Processo 01286/12.3BEBRG

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1. MUNICÍPIO DE BRAGA, inconformado com o acórdão do TCA-Norte que negou provimento ao recurso que interpusera da sentença do TAF de Braga que julgara procedente a acção administrativa especial contra ele intentada por A…………, Lda, dele recorreu, para este STA, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:

“1ª Com o presente recurso de revista pretende o Recorrente obter uma melhor aplicação do direito, bem como obter pronúncia sobre uma questão de elevada relevância jurídica, cuja complexidade é significativa e não foi até agora exaustivamente tratada seja pela jurisprudência, seja pela doutrina

2ª A questão em causa encerra uma dupla vertente, quer na aplicação do enriquecimento sem causa às relações tributárias, quer - no cenário de se aplicar - ao conceito da subsidiariedade e interacção com conceitos e institutos específicos do direito administrativo e do direito tributário, pelo que a criação de uma posição jurisprudencial sobre esta temática também fundamenta o recurso em causa.

3ª O Recorrente considera que o acórdão recorrido violou normas de natureza substantiva.

4ª O presente recurso preenche os requisitos previstos no nº 1 e no nº 2 do artigo 150° do CPTA, pelo que se encontra em condições de ser recebido na apreciação liminar sumária prevista no nº 5 do mesmo normativo.

5ª O instituto do enriquecimento sem causa, oriundo do direito civil, não é compatível com o princípio da legalidade tributária, quer na vertente das garantias dos contribuintes que estão taxativamente previstas, quer nas regras de procedimento e processo tributário, igualmente taxativamente reguladas.

6ª A LGT e o CPPT não contêm qualquer menção ao uso do enriquecimento sem causa no âmbito das suas relações jurídicas, e nem mesmo o procedimento e processo administrativo o prevêem para as relações administrativas.

7ª Tratando-se o enriquecimento sem causa de uma válvula de escape do direito civil, tem o seu correspondente no direito tributário na figura da revisão do acto tributário, prevista no artigo 78° da LGT.

8ª Ao considerar que o enriquecimento sem causa é aplicável às relações jurídicas tributáveis incorreu o acórdão recorrido em erro de julgamento de direito, por efeito de violação do princípio da legalidade tributária e do artigo 8º/nºs. 1 e 2 e) da LGT e ainda do artigo 78º da LGT.

9ª Sem prescindir quanto ao anteriormente sustentado, caso se considere aplicável o enriquecimento sem causa às relações tributárias, considera o Recorrente que a subsidiariedade inerente a este instituto não se verifica “in casu”.

10ª Como resulta provado do facto V), a Recorrida, notificada do acto administrativo que autorizou a rectificação do alvará de loteamento mas indeferiu a devolução do montante da taxa paga em excesso, conformou-se com o decidido.

11ª Este acto administrativo que a Recorrida não impugnou consolidou-se na ordem jurídica, por ter decorrido mais de um ano da sua prática.

12ª A Recorrida tinha fundamentos legais para impugnar o acto e assim procurar obter ganho de causa na devolução do montante pago em excesso, mas por sua opção não o fez.

13ª Não é de conceder o enriquecimento sem causa a quem, por negligência ou opção, não usou dos direitos que o direito processual administrativo/tributário lhe confere.

14ª Não pode o enriquecimento sem causa derrogar o efeito de consolidação na ordem jurídica de um acto administrativo válido, sob pena de se violar princípio estruturante do direito administrativo e de se premiar conduta displicente, não sendo objectivo do legislador que criou o enriquecimento sem causa causar qualquer um destes efeitos.

15ª Ao não decidir no sentido ora defendido incorreu o acórdão recorrido em erro de julgamento de direito, concretamente do artigo 474º do CCiv., objecto de interpretação incorrecta.”.

A recorrida contra-alegou, tendo enunciado as conclusões seguintes:

“1) No que concerne à admissão do presente recurso, ao abrigo do disposto no art.º 150º, nº 1, do CPTA, releva que as questões propostas pelo Recorrente, tal como configuradas pelo mesmo, não tenham sido, na verdade, objecto de apreciação nem decisão pelo douto Acórdão recorrido, que parte do pressuposto de que a relação jurídica controvertida não assume natureza tributária.

2) Assim, qualquer resposta à questão da aplicabilidade, às relações jurídicas tributárias, do instituto do enriquecimento sem causa, não irá contender com o sentido da decisão nem com os seus fundamentos, pelo que não deverá ser admitido o presente recurso de revista, por não se verificarem os requisitos da sua admissibilidade, a título excepcional, previstos no art.º 150º, nº 1, do CPTA.

3) Sem prescindir, sobre o mérito do presente recurso, caso se julgue o mesmo admissível, a decisão constante do douto Acórdão recorrido veio definir entre as partes, como se disse, não uma relação jurídica tributária, nomeadamente aquela que se extinguiu com o indeferimento do pedido de revisão do acto tributário - a liquidação da taxa de compensação - mas sim uma relação jurídica assente no instituto do enriquecimento sem causa, convocado para solucionar a situação de locupletamento injustificado do Recorrente que resultou de se ter tornado inaplicável, pelo decurso do tempo, o meio previsto no art.º 78º da LGT.

4) Assim, a imposição ao Recorrente da obrigação de restituir a parte da taxa de compensação paga em excesso, após a extinção da dita relação jurídica tributária, não representa qualquer tipo de invasão do instituto do enriquecimento sem causa ao procedimento e processo tributário, pelo que não coloca em causa o princípio da legalidade tributária, nem na vertente da criação e definição dos elementos essenciais dos impostos, nem da tipicidade das respectivas disciplinas legais, não se gerando qualquer conflito com o preceito contido na al. e) do nº 2 do art.º 8º da LGT.

5) Concordando as partes em que, dado o motivo que viciara a liquidação, e pelo decurso do tempo desse cálculo inicial, se tornara inacessível o meio próprio de revisão do acto tributário, jamais seria exigível à Recorrida que reagisse contra o acto administrativo de indeferimento do pedido de restituição que apresentou, visando a sua anulação por ilegalidade como pretende o Recorrente, quando nenhum vício lhe poderia imputado àquele acto, havendo consenso sobre a adequação e solidez dos respectivos fundamentos, que de resto se reconduzem a factos objectivos e indiscutíveis.

6) Resulta do exposto que a Recorrida ficou sem qualquer outro meio de obter a restituição do que pagou indevidamente ao Recorrente, uma vez que a taxa paga não corresponde à situação real (a área correcta a ser compensada) que acabou por conduzir à rectificação do Alvará de loteamento, e que motivou o novo cálculo da taxa pela diferença favorável à Recorrida de € 35.659,49.

7) Decidiu bem, pois, o douto Acórdão recorrido julgando não ter a Recorrida a seu favor qualquer dispositivo legal específico para obrigar o Recorrente a devolver o montante pago em excesso a título de taxa de compensação, não havendo também do lado do Recorrente causa que justifique manter-se na sua esfera jurídica aquele montante pago a mais a título de taxa de compensação, pelo que foram devidamente aplicadas as disposições dos artigos 473º e 474º do Código Civil..”

Pela formação de apreciação preliminar a que alude o art.º 150.º, do CPTA, foi proferido acórdão a admitir a revista, com a seguinte fundamentação:

“( ... )

A autora e aqui recorrida pagou ao município recorrente os «quanta» devidos por uma sua operação de loteamento, os quais incluíam uma taxa de compensação pela não cedência de áreas ao domínio público. Mas algumas dessas áreas - todas indicadas no alvará - estavam erradas. Daí que a autora, alguns anos depois, requeresse ao município que tais erros fossem rectificados - ao que deveria seguir-se, a seu ver, uma nova liquidação da taxa e a devolução do que pagara a mais.

Após reconhecer e corrigir os ditos lapsos, presentes no alvará, o aqui recorrente admitiu que a sobredita taxa de compensação, cobrada à autora, excedera em €35.659,49 a importância devida. Mas recusou devolver essa importância por já não ser possível rever o respectivo acto tributário (art. 78º da LGT).

Seguidamente, a autora propôs o pleito dos autos, tendente à condenação do município réu no pagamento daqueles €35.659, 49 - e dos correspondentes juros de mora, desde a citação - com base em enriquecimento sem causa. E as instâncias convieram na procedência total da acção.

Na sua revista, o município recorrente coloca três «quaestiones juris» que considera relevantes e erroneamente decididas. Assim, defende que o enriquecimento sem causa não se aplica às relações jurídicas tributárias; que, caso genericamente se aplicasse, não haveria «in casu» a subsidiariedade própria do instituto; e que o indeferimento do pedido da autora - de que se lhe devolvesse o que pagara a mais - correspondeu a um acto administrativo entretanto consolidado.

Este derradeiro fundamento da revista - que discerne um acto de autoridade na mera recusa de devolver o que se recebera a mais - não parece persuasivo e, por si só, não justificaria a admissão da revista.

Mas as outras duas questões, ligadas à aplicação do art. 474º do Código Civil, são claramente problemáticas. Apesar da unanimidade das instâncias - e do seu manifesto propósito de atingirem uma solução justa - é juridicamente discutível se a via do enriquecimento sem causa estava, deveras, na disponibilidade da autora «in hoc casu».

Assim, os «themata» colocados pelo município em torno do instituto onde a autora filiou a sua «causa petendi» merecem a análise do Supremo e instam ao recebimento da revista - para se garantir uma mais segura aplicação do direito.”

O Exmº Sr. Procurador-Geral Adjunto junto deste STA, notificado nos termos do art.º146.º, nº 1, do CPTA, não emitiu parecer.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:

“A) A Autora exerce, com regularidade e intuito lucrativo, a atividade de construção civil e comércio imobiliário;

B) A Autora é proprietária de um prédio composto por terreno para construção com área de 5.838 m2, sito no lugar de ……….., freguesia de Gualtar, a confrontar do norte e sul com caminho, nascente com herdeiros de ………, e poente com caminho e ………., descrito na Conservatória sob o número 1895;

C) O referido prédio resultou da anexação dos prédios descritos na Conservatória sob os números 90 (artigo 153 da matriz rústica), 662 (artigo 1393 da matriz urbana) e 1512 (artigo 2474 da matriz urbana) da freguesia de Gualtar;

D) A Autora adquiriu, mediante compra e venda, a B……….. e a C………….. e outros, e mediante permuta a D…………. e mulher;

E) Todos os aludidos negócios foram celebrados por escritura pública, em conformidade com a respetiva inscrição no registo predial de que a Autora é titular;

F) No exercício da sua atividade e abrangendo os prédios acabados de indicar a Autora requereu uma operação de loteamento, posteriormente titulada pelo Alvará nº 32/2007 emitido pela Câmara Municipal de Braga em 31 de Agosto de 2007, originando a constituição de 10 lotes;

G) Sendo 6 lotes destinados à construção de edifícios de habitação uni familiar em banda e 4 lotes destinados à construção de 2 edifícios de seis pisos para habitação coletiva e garagens;

H) Relativamente ao loteamento foi liquidada a taxa no valor total de 146.485,35 euros, sendo o valor da taxa devida pela realização, manutenção e reforço das infraestruturas urbanísticas de 48.237,95 euros e a taxa de compensação pela não cedência de áreas ao domínio público correspondeu ao valor de 96.352,75 euros, que a Autora pagou em 29/08/2007;

I) O valor pago pela Autora correspondeu às indicações constantes do alvará de loteamento e da planta que instruiu a emissão do mesmo, numa área total cedida de 3.270,50m2, distribuída da seguinte forma:

Arruamentos 1.533,50 m2; Estacionamento 448,00 m2;

Passeios 667,00 m2;

Zonas verdes 622,00 m2;

J) A legenda da planta entregue pela Autora nos serviços do Réu continha um lapso de escrita na menção da distribuição dos metros quadrados por cada um dos itens aí referidos;

K) Na verdade, a área cedida para arruamentos, representada na planta e prevista nas obras de execução é de 1.001,50 m2 e não de 1.533,50 m2;

L) e a área cedida para zonas verdes é de 1.154,00 m2 e não de 622,00 m2;

M) Em consequência, a área total cedida de 3.270,50 m2 abrange:

Arruamentos 1.001,50 m2;

Estacionamento 448,00;

Passeios 667,00 m2;

Zonas verdes 1.154,00 m2;

N) Detetado o erro, a Autora requereu ao Réu, em 07.01.2011, a retificação correspondente do Alvará de loteamento, em conformidade com uma nova planta de síntese que anexou;

O) A qual, mantendo o mesmo elemento gráfico, apresentou os elementos descritivos, designadamente a legenda de identificação das áreas cedidas, devidamente corrigidos;

P) Requerendo em simultâneo que fosse igualmente retificado o cálculo da taxa de compensação anteriormente liquidada, e bem assim a devolução do excedente pago;

Q) Na verdade, dado que a Autora, em função da área de construção prevista, deveria ceder ao domínio público 1.128,75 m2 de terreno para espaços verdes, tendo afinal cedido uma área de 1.154,00 m2 não há lugar a qualquer compensação (antes liquidada pela não cedência de 506,75 m2);

R) A Autora apenas teria de compensar o Réu pela não cedência de terreno para equipamentos com a área de 862,50 m2;

S) Os competentes serviços do Réu, em 24.02.2011, efetuaram a liquidação da taxa de compensação considerando a retificação das áreas parcelares do terreno cedido ao domínio público, apurando um valor a pagar de € 60.693,26 pela não cedência de terreno para equipamentos;

T) O Réu indeferiu o pedido de retificação, com fundamento nas disposições do art. 148º do CPA, e por o erro material em causa não ter decorrido da expressão da vontade do órgão administrativo, remetendo a Autora para um procedimento de alteração do Alvará de loteamento nos termos do ofício remetido em 06.04.2011;

U) Em 19/04/2011 a Autora requereu novamente a retificação do Alvará de loteamento e a devolução do valor pago em excesso a título de compensação pela não cedência de áreas ao domínio público;

V) O Réu autorizou a retificação do alvará de loteamento em conformidade com a planta síntese já corrigida e indeferiu a devolução do excedente pago por este ter sido formulado fora do prazo legal constante do art. 78º da LGT, no dia 11/06/2011;

X) Em 11/11/2011 foi emitido título de retificação do alvará de loteamento nele constando as cedências de terrenos para zonas verdes com a área de 1.154m2 e para arruamentos com a área de 1.001,50m2;

Z) A presente ação deu entrada neste tribunal no dia 23/07/2012.”

3. Considerando ter existido um enriquecimento ilícito do ora recorrente à custa do empobrecimento da A., sendo fundada, com base no instituto do enriquecimento sem causa, a restituição do montante que esta pagara àquele a título de taxa de compensação pela não cedência de áreas ao domínio público, a sentença do TAF condenou o Município de Braga a pagar à A. a quantia de € 35.659,49, acrescido dos juros vencidos e vincendos à taxa legal, contados desde a citação até efectivo e integral pagamento.

O TCA-Norte, pelo acórdão objecto da presente revista, negou provimento ao recurso interposto pelo aludido Município e confirmou aquela sentença, com a seguinte fundamentação:

“(...)

3.3.7. Conforme resulta do probatório, em consequência da operação de loteamento que a Apelada promoveu junto dos serviços do Apelante, foi-lhe liquidada a respetiva taxa municipal de urbanização no valor de € 146.485,35, valor esse onde se incluía o montante de € 96.353,75 relativos à taxa de compensação pela não cedência de áreas ao domínio público, que a Apelada pagou no dia 29 de agosto de 2007. Nessa sequência, em 31.08.2007, foi emitido o Alvará n.º 32/2007, onde constava uma área de não cedência de áreas ao domínio público de 506,75m2 para espaços vedes e 862,50m2 para equipamento (no valor de € 96.353,75) - vide alínea F) e H) do probatório.

O valor pago pela Autora correspondeu às indicações constantes do alvará de loteamento e da planta que instruiu a emissão do mesmo, numa área total cedida de 3.270, 50m2, distribuída da seguinte forma: (i) Arruamentos 1.533,50 m2; (ii) Estacionamento 448,00 m2; (iii) Passeios 667,00 m2; (iv) Zonas verdes 622,00 m2 - vide alínea I) do probatório.

Sucede que, a legenda da planta entregue pela Apelada nos serviços do Apelante no âmbito do processo de licenciamento da operação urbanística de loteamento que culminou na emissão do Alvará de Loteamento n.º 32/2007, de 31.08, continha um lapso de escrita na menção da distribuição dos metros quadrados por cada um dos itens aí referidos - vide alínea J) do probatório.

Na verdade, a área cedida para arruamentos, representada na planta e prevista nas obras de execução é de 1.001,50 m2 e não de 1.533,50 m2 e a área cedida para zonas verdes é de 1.154,00 m2 e não de 622,00 m2, pelo que, em consequência, a área total cedida de 3.270,50 m2 abrange: (i) Arruamentos 1.001,50 m2; (ii) Estacionamento 448,00; (iii) Passeios 667,00 m2; (iv) Zonas verdes 1.154,00 m2 - vide alíneas K), L) e M) do probatório.

3.3.8. O referido erro, uma vez detetado, levou a Apelada a requerer ao Réu, em 07.01.2011, a retificação correspondente do Alvará de loteamento, em conformidade com a nova planta de síntese que anexou, a qual, mantendo o mesmo elemento gráfico, apresentou os elementos descritivos, designadamente a legenda de identificação das áreas cedidas, devidamente corrigidos, tendo a Apelada, requerido, em simultâneo que fosse igualmente retificado o cálculo da taxa de compensação anteriormente liquidada, e bem assim a devolução do excedente pago - vide alíneas N), O) e P) do probatório.

Sucede que, não obstante em 24.02.2011, os serviços do Réu/Apelante terem efetuado a liquidação da taxa de compensação considerando a retificação das áreas parcelares do terreno cedido ao domínio público, apurando um valor a pagar de € 60.693,26 pela não cedência de terreno para equipamentos, o Apelante indeferiu o pedido de retificação do Alvará de Loteamento, com fundamento nas disposições do art. 148º do CPA, e por o erro material em causa não ter decorrido da expressão da vontade do órgão administrativo, remetendo a Autora para um procedimento de alteração do Alvará de loteamento nos termos do ofício remetido em 06. 04.2011 - vide alíneas S) e T) do probatório.

3.3.9. Por essa razão, a Apelada, em 19/04/2011, requereu novamente a retificação do Alvará de loteamento e a devolução do valor pago em excesso a título de compensação pela não cedência de áreas ao domínio público, acabando o Apelante, a 11/06/2011, por autorizar a retificação do alvará de loteamento em conformidade com a planta síntese já corrigida mas indeferindo a devolução do excedente pago com fundamento em o mesmo ter sido formulado fora do prazo legal constante do art.º 78º da LGT, tendo a 11/11/2011 sido emitido título de retificação do alvará de loteamento nele constando as cedências de terrenos para zonas verdes com a área de 1.154m2 e para arruamentos com a área de 1.001,50m2 - vide alíneas U), V) e X) do probatório.

3.3.10. Decorre deste recorte factual, que a Apelada, em função da área de construção prevista, deveria ter cedido apenas ao domínio público uma área de 1.128,75 m2 de terreno para espaços verdes, mas acabou por ceder uma área de 1.154,00 m2, pelo que, nessa conformidade, não havia lugar a qualquer compensação (antes liquidada pela não cedência de 506,75 m2), apenas tendo de compensar o Réu/Apelante pela não cedência de terreno para equipamentos com a área de 862,50 m2, razão pela qual, detetado o referido erro, e corrigida situação, com a consequente retificação do Alvará de Loteamento, é inegável que o Apelante tem na sua posse um montante correspondente à diferença a mais paga pela Apelada.

Sucede que, atendendo ao decurso do tempo entre a liquidação inicial da taxa devida pela não cedência de terreno e o momento em foi detetado o erro que viciou aquela liquidação, a Apelada, perante a recusa do Apelante em devolver o montante a mais da taxa que lhe fora liquidada, já não podia lançar mão do meio próprio de revisão do ato tributário, que tem de ser exercido no prazo de três anos a contar do ato de liquidação. Por outro lado, também não era exigível à Apelada, como a própria sustenta, que reagisse contra o ato administrativo de indeferimento do pedido de revisão que apresentou, visando a sua anulação por ilegalidade como pretende o Apelado, conquanto nenhum vício poderia ser imputado àquele ato, havendo consenso sobre a adequação e solidez dos respetivos fundamentos.

Ante o exposto, é cristalino que a Apelada ficou sem qualquer outro meio de obter a restituição do que pagou indevidamente ao Apelante.

A taxa que foi paga não corresponde à situação real (a área correta a ser compensada), o que acabou por conduzir à retificação do Alvará de loteamento, dando lugar ao novo cálculo da taxa pela diferença favorável à Recorrida de €35.659,49.

Perante a verificação da situação de facto apurada, em que se constata a existência de uma situação de locupletamento injustificado do Apelante, em virtude de se ter tornado inaplicável, pelo decurso do tempo, o meio previsto no art.º 78.º da LGT, bem andou o Tribunal a quo ao determinar a devolução da quantia reclamada, com fundamento no instituto do enriquecimento sem causa, não traduzindo a condenação do Apelante a restituir a parte da taxa de compensação paga em excesso pela Apelada, após a extinção da dita relação jurídica tributária, nenhuma invasão do instituto do enriquecimento sem causa ao procedimento e processo tributário, pelo que não coloca em causa o princípio da legalidade tributária, nem na vertente da criação e definição dos elementos essenciais dos impostos, nem na tipicidade das respetivas disciplinas legais, não se gerando qualquer conflito com o preceito contido na al. e) do n.º 2 do art.º 8 da LGT, com bem conclui a Apelada nas suas conclusões de recurso

Conforme refere Mário Júlio de Almeida Costa, in Direito das Obrigações, 4ª edição, Coimbra Editora, pág. 329, à «inexistência da ação normalmente adequada equipara-se a circunstância de esta não poder ser exercida em consequência de um obstáculo legal (prescrição, caducidade), ou de não poder sê-lo utilmente por razões de facto (“maxime" a insolvência do devedor). Também neste caso deverá o interessado recorrer à pretensão de enriquecimento».

Também Júlio Manuel Vieira Gomes, in “O Conceito de Enriquecimento, O Enriquecimento Forçado e os Vários Paradigmas do Enriquecimento Sem Causa citado, págs. 421 e 422, sustenta que a subsidiariedade referida «deve ser entendida (…) sem exagero, apenas subsistindo uma situação que justifica a invocação da subsidiariedade quando o outro mecanismo permite atingir idêntico resultado e até, eventualmente, quando não se revela mais oneroso para o agente, Só nesta hipótese é que exige genuíno concurso de pretensões e o enriquecimento sem causa deve ceder o primado a outras instituições, mormente a responsabilidade civil e a acção de reivindicação».

No caso em juízo, a Apelada não tinha à sua disposição outro meio judicial para restabelecer o equilíbrio da situação, não havendo concorrência de meios legais, mas sim subsidiariedade dos mesmos.

Termos em que improcedem todos os fundamentos da presente apelação, impondo-se julgar a mesma improcedente e, consequentemente, confirmar a decisão recorrida”.

Contra este entendimento, o recorrente alega que o enriquecimento sem causa não é aplicável às relações jurídicas tributárias e que, de qualquer modo, não se verificava no caso a subsidiariedade própria do instituto.

Vejamos se lhe assiste razão.

O enriquecimento sem causa é um instituto de direito privado que tem consagração legal nos artºs. 473.º a 482.º, do C. Civil.

Porém, sendo o princípio da proibição de enriquecimentos injustos um princípio geral do direito e estando a actividade da Administração Pública sujeita à ordem jurídica no seu todo, também a ela é aplicável o princípio da proibição do enriquecimento sem causa (cf. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha in “Comentário ao CPTA”, 2017-4.ª edição, pág. 269).

Por isso, o art.º 37.º, n.º 2, al. i), do CPTA, na versão original [cf. actualmente, na versão resultante do DL n.º 214-G/2015, de 2/10], quando estabeleceu que seguiam a forma de acção administrativa comum as pretensões baseadas em enriquecimento sem causa referia-se, como não podia deixar de ser, por só aí estar genericamente regulada, à figura civilista que, nos termos do citado art.º 473.º se caracterizava pela obtenção por um dos sujeitos de uma vantagem patrimonial indevida.

E, ao contrário do que alega o recorrente, não obsta à sua aplicação às relações tributárias o interesse público que está subjacente ao pagamento dos tributos/taxas nem o facto de o enriquecimento sem causa não estar legalmente previsto como um dos meios de defesa do contribuinte. Efectivamente, para além de o princípio da prossecução do interesse público não poder prejudicar a protecção dos direitos e interesses legítimos dos particulares, o qual tem, por isso, de ser tutelado perante todas as formas de actuação administrativa, (cf. art.º 266.º, n.º 1, da CRP) e se, como vimos, se está em presença de um princípio geral do direito que vincula toda a Administração Pública - incluindo, portanto, a tributária - e se a garantia constitucional de acesso aos tribunais implica que toda a situação jurídica subjectiva deva poder ser defendida junto dos tribunais, tendo de se encontrar a forma de processo que seja adequada para o efeito, é irrelevante o facto de ele não estar previsto no CPPT nem na LGT. É que, como escreve Alexandra Leitão (in “O Enriquecimento Sem Causa na Administração Pública”, 1998, págs. 44/45), “assegurar a tutela efectiva dos particulares perante a Administração exige que os tribunais administrativos encontrem as vias de solução para as diversas situações em que, tendo o particular sido prejudicado pela actuação de uma entidade administrativa, não existe um título válido que fundamente o seu direito a ser ressarcido. Neste caso, justifica-se o recurso ao enriquecimento sem causa”.

Assim, neste aspecto, não tem razão o recorrente.

O princípio que proíbe o enriquecimento sem causa, constante do art.º 473.º, n.º 1, do C. Civil, permite o exercício da acção de enriquecimento sempre que alguém, sem causa justificativa, obtenha um enriquecimento à custa de outrem, facultando, assim, ao empobrecido reaver aquilo em que ficou prejudicado.

Face a estes pressupostos tão amplos ou genéricos, susceptíveis de permitirem a aplicação indiscriminada do instituto, o legislador consagrou a sua subsidiariedade, dispondo, no art.º 474.º, que “não há lugar à restituição por enriquecimento, quando a lei facultar ao empobrecido outro meio de ser indemnizado ou restituído”.

Assim, a acção de enriquecimento é o último recurso a utilizar pelo empobrecido, estando-lhe, por isso, vedada quando este dispõe de outro meio normalmente adequado a desfazer a deslocação patrimonial verificada.

Quanto à questão de saber se a lei pretende excluir essa acção de enriquecimento sempre que em abstracto exista esse outro remédio ou se, pelo contrário, é de exigir a possibilidade concreta do seu exercício, cremos ser de adoptar a primeira solução, em face do teor da letra da lei que “se refere à hipótese de a lei facultar esse outro meio e não à possibilidade concreta do seu exercício, que muitas vezes é prejudicada pela inércia do titular do direito” (cf. Menezes Leitão: “O enriquecimento sem causa do direito civil”, Centro de Estudos Fiscais, Lisboa, 1996, págs 946 e 948. No mesmo sentido, cf. Ac. do STJ de 26/5/2015 - Proc. n.º 169/13.4TCGMR.G2.S1, citado pelo Ac. do mesmo Supremo de 28/6/2018). Por isso, tal como também entende este autor, a acção de enriquecimento sem causa está vedada nas hipóteses em que a acção concorrente não pode já ser exercida por ter decorrido o prazo respectivo, sob pena de perder sentido o estabelecimento desse prazo (que, recorde-se, tem como fim garantir a segurança jurídica).

No caso em apreço, a A., depois de ter visto indeferida a sua pretensão de rectificação do alvará de loteamento e da consequente devolução do montante da taxa pago em excesso, reclamou desse indeferimento para o Presidente da Câmara Municipal de Braga que, por despacho de 9/6/2011, autorizou “a rectificação do acto de licenciamento da operação urbanística de licenciamento com a menção das áreas rectificadas constantes da nova planta de loteamento”, mas indeferiu o pedido de devolução das taxas por já terem decorrido os prazos do art.º 78.º, da LGT, para a revisão dos actos tributários.

Apesar de, na aludida reclamação, ter invocado a aplicação ao caso do art.º 148.º, do CPA que, nos termos do seu n.º 2, produziria efeitos retroactivos, a., na petição inicial, alegou que não impugnou o mencionado despacho de indeferimento por concordar com o entendimento que nele se perfilhava, motivo por que só lhe restava a acção de enriquecimento sem causa para obter a restituição pretendida.

Porém, como vimos, atento à sua subsidiariedade, para que essa acção esteja excluída basta a possibilidade abstracta de que o direito invocado pudesse ser, ou pudesse ter sido, exercido por outra via.

Por isso, existindo, como no caso, um meio de tutela específico que já não pode ser exercido por ter decorrido o prazo respectivo, não podia a A., em face do que dispõe o art.º 474.º, do C. Civil, fazer uso da acção de enriquecimento sem causa.

Procede, pois, a presente revista.

4. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido e julgando a acção totalmente improcedente.

Custas, nas instâncias e neste Supremo, pela ora recorrida.

Lisboa, 18 de Fevereiro de 2021.

O Relator consigna e atesta que, nos termos do disposto no art.º 15.º-A, do DL n.º 10-A/2020, de 13-03, do DL n.º 20/2020, de 1-05, têm voto de conformidade com o presente acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento, Conselheira Maria do Céu Neves e Conselheiro Cláudio Ramos Monteiro.

José Francisco Fonseca da Paz