Processo 02209/23.0BEPRT

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. Banco 1..., S.A., com sede na Praça ..., Porto, com o número único de matrícula e de pessoa coletiva ...82, recorre da sentença proferida pela Mm.ª Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que julgou improcedente a impugnação judicial, por si deduzida, contra o ato de indeferimento expresso que recaiu sobre a reclamação graciosa n.º ...03, exarado no ofício de 907-DJT/2023, com base na Informação n.º ...23, da Divisão de Justiça Tributária da Unidade dos Grandes Contribuintes (“UGC”), que teve por objeto, a Contribuição sobre o Setor Bancário (“CSB”) autoliquidada no ano de 2021, no valor de € 32.866.941,15 (trinta e dois milhões, oitocentos e sessenta e seis mil, novecentos e quarenta e um euros e quinze cêntimos).

Com a interposição do recurso apresentou alegações e formulou as seguintes conclusões: «(…)

A. O objeto do presente Recurso é constituído pela Sentença proferida em 9 de abril de 2025 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, em concreto, pelo segmento decisório dedicado à apreciação do mérito da causa.

B. Na petição inicial que deu origem aos presentes autos, o RECORRENTE, invocou, entre outros, como fundamento do seu pedido (i) a inconstitucionalidade material do Regime CSB e da Portaria CSB, por violação do princípio da equivalência, princípio este funcionalizado pelo princípio da proporcionalidade consagrado no artigo 13.º da CRP e (ii) a desconformidade das mesmas normas com o Direito da União Europeia (com pedido de reenvio prejudicial).

C. Embora não partilhe da posição sufragada pelo STA e pelo TC quanto a todas as matérias impugnadas e, subsequentemente, pelo Tribunal a quo, no sentido da não inconstitucionalidade e ilegalidade das normas que introduziram e regulamentaram a CSB, o ora RECORRENTE está consciente da sedimentação da mesma, razão pela qual, atentos os desenvolvimentos mais recentes da jurisprudência, apenas mantem em sede de recurso a alegação da ilegalidade da CSB de 2021 por (i) a inconstitucionalidade material do Regime CSB e da Portaria CSB, por violação do princípio da equivalência, princípio este funcionalizado pelo princípio da proporcionalidade consagrado no artigo 13.º da CRP e (ii) a desconformidade das mesmas normas com o Direito da União Europeia (com pedido de reenvio prejudicial).

D. As contribuições financeiras são entendidas como prestações pecuniárias coativas, bilaterais, exigidas por uma entidade pública, em contrapartida de uma prestação administrativa dirigida a um grupo, e apenas presumivelmente provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo singular.

E. Considerando a jurisprudência reiterada e o exposto supra, admite o RECORRENTE, sem conceder, que, quando foi criada em 2011, a CSB tem a natureza de contribuição financeira e que reúne ou tem que reunir as principais notas características desta categoria tributária: é uma prestação pecuniária (i), coativa (ii), cujas receitas são consignadas subjetiva e materialmente a um ente público (iii), que assenta numa relação de bilateralidade genérica ou difusa - visando compensar uma prestação administrativa presumivelmente provocada ou aproveitada (iv) por um grupo homogéneo de contribuintes em que o sujeito passivo se integra (v).

F. Ora, admitindo tal configuração, haverá, agora em sede de Recurso, e especificamente em relação a 2021, se a CSB ainda mantém incólume todas estas características que a configuram como uma contribuição financeira perfeitamente válida de acordo com os princípios constitucionais.

G. Admite-se que, tal como resulta da jurisprudência reiterada, que existia um duplo propósito originário na criação da CSB, o de reforçar o esforço fiscal feito pelo sector financeiro e mitigar de modo mais eficaz os riscos sistémicos (sendo este último aquele ao qual tem sido atribuída uma preponderância maior). em linha com aqueles que haviam sido os objetivos traçados ao nível europeu sobre os mecanismos para lidar com a crise financeira iniciada em 2007/2008.

H. O risco sistémico refere-se à possibilidade de ocorrência de eventos ou choques que afetem negativamente uma parte substancial do sistema financeiro, comprometendo a sua capacidade de funcionamento eficiente e, em última instância, impactando adversamente a economia real.

I. É segundo o quadro concetual de risco sistémico exposto nas alegações supra, em especial quanto aos instrumentos macroprudenciais de risco sistémico, que surge a Diretiva 2014/59UE, o Regulamento Delegado (EU) 2015/63 da Comissão, de 21 de outubro de 2014 e o Regulamento nº 806/2014, denominado Regulamento MUR (que cria também o FUR).

J. O MUR corresponde ao conjunto de regras e processos uniformes que serão aplicados pelo Conselho Único de Resolução (“CUR”), entidade criada no âmbito do CUR (artigo 42.º) em colaboração com o Conselho e a Comissão e as autoridades nacionais de resolução, sendo o CUR considerado como a autoridade nacional de resolução competente quando exerça as competências e os poderes que, de acordo com a referida diretiva, devam ser exercidos pela autoridade nacional de resolução (cfr. n.º 1 do artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 806/2014).

K. Em especial, o Regulamento (UE) n.º 806/2014 estabelece que o MUR abrange e se aplica a (i) todos os bancos (instituições de crédito) sediados nos países da União Europeia, (ii) as entidades financeiras-mãe estabelecidas nesses países, e (iii) as sociedades de investimento sujeitas a supervisão consolidada pelo BCE. Não se incluem no MUR entidades não bancárias, tais como seguradoras, fundos de pensões, fundos de investimento e outros intermediários financeiros fora do setor bancário europeu seguem regimes próprios (por exemplo, regulamentação de seguros ou mercados de valores) e não estão ao alcance do Regulamento 806/2014. Adicionalmente, empresas de investimento ou financeiras que não integrem a supervisão consolidada pelo BCE também não são abrangidas.

L. Deste modo, ficam de fora do MUR ficam todos os órgãos e instituições que não se qualificam como “instituição de crédito” nem como empresa-mãe ou empresa de investimento do grupo supervisionado pelo BCE, bem como as entidades sediadas em países da UE não integrados no MUR, ou seja, entidades que não constituem um risco sistémico no âmbito da União Europeia.

M. Assim, em 2021, somente as empresas de investimento (identificadas supra no ponto 38) não se encontravam abrangidas pelo MUR (estando sobre a alçada do Fundo de Resolução, conforme consta do próprio sitio de internet desta entidade).

N. As instituições abrangidas pelo MUR podem ser alvo de medidas de resolução pelo CUR e somente por este, apoiado pelo FUR, já não sendo abrangidos pelos eventuais fundos de resolução de base nacional, tendo o MUR um aspeto substitutivo do MUR em relação aos mecanismos nacionais, (Considerando (5) do Regulamento Delegado (EU) 2015/63 refere expressamente que “[c]onsiderando que o artigo 70.º, n.º 7, do Regulamento (UE) n.º 806/2014 confere poderes ao CUR para calcular as contribuições das instituições para o Fundo Único de Resolução, que irá substituir os mecanismos de financiamento dos Estados-Membros participantes no Mecanismo Único de Resolução a partir de 1 de janeiro de 2016 (…)”.

O. No quadro jurídico vigente em 2021, a mitigação dos riscos sistémicos gerados pela atividade do setor bancário, concetualmente definido como a possibilidade de ocorrência de eventos ou choques que afetem negativamente uma parte substancial do sistema financeiro, comprometendo a sua capacidade de funcionamento eficiente e, em última instância, impactando adversamente a economia real é: uma finalidade prosseguida pelo (assente nos quatro pilares fundamentais de interdependência, contágio, pro-ciclicidade e choques simultâneos), é uma competência do Comité Europeu do Risco Sistémico e do Conselho Único de Resolução, tal como instituído pela Diretiva 2014/59UE, conjugado com o Regulamento Delegado (EU) 2015/63 da Comissão, de 21 de outubro de 2014 e com o Regulamento nº 806/2014, Regulamento MUR (que cria também o FUR).

P. Aceita o RECORRENTE, sem conceder, que, em 2011, a CSB fosse criada para fazer face a situações de crise financeira, das quais os seus sujeitos passivos são simultaneamente potenciais causadores e potenciais beneficiários dos valores arrecadados, seja pela possibilidade de se virem a constituir como presumíveis destinatários diretos de medidas de resolução, seja por presumivelmente beneficiarem, enquanto parte do grupo, da adoção de tais medidas e da contenção do efeito de contágio que daí poderia advir para a sua própria esfera.

Q. Contudo, desde a entrada em funcionamento do MUR (em 2016) é impossível afirmar que a CSB paga pelo ora RECORRENTE poderá servir, mesmo que potencial ou eventualmente para cobrir qualquer risco sistémico por este criado ou que este possa ser beneficiado, ainda que de modo difuso por medidas de resolução financiadas pelo Fundo de Resolução Nacional.

R. É neste - único - enquadramento após a entrada em vigor do MUR (em 2016) que importa analisar a potencial bilateralidade da CSB de 2021, impondo-se a conclusão de que a bilateralidade grupal é, pura e simplesmente, inexistente, razão pela qual a mesma não é conforme à Constituição, mesmo se se aceitar a respetiva qualificação como uma contribuição financeira, como tem sido o entendimento jurisprudencial relativamente a um enquadramento jurídico anterior e muito distinto do atual.

S. Assim, no tocante à incidência subjetiva - seguindo-se, neste ponto, as lições de Sérgio Vasques, que lança mão, para o efeito, de três noções trabalhadas pela jurisprudência alemã (em Manual de Direito Fiscal, Almedina, 2011. cit. pp. 311 e 312) -, considera-se que as exigências do princípio da equivalência serão respeitadas sempre que o legislador proceda à identificação e delimitação de um grupo de pessoas (universo de sujeitos passivos), que partilhe interesses e qualidades determinadas (homogeneidade de grupo), que tenha especial responsabilidade na concretização dos objetivos a que o tributo se dirige (responsabilidade de grupo), e ao qual estejam presumivelmente associados custos e benefícios comuns originados pelas prestações financiadas (utilidade ou aproveitamento de grupo).

T. Sucede que, em 2021, a contribuição em apreço incide sobre um grupo delimitado de sujeitos, no qual se inclui o ora RECORRENTE, mas praticamente nenhum desses sujeitos poderá ser objeto de nenhum medida de resolução por parte do Fundo de Resolução ou beneficiará de alguma medida desse Fundo (indício de quebra da homogeneidade de grupo) e que mesmo as intervenções que o Fundo de Resolução possa realizar, no âmbito do seu escopo em 2021, recortado e limitado por aquilo que se encontra abrangido pelo MUR, tais intervenções só podem agora incidir sobre entidades sem impacto sistémico, sendo que será no âmbito do MUR que se verifica a concretização dos objetivos a que a CSB, supostamente, se poderia dirigir (mas não dirige!), quebrando-se assim a questão da responsabilidade de grupo, e ao qual deveriam estar presumivelmente associados custos e benefícios comuns originados pelas prestações financiadas, o que não sucede posto que a CSB não tem qualquer utilidade ou aproveitamento grupal para as instituições financeiras abrangidas pelo MUR.

U. Em bom rigor, no ano de 2021, independentemente da alocação da CSB ou de uma outra qualquer finalidade que esta tenha, a CSB não servia nenhum propósito de cobrir ou mitigar qualquer risco sistémico, presente ou futuro, posto que o risco sistémico de todas as instituições bancárias é coberto exclusivamente pelo MUR e as eventuais medidas de resolução (aplicadas pelo CUR) serão financiadas exclusivamente pelo FUR.

V. Deste modo, o RECORRENTE considera que tal falta de bilateralidade grupal da CSB se tornou absolutamente evidente e inequívoca com a entrada em funcionamento do MUR, a partir de 2016, inclusive, e, necessariamente, relativamente à CSB de 2021 aqui em crise.

W. Em conclusão, nos termos expostos e demais de direito aplicáveis, revelam-se manifestamente inconstitucionais os artigos 2.º, 3.º e 4.º do Regime CSB, aprovado pelo artigo 141.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, na redação em vigor em 2021, bem como dos artigos 4.º e 5.º da Portaria CSB, por violação do princípio da equivalência, funcionalizado pelo princípio da proporcionalidade, sobretudo tendo em conta a alteração do enquadramento regulatório dos mecanismos de resolução no âmbito do MUR, ocorrida em 2016.

X. Em face de tudo quanto antecede, e sem prescindir, a douta sentença recorrida incorreu, nesta parte, em erro de julgamento devendo, em consequência ser anulada, com todas as consequências legais. SEM CONCEDER;

Y. A CSB é desconforme com o Direito da União Europeia, nomeadamente, com a Diretiva 2014/59UE, com o Regulamento Delegado (EU) 2015/63 da Comissão, de 21 de outubro de 2014 (complementa a Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho no que se refere às contribuições ex ante para os mecanismos de financiamento da resolução) e com o Regulamento nº 806/2014, denominado Regulamento do Mecanismo Único de Resolução (“MUR”) e que criou o Fundo Único de Resolução (“FUR”), daí derivando a sua inconstitucionalidade indireta.

Z. Em primeiro lugar porque o Regime CSB e a Portaria CSB violam o Regulamento MUR, uma vez que com a harmonização no plano comunitário das contribuições sobre o setor bancário deixou de ser possível aos Estados-Membros a manutenção da cobrança de contribuições de resolução domésticas, para além e em cumulação com as instituídas pelo Direito da União Europeia, sendo, aliás, expressa a preocupação do referido Regulamento MUR em prevenir duplos pagamentos, bem como a desconsideração pela possibilidade de existência de contribuições de resolução nacionais após 2 de julho de 2014.

AA. Em segundo lugar, o Regime CSB e a Portaria CSB violam o Direito da União Europeia - em concreto, a Diretiva 2014/59/UE, porquanto não é sequer avaliado ou ponderado, no apuramento do quantum da CSB a pagar, o grau de risco concreto de cada uma das entidades participantes no Fundo de Resolução ou o limite quantitativo imposto no que respeita às contribuições ex post.

BB. De facto, o Direito da União Europeia estabelece diversos critérios, amplamente descritos no artigo 103.º da Diretiva 2014/59/UE e melhor concretizados pelo Regulamento Delegado 2015/63, que se aplicam quer às contribuições ex ante, quer às contribuições ex post, por força do disposto no artigo 104.º da Diretiva 2014/59/EU.

CC. Sendo que, após o decurso do prazo para transposição da primeira - o que, em concreto, acabou por suceder através do Decreto-Lei n.º 23-A/2015, de 25 de março - o legislador nacional não pode manter no ordenamento jurídico interno uma contribuição como a CSB, que não releve tais critérios.

DD. Disposição a que acresce o disposto no considerando 29 do Regulamento MUR, que prevê que, “Para o bom funcionamento do mercado interno, é indispensável que as mesmas regras sejam aplicáveis a todas as medidas de resolução, independentemente de serem tomadas pelas autoridades de resolução ao abrigo da Diretiva 2014/59/UE ou no quadro do MUR. A Comissão deverá analisar essas medidas ao abrigo do artigo 107.o do TFUE.”.

EE. Tal sucede com a demonstrada falta de dedução dos passivos intragrupo, para efeitos de cálculo da CSB, como resulta do disposto no artigo 5.º, n.º 1, al. a), do Regulamento Delegado 2015/63, que não tem qualquer correspondência com o Regime CSB (nem com o respetivo artigo 3.º, nem outro).

FF. São estas, pois, as normas que permitem demonstrar a violação do Direito da União Europeia, por um lado, e a violação do princípio do primado, ínsito no artigo 8.º da Constituição da República Portuguesa, e que determinam, para além do mais, a inconstitucionalidade do disposto nos artigos 2.º e 3.º do Regime CSB e do artigo 2.º e 3.º da Portaria CSB.

GG. Conforme se demonstrou, a receita da CSB de 2021 é, assumidamente, afeta ao financiamento de medidas de resolução nacionais, encontrando-se consignada ao Fundo de Resolução nacional.

HH. E isso é quanto basta para, na esteira da jurisprudência do TJUE, exarada na decisão proferida no âmbito do processo n.º C-340/22, de 21 de dezembro de 2023, em particular, face ao avançado nos respetivos parágrafos 26 e 27, concluir que as normas que determinaram a liquidação e cobrança da CSB de 2021 violam as disposições da Diretiva 2014/59/EU.

II. Com efeito, decorre de forma clara da decisão proferida no âmbito do processo n.º C-340/22, de 21 de dezembro de 2023 que, se a Diretiva 2014/59 “não se opõe a uma regulamentação nacional que cria um imposto (…) cujas receitas não são afetas aos mecanismos nacionais de financiamento de medidas de resolução”, a contrario, então o mais razoável é que se opõe à CSB de 2021 cuja receita é afeta a mecanismos nacionais de financiamento de medidas de resolução.

JJ. Devendo, caso este Supremo Tribunal não considere manifesta tal violação, ser promovido o reenvio prejudicial para o TJUE, em conformidade com o disposto no artigo 267.º do TFUE, com o propósito de questionar esse órgão sobre se a Diretiva 2014/59/UE, o Regulamento MUR e o Regulamento Delegado 2015/63 devem (como entende o RECORRENTE) ou não ser interpretados no sentido em que se opõem a uma legislação nacional como a consubstanciada no Regime CSB e na Portaria CSB.».

Pediu fosse concedido provimento ao recurso, fosse revogada a sentença recorrida e fosse a mesma substituída por decisão que desse provimento à pretensão da Recorrente, com as necessárias consequências legais.

Alternativamente, pediu fosse determinada a suspensão da instância e fosse determinado o reenvio prejudicial para o TJUE, questionando esse órgão sobre se a Diretiva 2014/59/EU, o Regulamento MUR e o Regulamento Delegado 2015/63, devem, ou não, ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional como a consubstanciada no regime CSB e na Portaria CSB.

Pediu, ainda, fosse determinada a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça.

A Recorrida não contra-alegou.

O recurso foi admitido com subida imediata nos próprios autos e com efeito meramente devolutivo.

Recebidos os autos neste tribunal, foram com vista ao Ministério Público, que lavrou douto parecer, concluindo nos seguintes termos:

«(…)

A sentença recorrida, a nosso ver, não merece censura. Termos em que, salvo melhor juízo, deve negar-se provimento ao recurso e manter-se a douta sentença recorrida na ordem jurídica».

Com dispensa dos vistos legais, cumpre decidir.***
2. Ao abrigo do disposto no artigo 663.º, n.º 6 do Código de Processo Civil, aplicável ex vi artigo 679.º do mesmo Código, dão-se aqui por reproduzidos os factos dados como provados em primeira instância.***
3. A impugnação judicial foi deduzida com fundamento em [1.º)] «inconstitucionalidade material do normativo CSB» (artigos 40.º a 105.º da douta p.i.), [2.º)] «desconformidade do Regime CSB e da Portaria CSB com o direito da União Europeia» (artigos 106.º a 177.º da douta p.i.) e [3.º)] «ilegalidade por violação da Lei de Enquadramento Orçamental» (artigos 178.º a 220.º da douta p.i.).

A sentença recorrida analisou a primeira questão nas páginas 5 a 8, tendo decidido que não ocorrida a referida inconstitucionalidade e fundamentado o decidido por remissão para o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 9 de dezembro de 2021, processo n.º 732/19.0BEPRT.

Analisou a segunda questão nas páginas 9 a 20, tendo decidido que as normas que regulamentam a CBS não são incompatíveis com a Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho de 15 de maio de 2014, nem com o Regulamento Delegado (EU) 2015/63 da Comissão, de 21 de outubro de 2014 e fundamentado o decidido por remissão para o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 3 de julho de 2019, processo n.º 2135/15.6BEPRT (recurso n.º 901/17).

E analisou a terceira questão nas páginas 21 a 27, tendo decidido que não se encontra violado o disposto no artigo 17.º n.º 2 da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), bem como nos artigos 31.º n.º 2 da LEO anterior e 106.º n.º 1 da Constituição da República Portuguesa. E fundamentado o decidido por remissão para o acórdão do Tribunal Constitucional de 9 de julho de 2021 (acórdão n.º 505/2021) e para o acórdão de Supremo Tribunal Administrativo de 3 de maio de 2023, processo n.º 2264/20.4BEPRT.

A Recorrente reconduz o presente recurso ao decidido quanto às duas primeiras questões, pelo que a questão de «ilegalidade por violação da Lei de Enquadramento Orçamental» não faz parte do âmbito do presente recurso.

São, assim, duas as questões fundamentais a decidir:

[1.ª)] a questão de saber se a sentença recorrida errou ao concluir que os artigos 2.º, 3.º e 4.º do regime que cria a contribuição sobre o sector bancário [“CSB”] aprovado pelo artigo 141.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, e os artigos 4.º e 5.º da Portaria 121/2011, de 30 de março, não padecem de inconstitucionalidade material por violação do princípio da equivalência, como corolário do princípio da igualdade fiscal [conclusões “A” a “X”];

[2.ª)] a questão de saber se a sentença recorrida errou ao concluir que a vigência, em 2021, da regulamentação nacional que criou a CSB não é desconforme com a Diretiva 2014/59UE, do Parlamento Europeu e do Conselho de 15 de maio de 2014 (doravante “Diretiva 2014/59”), com o Regulamento Delegado (EU) 2015/63 da Comissão, de 21 de outubro de 2014 (doravante “Regulamento Delegado”), e com o Regulamento (EU) n.º 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de julho de 2014 (doravante “Regulamento MUR”). [conclusões “Y” a “II”].

4. Quanto à primeira questão:

No julgamento da questão da inconstitucionalidade material dos artigos 2.º, 3.º e 4.º do regime CSB e dos artigos 4.º e 5.º da Portaria CSB, o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto decidiu - como se disse já - por remissão para o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 9 de dezembro de 2021, proferido no processo n.º 732/19.0BEPRT.

Que, por sua vez, convocou a jurisprudência firmada no Acórdão desta Secção de 19 de junho de 2019 (processo nº 02340/13.1BEPRT), tirado em julgamento ampliado do recurso, realizado ao abrigo do disposto no artigo 148.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e onde se concluiu, além do mais, que «[t]endo a Contribuição sobre o Setor Bancário natureza jurídica de contribuição financeira, não ocorre inconstitucionalidade […] material das normas do seu regime jurídico, por violação dos princípios constitucionais da […] igualdade, capacidade contributiva e equivalência, pelo que também a respetiva autoliquidação, ainda que referente ao ano de 2011, não enferma de ilegalidade por alegada violação desses princípios».

E cujo entendimento foi reiterado em toda a jurisprudência que se lhe seguiu. Que nos dispensamos aqui de indicar, mesmo exemplificativamente, até porque a própria Recorrente reconhece que se trata de «jurisprudência reiterada» sobre a questão [ver a conclusão “E” das alegações do recurso].

Todavia, a Recorrente considera que o Tribunal Recorrido errou ao convocar essa jurisprudência. Por entender que não é aplicável ao caso.

Na essência, porque considera também que, ainda que a CSB tivesse sido criada para fazer face a situações de crise financeira de que os seus sujeitos passivos fossem potenciais causadores e beneficiários, desde a entrada em funcionamento do MUR (em 2016) que isso deixou de ser possível.

E deixou de ser possível porque, a partir de 2016 (e, por isso, necessariamente, em 2021) a CSB paga pela Recorrente nunca poderia servir para cobrir qualquer risco sistémico por esta criado ou para dela obter algum benefício [ver a conclusão “Q” das alegações do recurso]

Sendo por esta razão que considera que a bilateralidade grupal é, no ano de 2021, pura e simplesmente inexistente [ver a conclusão “R” das alegações do recurso].

Decorre da sua própria alegação que a Recorrente considera que a equivalência grupal já não existe porque considera também que já não pode ser considerada presumível causador ou beneficiário das medidas de resolução. Ou seja, porque não é de presumir a equivalência individual.

Ora, como bem observa o Tribunal Constitucional ao apreciar o recurso de constitucionalidade de outras contribuições para o fundo de resolução [acórdão da 2.ª Secção de 13 de julho de 2016 (acórdão n.º 666/2026), no processo n.º 974/2024], «[a] equivalência que qualifica a contribuição financeira não é a equivalência individual, que exigiria que cada sujeito passivo retirasse das medidas financiadas um benefício próprio e mensurável, mas a equivalência de grupo, que se basta com o aproveitamento presumível do conjunto».

E não se pode dizer que as medidas de resolução de âmbito nacional a cujo financiamento a receita da CSB se encontra consignada (artigo 153.º-F, n.º 1, alínea a), do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 31-A/2012, de 10 de fevereiro) não beneficiam o conjunto das instituições em que a Recorrente é inserida.

Porque, como também observa o mesmo acórdão, as medidas de resolução «protegeram o grupo das instituições participantes da propagação do risco sistémico, contendo o efeito de contágio que, na ausência de intervenção, atingiria as demais. O grupo continua, pois, a ser presumível causador e beneficiário das prestações financiadas, nos mesmos termos em que o é no período nacional. Que, no plano dos factos, apenas algumas instituições tenham sido objeto direto de medidas de resolução não infirma a equivalência: é próprio da mutualização do risco que a contribuição de todos custeie a proteção de todos, independentemente de qual venha a ser, em concreto, a instituição assistida.».

A Recorrente também contrapõe que eventuais medidas de resolução com recurso ao Fundo de Resolução nacional são desprovidas de risco sistémico, porque são dirigidas a entidades que não têm relevância sistémica para serem incluídas no MUR.

Ora, o carácter sistémico do risco não pode, neste caso, ser aferido por comparação com o mecanismo europeu de resolução bancária. As entidades que não tenham relevância sistémica para serem incluídas no MUR não são, necessariamente, desprovidas de risco sistémico de âmbito nacional.

O julgamento de não inconstitucionalidade material das normas do Regime da CSB e da Portaria CSB já foi confirmado no acórdão do Tribunal Constitucional de 23 de outubro de 2025, proferido no processo n.º 242/2025, da 3.ª Secção (acórdão n.º 968/2025), onde esta mesma questão era colocada (isto é, a questão de saber a qualificação da CSR como contribuição financeira subsistia no período posterior a 2016 e atendendo à entrada em funcionamento do Mecanismo Único de Resolução). A fundamentação dele constante é integralmente transponível para o caso dos autos, até, porque estava ali em causa a Contribuição sobre o Setor Bancário (CSB), relativa ao ano de 2022.

Pelo que o recurso não merece provimento por aqui.

5. Quanto à segunda questão:

A Recorrente considera que a CSB relativa a 2021 se encontra em desconformidade com o direito da União Europeia por três razões essenciais.

Em primeiro lugar, porque a coexistência entre contribuições nacionais e contribuições instituídas pelo direito da União Europeia deixou de ser possível a partir de 2016, face ao que dispõe o artigo 96.º do Regulamento MUR [pontos 58.º a 114.º das doutas alegações do recurso].

Em segundo lugar, porque, mesmo que a CSB e as contribuições para o FUR pudessem coexistir, teriam de levar em conta o perfil de risco de cada instituição, face ao que dispõe o artigo 103.º, n.º 2 da Diretiva 2014/59 [pontos 115.º a 147.º das doutas alegações do recurso].

Em terceiro lugar, porque, mesmo que a CSB levasse em conta o perfil de risco de cada instituição, teria de conter uma disposição equivalente à do artigo 5.º, n.º 1, alínea a) , do Regulamento Delegado, isto é, teria de excluir os passivos intra-grupo [pontos 148.º a 156.º das doutas alegações do recurso].

Comecemos pelo fim.

Ao contrário do que sugere a douta argumentação da Recorrente, a Diretiva 2014/59 não harmonizou os mecanismos de financiamento das operações de resolução.

A Diretiva 2014/59 limitou-se, neste âmbito, a aprovar «regras mínimas comuns» dos processos de resolução das instituições (ver o 10.º considerando da Diretiva).

No que respeita aos mecanismos de financiamento, a Diretiva 2014/59 estabeleceu que, como regra geral, seriam os Estados-Membros a criar os seus mecanismos nacionais e que os meios de financiamento disponíveis poderiam ser utilizados pela autoridade de resolução (ver os artigos 100.º e 101.º da Diretiva).

Aliás, o próprio Regulamento MUR reconhece que a Diretiva previa essencialmente instrumentos de resolução e poderes de resolução comuns, mas conferia às autoridades nacionais a discricionariedade de aplicação desses instrumentos e de utilização de mecanismos nacionais de financiamento dos processos de resolução (ver o considerando 10.º do Regulamento MUR).

É verdade que, apesar disso, a Diretiva 2014/59 e o Regulamento Delegado estabeleceram algumas regras comuns para certos meios financeiros (de que esses mecanismos de financiamento deviam dispor).

Assim, com interesse para o caso, o n.º 1 do artigo 103.º da Diretiva 2014/59 estabeleceu que os Estados-Membros deviam assegurar que fossem cobradas contribuições anuais junto das instituições autorizadas no seu território («contribuições ex ante»).

E o n.º 2 do mesmo artigo previu que essas contribuições fossem ajustadas em proporção do perfil de risco das instituições e de acordo com os critérios adotados no seu n.º 7 (o que veio a ser designado de «ajustamento adicional em função do risco»).

E a alínea a) do n.º 1 do artigo 5.º do Regulamento Delegado, visando uma interpretação harmonizada dos critérios enunciados naquele n.º 7, especificou que o ajustamento da contribuição anual de base em função do risco era calculado excluindo os passivos intra-grupo.

Sucede que a CSB é distinta das contribuições criadas para o financiamento dos mecanismos de resolução.

A CSB foi criada pelos artigos 141.º e seguintes da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, que estabeleceu o respetivo regime. De acordo com o Relatório do Orçamento do Estado para 2011, teve como objetivo principal mitigar os riscos sistémicos gerados pela crise do setor e como objetivo secundário fazer o setor bancário contribuir de forma mais intensa, custeando os encargos que ele próprio gera e reduzindo, proporcionalmente, a participação dos contribuintes no esforço de consolidação das contas públicas.

As contribuições que, a nível nacional, foram especificamente criadas para o financiamento dos mecanismos de resolução (respondendo ao compromisso do Estado Português de reforçar os regimes de intervenção em situações de potencial ou efetivo desequilíbrio financeiro de instituições de crédito e antecipando o futuro enquadramento comunitário) foram as previstas nos artigos 153.º-G (contribuições iniciais) e 153.º-H (contribuições periódicas) do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras (também aditados pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 31-A/2012 de 10 de fevereiro) e nos artigos 2.º a 14.º do Decreto-Lei n.º 24/2013 de 19 de fevereiro.

A consignação da receita da CSB ao Fundo de Resolução nacional (pelo artigo 153.º-F do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, também aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 31-A/2012 de 10 de fevereiro) não contrapõe a este entendimento.

Na verdade, confirma que a CSB e as demais contribuições ali mencionadas constituem recursos distintos, provenientes de distintos meios de financiamento e subordinados a regras próprias.

Por outro lado, o diploma que transpôs para o direito interno a Diretiva 2014/59 foi a Lei n.º 23-A/2015, de 26 de março. Transposição que concretizou procedendo à alteração, designadamente, dos referidos artigos 153.º-H e 153.º-I do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras. Do n.º 3 do artigo 153.º-H, na redação então introduzida, resulta que o valor da - ali designada - contribuição periódica é (passa a ser) ajustado em função do perfil de risco da instituição participante.

A Recorrente parece defender que todos os meios de financiamento de Fundos de Resolução (ou pelo menos, todos os que tenham a natureza jurídica de contribuições financeiras) devem obedecer às regras previstas na Diretiva 2014/59 para as contribuições ex ante. Mas esse entendimento não tem suporte nesse diploma. E o Tribunal de Justiça já teve a oportunidade de esclarecer que essa Diretiva não teve, de forma alguma, por finalidade harmonizar a fiscalidade das instituições de crédito que exercem uma atividade na União (acórdão de 21 de dezembro de 2023, no processo C-340/22, § 25).

Em suma, a CSB está fora do âmbito normativo da Diretiva 2014/59/EU e do Regulamento Delegado 2015/63, não sendo de lhes aplicar as regras, os parâmetros e os critérios constantes desses diplomas. É nesse sentido que tem decidido, de forma uniforme, o Supremo Tribunal Administrativo [ver, entre os mais recentes, os acórdãos de 15 de janeiro de 2025, de 12 de março de 2025 e de 4 de junho de 2025, tirados nos processos n.ºs 942/21.0BEPRT, 2359/18.4BELRS e 1593/23.0BELRS, respetivamente]. E é nesse sentido que aqui decidimos, reafirmando aquele entendimento e reforçando-o com a precedente fundamentação.

Pelo que o recurso nunca poderia merecer provimento por aqui.

Ao contrário do que também alega a Recorrente [e, em particular, no ponto 78.º das doutas alegações do recurso], o Regulamento MUR também não harmonizou o conjunto das contribuições nacionais que incidem sobre o setor bancário.

Não o fez, designadamente, no seu artigo 96.º, que prevê a substituição dos mecanismos nacionais de financiamento dos procedimentos de resolução.

Porque, ao aludir aos mecanismos de financiamento, o dispositivo tem em vista os próprios Fundos de Resolução e não os meios financeiros dos Fundos de Resolução.

Ou seja, o Regulamento MUR utiliza a expressão «mecanismos de financiamento» com o sentido que a expressão tem no artigo 100.º da Diretiva 2014/59.

Isso resulta (muito claramente, a nosso ver) da própria redação da norma, onde se estabelece que «o Fundo é considerado o mecanismo de financiamento da resolução».

Pelo que o que ali se prevê é a substituição dos Fundos de Resolução nacionais pelo Fundo Único de Resolução, no financiamento da resolução dos Estados-membros participantes.

E isto sucede porque o Regulamento MUR, aprofundando o processo de harmonização iniciado pela Diretiva 2014/59, criou um mecanismo centralizado de decisão em matéria de resolução (o Conselho Único de Resolução ou “CUR”), e um mecanismo de financiamento próprio em matéria de resolução (o Fundo Único de Resolução ou “FUR”).

É verdade que, de acordo com o considerando 12.º desse Regulamento, as regras uniformes em matéria de resolução também tinham em vista a garantia de condições de financiamento da resolução idênticas em todos os Estados-Membros.

Mas também é verdade que, nos termos do artigo 67.º, n.º 1, do Regulamento MUR, o FUR seria preenchido de acordo com as regras relativas à transferência de fundos cobrados a nível nacional, tal como previsto no Acordo Intergovernamental celebrado em 21 de maio de 2014 (“AIG”).

E, como resulta da Cláusula 7.ª deste acordo, as regras relativas à transferência de fundos cobrados a nível nacional não derivam da lei da União, mas do próprio AIG, que definiria as condições respetivas em conformidade com os requisitos constitucionais dos Estados-Membros participantes.

E, como resulta da mesma Cláusula 7.ª, no que aos meios de financiamento respeita, o Regulamento MUR (à semelhança da Diretiva 2014/59), não foi além do estabelecimento de critérios gerais para determinar a fixação e o cálculo das contribuições ex ante e ex post das instituições, necessárias ao financiamento do FUR (inseridos nos artigos 70.º e 71.º desse Regulamento).

São estas contribuições que, nos termos do § 113 do acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de julho de 2021 (nos processos apensos C-584/20 P e C-621/20 P) visam «assegurar, numa lógica baseada na garantia, que o setor financeiro fornece recursos financeiros suficientes ao MUR para que este possa desempenhar as suas funções, ao mesmo tempo que incentiva a adoção de métodos de funcionamento menos arriscados pelas instituições em causa».

Importa, ainda, atentar no seguinte:

A obrigação de transferir as contribuições destinadas ao FUR, não extinguiu o dever de contribuir para o Fundo de Resolução nacional (doravante “FdR”), criado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 31-A/2012, de 10 de fevereiro (que aditou ao Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras o seu artigo 153.º-B).

Assim, a Lei n.º 23-A/2015, de 26 de março, embora tivesse revogado o Decreto-Lei n.º 24/2013, de 19 de fevereiro (que estabelecia o método de determinação das contribuições iniciais, periódicas e especiais para o FdR), ressalvou no n.º 5 do seu artigo 14.º a possibilidade de continuarem a ser cobradas contribuições para este Fundo, destinadas a possibilitar o cumprimento de obrigações por ele assumidas ou a assumir, por força da prestação de apoio financeiro a medidas de resolução aplicadas até 31 de dezembro de 2014.

Em conformidade, o FdR continua a beneficiar das contribuições que lhe estão consignadas, incluindo a CSB. Para o financiamento de medidas de resolução aplicadas em Portugal antes da entrada em funcionamento do MUR e para o financiamento de medidas de resolução aplicadas pelo Banco de Portugal às entidades que não estão abrangidas pelo MUR (empresas de investimento que não estão sujeitas à supervisão do BCE, sucursais de países terceiros e algumas caixas económicas).

Sendo que, de acordo com a publicação no respetivo endereço eletrónico, a 31 de dezembro de 2019, o seu ativo ascendia a cerca de 364 milhões de euros e as suas responsabilidades totalizavam cerca de 7384 milhões de euros, na sequência dos apoios financeiros prestados pelo Fundo às medidas de resolução aplicadas ao Banco 2..., S.A., em 2014, e ao Banco 3..., S.A., em 2015.

Assim, como bem se refere no douto acórdão do Tribunal Constitucional já acima citado (acórdão n.º 666/2026), «a partir de 2015, coexistem dois fluxos contributivos distintos»: as contribuições devidas ao FUR, que integram o apoio financeiro a medidas de resolução que vierem a ser aplicadas às instituições que se encontram abrangidas pelo Regulamento MUR (entre elas as contribuições anuais “ex ante”, a que alude o seu artigo 70.º); as contribuições devidas ao FdR nacional, que integram o apoio financeiro a medidas de resolução aplicadas pelo Banco de Portugal ou a aplicar às entidades que não estão abrangidas pelo Regulamento MUR (entre elas a CSB aqui em causa).

Pelo que a CSB também está fora do âmbito normativo do Regulamento MUR.

E, assim sendo, o recurso também não merece provimento por aqui.

6. Na parte final das doutas alegações de recurso e na alínea “JJ” das respetivas conclusões, a Recorrente coloca a questão de saber se o Supremo Tribunal Administrativo deve promover o reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça para apreciação das questões analisadas no ponto anterior.

E, no pedido a final formulado, requer a suspensão da instância e que seja determinado o reenvio prejudicial para esse efeito.

Sendo o Tribunal de Justiça competente para decidir, a título prejudicial, sobre das disposições do direito da União (artigo 267.º do TFUE) e tendo o tribunal de recurso concluído, no ponto anterior, que as normas que regulamentam a CSB estão fora do âmbito normativo das disposições do direito da União indicadas no recurso, a questão que fica é a de saber se, apesar disso, deve ordenar o reenvio prejudicial (a coberto do 3.º § daquele artigo 267.º, ou seja, no âmbito do reenvio obrigatório).

Esta questão foi analisada, especificamente, no acórdão desta secção de 26 de junho de 2013, tirado no recurso n.º 1503/12, tendo sido ali concluído que o reenvio prejudicial só será obrigatório se a questão for pertinente ou relevante para a decisão da causa.

E que compete ao juiz nacional apreciar, tendo em conta as particularidades de cada processo, quer a necessidade de uma decisão prejudicial, quer a pertinência das questões a submeter [citando o decidido pelo próprio Tribunal de Justiça em 6 de outubro de 1982, Cilfit e outros (proc. C-283/81) e, a título nacional, o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 21 de novembro de 2012, proferido no recurso n.º 222/12].

Deste último acórdão deste Supremo Tribunal, que acolheu a jurisprudência do próprio Tribunal de Justiça [cfr., entre outros, os Acórdãos de: 4 de Novembro de 1997,Parfums Christian Dior, C-337/95; de 4 de Junho de 2002, Lyckeskog, C-99/00; de 15 de Setembro de 2005, Intermodal Transports, C-495/03], foi extraído o entendimento que a questão não é pertinente se a disposição do direito da União em causa foi objeto de uma interpretação por parte do Tribunal de Justiça ou se a correta aplicação do direito da União se impõe com tal evidência que não dá lugar a qualquer dúvida razoável.

E que a verificação desta hipótese ser avaliada em função das características do direito da União, das dificuldades particulares de que a sua interpretação se reveste e do risco de surgirem divergências jurisprudenciais no interior da União.

No caso dos autos, foi concluído que a questão do âmbito normativo da Diretiva 2014/59 (e, por conseguinte, do Regulamento Delegado que a complementa) já tinha sido apreciada pelo Tribunal de Justiça, no âmbito do processo C-340/22. Embora aí estivesse em causa um imposto nacional cujas receitas não são afetas aos mecanismos nacionais de financiamento de medidas de resolução, a conclusão tirada no § 25 toca precisamente no ponto fundamental suscitado no recurso, que é o de saber se aqueles diplomas visaram, no plano comunitário, a harmonização das contribuições que incidem sobre o setor bancário.

No que respeita às normas especificamente invocadas, foi também esclarecido que o recurso assenta no equívoco fundamental de sobrepor as regras das contribuições ex ante (a que alude os referidos diplomas da União) às regras da CSB. A inexistência de qualquer sobreposição entre as duas contribuições (quer quanto ao âmbito de aplicação, quer quanto às suas regras, quer quanto à sua finalidade) impõe-se, na avaliação deste tribunal, com tal evidência que não dá lugar a qualquer dúvida razoável.

Para tornar ainda mais clara a análise efetuada, foi considerada separadamente a questão da incompatibilidade da CSB com o Regulamento MUR e com o seu artigo 96.º em particular, especificamente invocado nas alegações de recurso. E também porque a Recorrente fixou como limite temporal da vigência a entrada em vigor deste Regulamento (1 de janeiro de 2026).

Nesta parte, este tribunal chamou a atenção para o facto de resultar da própria redação da norma a interpretar e do contexto em que se insere que se consideram mecanismos de financiamento, para aquele efeito, não as contribuições para os fundos de resolução, mas os próprios fundos de resolução. E que as contribuições para os fundos de resolução são, para o mesmo efeito, meios de financiamento.

Numa situação em que a própria norma a interpretar esclarece o sentido da expressão nela utilizada, as dificuldades de que a sua interpretação se poderia revestir e o risco de surgirem divergências jurisprudenciais nesse âmbito são removidas. Estamos, por isso, perante uma situação em que a correta interpretação da mesma se impõe com tal evidência que não dá lugar a qualquer dúvida razoável.

A partir daí, já não é possível continuar a defender que a norma proíbe a manutenção das contribuições nacionais anteriormente cobradas (e a CSB e em particular). Porque o seu âmbito é, manifestamente, distinto. Conclusão que, pela mesma razão, também se impõe com tal evidência que não suscita nenhuma dúvida razoável.

Pelo que não estão reunidas as condições para promover o reenvio prejudicial para o Tribunal Judicial e para a apreciação dessas questões.

Em conclusão, o recurso também improcede quanto à conclusão “JJ” e ao pedido alternativo a final formulado.***
7. Conclusões

I - Os artigos 2.º, 3.º e 4.º do Regime CSB, aprovado pelo artigo 141.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, na redação em vigor em 2021, e os artigos 4.º e 5.º da Portaria CSB, não padecem de inconstitucionalidade material por violação do princípio da equivalência;

II - As normas que aprovaram o regime jurídico da Contribuição sobre o Sector Bancário em vigor no ano de 2021 não se encontram em desconformidade com o artigo 96.º do Regulamento MUR, o artigo 103.º, n.º 2 da Diretiva 2014/59 ou o artigo 5.º, n.º 1, alínea a) , do Regulamento Delegado.

***
8. Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os juízes da Secção Tributária deste Tribunal em negar provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente, com dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça, ao abrigo do disposto no artigo 6.º, n.º 7, do Regulamento das Custas Processuais e considerando sobretudo a conduta processual das partes.

Lisboa, 16 de setembro de 2026. - Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos (relator) - Anabela Ferreira Alves e Russo - Jorge Cortês.