Processo 02095/18.1BELSB

I. Relatório

1. A…….. - natural da Gâmbia - melhor identificado nos autos, interpõe «recurso de revista» do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul [TCAS], de 21.03.2019, que, concedendo provimento a recurso de apelação interposto pelo MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA - SERVIÇO DE ESTRANGEIROS E FRONTEIRAS, revogou a sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa [TAC] que lhe tinha julgado procedente a acção administrativa especial que interpusera para a «protecção de direitos, liberdades e garantias».

Culmina assim as suas alegações de revista:

1- A decisão recorrida enferma de vício, aliás está contrária a diversa jurisprudência do STA que analisa caso absolutamente idêntico;

2- No entanto dir-se-á que mesmo tratando de apreciação de pedido de protecção internacional ao abrigo do artigo 36º da Lei nº24/2008, de 30.06, tem aplicação imperativa a elaboração do relatório prevenido no artigo 17º da mesma Lei;

3- De facto, no acórdão referido em alegações, e que informou a decisão de 1ª instância, pode ler-se na sua ratio decidendi «Ora, o artigo 17º, nº1, prevê expressamente que após a realização das diligências cabíveis no caso há lugar às declarações previstas no artigo 16º, o SEF elabora um relatório escrito do qual constam as informações essenciais ao processo, sendo sobre este relatório que ao requerente é facultada a possibilidade de se pronunciar, no prazo de 5 dias, sendo ainda esse relatório comunicado ao representante do ACNUR e ao CRP [nºs 2 e 3]. O que significa que o requerente do pedido de protecção internacional tem direito a ser ouvido sobre as informações essenciais ao seu pedido [que no caso concreto não podiam deixar de ser a inadmissibilidade do pedido e o subsequente procedimento especial que teve lugar], constantes de relatório escrito que as indique, assim se assegurando a audiência do interessado. No entanto, do procedimento administrativo seguido [e que se encontra descrito nos factos provados], verifica-se que não foi elaborado o relatório contemplado no artigo 17º, nº1, da Lei nº27/2008, sobre o qual a requerente se pudesse ter pronunciado, não podendo considerar-se como relatório, as declarações da própria requerente acima transcritas. A falta da elaboração desse relatório tem que ser considerada como preterição de uma formalidade essencial que a lei prescreve, e que determina, consequentemente, que não tenha sido possível à requerente pronunciar-se nos termos do nº2 do referido artigo 17º»;

4- Os beneficiários de protecção internacional podem ter direito de asilo [ver artigo 3º], que lhes confere o estatuto de refugiado [artigo 4º], ou ser-lhes concedida autorização de residência por protecção subsidiária [artigo 7º], sendo único o procedimento desses pedidos, estando a respectiva tramitação prevista nos artigos 10º a 22º, se o pedido de protecção internacional foi formulado junto do Gabinete de Asilo e Refugiados [GAR] do SEF;

5- O artigo 17º, nº1, da Lei nº27/2008, de 30.06, prevê expressamente que após a realização das diligências cabíveis no caso haverá lugar às declarações previstas no artigo 16º, o SEF elabora um relatório escrito do qual constam as informações essenciais ao processo, sendo sobre este relatório que ao requerente é facultada a possibilidade de se pronunciar, no prazo de 5 dias, sendo ainda esse relatório comunicado ao representante do ACNUR e ao CRP [nºs 2 e 3];

6- O requerente do «pedido de protecção internacional» tem direito a ser ouvido sobre as informações essenciais ao seu pedido [que no caso concreto não podiam deixar de ser a inadmissibilidade do pedido e o subsequente procedimento especial que teve lugar], constantes de um relatório escrito que as indique, assim se assegurando a audiência do interessado;

7- Sempre e quando o STA apreciou esta matéria [não em sede de apreciação liminar, mas de forma profunda e analítica] sempre decidiu como acima referido: no sentido de que o artigo 17º, nº1, da Lei nº27/2008, de 30.06, prevê expressamente que após a realização das diligências que sejam necessárias, o SEF deverá elaborar relatório escrito do qual constam as informações essenciais ao processo, sendo sobre este relatório que ao requerente é facultada a possibilidade de se pronunciar, no prazo de 5 dias, sendo ainda esse relatório comunicado ao representante do ACNUR e ao CRP;

8- Sem prejuízo do conhecimento da inconstitucionalidade alegada.

Termina pedindo que seja concedido provimento à revista e revogado o acórdão recorrido, mantendo-se na ordem jurídica a decisão proferida pela 1ª instância.

2. O MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA [MAI] apresentou contra-alegações das quais extrai as conclusões seguintes:

1- O recorrido vem, uma vez mais, reiterar tudo quanto já afirmou nas anteriores instâncias, em detrimento de todo o vertido para os autos pelo ora recorrente por manifesta inexistência de suporte legal;

2- Saliente-se que o que está aqui e agora em causa é o «procedimento de determinação do Estado responsável pela análise do pedido de protecção internacional» [que culminou com a aceitação tácita da retoma a cargo por parte do Estado requerido - a Itália] antecede e fundamenta que o pedido apresentado seja considerado inadmissível e seja determinada a transferência da análise do pedido;

3- No estrito cumprimento do direito, foi o pedido considerado inadmissível e determinada a transferência do ora recorrente para Itália, Estado-Membro responsável pela análise do pedido de Asilo nos termos do citado regulamento, motivo pelo qual o Estado português se torna apenas responsável pela execução da transferência atento o previsto nos artigos 29º e 30º do Regulamento de Dublin;

4- Nos termos da lei, só na eventualidade da Itália declinar a retoma a cargo é que haveria lugar, por expressa determinação, à aplicação do Capítulo III, mormente do artigo 17º, mas como tal não aconteceu [a Itália aceitou a retoma], foi afastada decisivamente a aplicabilidade do capítulo III [e de todas as suas normas], incluindo o artigo 17º, à situação vertente, tal como bem acolheu o acórdão recorrido;

5- Do exposto, resulta evidente que, à semelhança do pugnado pelo douto acórdão recorrido, o acto administrativo impugnado se encontra legalmente enquadrado face ao que é disposto nos comandos imperativos ínsitos na legislação supra invocada;

6- Por conseguinte, a autoridade recorrida não pode deixar de manifestar a sua concordância com o acórdão recorrido, no qual o tribunal a quo dissecou e analisou minuciosamente todo o procedimento administrativo levado a cabo, e bem assim o compulsou com o direito vigente sobre a matéria, aquilatando, ex professo, da manifesta ilegalidade da sentença proferida pelo TAC de Lisboa;

7- Consequentemente, o ora recorrido subscreve o seu teor, veiculando que não padece de qualquer vício de violação de lei substantiva ou processual;

8- Em suma, o erudito acórdão, ao confirmar o procedimento administrativo levado a cabo pelo recorrido, em detrimento do entendimento acolhido na anterior sentença, proferida pelo TAC de Lisboa, repôs a legalidade, como de resto se lhe impunha, e lhe era pedido.

Termina pedindo a não admissão da presente revista e, de todo o modo, que lhe seja negado provimento.

3. Mas a revista acabou admitida por este Supremo Tribunal - «Formação» a que alude o artigo 150º, nº6, do CPTA.

4. O Ministério Público pronunciou-se no sentido da manutenção do acórdão ora recorrido.

5. Sem «vistos», por se tratar de processo de natureza urgente [artigo 36º, nº1 alínea e), do CPTA], cumpre apreciar e decidir a «revista».

II. De Facto

São os seguintes os factos provados que nos vêm das instâncias:

A) Em 10.07.2018, A……….. requereu protecção internacional do Estado Português [ver folhas do PA junto aos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido];

B) Em 27.07.2018 foi ouvido pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras [SEF], no âmbito do seu pedido de protecção internacional - dando-se aqui por reproduzida a respectiva entrevista/transcrição [ver folhas do PA junto aos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido];

C) Em 27.07.2018, no âmbito do processo de determinação de responsabilidade pela análise do pedido de protecção internacional [Regulamento de Dublin], as autoridades portuguesas apresentaram às autoridades italianas um pedido de retoma a cargo de A………., aludindo-se ao sistema Eurodac [ver folhas do PA junto aos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido];

D) Em 13.08.2018, o «Gabinete de Asilo e Refugiados do SEF» elaborou a informação nº1163/GAR/2018, relativa ao pedido de protecção internacional de A………., e da qual consta o seguinte teor [documento junto aos autos com a petição inicial, que se dá aqui por integralmente reproduzido]:

«[...] Dos motivos invocados no pedido de transferência

Aos 27.07.2018, o GAR apresentou um pedido de retoma a cargo às autoridades italianas, ao abrigo do artigo 18º, nº1, d), do Regulamento [UE] 604/2013 do PE e do Conselho, de 26.06.

Consultado o sistema Eurodac, foi detectado um Hit positivo com o Case ID IT1EN004E3, inserido pela Itália.

Aos 13.08.2018, Portugal informou as autoridades italianas que ao abrigo do artigo 25º, nº1, do Regulamento [UE] nº604/2013 do PE e do Conselho, de 26.06, tinham duas semanas para se pronunciar sobre o nosso pedido.

As autoridades italianas não se pronunciaram dentro do prazo estabelecido no artigo 25º, nº1, do Regulamento [UE] 604/2013 do PE e do Conselho, de 26.06, por isso de acordo com o artigo 25º, nº2 do mesmo Regulamento a falta de uma decisão equivale à aceitação do pedido.

Pelo exposto, propõe-se que a Itália seja considerada o Estado responsável pela retoma a cargo […]».

E) Em 13.08.2018, o Director Nacional Adjunto do SEF proferiu decisão com o seguinte teor [ver documento junto aos autos com a petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido]:

«[…] De acordo com o disposto na alínea a) do nº1 do artigo 19º-A e no nº2 do artigo 37º ambos da Lei nº27/08, de 30.06, alterada pela Lei nº26/2014, de 05.05, com base na informação nº1163/GAR/2018 do Gabinete de Asilo e Refugiados do SEF, considero o pedido de protecção internacional apresentado pelo cidadão que se identificou como A………., nacional da Gâmbia, inadmissível.

Proceda-se à notificação do cidadão nos termos do artigo 37º, nº3, da Lei nº27/08, de 30.06 […]»;

F) Em 16.08.2018, A………. foi notificado sobre a decisão de transferência para a Itália [ver folhas do PA junto aos autos, que se dá aqui por integralmente reproduzido];

G) Em 17.08.2018, A………….. requereu a concessão de apoio judiciário [ver documento junto aos autos com a petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido];

H) Em 11.09.2018, o advogado B………… foi notificado, via «email», pela Ordem dos Advogados, de que foi nomeado para patrocinar A………. [ver documento junto aos autos com a petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido];

I) Em 14.11.2018, deu entrada neste Tribunal a petição inicial que originou os presentes autos [ver folhas dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido].

E é tudo quanto a factos provados.

III. De Direito

1. A………., nacional da Gâmbia, interpõe este recurso de revista do acórdão do TCAS que, revogando a sentença do TAC de Lisboa - recaída sobre o acto do SEF que considerara inadmissível o pedido de protecção internacional por ele deduzido, e determinara a sua transferência para Itália - julgou improcedente a acção.

A 1ª instância, filiando-se expressamente no AC do STA de 18.05.2017 - proferido no processo nº306/17 - anulou o acto impugnado por omissão do relatório aludido no artigo 17º da Lei nº27/2008, de 30.06, e por preterição de audiência prévia do interessado.

A 2ª instância, através do acórdão recorrido, considerou desnecessário o dito «relatório», e, entendendo que foram cumpridas in casu todas as formalidades inerentes ao procedimento para determinação do Estado responsável, revogou a sentença e julgou improcedente a acção.

Na presente «revista», o recorrente insurge-se contra o aresto recorrido, da 2ª instância, assinalando que ele diverge da jurisprudência deste Supremo Tribunal.

2. De facto, a questão da conformação da audiência de interessados no caso de procedimento especial de determinação do Estado responsável pela análise do pedido de protecção internacional - regulado nos artigos 36º a 40º [capítulo IV] da Lei nº27/2008, de 30.06, na redacção da Lei nº26/2014, de 05.05 - não é nova na jurisprudência deste STA, e não tem permanecido constante, antes revelando uma «evolução» no sentido da procura do «melhor direito».

A situação destes autos, e de alguns dos arestos já proferidos, reporta-se a um pedido de protecção internacional - dirigido ao Estado Português - cuja tramitação incluiu o procedimento especial e incidental de determinação do Estado responsável pela análise desse pedido, e que terminou através da decisão do SEF que considerou o pedido inadmissível, após a aceitação tácita da retoma pela Itália - tudo ao abrigo dos artigos 19º-A, nº1 alínea a), e 37º, nº2, da Lei nº27/08, de 30.06, alterada pela Lei nº26/2014, de 05.05 - versão a que nos referimos sempre que citarmos aquela lei.

Acontece que, tanto nestes autos, como noutros similares, já decididos por este STA, a decisão de inadmissibilidade do pedido de protecção internacional, face à aceitação da retoma por outro Estado membro, foi proferida sem prévia audiência do requerente sobre esse assunto.

Posta a «questão» da necessidade e conformação dessa audiência prévia, já se decidiu que ela se traduz numa formalidade essencial que a lei exige no artigo 17º, nº2, da Lei nº27/08, de 30.06, e que a sua não observância, em caso com os ditos contornos, conduz à anulação da decisão de inadmissibilidade do pedido de protecção internacional e respectiva transferência do requerente - ver AC STA de 18.05.2017 [0306/17]; AC STA de 04.10.2018 [01727/17]; e AC STA de 28.03.2019 [01143/18] -, mas também já se decidiu que essa formalidade - prevista no dito artigo 17º - é aplicável no âmbito do próprio procedimento especial regulado no capítulo IV da lei em referência - ver AC STA de 20.12.

2018 [0275/18] - e ainda que, neste procedimento se impõe confrontar o requerente com o projecto de decisão de inadmissibilidade do seu pedido e sua transferência para o Estado aceitante da retoma - ver AC STA de 30.05.2019 [0970/18].

3. A Lei nº27/08, de 30.06, regula - além do mais - as «condições e procedimentos de concessão de protecção internacional», em ordem à concessão do «estatuto de refugiado» e do «estatuto de protecção subsidiária» - transpondo para a ordem jurídico um conjunto de directivas comunitárias enumeradas no seu artigo 1º.

Quanto ao procedimento, constatamos, como marcos estruturais, que ele inclui uma fase inicial, que culmina com a decisão da sua admissão ou inadmissão [artigos 10º, 19º-A, 20º e 27º, da Lei 27/08], da competência do director nacional do SEF [artigos 20º e 27º, da Lei 27/08], e, no caso de decisão positiva, uma fase de instrução [artigos 21º, 27º e 28º da Lei 27/08], que culmina com a elaboração, pelo SEF, de proposta fundamentada de concessão ou recusa de protecção internacional, sobre a qual o requerente é ouvido e pode pronunciar-se [artigo 29º da Lei 27/08]. A decisão final, de concessão ou recusa compete ao membro do Governo responsável pela administração interna [artigo 20º, nº5, da Lei nº27/08].

O «procedimento especial» de determinação do Estado responsável pela análise do pedido de protecção internacional, quando se imponha, enxerta-se na «fase inicial» do procedimento, suspende o respectivo prazo de decisão [artigo 39º da Lei 27/08], e, uma vez aceite a retoma a cargo pelo Estado requerido, conduz à prolação de decisão de inadmissibilidade do pedido e transferência do interessado [artigos 37º, nº2, e 19º-A, nº1 alínea a), da Lei 27/08].

Nessa fase inicial o procedimento comum prevê ainda a existência de «relatório», após a prestação de «declarações» pelo requerente, do qual devem constar «as informações essenciais relativas ao pedido», e sobre ele se pode pronunciar o requerente após ter sido notificado para o efeito [artigos 16º e 17º da Lei 27/08].

Ressuma pois, que o dito procedimento especial surge com natureza incidental e, a aceitação da retoma - expressa ou tácita - por parte do Estado requerido, constitui fundamento para a decisão, do director nacional do SEF, de inadmissibilidade do pedido de protecção internacional.

E o procedimento fica-se por aí, prescindindo-se da «análise das condições» do deferimento do pedido de protecção internacional formulado, e competindo ao SEF assegurar a execução da transferência do requerente [artigos 19º-A, nº2, e 38º, da Lei 27/08].

4. Não há dúvida de que o procedimento - globalmente considerado - comporta duas oportunidades de satisfação do direito de audiência do requerido, uma na fase dita inicial [artigo 17º da Lei 27/08] e outra no termo da instrução visando a decisão de mérito [artigo 29º da Lei nº27/08], mas nada prevê expressamente, a esse respeito, no âmbito específico do procedimento especial e incidental do capítulo IV [artigos 36º a 40º da Lei nº27/08].

E em boa verdade nem tal é necessário, pois que, integrando-se o procedimento especial na fase a que chamamos inicial do procedimento comum, é suposto que também nos casos em que a ele haja lugar sejam cumpridas as ditas disposições comuns do procedimento, e entre elas os artigos 16º e 17º da lei em referência.

Assim, tenha o SEF obtido conhecimento de situação que imponha a instauração do procedimento especial oficialmente ou através das declarações do requerente, a verdade é que deve ouvir este último sobre a possibilidade do seu pedido ser inadmissível e ter de ser transferido para outro Estado-membro, por retoma - artigo 16º da Lei nº27/08 -, e de seguida elaborar relatório e dar oportunidade ao requerente para sobre ele se pronunciar nos termos do artigo 17º da Lei nº27/08, de 30.06.

É isto que resulta da interpretação - textual e contextual - dos pertinentes artigos da lei em análise, e é isso que acaba por dar resposta às exigências impostas pelo «regulamento europeu» a que o procedimento especial de determinação do Estado responsável também está sujeito - Regulamento [UE] nº604/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26.06 - e que estabelece «critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise de pedido de protecção internacional apresentado num dos Estados-Membros por nacional de país terceiro ou por apátrida».

Efectivamente, no capítulo II - sobre princípios gerais e garantias -, e mais concretamente no seu artigo 5º, manda tal «Regulamento» que o Estado-membro que procede à determinação do Estado-membro responsável realize uma entrevista pessoal com o requerente a fim de facilitar o processo de determinação do Estado responsável e, acrescenta, essa «entrevista pessoal» deve realizar-se em tempo útil e, de qualquer forma, antes de ser adoptada qualquer decisão de transferência do requerente para o Estado-membro responsável [artigo 5º, nºs 1 e 3, do Regulamento].

A acrescer a isto, importará ainda sublinhar que, no plano interno, o «princípio da audiência» é havido como estruturante de cada procedimento administrativo [artigos 121º a 125º do CPA], se assume como uma dimensão qualificada do princípio da participação [artigo 12º do CPA], e surge na sequência e em cumprimento de directriz constitucional [artigo 267º, nºs 1 e 5, da CRP], e, no plano do direito da União Europeia, o respeito pelo direito de defesa constitui princípio geral e fundamental [artigos 41º, e 48º-49º, CDFUE], que é aplicável sempre que a Administração se proponha adoptar, relativamente a uma pessoa, um acto lesivo dos seus legítimos interesses. E, como vem explicitando a jurisprudência do «Tribunal de Justiça», esta obrigação incumbe às administrações dos Estados-membros sempre que tomem decisões que entram no âmbito de aplicação do direito da União, e mesmo que a legislação aplicável, da União, não preveja expressamente essa formalidade - ver os acórdãos do TJUE referidos no AC STA de 30.05.2019, in processo 0970/18.2BELSB.

5. Ora, consultada toda factualidade provada, constata-se que nem o requerente foi ouvido, em sede de «declarações» [artigo 16º], sobre a inadmissibilidade do seu pedido e a possibilidade de ser transferido para Itália, e tão pouco foi elaborado o relatório e cumprida a audiência do artigo 17º da Lei nº27/08, de 30.06.

De acordo com o que ficou dito, impõe-se conceder provimento à revista, revogar o acórdão recorrido e manter na ordem jurídica a decisão da 1ª instância.

IV. Decisão

Nestes termos, decidimos conceder provimento a este recurso de revista, e, em conformidade revogar o acórdão recorrido.

Sem custas - artigo 84º da Lei nº27/2008, de 30.06.

Lisboa, 3 de Outubro de 2019. – José Augusto Araújo Veloso (relator) – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – Jorge Artur Madeira dos Santos.