Processo 1461/22.2BELSB.CS1

Decisão
[art.º 36.º, n.º 1, alínea t), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF)]

I. Relatório

A Senhora Juíza do Juízo Administrativo Social do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (doravante TAC de Lisboa) veio requerer, oficiosamente, junto deste TCAS, ao abrigo do disposto na al. t) do n.º 1 do art.º 36.º do ETAF, a resolução do Conflito Negativo de Competência, em Razão da Matéria, suscitado entre si e a Senhora Juíza do Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal, uma vez que ambas se atribuem mutuamente competência, negando a própria, para conhecer da ação ali intentada por AA (doravante A.) contra a Ordem dos Enfermeiros (doravante R.).

Chegados os autos a este TCAS, foi dado cumprimento ao disposto no art.º 112.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (CPC). As partes nada disseram.

Foram os autos com vista ao Ilustre Magistrado do Ministério Público (IMMP), nos termos do art.º 112.º, n.º 2, do CPC, que emitiu pronúncia no sentido de a competência ser atribuída ao Juízo Administrativo Comum.

É a seguinte a questão a decidir:

a. A competência para decidir a ação, que deu entrada em juízo em 31.05.2022, na qual está em causa um processo disciplinar intentado contra a A. pela Ordem dos Enfermeiros, cabe ao Juízo Administrativo Social do TAC de Lisboa ou ao Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal?

II. Fundamentação

II.A. Para a apreciação do presente conflito, são de considerar as seguintes ocorrências processuais documentadas nos autos:

1. Em 31.05.2022, a A. Instaurou, no TAC de Lisboa, uma ação administrativa para impugnação de deliberação do Conselho Jurisdicional da Ordem m matéria disciplinar, da qual consta, designadamente, o seguinte:

“ 1.º

Ordem Dos Enfermeiros, Conselho Jurisdicional Regional Sul, com a data de 22 de dezembro de 2020, remeteu à A. notificação de despacho de acusação, enquanto arguida no procedimento disciplinar ... (cfr. doc. junto – 1).

Nos termos do Relatório de Instrução com Proposta de Acusação, refere-se, nomeadamente:

“I-Enquadramento

Aos 05/02/2020, o Conselho Jurisdicional Regional do Sul da Ordem nomeou BB, instrutor do presente processo disciplinar, na sequência da participação apresentada pelo Departamento de Fiscalização da Unidade de Fiscalização de Lisboa e Vale do Tejo do Instituto da Segurança Social, IP, em 27.12.2019, por fatos relacionados com a inexistência de licença de funcionamento da Estrutura Residencial para Pessoas Idosas denominada “CC”. (cfr. doc. junto, página 1).

(...)

VI- Proposta

Em face das conclusões e do enquadramento efetuado, propõe-se, nos termos e para efeitos do artigo 55.º, n.º 1, do Regulamento Disciplinar, a acusação da Arguida pela prática de uma infração leve, (...) à qual cabe a aplicação de uma sanção de advertência escrita (...) nos termos e para efeitos dos n.ºs 1 e 2, do artigo 19.o, do Regulamento Disciplinar, por violação das obrigações descritas na alínea j), n.º 1, do artigo 97.º, alínea a) do artigo 100.º e a alínea d) do artigo 109.º, todos do Estatuto da Ordem dos Enfermeiros.”

(…)

Na Deliberação do Conselho Jurisdicional, refere - se “(...) aprovado em 7/02/20220, promover a acusação da AA (...) , “Lisboa, 03 de Dezembro de 2020.” (cfr. doc. junto).

2.º

A A., com a data de 22.01.2021, remeteu defesa da acusação (…).

3.º

Ordem Dos Enfermeiros, Conselho Jurisdicional Regional Sul, com a data de 06/12/de 2021, remeteu à A. deliberação final da 1.ª Secção do Conselho Jurisdicional que refere “delibera (…) proferir decisão final do processo disciplinar (…) atentos os fundamentos invocados no Relatório Final (…) com proposta de a aplicação de sanção disciplinar de Advertência Escrita, à Arguida (…) Aprovado (…) Lisboa, 25 de novembro de 2021” (…)

No Relatório Final Processo Disciplinar N.º ..., repete-se a referido em Conclusões e Proposta do Relatório de Instrução, transcrito acima.

4.º

A A., com a data de 29.21.2021, remeteu recurso hierárquico da decisão (…).

5.º

Ordem Dos Enfermeiros, Conselho Jurisdicional, com a data de 10/05/de 2022, remeteu à A. deliberação final do Plenário do Conselho Jurisdicional, que refere “aos cinco dias de maio do ano de dois mil e dois … reuniu o Plenário do Conselho Jurisdicional (..) Recurso Hierárquico n.º ... Análise e deliberação (…) Ao O relatório foi apreciado e discutido (…) tendo sido aprovado (…)”. (cfr. doc. junto – 5)

No Relatório Recurso repete-se referido em Conclusões e Proposta do Relatório de Instrução, transcrito acima, com algumas inexatidões e considerandos infundados - em ii Do recurso apresentado – a) iii. página 2 de 5 - e iii Apreciação do recurso – Página 3 e 4 de 5 - mas que não alteram o fundo do referido no Relatório de Instrução, acima transcrito.

Em IV. Conclusão refere-se (…) propõe-se que o recurso apresentado pela Recorrente seja considerado totalmente improcedente, mantendo-se a aplicação de sanção disciplinar de advertência escrita à Arguida (…)

(…)

Nestes termos e com o douto suprimento de V.Ex.ª, deve a presente acção ser julgada procedente por provada, e em consequência a sanção aplicada à A. ser anulada, com as legais consequências” (cfr. .).

2. Foi proferida decisão, no TAC de Lisboa – Juízo Administrativo Comum, a 16.07.2025, da qual se extrai designadamente o seguinte:

“No caso presente, a A. vem sindicar da decisão do Conselho Jurisdicional da Ordem dos Enfermeiros, de ........2020, que deliberou promover a acusação da arguida AA/ora A., membro n. º..., pela prática de infração disciplinar leve, à qual cabe a aplicação de uma sanção de advertência escrita, tudo nos termos do Regulamento Disciplinar e do Estatuto da Ordem dos Enfermeiros.

(…)

A matéria subjacente à presente ação administrativa visa ─ assim ─ sindicar do exercício do poder disciplinar no âmbito de uma relação jurídica existente entre a A./Enfermeira e a Ordem dos Enfermeiros.

Termos em que se impõe concluir que o juízo administrativo social do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa é o competente para conhecer do presente litígio, sendo manifestamente desnecessário ─ dada a evidência da solução ─ ouvir previamente a A. (Cf. a ressalva constante do artigo 3.º n.º 3 – 2.ª parte do Código de Processo Civil (CPC), aplicável ao contencioso administrativo por remissão da parte final do artigo 1.º do CPTA).

A incompetência em razão da matéria, no caso em função do juízo administrativo especializado, determina a remessa oficiosa do processo para o juízo competente (artigos 89.º ns. º 2 e 4 alínea a) e 14.º n.º 1, ambos do CPTA), considerando-se a petição apresentada na data do primeiro registo de entrada (31.05.2022) para efeitos de tempestividade (artigo 14.º n.º 3 do CPTA).” (cfr. ...

3. A decisão referida em 2) foi notificada às partes e ao IMMP e, após o trânsito, os autos foram remetidos à secção central e distribuídos no Juízo Administrativo Social (cfr. ...).

4. Foi proferida decisão no TAC de Lisboa – Juízo Administrativo Social, a 05.12.2025, da qual se extrai designadamente o seguinte:

“Considerando que a presente acção deu entrada no TAC de Lisboa em 31/05/2022, distribuída na 1.ª espécie como acção administrativa, no âmbito do Juízo Administrativo Comum (JAC), na qual a Autora, AA, veio demandar a Ordem dos Enfermeiros, tendo por objecto litígio concernente ao exercício do poder disciplinar – a impugnação da sanção disciplinar de “Advertência escrita”, que, no âmbito do processo disciplinar ... (instaurado à A. em 24/01/2020), lhe foi aplicada, por deliberação da 1.ª Secção do Conselho Jurisdicional da Ordem dos Enfermeiros, com a data de 25/11/2021 e notificada à A. em 06/12/2021, e mantida em sede de recurso hierárquico n.º ... (dela interposto pela A., em 29/12/2021), pela deliberação do Plenário do Conselho Jurisdicional da Ordem dos Enfermeiros, de 05/05/2022, notificada através de ofício datado de 10/05/2022 (cfr. Docs. 3 a 5 da p.i. e PA junto pela Entidade Demandada, com a contestação), cuja anulação peticiona, a final,

Mais considerando que, a presente acção foi contestada e tem réplica, ali seguindo a tramitação normal, ao longo do ano de 2022, até que, em 16/Jul./2025, nela foi proferida decisão de incompetência material do Juízo Administrativo Comum deste Tribunal (a fls. 348 e segs. Do SITAF) e ordenada a remessa dos autos ao Juízo Administrativo Social (JAS), deste mesmo Tribunal,

(…) Considerando, por último, que, estando em causa nos presentes autos litígio relativo ao exercício do poder disciplinar – anterior ao DL n.º 74-B/2023, de 28/08, reitera-se, o qual, aliás, sequer foi convocado para a decisão sindicada -, deverá aqui, como é bom de ver, ser a competência para dirimir tal litígio atribuída no Juízo Administrativo Comum deste Tribunal, que a detinha à data da entrada em juízo da presente acção (em 31/05/2022, reitera-se),

Considerando, em suma, destituído de qualquer fundamento legal, qualquer que seja a vertente considerada, o entendimento vertido na sentença que antecede, que resultou na remessa dos presentes autos, três anos volvidos da sua entrada em juízo, a este Juízo Administrativo Social,

Impõe-se, tudo visto e ponderado, solicitar a V.ª Exa. a resolução do presente conflito negativo de competência, com a atribuição da competência material para conhecer da presente acção ao Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, por se configurar não ser competente para dela conhecer o Juízo Administrativo Social (do TAC de Lisboa), independentemente das alterações legislativas entretanto ocorridas na matéria” (cfr.

5. Quando os presentes autos chegaram a este Tribunal, ambas as decisões judiciais tinham transitado em julgado (cfr. plataforma Magistratus).

*

II.B. Apreciando.

Considerando o quadro processual descrito, cumpre decidir qual é o juízo de competência especializada administrativa materialmente competente para o conhecimento dos autos.

Vejamos, então.

Nos termos do art.º 36.º, n.º 1, al. t), do ETAF, compete ao Presidente de cada Tribunal Central Administrativo “conhecer dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo, tribunais tributários ou juízos de competência especializada, da área de jurisdição do respetivo tribunal central administrativo”, sendo que, no âmbito do contencioso administrativo, os conflitos de competência jurisdicional encontram-se regulados nos art.ºs 135.º a 139.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

Estabelece-se no n.º 1 do art.º 135.º do CPTA que a resolução dos conflitos “entre tribunais da jurisdição administrativa e fiscal ou entre órgãos administrativos” segue o regime da ação administrativa, com as especialidades resultantes das diversas alíneas deste preceito, aplicando-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, o disposto na lei processual civil (cfr. art.ºs 109.º e ss. do CPC).

Por sua vez, o art.º 136.º do mesmo diploma estatui que “a resolução dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo Ministério Público no prazo de um ano contado da data em que se torne inimpugnável a última das decisões”.

Entende-se (como tem sido pacífico na jurisprudência deste TCAS) que, apesar de o art.º 136.º do CPTA manter a redação originária, a mesma não afasta a aplicação da norma constante do n.º 1 do art.º 111.º do CPC, a qual deve ser também aplicada no contencioso administrativo, com as devidas adaptações, ex vi art.º 135.º, n.º 1, do CPTA.

Ademais, o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria (art.º 13.º do CPTA).

Atenta a data de entrada em juízo da presente ação administrativa, data por referência à qual se fixa a competência (cfr. art.º 5.º do ETAF), é ainda de considerar o disposto no art.º 44.º-A, do ETAF, aditado pela Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro e na sua redação originária, nos termos do qual:

“1- Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete:

a) Ao juízo administrativo comum conhecer de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência não esteja atribuída a outros juízos de competência especializada, bem como exercer as demais competências atribuídas aos tribunais administrativos de círculo;

b) Ao juízo administrativo social, conhecer de todos os processos relativos a litígios emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação, ou relacionados com formas públicas ou privadas de proteção social, incluindo os relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei…”.

Como referido na decisão de 17.07.2024 deste Tribunal (Processo: 171/19.2BELSB):

“[O] Juízo administrativo comum funciona como juízo de competência material residual, ou seja, abarcando as matérias que não estejam incluídas no âmbito dos juízos especializados. A competência material especializada prevalece sob a competência material comum precisamente porque esta é residual.

Na delimitação de competências entre o juízo comum e os diferentes juízos especializados dos tribunais administrativos (e estes entre si), afigura-se-nos evidente que o legislador de 2019 atendeu ao objeto material das causas, relevando as especificidades que decorrem do direito substantivo que regula as correspondentes relações jurídicas, associando, no que aqui importa, as áreas de competência do juízo administrativo social ao direito especial da função pública e ao denominado direito da segurança social.

(…) A competência, como medida de jurisdição atribuída a cada tribunal para conhecer de determinada questão a ele submetida, e enquanto pressuposto processual, determina-se pelos termos em que a acção é proposta, isto é, pelos pedidos e causas de pedir.

Como é entendimento generalizado da Jurisprudência dos Tribunais Superiores e da Doutrina, a competência do tribunal “afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)” (…) A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor compreendidos aí os respectivos fundamentos, não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão” - MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra, 1979, pág. 91 e, por todos o acórdão do Tribunal de Conflitos de 4-7-2006, proc.11/2006, e ainda o Ac. do STJ de 14-5-2009, proc. 09S0232, sublinhando todavia que o tribunal, apesar de atender apenas “aos factos articulados pelo autor na petição inicial e à pretensão jurídica por ele apresentada (causa de pedir e pedidos) não está vinculado às qualificações jurídicas do autor”.

No sentido da natureza inovatória da redação dada ao art.º 44.º-A, n.º 1, al. b), do ETAF, pelo DL n.º 74-B/2023, de 28 de agosto, chama-se à colação a decisão deste TCAS de 19.04.2024 (Processo: 1640/22.2BELRS), onde se refere:

“[O] legislador de 2023 (…) incluiu (…) [,] no âmbito da esfera de competência do juízo administrativo social, todos os litígios relacionados com o exercício do poder disciplinar (em geral e não apenas os emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas).

Disso deu conta o preâmbulo do aludido diploma quando refere que “Ainda no que toca ao juízo administrativo social, cabe também realçar a expressa inclusão, no âmbito da respetiva esfera de competência, dos litígios relacionados com o exercício do poder disciplinar e, bem assim, com a efetivação da responsabilidade civil emergente de atos ou omissões ocorridos no âmbito das relações jurídicas identificadas nas diversas subalíneas da alínea b) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF. (…).” (sublinhado nosso).

(…) Vejamos (…) se podemos afirmar o caráter interpretativo da LN [o Decreto-Lei nº 74-B/2023, de 28/8, na parte em que alterou o artigo 44º-A no segmento que aqui nos ocupa – nº1, alínea b), ii)], ou seja, vejamos se a LN passa no teste que nos permitirá saber se a mesma é interpretativa.

Em primeiro lugar, importa saber se há uma declaração expressa contida no texto do diploma nesse sentido. E aqui, percorrido o texto do Decreto-Lei nº 74-B/2023, de 28/8, a resposta é negativa.

Tem igualmente significado a afirmação expressa do carácter interpretativo constante do preâmbulo do diploma. Aí, tal afirmação também não se mostra feita.

Por último, se o diploma nada determinar, o carácter interpretativo pode resultar ainda do texto (e até em conjugação com o teor do seu preâmbulo) quando for manifesta a referência (tácita) da nova fonte a uma situação normativa duvidosa preexistente. Também aqui, a resposta terá que ser negativa.

É verdade, e este Tribunal não o desconsidera, que (…) do preâmbulo do DL nº 74-B/2023, de 28/08, consta, além do mais, a propósito da competência dos juízos administrativos sociais, a referência a “interpretações divergentes” e “clarificação”. (…)

[A] clarificação do âmbito da competência do juízo administrativo social diz respeito aos litígios relativos a questões de proteção social (vide, entre outras, a Decisão do Presidente do TCA, de 01/07/22, no processo nº 196/21.8 BESNT)”.

(…)

No mais, e no que para aqui importa – processos relativos ao exercício do poder disciplinar - se atentarmos na asserção “Ainda no que toca ao juízo administrativo social, cabe também realçar a expressa inclusão, no âmbito da respetiva esfera de competência, dos litígios relacionados com o exercício do poder disciplinar”, somos levados a concluir que o legislador de 2023, através do DL 74-B/2023, de 28 de agosto, entendeu, inovadoramente, que o Juízo Administrativo Social era o juízo mais preparado para o julgamento de todos os litígios relativos ao exercício do poder disciplinar e não apenas ao exercício daquele poder, no âmbito de um vínculo de trabalho em funções públicas. Daí, entende-se, o legislador ter consagrado a autonomização do conhecimento dos processos relativos ao exercício do poder disciplinar.

De resto, até ao DL 74-B/2023, não cremos que tenha havido “interpretações divergentes” sobre o âmbito das competência, entre os juízos administrativos comuns e sociais, quanto aos processos relativos ao exercício do poder disciplinar, pois era pacífico, na redação do artigo 44º-A de 219, que ao juízo administrativo social só competia apreciar e decidir as causas relativas ao exercício do poder disciplinar que decorressem do vínculo de trabalho em funções públicas; todos os demais processos relativos ao exercício do poder disciplinar eram da competência do Juízo Administrativo Comum.

(…).

Face a tudo quanto ficou exposto, não se vê qualquer razão para reconhecer natureza interpretativa à nova redação do artigo 44º-A, nº1, alínea b), do Decreto-Lei nº 74-B/2023, de 28/8, nos termos que aqui fomos chamados a apreciar, antes – isso, sim – natureza inovatória”.

Ou seja, em matéria de conflitos como o presente, tem sido reiteradamente afirmado que a competência do Juízo Administrativo Social em matéria disciplinar, que decorre da alteração operada ao art.º 44.º-A do ETAF pelo DL n.º 74-B/2023, de 28 de agosto, competência essa mais ampla do que a até lá prevista, abrange apenas os processos instaurados após a entrada em vigor desta última redação, dado o seu carácter inovatório.

Nesse sentido, v. as decisões deste TCAS de 15.07.2024 (Processo: 1829/17.6BELSB), muito similar à presente, de 21.08.2024 (Processo: 1215/23.9BELSB) e de 25.03.2025 (Processo: 1866/18.3BELSB).

Transpondo estes conceitos para o caso dos autos, cumpre sublinhar que a A. impugnou, na ação mencionada em 1) do ponto II.A., decisão do Conselho Jurisdicional da R., no âmbito de um processo disciplinar.

Há que, como referido, ter em conta, para a decisão do presente conflito, a redação originária do art.º 44.º-A do ETAF.

Ora, in casu, não está em apreciação qualquer litígio emergente do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação ou relacionado com formas públicas ou privadas de proteção social, nos termos já assinalados na jurisprudência a que se fez menção e que aqui se reitera. Por outro lado, como referido, aos litígios atinentes a processos disciplinares fora do âmbito da relação de trabalho em funções públicas só é de aplicar a redação atual do art.º 44.º-A do ETAF se a propositura da ação for ulterior à data de entrada em vigor desta redação, o que não é o caso dos autos.

Sendo, in casu, aplicável a redação originária do art.º 44.º-A do ETAF, não existe sustentação para considerar competente o Juízo Administrativo Social, dado o âmbito desta redação a que nos referimos e que não abrange situações como a dos autos.

Como tal, conclui-se que a competência material, in casu, é do Juízo Administrativo Comum do TAC de Lisboa [art.º 5.º e art.º 44.º-A, n.º 1, alínea b) (na redação originária), ambos do ETAF, art.º 2.º, n.º 1, alínea a), do DL n.º 174/2019, de 13 dezembro, conjugado com a alínea a) do art.º 1.º da Portaria n.º 121/2020, de 22 de maio].

III. Decisão

Face ao exposto, decide-se o presente conflito pela atribuição de competência para a tramitação e decisão do processo ao Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.

Sem custas.

Registe e notifique.

Baixem os autos.

Lisboa, d.s.

A Juíza Desembargadora Presidente,

Tânia Meireles da Cunha