Processo 01593/20.1BELRS

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

1. BANCO 1, S. A., … - SUCURSAL EM PORTUGAL, com os demais sinais dos autos, vem interpor recurso de revista excecional, nos termos do artigo 285.º do CPPT, do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul que julgou improcedente o recurso interposto da sentença do Tribunal Tributário de Lisboa que, por sua vez, julgara improcedente a impugnação judicial deduzida contra a decisão de indeferimento da reclamação graciosa que apresentou perante o ato de autoliquidação de Contribuição sobre o Sector Bancário referente ao ano de 2019.

1.1. Deduziu alegações que terminou com o seguinte quadro conclusivo:

A. O presente recurso de revista vem interposto do Acórdão do TCA Sul, de 20 de março de 2025, proferido no âmbito do processo n.º 1593/20.1BELRS, que negou provimento ao recurso jurisdicional interposto pela RECORRENTE da sentença do Tribunal Tributário de Lisboa, de 18 de novembro de 2022, a qual, por seu turno, havia julgado improcedente a impugnação judicial intentada pela Recorrente do ato de autoliquidação da CSB que incidiu sobre o seu passivo apurado em 2019.

B. A motivação do presente recurso prende-se somente com os temas de direito da União Europeia que não foram ainda devidamente apreciados à luz da recente jurisprudência do TJUE: em concreto, o Acórdão Cofidis, que julgou o regime jurídico do ASSB violador das normas comunitárias - um imposto cuja base de incidência é em tudo idêntica à da contribuição financeira em crise nos presentes autos - e que a sua ignorância se traduz num erro grave com consequências nefastas tanto para os vários particulares na mesma situação que a Recorrente, como por se traduzir num atentado grave ao primado do Direito Europeu, tal como é consagrado no artigo 8.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa.

Da admissibilidade do presente recurso:

C. As questões de direito levantadas pela RECORRENTE nos presentes autos são de indiscutível importância fundamental - circunstância atestada pela RECORRENTE em concatenação com o Acórdão do STA, de 2 de abril de 2014, proferido no âmbito do processo n.º 1853/13.

D. A relevância jurídica do regime jurídico da CSB é incontornável. Trata-se de um tributo cujo enquadramento normativo é de leitura particularmente exigente, convocando diversos diplomas legais e infralegais e reclamando ainda a compreensão do plano de fundo conjuntural da sua criação.

E. A série de vícios assacados à CSB pela RECORRENTE ao longo dos presentes autos deveria bastar para dar por assente a relevância jurídica das matérias que se pretendem analisadas em sede do presente recurso, sendo, aliás, convocado para o efeito o ordenamento jurídico comunitário - em particular, os artigos 49.º e 54.º do TFUE e a Diretiva 2014/59.

F. Tudo matérias sobre as quais se mantêm dúvidas sérias, porquanto toda a jurisprudência já firmada pelos tribunais superiores não levou em consideração o recente Acórdão Cofidis, que, apesar de ter sido proferido por referência ao regime jurídico do ASSB, espelha um entendimento que o TJUE faz questão de estender às cobranças obrigatórias, como a contribuição financeira em causa no caso concreto.

G. A relevância social das questões trazidas à colação pela RECORRENTE também está assegurada pela escala atingida pelo contencioso gerado em torno da CSB, sendo inevitável a importação do julgamento deste douto STA para os processos judiciais pendentes e análogos.

H. E, mais, a relevância social também se afere pelo potencial contra senso e insanável ilegalidade de se manterem na ordem jurídica portuguesa os acórdãos passados do STA sobre este tema e o Acórdão Cofidis do TJUE sobre a mesma temática.

I. Também se revela necessário assegurar a melhor aplicação do direito, uma vez que merece ser apreciada, pela primeira vez, a pronúncia do TJUE no seu Acórdão Cofidis numa matéria-chave para a ilegalidade da liquidação em crise nos presentes autos, por violadora do direito da União Europeia.

J. Pronúncia esta do STA que se pretende diante do caso concreto, mas que, uma vez mais, terá o maior relevo para um sem-número de casos futuros, diríamos que no mínimo 100 casos pendentes nos Tribunais nacionais.

K. Assim, terá o douto Tribunal ad quem de dar por preenchidos, em simultâneo, todos os pressupostos de admissibilidade do presente recurso de revista, cabendo-lhe, por isso, julgá-lo em conformidade.

Da procedência do presente recurso:

Da violação da liberdade fundamental de estabelecimento:

L. A autoliquidação de CSB que se pretende ver anulada foi levada a cabo por uma sucursal em Portugal de uma instituição de crédito residente num outro Estado-membro da União Europeia (i.e., a saber: Luxemburgo).

M. É esta condição inata da RECORRENTE, dada por provada, que a torna alvo de discriminação pelo regime jurídico da CSB no plano europeu.

N. Discriminação essa que é gerada por esta contribuição ser apurada pela aplicação de uma mesma taxa sobre um passivo diferente, entre as Sucursais UE e as instituições residentes em Portugal, ou as suas filiais.

O. Isto porque a CSB incide, nos termos do artigo 3.º, alínea a), do RJCSB - concretizado pelo artigo 4.º da Portaria 121/2011 - sobre o passivo deduzido dos elementos que integram os fundos próprios da RECORRENTE.

P. Sucede, porém, que, por força da sua natureza jurídica, i.e., por não ser dotada de personalidade jurídica, a RECORRENTE não tem, nem pode ter, reconhecidos na sua contabilidade quaisquer capitais próprios - nem sequer quaisquer outros elementos equiparáveis a capitais próprios.

Q. Assim, a contabilização do capital afeto como dívida prejudica direta e claramente as Sucursais de Instituições Financeiras residentes noutro EM uma vez que ao invés de registarem essas realidades como capitais próprios (como o fazem as entidades residentes) a RECORRENTE é obrigada a engordar o seu passivo e, como tal, a pagar, proporcionalmente, sempre mais CSB do que as entidades Residentes em Portugal.

R. Ainda que as Sucursais UE pudessem, conforme veio defender o Tribunal a quo, deduzir capitais próprios, estando na disponibilidade da sucursal qualificar os fundos que lhe são afetos pela sua casa-mãe como passivo ou como capital próprio, em função de determinados critérios - o que manifestamente não é o caso -, a fórmula em causa sempre seria discriminatória por permitir igualmente aos sujeitos passivos da CSB deduzir instrumentos de dívida equiparáveis a capitais próprios - e estes elementos jamais podem ser emitidos por entidades sem personalidade jurídica, como é o caso das Sucursais UE e da RECORRENTE nos autos.

S. Assim, embora a fórmula legislativa seja a mesma para todos os sujeitos passivos da CSB, da sua aplicação resulta que a base de incidência das Sucursais UE é sempre proporcionalmente superior, em termos relativos, à dos demais sujeitos passivos, por incidir sobre o passivo “bruto” das deduções relacionadas com capitais próprios, admissíveis apenas em relação a estes últimos, o que constitui uma diferença de tratamento injustificada à luz do artigo 54.º do TFUE.

T. Não basta, pois, olhar a uma medida de igualdade cega e aplicar a mesma base legal para todos os sujeitos passivos. A medida certa, proporcional e adequada de não discriminação impõe uma análise fina e cuidada ao nível das discriminações indiretas, que podem ser criadas pelas assimetrias indiretas na definição da base objectiva e subjetiva de incidência do tributo em causa.

U. Foi precisamente a esta conclusão que chegou o Acórdão Cofidis, confirmando que, a discriminação verificada em sede de ASSB resulta, quer da impossibilidade de contabilização de capitais próprios, quer da impossibilidade de emissão de instrumentos de dívida equiparáveis a capitais próprios (independentemente de formalmente o recorte da base de incidência ser o mesmo).

V. Entendimento este que foi proferido por referência ao ASSB, mas que se impõe que este douto STA faça aplicar, nesta sede, ao RJCSB - pela total identidade das normas de incidência em apreço, uma vez que é justamente da incidência da contribuição obrigatória que o TJUE entende advir a desconformidade do respetivo regime jurídico com os artigos 49.º e 54.º do TFUE.

W. Ora, as relações entre a casa-mãe e a sucursal pautam-se por um constante fluxo de fundos da sede para a sucursal e da sucursal para a sede, pelo que o financiamento de que a sucursal possa beneficiar não pode ter a natureza de estabilidade exigida aos capitais próprios, estando tais fundos sempre sob condição de reembolso contingente à casa-mãe assim que esta o entenda conveniente.

X. De onde resulta, que, para o que aqui releva, no plano contabilístico, os fundos que as sucursais recebem das sedes não são fundos de acionista, mas sempre elementos do passivo sobre os quais incidirá CSB.

Y. Este raciocínio estende-se a um alargado conjunto de instrumentos financeiros com uma funcionalidade híbrida, tanto de instrumento de dívida como de capitais próprios, que as Sucursais UE estão impedidas de emitir por não serem dotadas de personalidade jurídica.

Z. Motivos pelos quais o sentido do julgado pelo TJUE no Acórdão Cofidis é inteiramente aplicável à CSB e ao concreto caso da Recorrente: não podendo reconhecer o capital afeto pela sua casa-mãe no Luxemburgo nem podendo emitir instrumentos financeiros com funções de capitais próprios, vê-se objetivamente impossibilitada de levar a cabo qualquer dedução ao seu passivo - alcançando, por isso, uma base de incidência necessariamente mais elevada do que uma instituição de crédito residente em Portugal em situação idêntica.

AA. Dúvidas não restam de que não pode o TJUE entender que o ASSB viola a liberdade de estabelecimento por discriminar as sucursais a operarem em Portugal e, ao mesmo tempo, não entender que a CSB viola a liberdade de estabelecimento por discriminar as sucursais a operarem em Portugal - são os mesmos sujeitos passivos, a mesma base tributável, os mesmo vícios jurídico-tributários nacionais e os mesmos vícios jurídico-tributários em relação ao direito da união europeia.

Da violação da letra e do espírito da Diretiva 2014/59:

BB. Naquela Diretiva, assim como no Regulamento (UE) n.º 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de Julho de 2014, que se lhe seguiu, foram estabelecidos os critérios gerais a nível europeu para determinar a fixação e o cálculo das contribuições das instituições de crédito para os mecanismos nacionais de financiamento das medidas de resolução e para efeitos de financiamento do Fundo Único de Resolução.

CC. Com este panorama europeu harmonizado não resta outra alternativa se não entender que a CSB consubstancia uma contribuição sui generis, não prevista na Diretiva e violadora do regime de contribuições criado pela mesma, violando igualmente a regulação do RGICSF, designadamente à luz do seu artigo 153.º-H, por se autonomizar em relação ao regime nele previsto e harmonizado a nível europeu, não cumprindo sequer o conjunto de requisitos definidos para que a sua imposição respeito a diferente gradação de risco gerado por cada instituição financeira.

DD. Todas estas disposições e normas visam, designadamente, objetivos de igualdade tributária das instituições de crédito, que são completamente alheios ao regime da CSB, sobretudo quando é prioridade assente deste direito primário da União Europeia a harmonização do sistema de recuperação bancário à escala comunitária.

EE. É entendimento do TJUE, vertido no Acórdão Cofidis, que a conformidade de um tributo como a CSB à Diretiva 2014/59 está condicionada à circunstância das suas receitas não serem afetas aos mecanismos nacionais de financiamento de medidas de resolução.

FF. Ora, não só é a CSB considerada uma contribuição financeira, e não um imposto, como a receita da CSB é inteiramente alocada na sua totalidade ao FdR, i.e., o mecanismo doméstico de financiamento de medidas de resolução. Pelo que necessariamente se deverá concluir pela sua incompatibilidade com a Diretiva 2014/59.

GG. Recorde-se, aliás, a razão de ser do TJUE ter entendido que o ASSB não violava a referida Diretiva, por uma razão simples: o ASSB importou a incidência subjetiva e objetiva da CSB mas ao nível da consignação das receitas nada tem que ver com a CSB no sentido de que a sua receita está consignada à Segurança Social.

HH. Por outras palavras e a contrario sensu podemos deduzir que o TJUE decidiria que a CSB viola a Diretiva precisamente porque as suas receitas estão consignadas ao Fundo de Resolução Português.

II. Isto é, por ser a CSB uma contribuição financeira suportada pelas Sucursais UE justamente com a mesma finalidade das contribuições impostas pela Diretiva 2014/59, estando as suas receitas alocadas ao FdR, sempre seria incompatível a sua manutenção em face do sistema harmonizado de contribuições deste género que o legislador comunitário pretendeu instituir.

Da necessária aplicação do Acórdão Cofidis ao caso concreto:

JJ. Qualquer intérprete razoável que se debruce sobre as temáticas discutidas no Acórdão Cofidis a propósito do ASSB verá que não existe qualquer fator de distinção que possibilite recusar a sua aplicação tout court às mesmíssimas matérias quando discutidas no contexto da CSB.

KK. É que, no que respeita à base de incidência de ambos os tributos - o fator de discriminação, aos olhos do TJUE - o ASSB não passa de uma réplica formal da CSB, pouco importando, para os efeitos pretendidos nos presentes autos, a distinção entre imposto e contribuição financeira.

LL. Se são idênticos os normativos conformadores da sua incidência objetiva e subjetiva, também o são os vícios de que padecem ambos os tributos por violação do direito comunitário.

MM. Donde resulta que os tribunais não podem prosseguir com a tese de que o Acórdão Cofidis e o processo que lhe serviu de base não têm implicações no juízo quanto à (des)conformidade do regime da CSB com o direito da União Europeia.

Do reenvio judicial obrigatório:

NN. O artigo 267.º, § 3, do TFUE dispõe que «[s]empre que uma questão desta natureza [i.e., uma questão prejudicial de interpretação dos Tratados, como as que se analisam nos presentes autos] seja suscitada em processo pendente perante um órgão jurisdicional nacional cujas decisões não sejam suscetíveis de recurso judicial previsto no direito interno, esse órgão é obrigado a submeter a questão ao Tribunal».

OO. Ora, facto é que o douto Tribunal ad quem apreciará os presentes autos de recurso em última instância, sem apelo nem agravo, pelo que, sendo suscitadas diante de si duas questões de (des)conformidade do RJCSB com o direito da União Europeia.

PP. E nem se equacione invocar a doutrina do ato claro reconhecida no Acórdão Cilfit, porquanto nenhuma das três condicionantes à obrigatoriedade do reenvio imposta pela norma vinda de citar está verificada.

QQ. Aliás, a materialidade e conflito presente nos autos nota bem a necessidade imperativa de reenvio: como pode o STA manter uma corrente jurisprudencial ao arrepio do que veio já decidido pelo Tribunal de Justiça da União Europeia?

RR. Assim a articulação entre a ordem jurídica nacional e a ordem jurídica europeia (que a integra e prevalece) impõe, finalmente, duas conclusões simples: a primeira a de interpretar a temática da conformidade da CSB com o Direito Europeu à luz da interpretação conforme com o Acórdão Cofidis; e, a segunda, a de, em entendendo este douto Supremo Tribunal que se lhe oferecem dúvidas, acatar a obrigação que lhe é imposta pelo Tratado de Funcionamento da União Europeia e fazer o reenvio prejudicial das seguintes questão ao TJUE:

a. Os artigos 49.º e 54.º do TFUE opõem-se a uma legislação nacional, como a que está em causa no regime jurídico da Contribuição sobre o Sector Bancário em vigor em Portugal, que tributa as sucursais num Estado membro da União Europeia de instituições financeiras residentes noutros Estados membros da União Europeia sobre a totalidade do seu passivo, sem lhes dar a possibilidade de deduzir os capitais próprios e os demais instrumentos financeiros com funções de capitais próprios, ao passo que essas possibilidades são reconhecidas às instituições financeiras residentes naquele Estado membro, colocando as primeiras em situação desfavorável face às segundas?

b. A Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, opõe-se à tributação, num Estado membro da União Europeia, das instituições financeiras residentes e não residentes, e, em concreto, das sucursais de instituições financeiras residentes noutro Estado membro da União Europeia, através de uma legislação como o regime jurídico da Contribuição sobre o Sector Bancário, considerando que esse tributo incide sobre o passivo ajustado e sobre o valor nocional dos instrumentos financeiros derivados fora do balanço e cujas receitas são afetas aos mecanismos nacionais de financiamento das medidas de resolução, devendo este regime ter sido eliminado e substituído, aquando da transposição para o ordenamento jurídico português da referida Diretiva, pelas contribuições, designadamente as contribuições ex ante, tal como previstas naquela Diretiva?

SS. Assim, e ao abrigo das normas tidas por relevantes e já amplamente mencionadas, em particular, o artigo 267.º, § 3, do TFUE, desde já se requer a este douto e Supremo Tribunal ad quem que, em cumprimento do dever legal que sobre si impende de proceder ao reenvio prejudicial das matérias de direito da União Europeia com influência direta nos presentes autos e que carecidas da interpretação soberana do TJUE, coloque a este órgão jurisdicional de cúpula do sistema jurídico comunitário as duas questões acima enunciadas.

1.2. Não foram apresentadas contra-alegações.

1.3. O Exmo. Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido da admissão do recurso de revista por considerar, em suma, que se verificam os motivos que fundamentaram a pronúncia deste Supremo Tribunal para admitir as revistas nos processos n.ºs 1576/20.1BELRS, 01057/18.3BELRS, 0281/19.6BELRS e 02916/19.1BELRS.

2. Cumpre proceder à apreciação preliminar sumária a que alude o n.º 6 do artigo 285.º do CPPT, segundo o qual “Das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo, quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Por conseguinte, este recurso só é admissível se estivermos perante questão que pela sua relevância jurídica ou social se revista de importância fundamental, ou se a admissão do recurso for claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

Recordamos, como sistematicamente o vimos fazendo, que o preenchimento do conceito indeterminado de relevância jurídica fundamental verificar-se-á quando a questão a apreciar seja de complexidade jurídica superior à comum – seja por força da dificuldade das operações exegéticas a efetuar, de um enquadramento normativo especialmente intricado ou da necessidade de concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos – ou quando a matéria vem gerando polémica ou suscitando dúvidas a nível jurisprudencial ou doutrinal.

Já a relevância social fundamental verificar-se-á quando esteja em causa uma questão com elevada capacidade de repetição, que importa que o STA decida para que a solução encontrada venha a constituir uma orientação para os demais casos, ou uma questão que revele especial capacidade de repercussão social, em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto e das partes envolvidas no litígio.

Por fim, a clara necessidade da admissão da revista para melhor aplicação do direito terá de resultar da possibilidade de repetição num número indeterminado de casos futuros e necessidade de garantir a uniformização do direito em matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, ostensivamente errada ou juridicamente insustentável, sendo objetivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema.

Este recurso de revista vem interposto do acórdão que negou provimento ao recurso interposto da sentença que julgara improcedente a impugnação judicial instaurada contra o ato de autoliquidação da contribuição sobre o setor bancário (doravante CSB) referente ao ano de 2019.

Na perspetiva da Recorrente, impõe-se a intervenção excecional do STA à luz do disposto no artigo 285º do CPPT, não só porque a revista é claramente necessária para uma melhor aplicação do Direito, como, também, porque as questões suscitadas detêm relevância jurídica e social de importância fundamental, tendo rematado com um pedido de reenvio para o Tribunal de Justiça da União Europeia porquanto, na sua ótica, importa saber se a CSB encerra um tratamento discriminatório das sucursais de instituições de crédito com sede noutros Estados-membros e colide com a liberdade de estabelecimento consagrada no artigo 49.º do TFUE.

Esta questão foi já, por diversas vezes, colocada ao STA no âmbito de recursos de revista que foram admitidos por se ter considerado que «embora a questão da conformidade da CSB com o Direito da União Europeia, designadamente com a liberdade de estabelecimento prevista nos artigos 49.º e 54.º do TFUE, ter sido já objeto de diversas decisões deste Supremo Tribunal, a prolação pelo TJUE do denominado acórdão Cofidis (processo C-340/22) faz com que assuma relevância jurídica fundamental a questão de saber se é necessária a reapreciação da conformidade do regime da CSB com o Direito da União Europeia à luz dos argumentos expendidos naquele acórdão.» - cfr., entre outros, os acórdãos proferidos em 9/07/2025 na revista nº 01576/20, em 16/07/2025 nas revistas nº 01057/18, nº 0281/19, e nº 02916/19, em 15/10/2025 na revista nº 01614/20, e em 11/09/2025 na revista nº 0830/20.

Todavia, na sequência do conhecimento do mérito dessas revistas e de outros recursos interpostos per saltum para o STA de decisões proferidas em 1ª instância, firmou-se jurisprudência, hoje consolidada, no sentido de que «o Acórdão Cofidis não tem como consequência, no âmbito da reponderação levada a cabo, a alteração do posicionamento firmado no sentido da conformidade da CSB com a liberdade de estabelecimento garantida nos artigos 49.º e 54.º do TFUE» e que «Relativamente à necessidade de proceder ao reenvio prejudicial ao TJUE (para que este possa emitir pronúncia sobre a mesma) também não se justifica, pois, o que o TJUE afirmou relativamente ao ASSB, dada a proximidade com o CSB no que respeita especificamente às questões colocadas, é perfeitamente claro e não deixa dúvidas, não fosse a circunstância de partir de um pressuposto errado. Ora, a fixação dessa matéria e reajustamento dos pressupostos cabe aos Tribunais nacionais, pelo que seria espúrio o pedido de reenvio. A questão colocada foi clara e devidamente respondida e teria plena aplicação, também noutras situações como a que analisamos, se os pressupostos fossem, de facto, aqueles. Na realidade, todavia, não o são, chocando, inclusive, com a jurisprudência reiterada deste Supremos Tribunal, pelo que, a despeito da bondade da solução no plano abstracto e da uniformização levada a cabo, não pode ter impacto no caso concreto sob julgamento» - cfr. acórdãos proferidos em 5/11/2025 no processo nº 01001/23, em 8/10/2025 no processo nº 0496/19, em 3/12/2025 nos processos nº 01048/21 e nº 01614/20, e de 5/11/2025 nos processos nº 0281/19 e nº 0281/19.

Deste modo, constitui atualmente jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal a conformidade da CSB com o Direito da União Europeia, designadamente com a liberdade de estabelecimento prevista nos artigos 49.º e 54.º do TFUE, pelo que não se justifica a pronúncia do TJUE sobre a matéria.

E não ocorrendo divergência ou desconformidade do acórdão recorrido com esta jurisprudência, não se justifica a admissão desta revista.

3. Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Conselheiros que integram a formação referida no nº 6 do artigo 285º do CPPT, em não admitir a revista.

Custas pela Recorrente.

Lisboa, 11 de março de 2026. - Dulce Neto (relatora) - Francisco Rothes - Isabel Marques da Silva.