem uma dimensão essencial tanto do processo criminal como dos processos de contraordenação como, finalmente, também de todos os processos sancionatórios. No caso dos processos sancionatórios disciplinares no contexto da função pública, a essencialidade dos referidos direitos de audiência e de defesa é reforçada ainda pelo artigo 269.º, n.º 3, da Constituição.

O sentido útil desta «explicitação constitucional do direito de audiência e de defesa é o de se dever considerar a falta de audiência do arguido ou a omissão de formalidades essenciais à defesa como implicando a ofensa do conteúdo essencial do direito fundamental de defesa» (Cfr. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, 4.ª ed. revista, Coimbra Editora, 2010, p. 841).

Exigindo o n.º 10 do artigo 32.º da Constituição que o arguido nos processos sancionatórios não penais ali referidos seja previamente ouvido e possa defender-se das imputações que lhe sejam feitas, apresentando meios de prova, requerendo a realização de diligências com vista ao apuramento da verdade dos factos e alegando as suas razões, imperioso será concluir que uma norma que permita a aplicação de qualquer tipo de sanção disciplinar sem que o arguido seja previamente ouvido e possa defender-se das imputações que lhe são feitas se apresenta necessariamente como violadora da Constituição.

(…)».

Sem embargo, e na linha do que foi entendido na decisão recorrida, como antes e no actual ordenamento jurídico também, «Segundo a jurisprudência dominante do STA, o art. 100.º do CPA não é aplicável no caso do processo disciplinar, pois neste processo a audiência dos interessados está organizada de forma especial.» (Ac. do STA, de 26-04-2012, proc. n.º 01194/11).

«O processo disciplinar, tal como se encontra gizado, não exige um projecto de decisão final como via de assegurar a audiência de interessados (art.º 100º do CPA), que ainda assim não deixa de ter lugar, enformada na particular estrutura de processo» - Ac. deste TCAN, de 05-12-2014, proc. n.º 46/13.9BEAVR.

Foi do que a decisão recorrida cuidou, e bem.

Não esteve em razão essa audiência em função de a autora não se “pronunciar sobre o relatório final, previamente à adoção da decisão punitiva”, como agora inovatoriamente inova.

Cfr. Ac. deste TCAN nº 674/08.4BEBRG, de 10-09-2021, «(…) A decisão proferida em 1ª instância não pode ser revista em recurso jurisdicional com fundamento em questão nova. Os recursos jurisdicionais destinam-se a rever as decisões proferidas pelo tribunal recorrido, não a decidir questões novas.

Com efeito, os recursos são meios para obter o reexame das questões já submetidas à apreciação dos tribunais inferiores, e não para criar decisões sobre matéria nova, não submetida ao exame do tribunal de que se recorre.

Assim, não pode em sede de recurso conhecer-se de questão nova, que não tenha sido objeto da sentença pois os recursos jurisdicionais destinam-se a reapreciar as decisões proferidas pelos tribunais inferiores e não a decidir questões novas, não colocadas a esses tribunais, ficando, assim, vedado ao Tribunal de recurso conhecer de questões que podiam e deviam ter sido suscitadas antes e o não foram.».*
Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso subordinado da autora.

Custas: pela recorrente autora.

Porto, 25 de Fevereiro de 2022.

Luís Migueis Garcia

Conceição Silvestre

Isabel Costa