Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), com sede em Lisboa; 1 AA, …, em processo de impugnação judicial, recorre de despacho (O recurso foi admitido “com subida imediata, em separado, (cfr. artigo 645.º, n.º 2, do CPC, aplicável ex vi artigo 281.º do CPPT, na redação conferida pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro), e com efeito suspensivo, sob pena de comprometer o efeito útil da decisão a proferir (cfr. artigo 286.º, n.º 2 do CPPT)”.), emitido, a 5 de novembro de 2019, no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Braga. Alegou e concluiu: « 1 - Vem o, aliás, douto Despacho recorrido, indeferir o pedido de efeito suspensivo da impugnação com prestação de garantia formulado a título prévio pelo impugnante ao abrigo do disposto no artº 103º, nº 4 do CPPT. 2 - Defende o MMO Juiz a quo que o pedido de suspensão em causa tem de ser requerido junto do órgão da execução fiscal, a quem compete fixar o efeito suspensivo nos termos do artº 183.º, nº 1 do CPPT com a redacção introduzida pela Lei nº 71/2018, de 31 de Dezembro. 3 - Salvo o devido respeito por opinião contrária, o MMO juiz a quo não está a fazer uma correcta interpretação e aplicação da lei. 4 - Após a alteração introduzida pela Lei nº 71/2018, o artº 183.º, nº 1 do CPPT passou a ter a seguinte redacção: “Se houver lugar a qualquer forma de garantia, está será prestada junto do órgão da execução fiscal onde pender o processo respectivo, nos termos estabelecidos no presente Código”. (…) 5 - Este normativo legal visa estabelecer o local onde deve ser prestada a garantia, seja ela de que tipo for, e não regular a competência para a atribuição do efeito suspensivo da impugnação ou reclamação graciosa. 6 - Como resulta do próprio texto legal, antes de se determinar o local onde deva ser prestada uma garantia, é preciso que uma determinada entidade determine se deve ser prestada uma garantia. 7 - De acordo com as disposições aplicáveis do CPPT, essa entidade será, umas vezes, o Tribunal Tributário [caso da impugnação – artº 103.º, nº 4 do CPPT] outras vezes, o director de finanças (caso da reclamação graciosa – artº 69.º- alínea f) do CPPT] outras vezes o órgão da execução fiscal [caso da execução fiscal – artº 169.º do CPPT] 8 - Em todos estes casos a garantia será prestada perante o órgão da execução fiscal, como manda o artº 183.º, nº 1 do CPPT. Porém, este normativo legal não prima pela clareza, uma vez que estabelece que o local da prestação da garantia será o órgão da execução fiscal onde pender o processo respectivo. Que processo?
Jurisprudência
Processo 0379/19.0BEBRG
9 - O processo de execução fiscal??? Mas então, se no momento da dedução da reclamação graciosa ou da impugnação judicial ainda não existir processo executivo, como fazer? 10 - Há que esperar pela instauração do processo executivo? Mas então, se o interessado pretender obstar à instauração da execução, como fazer? 11 - Entende o recorrente que só poderá ser o processo onde o pedido de suspensão foi efectuado, ou seja, a impugnação judicial ou a reclamação graciosa. Nestes casos, a garantia será prestada no órgão da execução fiscal, mas como ainda não existe processo executivo, a garantia terá de ficar à ordem do processo onde foi requerida a suspensão. 12 - O CPPT consagra a existência de efeito suspensivo da impugnação judicial e da reclamação graciosa em dois momentos processuais distintos, a saber: a) Um efeito suspensivo da executoriedade do acto impugnado ou reclamado [artº 103º, nº 4 e artº 69.º- alínea f)] b) Um efeito suspensivo da execução fiscal (artº 169º, nºs 1 e 2 do CPPT) 13 - As recentes alterações introduzidas nestes normativos legais, bem como no artº 183.º, 1 do CPPT, pela Lei nº 71/2018 (OE), não introduzem qualquer inovação de fundo nesta matéria, porquanto, visam apenas retirar dos tribunais a possibilidade de aí serem prestadas as garantias, visto que os tribunais não dispõem de tesouraria para o efeito. 14 - Como facilmente se percebe pela simples leitura do texto legal, trata-se de dois tipos diferentes de efeito suspensivo que não se confundem nem se sobrepõem, devendo o primeiro ser reconhecido pelo Tribunal, no processo de impugnação judicial ou pelo director de finanças no processo de reclamação graciosa, obstando à instauração da execução fiscal, e o segundo, a reconhecer pelo órgão da execução fiscal no processo executivo. Portanto, ou se verifica o primeiro ou se verifica o segundo, sendo certo que o impugnante requereu o primeiro. 15 - No primeiro caso, para ser eficaz, o pedido de suspensão terá de ser efectuado antes da instauração da execução, perante o tribunal competente ou perante o director de finanças, tendo sido essa a opção do impugnante porquanto, na data da interposição da presente impugnação ainda decorria o prazo de pagamento voluntário. 16 - E, uma vez declarado o efeito suspensivo, a execução fiscal deixará de poder ser instaurada, objectivo prosseguido pelo impugnante, como é seu direito. 17 - Assim, o efeito suspensivo consagrado no artº 103º, nº 4 do CPPT tem de ser declarado pelo Tribunal que ordenará a prestação da garantia, junto do órgão da execução fiscal, que fixará o respectivo valor, a menos que a lei dispense essa prestação, questão que incumbirá, igualmente, ao Tribunal aprecia, se essa dispensa for requerida na impugnação. 18 - Portanto, o impugnante requereu correctamente junto do Tribunal a quo, a declaração do efeito suspensivo da impugnação que, assim, estava legalmente obrigado a decidir.
19 - Acresce que, tendo a questão da suspensão da impugnação sido suscitada no âmbito de uma acção de impugnação, estava o Tribunal obrigado a conhecer dessa questão for força do que dispõe o artº 49.º, nº 1 – alínea a) do ETAF. 20 - O exercício interpretativo efectuado pelo Tribunal a quo, se fosse correcto, que não é, tornaria obsoletas por completo as normas dos artºs 103º, nº 4 e 69.º- alínea f) do CPPT. 21 - Na verdade, a solução preconizada pelo douto Despacho recorrido bastar-se-ia com a norma do artº 169º, nºs 1 e 2 do CPPT verificando-se o efeito suspensivo da impugnação ou da reclamação graciosa apenas no processo executivo. 22 - Ora, não parece ter sido essa a opção do legislador, que claramente consagrou um efeito suspensivo fora e antes da execução fiscal e outro efeito suspensivo na pendência da execução fiscal. 23 - Como decorre do artº 9º, nº 3 do CCivil, na fixação do sentido e alcance da lei deve o intérprete presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados. 24 - Não parece razoável aceitar que o legislador tenha cometido o lapso de produzir normas sobrepostas, como sejam as normas contidas nos artºs 69.º- alínea f); 103º, nº 4 e 169º, nºs 1 e 2 do CPPT, em que duas delas, neste caso, as normas do art.º 69.º- alínea f) e artº 103º, nº 4, seriam perfeitamente inúteis. 25 - A interpretação que da lei é feita pelo douto Despacho recorrido inviabiliza por completo o direito de os contribuintes obterem a suspensão da executoriedade dos actos impugnados ou reclamados, uma vez que, segundo aquela interpretação, o efeito suspensivo apenas poderá ser declarado no processo de execução fiscal. 26 - Ora, constitui um interesse legítimo dos contribuintes a possibilidade de impedirem a instauração de execuções fiscais mediante a prestação de uma garantia, porquanto o processo de execução fiscal é absolutamente invasivo e gerador de grandes constrangimentos na vida dos executados, como é sobejamente conhecido. 27 - Por conseguinte, ao inviabilizar o interesse legítimo do impugnante em obstar à instauração de uma execução fiscal está o Tribunal a quo a não dar cumprimento ao imperativo constitucional do artº 268, nºs 4 e 5 da CRP que consagra o direito à tutela jurisdicional efectiva. 28 - Refira-se que só uma efectiva tutela jurisdicional permite assegurar as garantias que a lei estabelece a favor dos contribuintes e que não se compadecem com a eventual complacência dos juízes a favor da Administração [seguindo o pensamento do Professor Mário Aroso de Almeida, in prefácio do Manual de Processo Administrativo, ed. Almedina (2016)] 29 - O douto despacho recorrido é ilegal por violar o disposto no artº 49.º, nº 1 – alínea a) do ETAF; no artº 103º, nº 4 do CPPT, e artºs 20º, nº 4 e 268º nºs 4 e 5 da CRP, na justa medida em que não assegura ao impugnante a tutela jurisdicional efectiva.
Termos em que, deve ser dado provimento ao presente recurso e, em consequência, ser anulado o douto Despacho recorrido, determinando-se a baixa dos autos ao Tribunal a quo para que decida o pedido de suspensão da impugnação, a fim de obstar à instauração da execução fiscal. ASSIM SE FAZENDO JUSTIÇA » * Não há registo de contra-alegações. * A Exma. Procuradora-geral-adjunta emitiu parecer, no sentido de que o recurso deve improceder. * Cumpridas as formalidades legais, compete-nos apreciar e decidir. ******* 2 O despacho recorrido tem o seguinte conteúdo: « (…). Requerimento fls. 177-179 do suporte eletrónico dos autos: Veio o Impugnante arguir nulidade processual emergente de omissão de pronúncia quanto à questão da prestação de garantia efetuada na petição de impugnação judicial, nos termos e para os efeitos consignados no artigo 103.º, n.º 4 do CPPT, tendo formulado o pedido que ora se transcreve: “Termos em que, dever ser proferido despacho de pronúncia sobre a questão prévia suscitada, sob pena de nulidade por omissão de pronúncia”. A Fazenda Pública, notificada para se pronunciar quanto à referida nulidade referiu que, por força da alteração legislativa que incidiu sobre a redação do art.º 103.º, n.º 4 do CPPT, operada pela Lei n.º 71/2018, de 31/12, o conhecimento da pretensão da Impugnante referente ao “efeito suspensivo da impugnação”, mediante prestação de garantia adequada, deixou de ser da competência do Tribunal, passando a ser do órgão de execução fiscal, pugnando pelo indeferimento do requerido. Cumpre apreciar e decidir.
Dispõe o artigo 195.º do CPC, aplicável ex vi artigo 2.º, alínea e) do CPPT, o seguinte: “1 - Fora dos casos previstos nos artigos anteriores, a prática de um ato que a lei não admita, bem como a omissão de um ato ou de uma formalidade que a lei prescreva, só produzem nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa. 2 - Quando um ato tenha de ser anulado, anulam-se também os termos subsequentes que dele dependam absolutamente; a nulidade de uma parte do ato não prejudica as outras partes que dela sejam independentes. 3 - Se o vício de que o ato sofre impedir a produção de determinado efeito, não se têm como necessariamente prejudicados os efeitos para cuja produção o ato se mostre idóneo”. Nos termos do artigo 196.º, última parte, do CPC, as nulidades previstas no artigo 195.º do CPC só podem ser conhecidas mediante reclamação do interessado, devendo ser apreciadas logo que sejam reclamadas (cfr. artigo 199.º, n.º 4 do CPC). No caso ora em apreço, a Impugnante apresentou a petição inicial que está na origem dos presentes autos, tendo, a título de questão prévia, requerido o efeito suspensivo da impugnação, mediante prestação de garantia, a fixar pelo Tribunal, nos termos do art.º 103.º, n.º 4 do CPPT. Nessa sequência, o Tribunal admitiu a presente impugnação judicial, e notificou a Fazenda Pública para contestar, o que fez, tendo deduzido a correspondente contestação. Sustenta, no entanto, a Impugnante que o Tribunal cometeu omissão de pronúncia ao não se ter pronunciado sobre a questão prévia. No caso, é inegável que a Impugnante requereu, nos termos do n.º 4 do art.º 103º do CPPT, a atribuição de efeito suspensivo mediante a apresentação de garantia. Não obstante, preceitua o art.º 103.º, n.º 4 do CPPT, na redação em vigor à data da apresentação da presente impugnação judicial, conferida pela Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro, que, “A impugnação tem efeito suspensivo quando for prestada garantia adequada nos termos do presente Código”. Assim sendo, por força da alteração introduzida pela Lei n.º 71/2018, de 31/12, a impugnação judicial tem efeito suspensivo quando for prestada garantia adequada nos termos do CPPT, ou seja, quando for prestada garantia junto do órgão de execução fiscal nos termos do preceituado no art.º 183.º, n.º 1 do CPPT. Com efeito, pretendendo a Impugnante obter o efeito suspensivo mediante prestação de garantia, tal deverá ser requerido junto do órgão de execução fiscal, e não perante o Tribunal, que está destituído de poderes legais para o efeito. Destarte, atenta a simplicidade da questão, e sem necessidade de mais considerandos, indefere-se o requerido pela Impugnante a título de questão prévia, por ausência de suporte legal para o efeito.
Notifique as partes. * Uma vez que o conhecimento da questão prévia não tem quaisquer repercussões nos atos processuais entretanto praticados, nomeadamente na notificação da Fazenda Pública para contestar, e na apresentação da respetiva contestação, nem, tão-pouco influi no exame ou na decisão da causa, tais atos processuais mantêm-se na ordem jurídica, devendo os autos prosseguir os seus trâmites normais, na prossecução da composição do litígio. Notifique as partes. » *** Nos termos do disposto no art. 103.º n.º 4 do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT) (Na redação da Lei n.º 71/2018 de 29 de dezembro, vigente desde 1 de janeiro de 2019.), “A impugnação (judicial) tem efeito suspensivo quando for prestada garantia adequada nos termos do presente Código”, enquanto, na redação (Da Lei n.º 64-B/2011 de 30 de dezembro, vigente entre 1 de janeiro de 2012 e 31 de dezembro de 2018.), imediatamente, anterior, o mesmo normativo estabelecia que “A impugnação (judicial) tem efeito suspensivo quando, a requerimento do contribuinte, for prestada garantia adequada, no prazo de 10 dias após a notificação para o efeito pelo tribunal, com respeito pelos critérios e termos referidos nos n.ºs 1 a 6 e 10 do artigo 199.º”. A mera comparação, literal, destes dois conteúdos normativos permite-nos, objetivamente, concluir e afirmar que o legislador, a partir de 1 de janeiro de 2019, instituiu um regime (procedimental/processual), respeitante ao efeito suspensivo do processo de impugnação judicial, inovador, com características, clara e nitidamente, distintas das precedentes. Assim, ao invés de como até aí, deixou de haver cobertura legal para o contribuinte requerer, no próprio processo, a fixação desse efeito por parte do tribunal e, mais ainda, que a prestação de garantia adequada seja efetivada na sequência de notificação, para o efeito, operada pelo tribunal onde pende o processo impugnatório. Noutras palavras/perspetiva, depois de 1 de janeiro de 2019, qualquer contribuinte que lance mão do processo judicial tributário de impugnação e pretenda usufruir do efeito suspensivo, por lei imanente/concedido, tem de, quando lhe aprouver, prestar, diligenciando, por si, para o efeito, a garantia adequada nos termos, pertinentes, específicos, estabelecidos pelo CPPT e, sequentemente, utilizando o competente comprovativo (de garantia prestada/dispensada/isenta (Cf. art. 52.º da Lei Geral Tributária (LGT).)), solicitar, ao tribunal, onde corre (ou irá correr) termos o processo, a declaração (e operação) da eficácia suspensiva do mesmo. Posto isto, sendo certo que a petição inicial, desta impugnação judicial, foi apresentada, ao TAF de Braga, em 1 de março de 2019, é-lhe aplicável a atual redação do art. 103.º n.º 4 do CPPT, tal como, em última análise, se decidiu no despacho recorrido, que, consequentemente, se tem de manter operante nos autos. Uma nota derradeira para referenciarmos que esta forma de ler e executar o estatuído no versado normativo não encerra, para nós, qualquer afronta ao “direito à tutela jurisdicional efectiva”, porquanto esta sempre se mostra viável, exercível, cumprida a condição, imposta pelo legislador ordinário, de qualquer contribuinte/interessado prestar, nos termos da lei, a garantia devida para espoletar o poder suspensivo da impugnação judicial.
******* 3 Pelo exposto, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, acordamos negar provimento ao presente recurso jurisdicional. * Custas pelo recorrente. ***** [texto redigido em meio informático e revisto] Lisboa, 8 de novembro de 2023. – Aníbal Augusto Ruivo Ferraz (relator) - Anabela Ferreira Alves e Russo - José Gomes Correia.