ACORDAM NA FORMAÇÃO DE APRECIAÇÃO PRELIMINAR DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA: I. RELATÓRIO A………… intentou, no TAF de Braga, contra o INSTITUTO DE SEGURANÇA SOCIAL, IP, acção administrativa especial pedindo: a) a anulação do acto praticado em 18.03.2013, pelo Vice–Presidente do Conselho Directivo daquele Instituto que lhe indeferiu a atribuição do subsídio de desemprego e b) a condenação do Réu a substituir aquele acto por outro que defira o seu pedido. Aquele Tribunal julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção e, com esse fundamento, absolveu a Entidade Demandada da instância. Decisão que o Tribunal Central Administrativo Norte manteve. É desse acórdão que a Autora vem recorrer, ao abrigo do disposto no artigo 150.º/1 do CPTA. II. MATÉRIA DE FACTO Os factos dados como provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete. III. O DIREITO 1. As decisões proferidas pelos TCA em segundo grau de jurisdição não são, por via de regra, susceptíveis de recurso ordinário. Regra que sofre a excepção prevista no art.º 150.º/1 do CPTA onde se lê que daquelas decisões pode haver, «excepcionalmente», recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo «quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental» ou «quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito». O que significa que este recurso foi previsto como «válvula de segurança do sistema» para funcionar em situações excepcionais em que haja necessidade, pelas apontadas razões, de reponderar as decisões do TCA em segundo grau de jurisdição. Deste modo, a pretensão manifestada pelo Recorrente só poderá ser acolhida se da análise dos termos em que o recurso vem interposto resultar que a questão nele colocada, pela sua relevância jurídica ou social, se reveste de importância fundamental ou que a sua admissão é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. Vejamos se, in casu, tais requisitos se verificam. 2. O Autor pediu a anulação do acto praticado, em 18/03/2013, pelo Vice–Presidente do Conselho Directivo do ISS, IP que lhe indeferiu a atribuição do subsídio de desemprego e o TAF considerou que esta acção, onde essa decisão foi impugnada, tinha sido extemporaneamente instaurada, o que determinou a absolvição do Réu da instância.
Jurisprudência
Processo 01146/17
Para tanto ponderou: “… Resulta da factualidade apurada que o despacho de indeferimento, datado de 08.08.2013 foi notificado ao Autor por ofício datado de 09.08.2013, sendo que, se não antes, pelo menos a 19.08.2013 dele tomou conhecimento (cfr. item 9 dos factos apurados). Mais resulta que o Autor deu entrada ao recurso hierárquico em 26.09.2013 e a presente ação foi instaurada a 12.05.2014. Tendo havido uma decisão de indeferimento, dispunha o Autor de um prazo de três meses para intentar a presente ação. Relativamente ao modo de contagem do prazo de propositura da ação, e tendo presente que o prazo aplicável é o prazo de três meses previsto no n.º 2 do art.º 69º do CPTA, cumpre realçar que estamos em presença de um prazo contínuo (art.º 144º do CPC), mas cuja contagem se suspende durante o período de férias judiciais, o que implica, no caso de existir suspensão da contagem do prazo, a conversão do prazo de 3 meses legalmente previsto, num prazo de 90 dias …. . De salientar também que, não obstante a remissão para o regime de contagem previsto no CPC, não tem aqui aplicabilidade a possibilidade conferida pelo art.º 145º, n.º 5, do CPC, de o ato poder ser praticado nos três dias úteis posteriores, desde que paga a respetiva multa, posto estar em causa um prazo de propositura de ação, verdadeiro prazo de natureza perentória e de caducidade. … Assim, na aferição da tempestividade da presente impugnação, relevará, apenas, o prazo de 3 meses (ou 90 dias), sem possibilidade de atender a qualquer dilação. Atenta a factualidade dada como provada, resulta que o ato administrativo de indeferimento foi notificado pelo menos em 19.08.2013, pelo que o prazo legal de três meses quer para a impugnação contenciosa quer para a interposição de recurso hierárquico facultativo iniciar-se-ia em 20.08.2013. Todavia de 20.08.2013 a 31.08.2013 o prazo não começou a contar devido ao período de férias judiciais, apenas se iniciando a 01.09.2013. Suspendeu-se novamente a 26.09.2013, por conta da instauração do recurso hierárquico, perfazendo um total de 25 dias decorridos. A apresentação pelo Autor de recurso hierárquico contra o ato administrativo impugnado determina, nos termos do art.º 59º, n.º 4, do CPTA, a suspensão do prazo do exercício do direito de ação, até ser proferida decisão sobre o recurso ou até que decorra o prazo legal fixado para a decisão. ….. perante a alternativa estabelecida na 2ª parte do nº 4 do artigo 59º do CPTA, que legitimamente dá azo a dúvidas sobre se consagra uma prioridade igualitária e mutuamente excludente ….. o STA tem vindo a adotar a primeira opção, por considerar ser a mais próxima da letra da lei, e por entender que a segunda opção comprometerá a segurança jurídica, um dos fins da norma do artigo 59º nº4 do CPTA - ver, como paradigmático desta
posição, AC STA de 27.02.2008, Rº 0848/06. Nos termos do artigo 175º do CPA, quando a lei não fixe prazo diferente, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias contado a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer. Tem vindo a ser assumida de forma significativa e maioritária pela jurisprudência do STA a tese de que o prazo de 30 dias, previsto no artigo 175º do CPA, deverá ser contado acrescido do prazo de 15 dias previsto no artigo 172º do CPA, que é concedido ao autor do ato recorrido para se poder pronunciar sobre o recurso hierárquico, e durante o qual ele pode, inclusivamente, revogar, modificar ou substituir o seu ato - AC STA de 16.01.97, Rº 040486; AC STA de 01.07.97, Rº 041245; AC STA de 17.12.98, Rº 043277; e AC STA de 25.02.2010, Rº 0320/08 e mais recentemente o acórdão de 19.06.2014, proc. 1954/13. É pois a partir do termo do prazo legal de 15 dias, para o autor do ato se pronunciar e o remeter ao órgão competente para conhecer do recurso (arts. 171º, nº 1, e 172º, nº 1, do CPA), que se conta o prazo, de 30 dias, fixado no questionado nº 1 do art. 175º CPA, para decisão do recurso hierárquico, sempre que não seja respeitado o prazo legalmente estabelecido, para a remessa do processo ao órgão competente para decidir, como sucedeu no caso em apreço. Assim, a data a partir da qual deverá ser retomada a contagem do prazo de caducidade em causa tem de ser encontrada mediante a contagem de 45 dias [15+30], feita nos termos do artigo 72º do CPA, a partir do dia da interposição do recurso gracioso. No caso em apreço, a suspensão do prazo da impugnação contenciosa cessou não com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa mas com o decurso do respetivo prazo legal, por se tratar do facto que de forma manifesta ocorreu em primeiro lugar. ….. O recurso foi instaurado a 26.09.2013 e a presente ação apenas deu entrada em 12.05.2014, isto é, muito depois de esgotado o prazo legal. Aqui chegados, é forçoso concluir pela manifesta intempestividade da presente ação.” O TCAN, para onde o Autor apelou, manteve essa decisão com o seguinte discurso: “… Sem prejuízo, naturalmente, dos factos dados como provados, mas para permitir uma mais eficaz visualização do que aqui se mostra controvertido, infra se esquematizarão cronologicamente as datas mais relevantes para a apreciação que se fará: a) O aqui Recorrente foi notificado do ato objeto de impugnação em 09.08.2013; b) O aqui Recorrente tomou conhecimento do ato, pelo menos, em 19.08.2013;
c) O aqui Recorrente apresentou Recurso Hierárquico em 26.09.2013; d) A presente ação foi instaurada a 12.05.2014. …. Por outro lado, os n.ºs 4 e 5, do art.º 59.º do CPTA enunciam que “a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo (...)” e que “a suspensão do prazo prevista no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do ato na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adoção de providências cautelares”. Resulta assim do CPTA então em vigor, um regime que conferia ao interessado a possibilidade de cumular as prerrogativas da impugnação administrativa hierárquica e do potencial recurso à via judicial. Em qualquer caso, a regra da impugnação administrativa prévia, para efeitos de recurso à via judicial, apenas ocorre no caso de a lei prever expressamente a impugnação administrativa necessária, por via dos recursos hierárquicos necessários. No que concerne ao Recurso Hierárquico facultativo, que é o que aqui está em causa, o ato de 1.º grau terá desde logo eficácia externa em função da sua imediata e potencial suscetibilidade de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos. …. Resulta assim do entendimento firmado na doutrina e na jurisprudência, que o prazo de três meses, previsto no artigo 58.° do CPTA, se deve considerar um prazo de noventa dias, por aplicação do disposto no artigo 279.°, al. a) do Código Civil, se e quando ocorrer a necessidade de contabilizar a suspensão decorrente do período de férias judiciais. …. Como se viu, a apresentação do Recurso Hierárquico determina pois que o prazo para apresentação da impugnação judicial fique suspensa. …. . É manifesto que o Recurso hierárquico apresentado pelo aqui Recorrente revestia caráter meramente facultativo, em face do que o mesmo só pode ter tido a virtualidade de suspender o prazo de impugnação contenciosa da decisão administrativa que só retomaria o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre o recurso, ou com o decurso do respetivo prazo legal [artigo 59° n°4 do CPTA], conforme a situação que ocorresse primeiro. Se dúvidas houvesse as mesmas mostrar-se-iam sanadas com o recente acórdão de Uniformização de Jurisprudência, do Pleno do STA nº 01268/16, de 23.02.2017, no qual se fixou a seguinte jurisprudência: “Nos termos previstos no art. 59º/4 do CPTA, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa decorrente de interposição de recurso hierárquico facultativo cessa com a notificação da decisão proferida sobre essa impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legal para a decidir, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar.”
Efetivamente, em face do disposto no nº 4 do artigo 59º do CPTA, na data da interposição do referido recurso hierárquico suspendeu-se o prazo de impugnação contenciosa do identificado ato impugnado, o qual só retoma o seu curso, in casu, com o decurso do respetivo prazo legal. A contagem do remanescente do prazo de 90 dias será retomada com a ocorrência da primeira de duas situações: Ou a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal. ….. O recurso foi instaurado a 26.09.2013 e a presente ação apenas deu entrada em 12.05.2014, isto é, muito depois de esgotado o prazo legal.” Mostra-se pois que a decisão recorrida interpretou adequadamente o art. 59°/4 do CPTA …. . O recorrente contesta ainda o sentido da sentença na parte relativa à contagem dos prazos referidos nos arts 172° e 175° do CPA então aplicável. … Tendo vindo a ser assumido pela jurisprudência do STA o entendimento de acordo com o qual o prazo de 30 dias, previsto no artigo 175° do CPA, deverá ser contado acrescido do prazo de 15 dias previsto no artigo 172° do CPA, que é concedido ao autor do ato recorrido para se poder pronunciar sobre o recurso hierárquico, e durante o qual ele pode, inclusivamente, revogar, modificar ou substituir o seu ato, não se vislumbra que a decisão recorrida mereça, igualmente neste aspeto, qualquer censurabilidade (Cfr. AC STA de 25.02.2010, R° 0320/08 e acórdão de 19.06.2014, proc. 1954/13). Assim sendo, o prazo de trinta dias previsto no art.° 175° do CPA para a decisão do recurso deverá ser contado acrescido do prazo de quinze dias previsto no art.° 172 do mesmo diploma. … Assim, a data a partir da qual deverá ser retomada a contagem do prazo de caducidade em causa tem de ser encontrada mediante a contagem de 45 dias [15+30], feita nos termos do artigo 172° do CPA, a partir do dia da interposição do recurso gracioso. … Assim, não merece censura a decisão recorrida, ao se pronunciar no sentido da verificação da exceção dilatória de caducidade do direito de ação, art° 89°, al. k) do CPTA, com a consequente absolvição da instância, nos termos do art° 576°, n° 2 do CPC, ex vi art° 1° do CPTA.
No que concerne, finalmente, à invocada inconstitucionalidade material, afirma o Recorrente singelamente que “o aqui impetrante, foi sempre diligente, tanto na utilização dos meios de impugnação administrativos, como contenciosos, portanto a decisão aqui escrutinada, padece, igualmente, de uma inconstitucionalidade material, por violação do princípio da Tutela Jurisdicional Efetiva, nos termos dos artigos 20º e 268º, n.º 4 da CRP.” Em qualquer caso, não basta invocar a verificação em abstrato de uma qualquer inconstitucionalidade, importando que a sua verificação seja densificada e demonstrada, o que não ocorreu. … No mesmo sentido aponta, igualmente, o Acórdão do Colendo STA nº 00211/03 de 29/04/2003, onde se refere que “por omissão de substanciação no articulado inicial e nas alegações de recurso, não é de conhecer da questão da inconstitucionalidade e/ou interpretação desconforme à CRP de normas de direito substantivo …, na medida em que a Recorrente se limita a afirmar, conclusivamente, a referida desconformidade sem que apresente, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a que modalidade reverte o vício afirmado”. Assim, até por falta de concretização e densificação do alegado, não se vislumbra que se verifique qualquer inconstitucionalidade no procedimento analisado. Refira-se pois, em conclusão, que não se vislumbra a verificação de quaisquer dos vícios suscitados pelo Recorrente.” 3. A questão cuja reapreciação se requer nesta revista é a de saber se: “i) A interpretação das normas 59.º, nº 4 do CPTA, conjugada com o art.º 175.º do CPA (revogado), tem de ser feita à luz de outros preceitos, quer normativos, quer axiológicos, designadamente os artigos 2º, 9º, alínea b), 18.º, 20.º, 268.º, nº 4, todos da CRP, art.º 9º do CPA, art.º 51º e 58º, nº 3, alínea b) do CPTA e art.º 334.º do CC. ii) Ademais, em caso de concurso das circunstâncias previstas no art.º 59º, nº 4, do CPTA, deve prevalecer a decisão, e não a que ocorra em primeiro lugar. Pois, o direito à decisão consubstancia-se num direito fundamental do particular, o qual não pode ser infundadamente restringido. iii) Esta orientação funda-se na interpretação corretiva da norma do art.º 59, nº 4 do CPTA, à luz do restante sistema axiológico normativo. Trata-se de uma norma geral e abstrata, aplicada a um indeterminado número de casos e a uma generalidade de sujeitos, pelo que desfecho do presente pleito terá uma enorme repercussão social.” 4. Conforme se acaba de ver a única questão suscitada é a de saber se as instâncias ajuizaram correctamente quando entenderam que o Autor tinha intentado esta acção depois de expirado o respectivo prazo legal. A caducidade do direito de acção nas circunstâncias descritas nos autos foi, como se pode ver pelas diversas citações feitas quer no TAF quer no TCA, apreciada por diversas vezes por este Supremo podendo afirmar-se que, hoje, essa jurisprudência é pacífica e que as instâncias a respeitaram. O que, desde logo, desaconselha a admissão da revista.
Por outro lado, a questão de fundo suscitada nesta acção também não se reveste de especial repercussão comunitária na medida em que o que está em causa é, apenas e tão só, a concessão de um subsídio de desemprego numa situação individual e concreta a qual podendo, ter especial importância para a pessoa do Autor, não é uma questão que possa ser considerada de grande relevância jurídica ou social. Finalmente também não se justifica a admissão deste recurso com fundamento na “clara necessidade de melhor aplicação do direito” uma vez que tudo indica que as instâncias, que decidiram concordantemente, fizeram correcto julgamento já que as suas opções interpretativas não enfermam de vícios lógicos ou erro manifesto perante a situação de facto. Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em não admitir a revista. Custas pelo Recorrente. Lisboa, 9 de Novembro de 2017. – Costa Reis (relator) – Madeira dos Santos – São Pedro.