Acordam, em Conferência, na Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: I – RELATÓRIO «AA», «BB» e «CC», melhor identificados nos autos, intentaram acção administrativa especial contra o MUNICÍPIO ..., com os demais sinais nos autos, pedindo a declaração de ilegalidade do Plano de Pormenor ... (respectivo Regulamento, Relatório e plantas), aprovado pela Assembleia Municipal ..., em 29.04.2002 e publicado no Diário da República, IIª Série, nº 173, de 29.07.2002. Indicaram como contra-interessados o [SCom01...] e outros. * Por sentença de 21.12.2007, foi julgada procedente a suscitada excepção dilatória atípica, por falta do pressuposto processual previsto no n.º 2 do artigo 73º do CPTA, e consequentemente, absolvida a entidade demandada da instância. * Inconformados, os Autores e recorrerem da sentença e simultaneamente apresentaram nova petição, esclarecendo que o faziam ao abrigo do artigo 89º do CPTA. Por despacho de 04.06.2008, foi rejeitada a nova petição inicial. * Por acórdão do TCAN, de 29.06.2012, foi negado provimento ao recurso interposto da sentença e concedido provimento ao recurso interposto do despacho de 04.06.2008, que o revogou e determinou a baixa dos autos para aí prosseguirem a sua tramitação. Interposta revista do aludido acórdão, a mesma não foi admitida, por acórdão de 30.04.2013. * Na nova petição inicial, dirigida contra a mesma Entidade Demandada e tendo agora como único contra-interessado o [SCom01...], os Autores pedem que “seja declarada a ilegalidade: i. das normas do Plano de Pormenor ... que qualificam os terrenos dos autores como “Zona Mista” (quanto à parte escrita, os artigos 16.º a 21.º do respectivo Regulamento e, quanto à parte desenhada, entre outras, as Plantas de Implantação, de Trabalho da zona Norte e as referentes às Malhas 1 e 9, que representam, de modo gráfico, a incidência territorial daquelas prescrições normativas sobre os terrenos dos autores);
Jurisprudência
Processo 02484/04.9BEPRT
ii. das normas do Plano de Pormenor ... que excluíram os autores do âmbito da operação de reparcelamento dos terrenos abrangidos pelo PPA e dos mecanismos de perequação compensatória (quanto à parte escrita, os artigos 1.º, n.º 3, e 34.º do Regulamento do PPA e, quanto à parte desenhada, a Planta de Reparcelamento, de acordo com a qual se pode verificar que os proprietários dos prédios identificados como L4 e L11, onde se incluem os prédios dos autores, não estão incluídos no quadro de atribuição dos direitos de edificação; iii. do Plano de Pormenor ..., enquanto regulamento administrativo (artigo 69.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, que desenvolve as bases da política de ordenamento do território e urbanismos.” * Por sentença de 25.02.2017, foi julgada procedente “a exceção dilatória inominada de falta do pressuposto processual previsto no n.º 2 do art.º 73.º do CPTA, referente ao caráter imediatamente operativo das normas impugnadas” e, em consequência, absolvido o Réu da instância. * Inconformados, os Autores interpuseram recurso da sentença e, por acórdão do TCAN, datado de 13.09.2019 – no qual consta que “Os Recorrentes impugnaram também o PP no seu todo, enquanto regulamento administrativo, mas a decisão que incidiu sobre esse pedido não é objeto deste recurso, pois os Recorrentes afirmam expressamente nas suas alegações (cfr. ponto 3.3) que com a mesma se conformaram” - foi aquela revogada e os autos remetidos à 1ª instância para prosseguimento da causa. * Interposta revista para o STA, não foi a mesma admitida, por acórdão de 05.11.2020. * Por despacho de 22.06.2022, foram declarados habilitados a prosseguir os termos do presente processo, na qualidade de herdeiros do autor «AA», a autora «BB», «AA» e «DD». * Na mesma data, foi homologada a desistência da instância do autor «CC». * Por sentença de 10.03.2023, o Tribunal a quo julgou a acção procedente e, em consequência, “na parte referente ao prédio dos autores e com efeitos circunscritos ao caso concreto”, declarou “a ilegalidade das normas dos artigos 16.º a 21.º do Regulamento do PPA, conjugadas com as Plantas de Implantação e a Planta referente à Malha 1, e dos artigos 1.º, n.º 3, e 34.º do Regulamento do PPA, conjugadas com as Plantas de Reparcelamento e de Implantação”.
* O Réu MUNICÍPIO ..., inconformado com a sentença proferida, dela vem interpor recurso, concluindo assim as suas alegações: A. Vem o presente recurso interposto da sentença proferida em 10.03.2023 a qual julgou a ação administrativa especial procedente e, em consequência, na parte referente ao prédio dos autores e com efeitos circunscritos ao caso em concreto, declarou a ilegalidade dos artigos 16.º a 21.º do Regulamento do Plano de Pormenor das Antas55 , conjugadas com as Plantas de Implantação e a Planta referente à Malha I, e dos artigos 1.º, n.º 3, e 34.º do Regulamento do PPA, conjugadas com as Plantas de Reparcelamento e Implantação. B. Contudo, é entendimento do Recorrente que a sentença recorrida, a qual julgou procedente a ação administrativa especial, enferma de erro de julgamento de facto, por errada valoração da prova testemunhal e documental, e de Direito, devendo, por tal motivo, ser revogada pelo Tribunal ad quem, com todas as devidas e legais consequências daí decorrentes. C. Por facilidade de exposição, refira-se, desde logo, que as questões colocadas à apreciação do Tribunal ad quem são as seguintes: v. Saber se o Tribunal a quo deveria ter dado como provado que, face à prova testemunhal produzida, as obras previstas no PPA para a Avenida ... e para a Alameda ... já foram executadas – cfr. ponto W dos factos dados como provados na sentença recorrida; vi. Saber se o Tribunal a quo deveria ter dado como provado que, no âmbito da operação de reparcelamento, o lote dos Autores foi integrado na parcela 1.1 do PPA, cuja propriedade foi atribuída ao [SCom01...], para implementação da solução para esse espaço prescrita no PPA (edifício de utilização mista) – cfr. ponto T dos factos dados como provados na sentença recorrida; vii. Saber se o Tribunal a quo andou mal ao não ter dado como provado que o lote propriedade dos Recorridos, para os fins urbanísticos a que ficou adstrito, se afigurava essencial para a execução e conclusão do PPA. E, por conseguinte, viii. Saber se, na presente lide, devidamente cotejados os factos dados como provados e as normas legais e regulamentares convocadas e aplicáveis, deveria o Tribunal a quo ter declarado a ilegalidade das normas do Regulamento do PPA por violação do princípio da proporcionalidade e dos artigos 131.º n.ºs 1, 2, alínea b) e 7, e 132.º, todos do RJIGT, bem como pelo vício de desvio de poder. D. Face ao lençol fáctico dado como provado, constata-se que o Tribunal a quo desconsiderou, por completo: d) O depoimento da testemunha Arq.º «EE», o qual refere expressamente, que à presente data, ocupa-se, na maioria do seu tempo, a analisar pedidos de licenciamento para a área de intervenção do PPA;
e) O depoimento da mesma testemunha quando afirma que, só em termos abstratos, era possível considerar que o prédio dos Recorridos não era necessário para a execução do PPA, atendendo às opções urbanística consagradas no referido plano; f) A 1.ª alteração ao PPA, realizada através do Aviso nº 11535/2014 – Diário da República n.º 200/2014 – Série II de 16.10.2014, nomeadamente o ponto 5., página 8 do Relatório da Alteração ao Plano. Vejamos então com maior detalhe, E. Face ao depoimento da testemunha «EE», não poderia o Tribunal a quo dar como provado que “as obras previstas no PPA para a Avenida ... e para a Alameda ... já foram executadas”. F. Atente-se ao depoimento da testemunha «EE», o qual exerce funções de arquiteto na Divisão de Apreciação Arquitetónica e Urbanística da Câmara Municipal ... desde Setembro de 2000, e que, por essa via, possui um conhecimento empírico e técnico relevante para a matéria em apreço (gravação 00:15:00 até 00:20:00 da audiência de julgamento realizada no dia 20.01.2023): Mandatário do Recorrente MUNICÍPIO ... (MR) – Muito obrigado. Sr. Arquiteto, muito bom dia, eu não vou ser muito demorado. Vou apenas, por uma questão de enquadramento, perguntar: no âmbito da sua relação profissional com a Câmara Municipal ... que conhecimento é que tem do Plano de Pormenor ...? Testemunha (T)- O conhecimento que tenho… é … eu trabalho com ele … ah… faço apreciação dos projetos… regra geral a maioria dos projetos que têm entrado… ah… a apreciação é feita por mim. Portanto, tenho a obrigação de conhecer bem o regulamento e o…o desenho urbano do plano. É essencialmente isso. MR - Significa que os pedidos de licenciamento que são apresentados juntos do MUNICÍPIO ... - a apreciação arquitetónica - é feita por si? J - Sim, regra geral, a maioria. MR – (…) pedido exatamente com o regulamento do PDM e com os restantes planos urbanísticos, onde se inclui o PPA? T – Exato. MR- Muito bem. Diga-me o seguinte, conhecendo o PPA, nós estamos aqui a falar da parcela 5, consegue explicar ao tribunal onde fica esta parcela 5? T- A parcela 5 fica quase no cruzamento, fica no cruzamento da Alameda ... …não é… com Avenida .... MR- Portanto se eu vier do Estádio ... e subir a Alameda ... em direção a Avenida ... é aquela casa que faz esquina?
T- Exato. MR- Portanto que fica exatamente entre a Alameda ...… T- Exato. MR – e Avenida .... T- e Avenida .... MR – Diga-me o seguinte: há alguma construção, digamos, encostada ao terreno relativo à Parcela 5? T- Há uma construção já executada ou quase… quase em fase final de acabamentos neste momento do que eu vejo, que faz parte da parcela 1.2, portanto que faz uma empena já sobre esse terreno sobre essa parcela. MR- Uma empena. Não se trata de uma moradia, certo? T- Não, é um edifício em altura multifuncional. MR - Muito bem. Diga-me o seguinte, esta parcela 5, nós queríamos colocar aqui uma questão que era, mas o PPA já tem tantos anos… Esta parcela 5 é absolutamente fundamental para a concretização do Plano de Pormenor ..., tal qual está desenhado? T - Nos moldes em que foi concebido em termos de princípios urbanísticos, sim. Foi essa a opção do plano, de fazer a ligação da toda a malha, dessa nova malha urbana ao tecido da cidade existente, com volumetrias de 5/6 pisos e ligando essa imagem urbana a Avenida ... com esse princípio urbanístico que foi o do plano, sim. MR- Mas…repare, a demolição ou expropriação dessa parcela seria necessário para quê? Para além de dar essa coerência, digamos, em termos de construções, seria necessário para cumprir mais algum objetivo? T- O objetivo do próprio plano. De restruturação daquela zona … não é. MR - Ao nível de ampliação de espaços de circulação pedonal seria fundamental ou não? Se nós olharmos para Avenida ... e para a Alameda ...? T – De acordo com os princípios do plano, sim. Porquê? Porque há esse edifício já está feito, mesmo na … na frente para a Alameda ..., há um pequeno ajuste no que é hoje o muro dessa parcela, digamos; e na Avenida ... também há um alargamento do espaço publico na continuidade da Torre das ..., da chamada Torre das .... MR- Portanto, o PPA prevê também em particular para aquele local uma ampliação do espaço, digamos, de circulação pedonal.
T – Há um alargamento do espaço público essencialmente de circulação pedonal, sim. MR - Muito bem. Diga-me … e, portanto, que não pode ser feito sem, digamos, a expropriação desta parcela? T- Não. Na minha opinião não tem sentido porque …ah… poria em causa o próprio conceito do plano… Não é… A forma como o plano foi concebido e o desenho urbano de ligação entre toda a malha … ah… da Alameda ... e envolvente e a sua ligação a Avenida ..., ficaria em causa. G. Acresce que, como é facto público e notório e, por tal motivo, não carece de prova nem de alegação, à presente data, na Avenida ... existem ainda prédios que se encontram entaipados, como resulta da imagem 1 das alegações de recurso. H. Tal facto é ainda no depoimento de «EE», gravação 00:37:49 até 00:39:00 da audiência de julgamento realizada no dia 20.01.2023: J – Mas nós aqui temos outras habitações, não é? T- Sim. J - Que estão fora desta parcela? T – Sim, mas fazem parte do plano. J – Fazem parte do plano, portanto, também depende de uma deliberação de expropriação destas … destas casas? Destas parcelas? T –Sim, eu penso que sim. Eu penso que sim, porque elas são necessárias para a execução do plano. J - Todas estas? T – Sim. J - Até aqui à … até à Torre das ...? T – Exato. J - Uma bomba de gasolina. Portanto, será até quê? Até à bomba de gasolina? T – Exato. Todas essas parcelas, digamos… foram constituídas parcelas … não é… no âmbito da perequação do plano e fazem parte de todo tecido urbano e da execução que se quer para o plano. J – Portanto … T – Até as bombas e com o alargamento disto. No fundo, seguindo o princípio daqui. Para circularmos, tem condições de acessibilidade das pessoas. Não teria sentido no âmbito, do que é o plano, que foram os princípios dele, termos esse tipo de perfil viário, de perfil urbano e de espaço público e chega a Avenida ... como para sair do metro. I. No que importa à impugnação da matéria de facto constante ponto T da sentença recorrida, note-se que, no ano de 2014, através do Aviso nº 11535/2014 – Diário da República n.º 200/2014 – Série II de 16.10.201457, procedeu-se à primeira alteração do PPA, tendo a parcela L4 (propriedade do Recorridos), inicialmente atribuída ao [SCom01...], sido atribuída ao Recorrente MUNICÍPIO .... J. Pelo exposto, dúvidas não restam de que não poderia o Tribunal recorrido ter dado como provado a factualidade ínsita no ponto T. da sentença recorrida nos moldes em que o fez, uma vez que, na data da sua prolação, já deveria ser do seu conhecimento o teor do Aviso nº 11535/2014 – Diário da República n.º 200/2014 – Série II de 16.10.2014. K. O Tribunal recorrido desconsiderou, por completo, o depoimento da testemunha «EE» na parte em que, por diversas vezes, referiu – de forma séria, isenta, credível e coerente58 - que a expropriação da propriedade dos Recorridos e, posteriormente a sua demolição, se mostravam essenciais para a execução do PPA. L. Neste particular, atente-se, novamente, ao depoimento da testemunha «EE», minutos 00:28:03 até 00:30:00 da audiência de julgamento realizada no dia 20.01.2023:
Mandatário dos Autores (MA) – Bom dia Sr. Arquiteto. Há um facto que estamos todos de acordo, era uma zona descaracterizada, abandonada, que precisava de um elemento dinamizador … ah… e de enfim reestruturação, aquela zona da cidade .... Mas pergunto-lhe eu agora, essa dinamização essa refundação daquela zona …ah… também poderia ter sido equacionada a solução do plano, a solução urbanística do plano também podia ser equacionada mantendo as moradias que têm frente para a Avenida ...? MA – Tem um ponto de interrogação. T- Ah, está-me a fazer uma pergunta. MA – Exatamente, também podia ser o desenho do plano essa dinamização e restruturação que se pretendia, não implicavam necessariamente a demolição daquelas moradias com frente à Avenida .... O desenho do plano podia ter sido outro, certo? T – Em termos abstratos sim. Conforme foi concebido este plano e a sua ideia de cidade e de ligação ao tecido da malha existente, não. Mas em termos abstratos o próprio plano poderia ser completamente diferente, como qualquer plano. MA – Claro, claro. O que eu queria é que me dissesse que de facto o planeamento urbanístico, o bom planeamento urbanístico não implica que eu tenha edifícios com 6 andares na frente para a Avenida ..., pois não? Juiz (J) - Sr. doutor, está na qualidade de testemunha não de perito. Portanto não esta aqui para dar uma opinião técnica …não é… testemunha. O Sr. Arquiteto está aqui na qualidade de testemunha, não de técnico, não de perito. MA – eu sei… eu sei. Mas atendendo às funções e à experiência que tem do planeamento no ... eu estou-lhe a fazer uma pergunta. J – É uma pergunta de caráter técnico, Sr. Doutor. (…) [gravação 00:44:00 até 00:45:57 da audiência de julgamento realizada no dia 20.01.2023] MA - Portanto o Sr. arquiteto já me respondeu a isso. Que era possível, alargar o passeio mantendo o edificado, o edifício moradia. T - Em termos abstratos sim, mas seria outro plano outro conceito urbanístico completamento distinto. MA – Os conceitos …J - Pois teria a ver com o enquadramento. MR – (imperceptível). MA- é a solução do PPA. J – Pois. Mas oh sr doutor as soluções … ah … as soluções têm de respeitar a lei em geral, mas há aqui uma parte de discricionariedade, não é? MA - Com certeza. (…) o que eu estou a dizer é que o Sr. arquiteto, não é em abstrato, estou lhe a perguntar em concreto. O alargamento que posso estar previsto no PPA para este passeio, em concreto a solução do plano, da zona de passeio, não vai, não … não implica a demolição da moradia. T - Eu não posso concordar consigo por uma razão só, porque um plano é um todo. MA – Mas eu não estou a … J – ó Sr. Doutor se calhar sentávamo-nos porque agora já começamos bem ... MA - Eu não estou a perguntar ao Sr. arquiteto o plano no seu todo, eu estou a aplicar a esta situação concreta. A dimensão (…) a largura do passeio prevista no plano não ultrapassa … não ultrapassa a zona construída da moradia, não implica a demolição da moradia. T - Só o mero alargamento não. Agora o princípio do plano sim, os pressupostos do plano sim. M. Destarte, deveria o Tribunal a quo ter dado como provado que o terreno dos Recorridos, atendendo ao fim que ficou adstrito, afigura-se essencial para a execução do PPA, por força das opções urbanísticas consagradas no mesmo e que resultam do seu respetivo Relatório, Regulamento, Planta de Implantação e Planta de Condicionantes. N. Face às considerações supra elencadas: FACTOS QUE SE CONSIDERAM INCORRETAMENTE JULGADOS59:
➢ Por terem sido dados como provados: • No âmbito da operação de reparcelamento, o lote dos autores foi integrado na parcela 1.1 do PPA, cuja propriedade foi atribuída ao [SCom01...], para a implementação da solução para esse espaço prescrita no PPA (edifícios de utilização mista); • As obras previstas no PPA para a Avenida ... e para a Alameda ... já foram executadas. ➢ Por não terem sido dados como provados: • O lote dos Autores, atendendo ao fim que ficou adstrito60, afigura-se essencial para a execução e conclusão do PPA, por força opções urbanísticas consagradas no mesmo e que resultam do seu respetivo Relatório, Regulamento, Planta de Implantação e Planta de Condicionantes. D. ELEMENTOS PROBATÓRIOS QUE IMPUNHA DECISÃO DIVERSA61: • Depoimento da testemunha «EE», o qual exerce funções de arquiteto na Divisão de Apreciação Arquitetónica e Urbanística da Câmara Municipal ... desde Setembro de 2000, e que, por essa via, possui um conhecimento empírico relevante para a matéria em apreço (gravação minutos 00:15:00 até 00:20:00, 00:28:03 até 00:30:00, 00:37:49 até 00:39:00 e 00:44:00 até 00:45:57 da audiência de julgamento realizada no dia 20.01.2023); • Aviso nº 11535/2014, publicado em Diário da República nº200/2014 – Série II de 16.10.2014; • Relatório, Regulamento, Planta de Condicionantes e Planta de Implantação e Peças Gráficas da 1.ª Alteração do Plano de Pormenor ..., disponível para consulta em https://....-. E. DECISÃO QUE DEVE SER PROFERIDA QUANTO AOS REFERIDOS PONTOS62: Atenta a prova testemunhal, documental e legislação aplicável, deverá ser dado como provado: • No âmbito da operação de reparcelamento, o lote dos autores foi integrado na parcela 1.1 do PPA, cuja propriedade foi atribuída ao [SCom01...], para a implementação da solução para esse espaço prescrita no PPA (edifícios de utilização mista) e, posteriormente, por força da 1.ª alteração ao referido plano, atribuída ao Réu MUNICÍPIO .... • As obras previstas no PPA para a Avenida ... e para a Alameda ..., à presente data, ainda não foram totalmente executadas. • O lote dos Autores, atendendo ao fim que ficou adstrito, afigura-se essencial para a execução e conclusão do PPA, por força das opções urbanísticas consagradas no mesmo e que resultam do seu respetivo Relatório, Regulamento, Planta de Implantação e Planta de Condicionantes. DO ERRO DE JULGAMENTO DE DIREITO
O. Atendendo ao elenco fáctico que deverá ser dado como provado e não provado vejamos as razões pelas quais será de concluir que andou mal o Tribunal a quo ao determinar a ilegalidade das normas do Regulamento do PPA por (alegada) violação do princípio da proporcionalidade e dos artigos 131.º n.ºs 1, 2, alínea b) e 7, e 132.º, todos do RGIT, bem como do vício de desvio de poder. DA ERRADA INTERPRETAÇÃO E APLICAÇÃO DO DISPOSTO NOS ARTIGOS 5.º, N.º 2 DO CPA E 18.º, N.º 2 DA CRP P. Como anteriormente referido, entendeu o Tribunal a quo que os artigos 16.º a 21.º do Regulamento do PPA, conjugadas com as Plantas de Implantação e a Planta referente à Malha I, e dos artigos 1.º, n.º 3, e 34.º do Regulamento do PPA, violam o princípio da proporcionalidade, porquanto: i. “O prédio dos autores não foi necessário à realização das obras de intervenção a que se reporta o PPA pois que o mesmo se encontra, presentemente, no mesmo estado em que se encontrava à data da aprovação do regulamento do PPA (Julho de 2002), estando a Alameda ... totalmente acabada”; ii. Os passeios construídos junto aos prédios expropriados, embora não tenham a largura projetada de dois metros, existem, o que é demonstrativo de que esse alargamento não era necessário aquando da elaboração do PPA”; iii. Se o prédio dos Autores “não foi intervencionado no âmbito da execução das obras – já concluídas – significa que o mesmo não foi necessário para a concretização do PPA na parte relativa ao alargamento dos passeios (…) Ademais, para a concretização do alargamento dos passeios (…) não seria necessário a demolição da moradia dos Autores, nem sequer a expropriação de todo o terreno (…) bastando um corte no respetivo logradouro”; e, por fim, iv.“Tendo sido a requalificação urbana a finalidade que sustentou a opção em causa – no sentido de erigir um edifício privado de seis pisos de utilização mista (habitação, comércio e serviços) no lugar onde se encontrava implantada uma moradia -, a determinação da expropriação e subsequente demolição da referida moradia para dar lugar ao referido edifício: (i) não se mostra necessária ao fim visado da requalificação urbana, pois que a moradia estava (e está) integrada num conjunto habitacional de moradias de construção nova e com boa qualidade; (ii) mostra-se desproporcionada, tendo em conta que se trata de demolir uma moradia enquadrada e com qualidade para construir, no seu lugar, um outro edifício privado em altura”. Q. No que importa aos argumentos enunciados nos pontos i), ii) e iii), refira-se, desde logo, como já melhor demonstrado em sede de impugnação da matéria de facto, que o PPA ainda não se encontra totalmente executado, razão pela qual nunca poderia o Tribunal a quo concluir que o prédio dos Recorridos não foi necessário à execução do referido plano pormenor. R. Por outro lado, a “importância” do prédio dos Autores para efeitos de execução do PPA, não se reconduz apenas à questão do alargamento das vias pedonais e ao destino a atribuir ao mesmo por via da operação de reparcelamento.
S. Porquanto, em primeiro lugar, a análise do plano urbanístico pressupõe uma análise global - e não individual de cada prédio integrado na área de intervenção do PPA- , encontrando-se na esfera de discricionariedade do Recorrente, tendo por base um critério de proporcionalidade, definir quais os critérios de reparcelamento e os mecanismos escolhidos de perequação, atendendo às opções urbanísticas que estiveram na base das opções consagradas no PPA. T. Em segundo lugar, não assiste legitimidade ao Tribunal a quo para sindicar aquelas que foram as opções urbanísticas consagradas pelo Recorrente em sede do Plano Pormenor a que se reportam os presentes autos. U. Na verdade, tais conclusões63 encontram-se manifestamente dissonantes daquilo que foi a prova produzida em audiência de discussão e julgamento (máxime, o depoimento da testemunha Arq.º «EE» e prova documental junta aos presentes autos), bem como, violadoras do inegociável princípio da separação de poderes. V. Com efeito, por um lado, no seu depoimento, a testemunha Arq.º «EE» foi perentório ao afirmar que, à presente data, no exercício das suas funções enquanto trabalhador do Recorrente, ocupa-se da análise os pedidos de licenciamento que contendem com a área de intervenção do PPA. Ademais, é facto público e notório e, por tal motivo, não carece de prova nem de alegação, que, à presente data, na Avenida ... existem ainda prédios64 que se encontram entaipados, como resulta da imagem 2 constante das alegações de recurso. W. Concluindo-se, inevitavelmente, que o PPA ainda não se encontra totalmente executado e/ou concluído. X. A referida testemunha afirmou, convictamente, que o prédio dos Recorridos seria necessário à execução do PPA, atendendo às opções que presidiram à sua elaboração e ao fim que se pretendem atingir com a sua execução. Y. Numa palavra: não incumbia ao Tribunal a quo aquilatar da bondade das opções ínsitas no PPA, com vista ao alcance de determinado fim urbanístico, e, deste modo, concluir que o prédio dos Recorridos não se afigurava necessário à execução do PPA (o qual, reitere-se, não se encontra concluído, isto é, integralmente executado). Z. Já no que importa ao fundamento do Tribunal a quo referido no ponto iv), cumpre, desde logo, atender ao Relatório do PPA – cfr. ponto B dos factos dados como provados. AA. Ora, o prédio dos Recorridos, ao contrário daquilo que foi o entendimento do Tribunal a quo, enquadra-se naquilo que é referido no Relatório por “restos de diferentes malhas urbanas”. BB. Destarte, por tal motivo, errou o Tribunal a quo ao considerar que: i) pelo facto de o prédio dos Recorridos não se circunscrever a um prédio urbano desocupado ou com estruturas industriais obsoletas; ii) e, ainda, face ao objetivo de requalificação urbana que sustentou a opção do PPA em causa, a determinação da expropriação e a subsequente demolição do prédio dos Recorridos para dar lugar ao edifício de comércio habitação e serviços, com seis pisos acima do solo, não se afigurava necessária nem proporcional aos fins visados de requalificação urbana.
CC. Uma vez mais, não se poderá perder de vista que as opções urbanísticas consagradas no PPA devem ser analisadas num plano global e não na análise circunstanciada ao caso em concreto, e, salvo o devido respeito por opinião diversa, não incumbe ao Tribunal decidir que apenas seria necessária parte do logradouro do prédio dos Recorrido – e não a sua totalidade – para a boa execução do plano a que se reporta os presentes autos. DD. Com efeito, apenas poderia o Tribunal a quo considerar que as normas impugnadas violavam o princípio da proporcionalidade se, considerando a totalidade do plano e as opções urbanísticas insertas no mesmo, fosse possível concluir que a planificação do mesmo, não se afigurava necessária, adequada e proporcional (em sentido estrito) ao fim público urbanístico que se visa(va) atingir. O que, in casu, não se verifica, atenta a fundamentação da sentença recorrida. EE. Pelo exposto, conclui-se que, não se encontrando o PPA totalmente executado, o prédio dos Recorridos afigura-se absolutamente necessário para a conclusão dos objetivos de revalorização e dinamização da área urbana objeto daquele plano, em claro benefício do interesse público municipal. Sem prescindir, DA ERRADA INTERPRETAÇÃO E APLICAÇÃO DO DISPOSTO NOS 131.º, N.ºS 1, 2 ALÍNEA B), E 7, E 132.º, AMBOS DO RJIGT FF. No entendimento do Tribunal a quo, as normas os artigos 16.º a 21.º do Regulamento do PPA, conjugadas com as Plantas de Implantação e a Planta referente à Malha I, e dos artigos 1.º, n.º 3, e 34.º do Regulamento do PPA, conjugadas com as Plantas de Reparcelamento e Implantação, violam o disposto nos artigos 131.º, n.º 7 do RJGIT. Contudo, uma vez mais, não pode o Recorrente concordar com o entendimento consagrado na sentença recorrida, uma vez que o Tribunal a quo realizou uma errada subsunção do Direito aos factos. GG. Ora, como resulta dos 131.º e 132.º, ambos do RJIGT, o critério base da operação de reparcelamento é o da proporcionalidade às respetivas entradas. HH. Para além da avaliação dos terrenos à data de início do processo [de reparcelamento], terá de se proceder a uma avaliação dos lotes ou parcelas resultantes do reparcelamento após a sua aprovação, de forma a garantir que existe uma proporcionalidade entre as denominadas “entradas” na operação e os “proveitos” dela resultantes. II. Acresce que, nos casos em que não seja possível distribuir lotes ou parcelas (por exemplo, dado o valor limitado da entrada do proprietário), poderão ter de ser pagos compensações aos proprietários, como, por exemplo, por via da de uma justa indemnização66. JJ. Do exposto decorre que, no âmbito de uma operação de reparcelamento, é realizada uma avaliação de todos os terrenos que entram em tal operação, o seu posterior agrupamento como um “todo”67 e a sua posterior divisão, a qual é ajustada às soluções e previsões do plano. KK. Esclareça-se, por revestir pertinência para a sorte do presente recurso, que, no processo de divisão, decorrente da operação de reparcelamento, não se mostra legalmente obrigatório – ao contrário do entendimento vertido na sentença recorrida - que os proprietários dos prédios alvo de reparcelamento recebam uma parcela/lote em troca e que, essa
parcela/lote, se situe no exato local dos seus (anteriores) proprietários. LL. Na verdade, é com base no critério da proporcionalidade, que deverá ser observado na operação do reparcelamento, e o qual se encontra na discricionariedade, que incumbe à Administração decidir quais são os critérios para atribuição das parcelas/lotes aos proprietários que participaram na dita operação. MM. E, deste modo, caso assim o entenda, verificando que as parcelas a atribuir a determinados proprietários possuem uma diminuta capacidade de edificabilidade e, por tal motivo, que não reúnem a configuração e características adequadas para a edificação ou urbanização68, poderá atribuir uma compensação monetária– que, in casu, foi operada pelo pagamento de uma justa indemnização no âmbito de um processo expropriativo. NN. Na área de intervenção do PPA, existiam 14 proprietários, sendo 3 deles titulares de 74% dessa área ([SCom01...], com 51%; [SCom02...], com 15%; e MUNICÍPIO ..., com 8%) - cfr. ponto R dos factos dados como provados da sentença recorrida. OO. Por sua vez, na atribuição das parcelas, decorrente da operação de reparcelamento, foram seguidos os seguintes critérios por parte do aqui Recorrente: i. Reduzir ao mínimo a subdivisão das malhas em parcelas e lotes, deixando aos proprietários a máxima liberdade para lotear de acordo com as suas conveniências; ii. Atribuir os direitos de edificação, quando possível, na parcela original de cada proprietário. PP. Ora, atendendo que foi opção – legítima e legal - de o Recorrente reduzir ao mínimo a subdivisão das malhas em parcelas e lotes e face à impossibilidade de definir lotes de acordo com os direitos edificatórios no que importa a reduzidos direitos de edificabilidade de alguns proprietários, registaram-se algumas diferenças, para mais ou para menos, entre o valor atribuído e o direito edificatório de cada proprietário. QQ. Pelas mesmas razões, uma vez que decorriam negociações entre Recorrente e alguns proprietários com vista à aquisição ou permuta de terrenos, não foi atribuída área de construção a alguns proprietários, tendo-se optado pelo pagamento de uma compensação por via da expropriação, como resulta da página 23 do Relatório do PPA, ao invés da atribuição de um lote/parcela. RR. A parcela L4, propriedade dos aqui Recorridos, incluía-se neste grupo de proprietários, razão pela qual foi decidido expropriar a mesma, sendo atribuída a justa indemnização (compensação).Tudo isto, reitere-se, em respeito pelo disposto no artigo 131.º e 132.º, ambos do RJGIT. SS. Com efeito, no âmbito da perequação do PPA, foi avaliado a capacidade construtiva da parcela do terreno existente para efeitos de participação na operação urbanística que concretizaria o PPA, permitindo a constituição de lotes, que foram redistribuídos pelos titulares de direitos das parcelas originais e que integraram a operação. Ou seja, os mecanismos escolhidos para a perequação dos benefícios e encargos decorrentes do PPA foram a aplicação de um índice médio de utilização e a repartição dos custos de urbanização.
TT. Assim, a aplicação destes mecanismos traduziu-se na atribuição de direitos de edificabilidade aos proprietários, que, em alguns casos, se revelaram diminutos (como sucedeu com os Recorridos). UU. Como resultado do pagamento à autarquia dos custos das infraestruturas por ela construídas, acrescido dos direitos dos proprietários não incluídos, resultou que reverteriam para o Recorrente as parcelas não atribuídas conforme quadro “Parcelas a utilizar pela C.M..... para implementação do Plano” as quais totalizaram a área de 108 261 m2.Foi o caso da parcela L4, pertencente aos Recorridos, que, com o emparcelamento e posterior reparcelamento, o terreno inicial integrou uma parcela maior e que foi atribuída a outro proprietário. VV. Assim, inicialmente, a parcela L469 foi atribuída ao [SCom01...] e, posteriormente, com a alteração do Relatório do PPA, ocorrida no ano de 2014, através do Aviso nº 11535/2014, publicado em Diário da República nº200/2014 – Série II de 16.10.2014, foi designada como 1.2 e atribuída ao MUNICÍPIO ... (de acordo com o ponto 5. Da página 8 do Relatório da Alteração ao Plano). WW. Aqui chegados, várias conclusões devem ser retiradas, a saber: i. o prédio dos Recorridos foi integrado na operação de reparcelamento levado a cabo no âmbito da execução do PPA; ii. os critérios utilizados na divisão da “massa de concentrações” encontram-se na discricionariedade do Recorrente; iii. os critérios utilizados na atribuição de lotes/parcelas teve por base um critério de proporcionalidade, que ponderou, devidamente, os direitos de edificabilidade e as opções do plano de pormenor; iv. os Recorridos não ficaram excluídos dos mecanismos de perequação compensatória. XX. os critérios utilizados na divisão da “massa de concentrações” encontram-se na discricionariedade do Recorrente; os critérios utilizados na atribuição de lotes/parcelas teve por base um critério de proporcionalidade, que ponderou, devidamente, os direitos de edificabilidade e as opções do plano de pormenor; os Recorridos não ficaram excluídos dos mecanismos de perequação compensatória. Por tais motivos, andou mal o Tribunal a quo ao decidir que “tais razões não têm cobertura legal nem a lei confere à Administração, neste ponto, qualquer margem de atuação discricionária, pelo que não podem aquelas justificar a exclusão dos autores do processo de reparcelamento” e, ainda, “que os autores ficaram excluídos dos mecanismos de perequação compensatória” Acresce que, YY. Resultando dos factos dados como provados - pontos P. e O. dos factos dados como provados na sentença recorrida - que os Recorridos apresentaram diversas reclamações relativamente às opções e soluções do PP, nomeadamente, no que importa aos critérios de reparcelamento e perequação,
ZZ. Não se poderá concluir que, ao contrário do que fez o Tribunal a quo, que os mesmos se viram arredados de se pronunciarem acerca do projeto de reparcelamento e de manifestarem o seu desacordo relativamente ao mesmo, quando é dado como provado que os Recorridos apresentaram diversas reclamações e que nenhuma delas foi atendida por parte do Recorrente. AAA. Note-se que, no âmbito da discussão pública são fornecidos todos os elementos do PP aos interessados para que estes possam conhecer e formular as considerações e/ou reclamações que entendam por conveniente(s). BBB. Destarte, é apodítico que a deliberação expropriativa do seu prédio foi precedida da audição dos mesmos, inexistindo qualquer violação do disposto no n.º 7 do artigo 131.º do RJIGT que imponha a ilegalidade dos artigos 16.º a 21.º do Regulamento do PPA, conjugadas com as Plantas de Implantação e a Planta referente à Malha I, e dos artigos 1.º, n.º 3, e 34.º do Regulamento do PPA. Ainda sem prescindir, DA ERRADA INTERPRETAÇÃO E APLICAÇÃO DO N.º 1 DO ARTIGO 266.º DA CRP E DO ARTIGO 6.º DO CPA CCC. Com o devido respeito, não pode o Recorrente aceitar o entendimento consagrado pelo Tribunal a quo por se revelar manifestamente infundado, porquanto baseado em considerações e conclusões que não têm (qualquer) correspondência com o rol fáctico dado como provado70. DDD. Como resulta do Relatório do Regulamento do PPA, constam como objetivos do plano: a criação de uma área central que articule, integre e valorize o território envolvente; a relocalização de grandes equipamentos desportivos; e, a redução dos impactes da via de cintura interna sobre a área de intervenção. EEE. Todos estes objetivos encontram-se devidamente explicitados no aludido Relatório que acompanha o PPA e que, sem razão plausível, foram ignorados pelo Tribunal a quo. Na verdade, ainda que a realização do evento desportivo internacional em Portugal - o que exigiu a construção de um novo estádio para o [SCom01...] - tenha sido (apenas) um dos elementos que justificou a elaborou a elaboração do PPA, FFF. Não poderia ser ignorado pelo Tribunal a quo que, além do referido motivo, existiu uma necessidade de requalificação e valorização daquela zona da cidade ..., em claro benefício para o interesse público, como, à presente data, já pode ser constatado, ainda que o PPA não se encontre totalmente executado. GGG. O Tribunal a quo, com o devido respeito que é muito, confundiu aquilo que se poderá designar por sentido de oportunidade de elaboração do PPA72, com um inexistente favorecimento do [SCom01...], o que, estamos convictos, terá contribuído para um raciocínio errado que marcou a sorte do pleito. HHH. O decidido pelo Tribunal a quo, no que importa apo vício de desvio de poder, soçobra pela alteração ao PPA, publicada Diário da República nº 200/2014 – Série II de 16.10.2014, através do Aviso nº 11535/2014.
III. Com efeito, por força da referida alteração, a parcela de terreno que pertence aos Recorridos passou a ser designada como 1.2 e foi atribuída ao Recorrente Município ....Inexistindo, por tal motivo e principalmente no caso em apreço (e que nos ocupa nesta demanda), qualquer favorecimento do [SCom01...] à custa do erário público, em prejuízo do interesse público. JJJ. Mas, para que não subsistem dúvidas, mesmo antes da alteração ocorrida no ano de 2014, por via do qual foi operada a 1.º alteração ao PPA, sempre se refira que, na área de intervenção do PPA, existiam 14 proprietários, sendo o [SCom01...] titular de cerca de 51%74 das parcelas de terrenos que foram incluídas na operação de reparcelamento. KKK. Assim, tendo por base os critérios que presidiram à operação de reparcelamento – e os quais se encontram devidamente fundamentados em sede do respetivo Relatório do PPA – é facilmente percetível que na divisão da “massa de concentração” tenha sido atribuído ao [SCom01...] mais parcelas/lotes e, como tal, mais direitos de edificabilidade, atendendo que o mesmo era o titular da maior percentagem de terrenos na área de intervenção do PPA. LLL. Calcorreada a sentença recorrida, constata-se que o Tribunal a quo demitiu-se de analisar todos estes factos, considerando (erradamente) que os direitos de edificabilidade atribuídos ao aqui Contrainteressado [SCom01...] seguiram critérios arbitrários e tendenciosas, com o intuito de beneficiar aquela entidade em prejuízo do interesse público. O que, de forma alguma, reitere-se, não tem qualquer tipo de sustento legal e/ou factual pelos motivos supra densificados, para além de não corresponder à verdade. MMM. Ademais, não se poderá deixar de sublinhar que a “importância” do prédio dos Autores, para efeitos de execução do PPA, não se reconduz apenas à questão do alargamento das vias pedonais e ao destino a atribuir ao mesmo por via da operação de reparcelamento. NNN. Porquanto, a análise do plano urbanístico pressupõe uma análise global - e não individual de cada prédio integrado na área de intervenção do PPA- , encontrando-se na esfera de discricionariedade do Recorrente, tendo por base um critério de proporcionalidade, definir quais os critérios de reparcelamento e os mecanismos escolhidos de perequação, atendendo às opções urbanísticas que estiveram na base da sua elaboração. OOO. Tudo visto, a sentença recorrida padece de erro de julgamento de Direito, por errada interpretação e aplicação dos artigos 5.º, n.º 2 e 6.º, ambos do CPA, 18.º, n.º 2 e 266.º, n.º 1, ambos da CRP e artigos 131.º, n.ºs 1, 2, alínea b) e 7, 132.º, todos do RJIGT, devendo, em virtude, ser revogada por um Acórdão que julgue a ação administrativa especial totalmente improcedente, por não provada, com todas as devidas e legais consequências daí decorrentes. * Igualmente inconformado, o Contra-interessado [SCom01...] interpôs recurso da sentença, tendo formulado as seguintes conclusões: A) Vem o presente recurso interposto da sentença que declarou a ilegalidade dos artigos 16.º a 21.º do Regulamento do Plano de Pormenor ... (PPA), conjugadas com as Plantas de Implantação e a Planta referente à Malha 1, e dos artigos 1.º, n.º 3, e 34.
º do Regulamento, por violação do princípio da proporcionalidade, na vertente de necessidade e ponderação de interesses, por violação do disposto nos artigos 131.º, n.ºs 1 e 2, alínea b) e 7, e 132.º do Regulamento Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT) e, ainda, com fundamento no desvio de poder. B) A sentença, com todo o respeito, fez errada interpretação e aplicação do disposto no artigos 5.º, n.º 2 do Código de Procedimento Administrativo, 2.º e 18.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa (princípios da proporcionalidade e da separação de poderes), artigos 131.º e 132.º do RJGIT e artigo 4º também do CPA, pelo que deve ser revogada e, consequentemente, ser julgada improcedente a ação intentada. C) Os poderes de conformação do aproveitamento urbanístico dos solos atribuídos à Administração têm limitações legais, constituindo os mecanismos de perequação compensatória dos encargos e benefícios do planeamento urbanístico uma condição de legitimação dos poderes de ordenação e planeamento do “crescimento das cidades de acordo com os interesses gerais dos cidadãos, assegurando a todos o acesso às infra-estruturas, equipamentos, serviços e funções urbanas, (…) bem como uma como forma de “de garantir que os encargos e benefícios resultantes do processo de urbanização se distribuem equitativamente entre todos.” D) A consagração de um instrumento de gestão de território, por si só, introduz um tratamento diferenciador dos vários proprietários dos prédios necessários à execução do mesmo, tratamento esse que deverá ser temperado com o recurso aos meios compensatórios legalmente previstos, bem como com a sua adequação ao princípio da proporcionalidade rege a Administração Pública. E) A margem discricionariedade conferida à Administração Pública na definição dos objetivos urbanísticos é ampla, o que é justificável dado tratar-se de órgãos eleitos e justifica-se, no plano dos princípios, que o poder de definição das formas de desenvolvimento das cidades (e dos munícipes) goze de uma maior amplitude e a sua sindicância judicial seja guiada por critérios de estrita legalidade, em obediência ao princípio da separação de poderes. F) O Réu MUNICÍPIO ... qualificou o prédio dos Recorridos, como “Zona Mista” e afetou o mesmo, na sua maior parte, à construção de edifício de utilização mista, com seis pisos acima do solo e dois pisos abaixo do mesmo – implicando a demolição da moradia no mesmo implantada e a restante parte do prédio seria destinada ao alargamento dos espaços de circulação pedonal da Avenida ... e da Alameda .... G) A opção pela edificação em altura e uso misto, nela abrangendo assim o prédio dos Recorridos, constitui uma opção legítima do autor do PPA e consubstancia uma escolha da forma de desenvolvimento urbanístico para a zona das ... que, convenhamos, necessitava de ser requalificada, tal como consta da explanação de motivos do PPA. H) A opção por passeios pedonais largos e amplos reflete, igualmente, não só uma (legítima) opção, mas também corresponde à necessidade de interesse público de se criar uma cidade mais aberta, preparada para que as pessoas possam caminhar e dotar as vias pedonais de condições de acesso a cidadãos com mobilidade reduzida.
I) A sentença recorrida arrancou de um pressuposto – o facto de que, até à data, a moradia dos Recorridos ainda não foi demolida – para concluir que afinal, a moradia dos Recorridos não era necessária à execução do PPA, tendo sido desadequada a opção de qualificação que foi feita: conclusão esta errada, quase abusiva e, consequentemente, impõe-se a sua revogação. J) Ora, a conclusão judicial em crise encerra uma clara opção por um determinado tipo de paisagem urbanística que, sempre com todo o devido respeito, não compete ao Tribunal fazer e, sobretudo, sindicar a opção de quem está legalmente dotado dessa competência. K) A permanência da moradia dos Recorridos qua tale – provoca um total desenquadramento urbanístico, porquanto ali se verifica existir um passeio pedonal com largura inferior a dois metros e ali se se constata uma moradia, rodeada de empenas cegas existentes em prédios bastantes mais altos (seis pisos), com óbvio prejuízo do natural e harmonioso desenvolvimento da paisagem urbana, o que é contrário ao interesse publico. L) O Recorrente MUNICÍPIO ..., no exercício do que são os seus poderes legais de conformação do desenvolvimento urbano, fez uma opção de tipologia de construção e uso (misto) e considerando que o prédio dos Recorridos era – e é! – necessário à harmonização daquela paisagem, verificando a inexistência de fundamentos que sustentem a conclusão judicial da violação do princípio da proporcionalidade, na vertente da necessidade e da ponderação de interesses. M) A qualificação do prédio dos Recorridos como como “Zona Mista” e a sua afetação, na sua maior parte, à construção de edifício de utilização mista, com seis pisos acima do solo e dois pisos abaixo do mesmo e a restante parte ao alargamento dos passeios pedonais cumpre, integralmente, o princípio da proporcionalidade: a demolição do prédio era (e é!) necessária ao fim legítimo do PPA, tendo sido ponderados todos os interesses, designadamente, a necessária harmonização do interesse público do desenvolvimento da zona e o interesse privado dos Recorridos (que passaram a residir numa moradia sem luz direta, rodeada de empenas cegas e “em cima” da via pública!). N) Ao sindicar incorretamente a margem de discricionariedade do Recorrente MUNICÍPIO ... na consagração das normas dos artigos 16.º a 21.º do Regulamento do Plano de Pormenor ... (PPA), conjugadas com as Plantas de Implantação e a Planta referente à Malha 1, e dos artigos 1.º, n.º 3, e 34.º do Regulamento, com efeitos reportados ao caso em concreto da moradia dos Recorridos, o Tribunal ad quo fez uma incorreta interpretação do princípio da proporcionalidade, consagrado nos artigos 5.º, n.º 2 do Código de Procedimentos Administrativo, 18.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa e violou o princípio da separação dos poderes consagrado no artigo 2.º da Constituição da Republica Portuguesa, devendo ser revogada. Acresce que, O) A sentença recorrida concluiu que, porque as normas dos artigos 1.º, n.º 3, e 34.º do Regulamento do PPA, conjugadas com as Plantas de Reparcelamento e Implantação determinaram não atribuir aos Recorridos novas parcelas de terreno ou direitos de edificação na nova estrutura fundiária consagrada pelo PPA e que o lote do terreno dos Recorridos foi integrado na parcela 1.1 do PPA, violaram o disposto nos artigos 131.º, n.ºs 1 e 2, alínea b) e 7, e 132.º do Regulamento Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT) e, consequentemente, declarou a sua ilegalidade, o que, com todo o respeito, encerra um erro de interpretação e aplicação daqueles normativos,
P) O Recorrente MUNICÍPIO ... na definição do PPA, fundamentada e legalmente, utilizou critérios na divisão de “massa de concentrações”, enquadrados nos seus poderes discricionários, traduzindo o exercício destes poderes uma opção urbanística que àquele se afigurou como a mais adequada aos interesses que presidiram à escolhas da forma de execução do PPA. Q) Os critérios definidos para a distribuição das parcelas resultantes da operação de reparcelamento foram (a) reduzir ao mínimo possível a subdivisão das malhas em parcelas e lotes e (b) atribuir os direitos de edificação na parcela original – tudo em obediência ao princípio da proporcionalidade das entradas consagrado no artigo 131.º do RJGIT. R) Da aplicação destes critérios consagrados e verificando-se que o prédio dos Recorridos possuía uma diminuta capacidade de edificabilidade, o Recorrente MUNICÍPIO ... constatou que o mesmo apresentava as características necessárias para a edificação ou urbanização, pelo que exerceu a sua competência de promover uma expropriação e pagar a justa indemnização. S) Do que decorre não se verificar a violação do disposto nos artigos 131.º, n.ºs 1 e 2, alínea b) e 7, e 132.º do RJGIT. Por outro lado, T) O Tribunal terá retirado da anulação da Declaração de Utilidade Pública (DUP) por vício de violação de audiência prévia a conclusão de que os Recorridos não tinham podido pronunciar-se sobre o projeto de reparcelamento, o que não corresponde à verdade, quando resulta, relativamente à operação de reparcelamento (objeto na presente ação e não o procedimento de expropriação), que foi dado cumprimento ao disposto no n.º 7 do artigo 131.º e os factos provados sob os pontos P) e Q) demonstram, inequivocamente que os Recorridos apresentaram sucessivas reclamações, analisadas e não atendidas. U) Pelo que, ao declarar a ilegalidade das normas dos artigos 1.º, n.º 3, e 34.º do Regulamento do PPA, conjugadas com as Plantas de Reparcelamento e Implantação por violação do disposto nos artigos 131.º, n.ºs 1 e 2, alínea b) e 7, e 132.º do Regulamento Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT), o Tribunal errou na interpretação e aplicação do previstos nos artigos 131.º e 132..º do RJGIT, impondo-se a revogação da sentença. Finalmente, V) A sentença em crise declarou a ilegalidade dos artigos 16.º a 21.º do Regulamento do PPA, emitidas no exercício de um poder discricionário, considerando que aquelas tiveram como fim determinante expropriar um prédio para o atribuir a uma entidade privada, assim violando o princípio constitucional de prossecução do interesse público que deve reger a atuação da Administração Pública. W) O interesse público na definição e execução do PPA é de óbvio e inegável interesse público, sendo certo que este interesse público não foi atacado na presente ação. X) A operação de reparcelamento consiste na reconfiguração ou reestruturação de prédios visando a criação de lotes destinados à edificação urbana e de parcelas para implantação de espaços verdes, infraestruturas e equipamentos.
Y) Do ponto de vista lógico – e da operação urbanística – o prédio dos Recorridos foi agrupado com outros prédios, após o que se procedeu à divisão dos prédios agrupados em lotes, tendo sido uma parte desses lotes adjudicados ao Recorrente CI [SCom01...]. Z) O prédio dos Recorridos não foi expropriado para ser entregue ao Recorrente CI, mas para ser agrupado com outros prédios (operação de reparcelamento) com fundamento no óbvio interesse público que subjaz à execução do PPA e, da divisão do conjunto de prédios emparcelados, resultaram lotes. Parte destes lotes foram entregues ao Recorrente [SCom01...] porque, convém reiterar, este detinha 51% da propriedade sobre a área incluída no PPA. AA) Afigura-se que o erro da sentença quanto à interpretação do princípio da prossecução do interesse público aplicado ao caso em concreto é manifesto, como se demonstrou, impondo-se a sua revogação. Acresce ainda que , BB) A demonstração da verificação do vício de desvio de poder assenta em factos cuja prova deve ser feita por aquele que invoca o vício, não se vislumbrando que factos provados podem sustentar a conclusão de que a inclusão do prédio dos Recorridos foi decidida em sentido contrário ao interesse público que a administração pública deve prosseguir e que foi a vontade de beneficiar o Recorrente [SCom01...] que determinou a inclusão do prédio dos Recorridos na operação urbanística executada através do PPA. CC) Por esse motivo se afigura claro que a sentença fez errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 4.º do CPA, devendo ser revogada. * Os Autores, notificados do recurso interposto pelo Réu MUNICÍPIO ..., apresentaram contra-alegações, tendo enunciado a seguinte síntese conclusiva: “a. Pelas razões que se deixaram expostas no Capítulo D. destas Contra-Alegações, a impugnação da matéria de facto que vem deduzida pelo Recorrente não pode proceder, assentando em incompreensíveis equívocos; b. Pelas razões que se deixaram expostas no Capítulo E. destas Contra-Alegações, as pretensões do Recorrente quanto ao Direito aplicado na Sentença recorrida também não podem proceder, mantendo-se assim as decisões aí proferidas quanto à violação do princípio da proporcionalidade, violação das normas em causa do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial e abuso de poder; c. Para poder executar o Plano de Pormenor ... na propriedade dos Recorridos, o Recorrente terá que reformular esse Plano (como já o fez em 2014) em conformidade com o bloco de legalidade aplicável, respeitando os direitos e interesses legalmente protegidos dos Recorridos.” *
Notificados do recurso interposto pelo [SCom01...], os Autores vieram aos autos declarar que “atendendo a que as questões aí suscitadas são as mesmas que o Recorrente MUNICÍPIO ... já havia invocado nas suas Alegações de recurso, remete-se este douto Tribunal, com a devida vénia, para as nossas Contra-Alegações de 12.06.2023”. * O Ministério Público junto deste Tribunal Central, notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º, nº 1 e 147º, nº 2, ambos do CPTA, não emitiu parecer. * Com dispensa de vistos, mas com prévia divulgação do projecto de acórdão pelos Senhores Juízes Desembargadores Adjuntos, o processo vem submetido à Conferência. * II – DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO Atentas as conclusões das alegações do recurso interposto, que delimitam o seu objecto, nos termos dos arts 635º, nºs 4 e 5 e 639º, nºs 1 e 2 do CPC, ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, a questão decidenda reside em saber se o Tribunal a quo incorreu em: - erro de julgamento da matéria de facto; e - erro de julgamento da matéria de direito ao declarar a ilegalidade das normas dos artigos 16.º a 21.º do Regulamento do PPA, conjugadas com as Plantas de Implantação e a Planta referente à Malha 1, e dos artigos 1.º, n.º 3, e 34.º do Regulamento do PPA, conjugadas com as Plantas de Reparcelamento e de Implantação. A título de questão prévia, cabe conhecer da admissibilidade da junção de documentos pelo Recorrente MUNICÍPIO .... * III – QUESTÃO PRÉVIA Da admissibilidade da junção de documentos Alegam os Recorridos que o Recorrente MUNICÍPIO ... pretende fazer um uso encapotado de documentos, não admissíveis nos termos do artigo 651º do CPC. Vejamos. Estabelece o nº 1 do artigo 651º do CPC que “as partes apenas podem juntar documentos às alegações nas situações excecionais a que se refere o artigo 425º ou no caso de a junção se ter tornado necessária em virtude do julgamento proferido na 1ª instância.”
Por sua vez, preceitua o artigo 425º que “Depois do encerramento da discussão só são admitidos, no caso de recurso, os documentos cuja apresentação não tenha sido possível até àquele momento.” A este propósito, afirma Abrantes Geraldes (em Recursos em Processo Civil, Almedina, 6ª ed. actualizada, 2020, pág. 285) que, em sede recursiva, “é legítimo às partes juntar documentos com as alegações quando a sua apresentação não tenha sido possível até esse momento (superveniência objetiva ou subjetiva)”. Mais afirma que “podem ainda ser apresentados documentos quando a sua junção apenas se tenha revelado necessária por virtude do julgamento proferido, máxime quando este seja de todo surpreendente relativamente ao que seria expectável em face dos elementos já constantes dos autos”. Assiste razão aos Recorridos no que se refere aos documentos/fotografias juntos com as alegações a fls. 9 e 29. A junção de tais documentos, ainda que sob a impressão em páginas das alegações de recurso, é proibida pelo art. 651º do CPC, por não se verificar, nem vir invocada, nenhuma das situações aí previstas. Em verdade, não é formulado um pedido de junção de documentos. O mesmo se diga do documento denominado “Relatório da Alteração ao Plano”, datado de Janeiro de 2014 e que consubstancia uma proposta de alteração (a primeira) ao Plano de Pormenor .... É proibida a invocação deste documento, ainda que sob a impressão em página das alegações de recurso, (fls. 11) e por meio de uma hiperligação da Internet (nota de rodapé nº 6, de fls. 11). Os documentos ora referidos, não sendo viável o seu desentranhamento, serão desconsiderados. Distinto tratamento nos merece a invocação do Aviso nº 11535/2014, publicado em Diário da República n.º 200/2014 – Série II de 16.10.2014 (hiperligação da internet – nota de rodapé nº 5, a fls. 11), pelo qual se tornou publica a aprovação da alteração ao PPA, por não ser sequer necessária a respectiva junção, bastando a sua menção. * IV- FUNDAMENTAÇÃO IV.1 A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos: A. Em 29.04.2002, foi aprovado pela Assembleia Municipal ..., o PPA, publicado no Diário da República, II Série, n.º 173, de 29.07.2002 - cfr. doc. 1 junto com a p.i. de 03.12.2004. B. O Relatório do PPA tem, designadamente, o seguinte teor - cfr. doc. 13 junto com a p.i. de 03.12.2004:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida] (…) [Imagem que aqui se dá por reproduzida] (…) [Imagem que aqui se dá por reproduzida] (…) [Imagem que aqui se dá por reproduzida] [Imagem que aqui se dá por reproduzida] [Imagem que aqui se dá por reproduzida] (…)” C. O artigo 1.º, n.º 2, do Regulamento do PPA, dispõe que o PPA tem como objectivos: “a) A criação de uma área central que articule, integre e valorize o território envolvente; b) A relocalização de grandes equipamentos desportivos; c) A redução dos impactes da via de cintura interna sobre a área de intervenção do Plano.” - cfr. doc. 1 junto com a p.i. de 03.12.2004. D. O artigo 1.º, n.º 3, do Regulamento do PPA tem o seguinte teor: “Para a prossecução dos objectivos enunciados no número anterior, o Plano procede à transformação da situação fundiária da sua área de intervenção.” - cfr. doc. 1 junto com a p.i. de 03.12.2004. E. O artigo 3.º do Regulamento do PPA, sob a epígrafe “Conteúdo documental”, tem o seguinte teor: “1 -O Plano é constituído por: a) Regulamento; b) Planta de implantação, que contém o zonamento, o desenho urbano, os parâmetros urbanísticos e a delimitação das unidades de execução; c) Planta de condicionantes. 2 -O Plano é acompanhado por: a) Relatório; b) Peças desenhadas: b1) Planta do cadastro (com indicação de edifícios a manter, a demolir e a reabilitar); b2) Extrato da carta de ordenamento das normas provisórias; b3) Planta da situação existente; b4) Plantas, cortes e alçados das malhas 1 a 9; b5) Coordenadas dos limites de malhas e parcelas; b6) Planta de estrutura verde; b7) Planta de faseamento da execução de infraestruturas; c) Peças desenhadas que suportam as operações de transformação fundiária previstas: c1) Planta de reparcelamento; c2) Planta de trabalho, desagregada em planta da zona norte e planta da zona sul; d) Programa de execução; e) Plano de financiamento” - cfr. doc. 1 junto com a p.i. de 03.12.2004. F. Os artigos 16.º a 21.º do Regulamento do PPA, inseridos na Secção II (“Zonas mistas”) do Capítulo III (“Do ordenamento”), têm o seguinte teor:
“Artigo 16.º Usos 1 -As zonas mistas são predominantemente destinadas ao uso de habitação, comércio, serviços e equipamentos complementares, onde se admite indústria compatível -classe D. 2 -As plantas, cortes e alçados das malhas 1 a 9 determinam os usos permitidos em cada uma das parcelas onde se integram. 3 -As áreas comerciais e de serviços localizar-se-ão preferencialmente ao longo da Alameda ... e da via envolvente do Estádio. 4 As áreas comerciais referidas no número anterior não poderão ultrapassar 33% da área bruta afeta aos usos de comércio e serviços nestas zonas. 5 Nos edifícios que tenham uso misto têm de ser garantidos acessos independentes à habitação. Artigo 17.º Estacionamento 1 -As novas construções deverão ser dotadas de estacionamento privativo, dimensionado para cada um dos usos previstos de acordo com os critérios mínimos a seguir definidos: a) Habitação -1,5 lugares por fogo ou por cada 100 m2 de área bruta de construção, tomando-se o valor mais elevado; b) Comércio e serviços e armazéns, estes quando localizados em áreas mistas -o mínimo de 1 lugar/50 m2 de área bruta de construção e nunca inferior a 1 lugar por unidade funcional; c) Salas de espetáculos e conferências -1 lugar/10 lugares sentados; d) Outros locais de reunião -1 lugar/20 lugares ou fração desse valor; e) Estabelecimentos hoteleiros -1 lugar/5 quartos de hóspedes ou fração desse valor; f) Estabelecimentos do ensino superior e equiparados -1 lugar/5 alunos; g) Instalações industriais e oficinas e armazéns não abrangidos pela alínea b) deste número 0,4 lugares/300 m3 de volume bruto de construção, quando em edifício com esse uso exclusivo; 1 lugar/100 m2 de área bruta de construção, nas outras situações. 2 -São interditos acessos a estacionamentos pela Alameda das (...), exceto na malha 8. 3 -Nas parcelas que forem objeto de operação de loteamento, a construção das vias comuns de acesso ao estacionamento de cada lote, quando necessária, tem de ser assegurada pelo loteador no interior da parcela. Artigo 18.º Parâmetros urbanísticos Os parâmetros urbanísticos aplicáveis nas zonas mistas são a área bruta de construção e as cotas altimétricas obrigatórias estabelecidas na planta de implantação. Artigo 19.º Desenho urbano 1 - O desenho urbano está definido na planta de implantação e pormenorizado nas plantas, cortes e alçados das malhas 1 a 9. 2 - Nas plantas, cortes e alçados das malhas 1 a 9 são vinculativos, para além dos aspetos expressamente indicados na respetiva legenda, os seguintes: a) As galerias exteriores cobertas e o respetivo dimensionamento, com o objetivo de assegurar a continuidade entre lotes da mesma parcela (a área destas galerias não é contabilizada como área bruta de construção); b) As palas, o respetivo dimensionamento e as cotas altimétricas, com o objetivo de assegurar a continuidade entre lotes da mesma parcela; c) As platibandas, o respetivo dimensionamento e as cotas altimétricas, com o objetivo de assegurar a continuidade entre lotes da mesma parcela; d) Os planos marginais em, pelo menos, 50% da sua superfície. 3 -São permitidos corpos balançados e varandas abertas, projetados do plano marginal, em todos os pisos, com exceção do ... piso acima da galeria exterior coberta e dos dois últimos pisos habitáveis. Os corpos balançados deverão estar afastados do cunhal, no mínimo 7,5 m. A área dos corpos balançados será contabilizada como área bruta de construção. A área das varandas abertas não será contabilizada como área bruta de construção. 4 -Todas as coberturas serão em terraço. Os volumes salientes da cobertura (tais como caixas de elevador, chaminés, ventilações e lanternins) com mais de 50 cm de altura têm de estar afastados das fachadas, no mínimo, 3 m. 5 -O revestimento das fachadas entre o pavimento das galerias públicas e o passeio será em pedra de granito cinzento não polido, e nos lotes de cada parcela esta pedra deverá ser da mesma qualidade. 6 -As guardas das galerias públicas e dos terraços deverão garantir transparência visual. 7 -As guardas de cobertura deverão estar afastadas das fachadas, no mínimo, 1 m. 8 -A Câmara Municipal (...) definirá um esquema de cores para o conjunto das malhas. 9 -O disposto nos números anteriores não se aplica à torre da malha 5, por esta ser considerada um elemento excecional. 10 - Na malha 2, o piso vazado à cota da rua (cota 135) do lado da Rua (...) 1 será de uso privativo dos condóminos da respetiva malha, devendo a vedação do lado da via pública ser assegurada por uma grade transparente que permita a visibilidade da rua para o interior da referida malha. 11 -Na malha 4, caso pretenda construir-se um hotel, admitem-se as seguintes alterações ao desenho urbano pormenorizado na planta, cortes e alçados:
a) A profundidade de empena poderá aumentar até 20 m; b) A distância piso a piso poderá aumentar até 3,4 m. Artigo 20.º Espaço privado de uso público Os espaços privados de uso público a que ficam sujeitos os edifícios a construir nas parcelas estão assinalados na planta de implantação e pormenorizados nas plantas, cortes e alçados das malhas. Artigo 21.º Parcelas das malhas 2 e 3 Os proprietários das parcelas das malhas 2 e 3 cedem para o domínio público municipal as áreas necessárias à implantação da Rua ..., conforme indicado na planta de reparcelamento, reservando para si a propriedade do espaço aéreo correspondente” - cfr. doc. 1 junto com a p.i. de 03.12.2004. G. O sistema de execução adoptado pelo PPA, de acordo com o artigo 33.º do respectivo Regulamento, foi o de imposição administrativa – cfr. doc. 1 junto com a p.i. de 03.12.2004. H. O artigo 34.º do Regulamento do PPA tem o seguinte teor: “1 — A perequação compensatória dos benefícios e encargos decorrentes do Plano é aplicada na área delimitada das unidades de execução. 2 — Os mecanismos de perequação utilizados são os constantes do programa de execução.” - cfr. doc. 1 junto com a p.i. de 03.12.2004. I. Em 27.01.2003, a propriedade do prédio urbano sito na Avenida ..., ..., descrito na Conservatória do Registo Predial ... sob o n.º ...12 e inscrito na matriz predial urbana de ... sob o artigo ...04º encontrava-se registada a favor dos autores - cfr. doc. 17 junto com a p.i. de 03.12.2004. J. O lote de terreno correspondente ao prédio urbano sito na Avenida ..., ..., tem frente para o lado nascente da Avenida ... e para a nova Alameda ..., no ... – cfr. doc. 18 junto com a p.i. de 03.12.2004. K. No referido lote, os autores construíram, há cerca de 20/30 anos, uma moradia com jardins – cfr. doc. 18 junto com a p.i. de 03.12.2004. L. O lote de terreno tem 582 m2 – cfr. doc. 18 junto com a p.i. de 03.12.2004. M. O prédio dos autores integra-se num conjunto habitacional de moradias de construção nova e com boa qualidade - cfr. doc. 18 junto com a p.i. de 03.12.2004. N. O terreno dos autores ficou adstrito a dois tipos de soluções urbanísticas: a) uma pequena parte, à ampliação dos espaços de circulação pedonal da Avenida ... e da Alameda ... (identificada nas Plantas como ¯Via a construir/Reperfilar) e b) a maior parte (incluindo a própria moradia), à construção de edifício de utilização mista, com seis pisos acima do solo e dois pisos abaixo do mesmo – cfr. as Plantas de Implantação e de Trabalho (Zona Norte) do PPA (docs. 7-A e 22 juntos com a p.i. de 03.12.2004), e Ofício da Câmara Municipal ..., junto com a p.i. de 03.12.2004, como doc. 21, bem como a planta referente à Malha 1, na qual se integra o lote dos autores, juntas à p.i., com docs. 1 e 2. O. Para concretizar a construção de edifícios de utilização mista, o PPA determina a demolição da moradia implantada no lote dos autores– cfr. as Plantas de Implantação e de Trabalho (Zona Norte) do PPA (docs. 7-A e 22 juntos com a p.i. de 03.12.2004).
P. No âmbito do procedimento de elaboração do PPA, os autores apresentaram diversas reclamações à Câmara Municipal ... quanto às soluções gerais previstas no PPA e às que se projectavam para o terreno/moradia de que são proprietários — cfr. doc. 12 junto com a p.i. de 03.12.2004. Q. Essas reclamações não foram atendidas e a versão final do Plano manteve o que já resultava da respectiva Proposta — cfr. doc. 12 junto com a p.i. de 03.12.2004. R. Na área de intervenção do PPA, existiam 14 proprietários, sendo 3 deles titulares de 74% dessa área ([SCom01...], com 51%; [SCom02...], com 15%; e Câmara Municipal ..., com 8%) - cfr. pp. 8 e 9 do Relatório do PPA, doc. 13 junto com a p.i. de 03.12.2004. S. Os autores, enquanto proprietários do prédio identificado como L4 (correspondente ao seu lote), não estão incluídos no quadro de atribuição de novas parcelas ou direitos de edificação no âmbito da operação de reparcelamento dos terrenos abrangidos pelo PPA - cfr. pp. 23-25 do Relatório do PPA (doc. 13 junto com a p.i. de 03.12.2004), bem como Planta de Reparcelamento (doc. 3 junto com a p.i. de 24.01.2008). T. No âmbito da operação de reparcelamento, o lote dos autores foi integrado na parcela 1.1 do PPA, cuja propriedade foi atribuída ao [SCom01...], para a implementação da solução para esse espaço prescrita no PPA (edifícios de utilização mista) — cfr. pp. 24 e 25 do Relatório do PPA (doc. 13 junto com a p.i. de 03.12.2004), bem como Planta de Reparcelamento (doc. 3 junto com a p.i. de 24.01.2008) e Planta de Implantação (doc. 22 junto com a p.i. de 03.12.2004). U. A não atribuição de novas parcelas ou direitos de edificação no âmbito da operação de reparcelamento dos terrenos abrangidos pelo PPA foi justificada no PPA com as seguintes razões: reduzidos direitos de edificabilidade de alguns proprietários, decisão de não subdividir todas as parcelas até à menor expressão do lote, impossibilidade de definir lotes de acordo com os direitos edificatórios - cfr. p. 23 do Relatório do PPA (doc. 13 junto com a p.i. de 03.12.2004). V. Por Deliberação da Assembleia Municipal ... de 27.12.2002, foi declarada a utilidade pública expropriativa do lote dos autores, necessários à execução do PPA — cfr. doc. 20 junto com a p.i. de 03.12.2004. W. As obras previstas no PPA para a Avenida ... e para a Alameda ... já foram executadas – cfr. depoimento da testemunha «EE». (alterado nos termos infra) X. O lote dos autores não foi intervencionado nos termos previstos no PPA – cfr. depoimento da testemunha «EE». Y. A moradia dos autores é servida por passeio pedonal – cfr. depoimento da testemunha «EE». * O Tribunal a quo motivou a decisão sobre a matéria de facto nos seguintes termos:
“A decisão da matéria de facto assentou na análise nos documentos constantes dos autos e na prova testemunhal, conforme referido a propósito de cada concreto ponto do probatório. A testemunha «EE», arquitecto do município, prestou um depoimento sério e isento, sem hesitações nem contradições aparentes, pelo que foi considerado pelo Tribunal. Já a testemunha «FF» nada adiantou para a formação da convicção do Tribunal na medida em que apenas revelou conhecer o contexto de construção do Estádio, demonstrando alheamento quanto à demais matéria de facto controvertida.” * Consignou o Tribunal a quo que “Não se provaram quaisquer outros factos para além dos referidos, com relevância para a decisão da causa”. * IV-2 Da impugnação da matéria de facto (recurso do Município) O Recorrente MUNICÍPIO ... impugna a matéria de facto. Por um lado, insurge-se contra a factualidade constante dos itens T e W, pretendendo que os mesmos sejam alterados, passando a ter a seguinte redacção: Facto T: “No âmbito da operação de reparcelamento, o lote dos autores foi integrado na parcela 1.1 do PPA, cuja propriedade foi atribuída ao [SCom01...], para a implementação da solução para esse espaço prescrita no PPA (edifícios de utilização mista) e, posteriormente, por força da 1.ª alteração ao referido plano, atribuída ao Réu MUNICÍPIO ....” Facto W: “As obras previstas no PPA para a Avenida ... e para a Alameda ..., à presente data, ainda não foram totalmente executadas.” Por outro lado, pretende o Recorrente que se dê como provado que: “O lote dos Autores, atendendo ao fim que ficou adstrito, afigura-se essencial para a execução e conclusão do PPA, por força das opções urbanísticas consagradas no mesmo e que resultam do seu respetivo Relatório, Regulamento, Planta de Implantação e Planta de Condicionantes.” Comecemos por esta última, fazendo-se notar que esta matéria não foi levada ao elenco dos factos - provados ou não provados, estes inexistentes – pelo Tribunal a quo. A este respeito, afirmam os Recorridos que “ninguém contesta (nem a Sentença recorrida) que a Moradia dos Recorridos é necessária/essencial para executar/construir o edifício que o PPA prevê/determina para a propriedade dos Recorridos: toda a gente sabe isso e essa realidade é naturalmente assumida na Sentença recorrida. (…) O que o Recorrente parece inexplicavelmente ignorar é que não é isso que está aqui em causa: o que aqui se discute é a legalidade dessa solução do PPA, da solução que determina a demolição da Moradia dos Recorridos para a construção de um edifício de 6 pisos acima solo e de 2 pisos abaixo da linha do solo, cometido ao [SCom01...]. “
Vejamos. Uma coisa é a solução urbanística que o PPA prevê, outra é saber se o lote dos Autores é ou não necessário para executar a solução prevista e outra ainda é saber se há ou não necessidade de lançar mão desta solução. Atendendo a que não há uma efectiva oposição dos Recorridos à pretensão do Recorrente e porque existe, de facto, uma distinção entre a necessidade do lote dos Autores para a execução da opção consagrada no PPA (matéria pacífica) e a necessidade daquela opção, optamos por aditar o facto pretendido, sendo bastante a seguinte formulação: O lote dos Autores, atendendo ao fim que ficou adstrito, é necessário para a execução e conclusão do PPA, por força das opções urbanísticas consagradas no mesmo. Quanto ao facto T, é este o seu teor: “No âmbito da operação de reparcelamento, o lote dos autores foi integrado na parcela 1.1 do PPA, cuja propriedade foi atribuída ao [SCom01...], para a implementação da solução para esse espaço prescrita no PPA (edifícios de utilização mista) — cfr. pp. 24 e 25 do Relatório do PPA (doc. 13 junto com a p.i. de 03.12.2004), bem como Planta de Reparcelamento (doc. 3 junto com a p.i. de 24.01.2008) e Planta de Implantação (doc. 22 junto com a p.i. de 03.12.2004)”. Pretende o Recorrente a sua reformulação, consubstanciada no aditamento: “e, posteriormente, por força da 1.ª alteração ao referido plano, atribuída ao Réu MUNICÍPIO ....” Para tanto, alega que, “no ano de 2014, através do Aviso nº 11535/2014 – Diário da República n.º 200/2014 – Série II de 16.10.2014, procedeu-se à primeira alteração do PPA, a qual teve por objetivo sanar imprecisões, contradições e discrepâncias verificadas durante a execução, bem como a compatibilização das peças gráficas com a modelação de terrenos, por força da execução das infraestruturas e, ainda, uma atualização programática ao contexto socioeconómico vigente.”; que resulta do ponto 5 da pagina 8 do Relatório de Alteração ao Plano o seguinte: “5. CORREÇÃO DOS DIREITOS DE EDIFICABILIDADE De acordo com informação da Divisão Municipal de Finanças e Património da C.M.... foi detetado um erro na Planta Cadastral do Plano (CKU 003EB) que motivou uma distribuição de edificabilidade errada a 2 proprietários, Câmara Municipal ... (C.M....) e [SCom01...] ([SCom01...]). Concretamente, o levantamento cadastral considerou a parcela L13 (parcela original situada na área da Malha 1) como propriedade do [SCom01...], quando deveria ter sido considerada propriedade da C.M..... Desta situação resultou uma atribuição indevida de 1 289m2 ao [SCom01...] em detrimento da C.M..... Para a correção deste erro foi reconfigurada a malha 1 de forma a constituir parcelas que permitam uma atribuição da área de construção total, corrigida, para cada proprietário. Resultaram deste exercício 4 parcelas com nova designação: 1.1, 1.2, 3.1 e 3.2. das quais 1.1 e 3.2 serão destinadas ao [SCom01...] e as parcelas 1.2 e 3.1 destinadas à C.M.....”; e que que a parcela L4 (propriedade do Recorridos), com o emparcelamento e posterior reparcelamento, passou a ser designada por L13. Esta pretensão merece uma clara oposição dos Recorridos, assente nas seguintes razões: - trata-se de questão nova, que remonta a 2014, sem nunca ter sido invocada; - não resulta dos documentos de revisão do PPA de 2014 que a parcela dos Recorridos (L4) passou a denominar-se L13 na revisão do PPA de 2014 e que esta parcela L13, anteriormente do [SCom01...], passou a ser, por via dessa revisão, do MUNICÍPIO ...;
- é pacífico no processo que a parcela dos Recorridos se integra na parcela 1.1 do PPA e mesmo depois da revisão de 2014 do PPA, esta parcela 1.1 do PPA continua propriedade do [SCom01...]; - o Recorrente pretende fazer uso de documentos (relativos à revisão do PPA de 2014) que nunca invocou ou juntou aos autos. A questão da alteração ao PPA, levada a cabo em 2014, não pode ser tida como questão nova, tanto mais que da mesma se deu conta nos autos (cfr. requerimento de 05.06.2015, páginas 2176 a 2180 do SITAF). Não é pacífico no processo que a parcela dos Recorridos se integra na parcela 1.1 do PPA e mesmo depois da revisão de 2014 do PPA, esta parcela 1.1 do PPA continua propriedade do [SCom01...]. O que foi apurado nos autos foi a realidade plasmada no facto T, não havendo na decisão recorrida qualquer referência à alteração levada a cabo em 2014. No mais, consideramos que assiste razão aos Recorridos. Com efeito, em momento algum nos autos, qualquer um dos Recorrentes veio alegar e demonstrar que, por força da alteração ao PPA, a parcela dos Autores, inicialmente atribuída ao [SCom01...], tenha passado a ser propriedade da C.M..... Acresce que essa mudança de propriedade não se extrai, de forma imediata, documentação junta. Assim, o facto T não será alterado nos termos pretendidos pelo Recorrente, optando-se por aditar à matéria de facto apurada o seguinte facto (facto que, de resto, consta já da matéria de facto exarada na sentença, de 19.12.2018, proferida na acção que correu termos sob o nº ...11/17, instaurada pelos aqui Autores contra o MUNICÍPIO ..., na qual pugnam pela reversão da expropriação): Em 2014, a Assembleia Municipal ... aprovou a alteração ao Plano de Pormenor ..., a qual foi publicada pelo Aviso nº 11535/2014, no Diário da República n.º 200/2014 – Série II de 16.10.2014. Quanto ao facto W, entendeu o Tribunal a quo que “as obras previstas no PPA para a Avenida ... e para a Alameda ... já foram executadas”, alicerçando a sua convicção no depoimento da testemunha «EE». Pretendem os Recorrentes que se dê como provado que “As obras previstas no PPA para a Avenida ... e para a Alameda ..., à presente data, ainda não foram totalmente executadas”. Sustentam tal pretensão no mesmo meio de prova, ou seja, o depoimento da testemunha «EE». A este respeito, argumentam os Recorridos que ninguém contesta (nem a própria sentença recorrida) que vários edifícios previstos no PPA ainda não foram executados/construídos; a própria moradia dos Recorridos ainda não foi intervencionada; o edifício previsto no PPA para o lote dos Recorridos ainda não foi construído, continuando alguns dos Recorridos a residir nessa moradia; aquilo a que a sentença recorrida se pretende referir no facto W é às obras públicas (infraestruturas públicas) previstas no PPA para a parcela expropriada e para os terrenos contíguos, isto é, ao passeio junto à moradia dos Recorridos (que foi executado mesma sem ocupação da propriedade dos Recorridos) e à Alameda ..., que também já foi executada e que também não implicou a ocupação da propriedade dos Recorridos.
Atento o sentido decisório do Tribunal a quo, a posição das partes e o depoimento prestado pela testemunha «EE», procede-se à alteração do facto W, passando este a ter a seguinte redacção: Foram já executadas as obras de infra-estruturas públicas previstas no PPA para a Avenida ... e para a Alameda ..., com excepção do passeio pedonal - com dois metros de largura - em frente à moradia dos Autores. Aqui chegados, a factualidade apurada na 1ª instância sofre as seguintes modificações: · Alteração do facto W, passando a ter a seguinte redacção: W. Foram já executadas as obras de infra-estruturas públicas previstas no PPA para a Avenida ... e para a Alameda ..., com excepção do passeio pedonal - com dois metros de largura - em frente à moradia dos Autores. · Aditamento da seguinte factualidade: Z- O lote dos Autores, atendendo ao fim que ficou adstrito, é necessário para a execução e conclusão do PPA, por força das opções urbanísticas consagradas no mesmo. AA- Em 2014, a Assembleia Municipal ... aprovou a alteração ao Plano de Pormenor ..., a qual foi publicada pelo Aviso nº 11535/2014, no Diário da República n.º 200/2014 – Série II de 16.10.2014. * IV – 3 Do erro de julgamento de direito Atentas as ocorrências processuais exaradas no relatório - com destaque para a desistência da instância pelo 3º Autor e o acórdão proferido por este TCAN, a 13.09.2019, transitado em julgado - o Tribunal a quo foi chamado a conhecer, na parte referente ao prédio dos 1º e 2º autores e com efeitos circunscritos ao caso concreto, do pedido de declaração de ilegalidade: - das normas do Plano de Pormenor ... que qualificam os terrenos dos autores como “Zona Mista” (quanto à parte escrita, os artigos 16.º a 21.º do respectivo Regulamento e, quanto à parte desenhada, entre outras, as Plantas de Implantação, de Trabalho da zona Norte e as referentes à Malha 1, que representam, de modo gráfico, a incidência territorial daquelas prescrições normativas sobre os terrenos dos autores); e - das normas do Plano de Pormenor ... que excluíram os autores do âmbito da operação de reparcelamento dos terrenos abrangidos pelo PPA e dos mecanismos de perequação compensatória (quanto à parte escrita, os artigos 1.º, n.º 3, e 34.º do Regulamento do PPA e, quanto à parte desenhada, a Planta de Reparcelamento, de acordo com a qual se pode verificar que os proprietários do prédio identificado como L4, onde se inclui o prédio dos autores, não estão incluídos no quadro de atribuição dos direitos de edificação).
O Tribunal a quo elencou as questões a conhecer nos seguintes termos: a) Saber se as normas dos artigos 16.º a 21.º do Regulamento do PPA, conjugadas com as Plantas de Implantação e a Planta referente à Malha 1, padecem dos seguintes vícios: (i) Erro nos pressupostos de facto, por o lote de terreno dos autores não ser ocupado pelas instalações do [SCom01...] nem estar desocupado; (ii) Violação do princípio da proporcionalidade, por não ser necessária a demolição da moradia dos autores nem a expropriação do seu prédio; (iii) Desvio de poder, por ser imposta a demolição da habitação dos autores para, no seu lugar se construir edifício destinado a satisfazer interesses privados; b) Saber se as normas dos artigos 1.º, n.º 3, e 34.º do Regulamento do PPA, conjugadas com as Plantas de Reparcelamento e de Implantação, violam o disposto nos artigos 131.º, n.ºs 1, 2, alínea b), e 7, e 132.º do RJIGT. Com excepção do vício de erro nos pressupostos de facto, o Tribunal a quo julgou verificados todos os vícios invocados e, em conformidade, declarou a ilegalidade das normas visadas. Os Recorrentes não se conformam. Por, nesta parte, os recursos se assemelharem, conheceremos dos mesmos em conjunto. * Da errada interpretação e aplicação do disposto nos artigos 5.º, n.º 2 do CPA e 18.º, n.º 2 da CRP - Da inexistência da violação do princípio da proporcionalidade, na vertente da necessidade e da ponderação de interesses Entendeu o Tribunal a quo que os artigos 16.º a 21.º do Regulamento do PPA violam o princípio da proporcionalidade. Os Recorrentes não se conformam, imputando erro de interpretação e de aplicação das citadas normas. Vejamos. Na análise destas normas (facto F), importa trazer à colação o acórdão deste TCAN, de 13.09.2019, na parte em que fundamenta o seu carácter imediatamente operativo, por oposição ao entendimento da 1ª instância. Aí se fez constar o seguinte: “(…) 1) Dos artigos 16.º a 21.º do Regulamento do PPA em conjugação com as Plantas de Implantação e com as Plantas referentes às Malha 1 e 9, resulta que:
- Os lotes de terreno dos Recorrentes, incluindo as moradias, foram classificados como Zonas Mistas e destinados à construção de edifícios de utilização mista (…), com 6 pisos acima do solo e dois pisos abaixo do mesmo – cfr. as plantas de implantação referentes às Malhas 1 e 9 (Note-se que a cota máxima obrigatória é de 160, como resulta da planta de implantação, pelo que o plano não admite edificações com menos de 6 pisos acima do solo) e destinados também, numa pequena parte, à construção e ampliação dos espaços de circulação pedonal/passeios da A. Avenida ... e da Alameda ... (…). (…) Em suma: As normas do PPA supra enunciadas procederam a uma nova classificação do solo, introduzindo um novo regime urbanístico. Assim, com a entrada em vigor do PPA, os terrenos dos Recorrentes passaram a integrar Zonas Mistas (habitação, comércio e serviços) e passaram a ter um novo regime urbanístico que determinou, nomeadamente, que nos mesmos viessem a ser construídos edifícios com 6 pisos acima do solo (e 2 pisos abaixo do solo). (…) É do PPA e não de outro ato administrativo de execução (designadamente da Declaração de Utilidade Pública que viesse dar execução às normas do PPA para efeitos de expropriação dos seus terrenos), que resulta a classificação dos terrenos dos Recorrentes e o seu regime urbanístico (i.e. a solução edificativa a implementar nos terrenos dos Recorrentes), produzindo-se, logo, com o PPA, a lesão dos seus direitos e interesses. (…)”. Neste contexto, decidiu-se o Tribunal a quo pela violação do princípio da proporcionalidade, fazendo uso da seguinte fundamentação: “(…) Da conjugação dos artigos 16.º a 21.º do Regulamento do PPA com as Plantas de Implantação e com a Planta referente à Malha 1, resulta que o lote de terreno dos autores, incluindo a moradia, foi classificado como “Zona Mista” (habitação, comércio e serviços) e destinado, na sua maior parte, à construção de edifício de utilização mista, com seis pisos acima do solo e dois pisos abaixo do mesmo, e, numa pequena parte, à construção e ampliação dos espaços de circulação pedonal da Avenida ... e da Alameda ..., destinos esses que determinaram a respectiva expropriação por utilidade pública. Acontece que o prédio dos autores não foi necessário à realização das obras de intervenção a que se reporta o PPA pois que o mesmo se encontra, presentemente, no mesmo estado em que se encontrava à data da aprovação do regulamento do PPA (Julho de 2002), estando a Alameda ... totalmente acabada.
Por um lado, quanto aos passeios construídos junto aos prédios expropriados, embora não tenham a largura projectada de dois metros, existem, o que é demonstrativo de que esse alargamento não era necessário aquando da elaboração do PPA. De contrário, os passeios teriam sido alterados e o prédio dos autores teria sido ocupado para que essas obras pudessem realizar-se, como se reconheceu no Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo de 17.05.2018, no processo n.º 01201/16 (in www.dgsi.pt), em que os ora autores impugnaram a deliberação de expropriação da parcela em causa. Ora, se o prédio em causa não foi intervencionado no âmbito da execução das obras – já concluídas -, significa que o mesmo não foi necessário para a concretização do PPA na parte relativa ao alargamento dos passeios. Ademais, para a concretização de alargamento de passeios – a que se destina uma pequena parte do lote de terreno dos autores, nos termos do PPA -, não seria necessária a demolição da moradia dos autores, nem sequer a expropriação de todo o terreno na qual a mesma se encontra implantada, bastando um corte no respectivo logradouro, que, com o alargamento dos passeios, veria a sua área diminuída. Por outro lado, o PPA prevê ainda para o prédio dos autores a construção de um edifício de comércio, habitação e serviços, com seis pisos acima do solo, o que implica a demolição de uma moradia de habitação, integrada num conjunto habitacional de moradias de construção nova e com boa qualidade, operação esta que se mostra, por isso, manifestamente desproporcionada. Ou seja, o que se prevê é a demolição de uma moradia integrada num conjunto habitacional de moradias de construção nova e com boa qualidade para, no espaço pela mesma ocupado, construir um edifício privado de utilização mista (habitação, comércio e serviços). Tendo sido a requalificação urbana a finalidade que sustentou a opção em causa – no sentido de erigir um edifício privado de seis pisos de utilização mista (habitação, comércio e serviços) no lugar onde se encontrava implantada uma moradia -, a determinação da expropriação e subsequente demolição da referida moradia para dar lugar ao referido edifício: (i) não se mostra necessária ao fim visado da requalificação urbana, pois que a moradia estava (e está) integrada num conjunto habitacional de moradias de construção nova e com boa qualidade; (ii) mostra-se desproporcionada, tendo em conta que se trata de demolir uma moradia enquadrada e com qualidade para construir, no seu lugar, um outro edifício privado em altura. Nestes termos, concluímos que a qualificação do prédio dos autores como “Zona Mista”, bem como a afectação do mesmo, na sua maior parte, à construção de edifício de utilização mista, com seis pisos acima do solo e dois pisos abaixo do mesmo - implicando a demolição da moradia no mesmo implantada -, e, numa pequena parte, à construção e ampliação dos espaços de circulação pedonal da Avenida ... e da Alameda ..., viola o princípio da proporcionalidade nas vertentes da necessidade e da ponderação de interesses – afigurando-se desnecessária e desproporcionada -, impondo-se, por isso, a declaração de ilegalidade das normas do PPA que procedem a tal qualificação, a saber, os artigos 16.º a 21.º do Regulamento e as Plantas de Implantação e a Planta referente à Malha 1, na parte referente ao prédio dos autores.” Vejamos. O princípio da proporcionalidade está consagrado nos artigos 18.º e 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa bem como no n.º 2 do artigo 5.º do Código de Procedimento Administrativo, segundo o qual “As decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar.”
O princípio da proporcionalidade significa que, até onde seja compatível com a prossecução do interesse público, a Administração deve procurar, na sua actuação, ser o menos hostil possível aos interesses dos administrados (art. 7.º do CPA). Para isso terá que usar como critérios de decisão a adequação (a solução adoptada deve ser a idónea ou apropriada à finalidade de interesse público tida em vista), a necessidade (proibição do excesso) e o equilíbrio (deve haver uma ponderação sobre os benefícios ou vantagens para o interesse público e os custos ou prejuízos impostos pela medida a adotar) – cfr. acórdão deste TCAN, de 11.11.2022 (proc. 1158/17.5BEAVR), publicado em www.dgsi.pt. Este princípio constitui um limite legalmente estabelecido ao poder discricionário da Administração, não tendo aplicação no domínio da sua actividade estritamente vinculada. Foram impugnadas normas do Regulamento do Plano de Pormenor ... (aprovado por deliberação da Assembleia Municipal, em 29.04.2002), que estabelecem um conjunto de regras relativas à implantação e organização espacial de infraestruturas a desenvolver nas zonas mistas, as quais se destinam predominantemente ao uso de habitação, comércio, serviços e equipamentos complementares, com indústria compatível. Segundo o artigo 65º, nº 4 da CRP que “O Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais definem as regras de ocupação, uso e transformação dos solos urbanos, designadamente através de instrumentos de planeamento, no quadro das leis respeitantes ao ordenamento do território e ao urbanismo, e procedem às expropriações dos solos que se revelem necessárias à satisfação de fins de utilidade pública urbanística.” Nos termos do DL 380/99 de 22.09 – em vigor à data dos factos, que aprovou o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial (doravante RJIGT) -, os planos municipais de ordenamento do território, que compreendem os planos directores municipais, os planos de urbanização e os planos de pormenor (cfr. art. 2º, nº 4, al. b), “são instrumentos de natureza regulamentar, aprovados pelos municípios”, que “estabelecem o regime de uso do solo, definindo modelos de evolução previsível da ocupação humana e da organização de redes e sistemas urbanos e, na escala adequada, parâmetros de aproveitamento do solo e de garantia da qualidade ambiental” (cfr. artigo 69º, nºs 1 e 2). O plano de pormenor “desenvolve e concretiza propostas de ocupação de qualquer área do território municipal, estabelecendo regras sobre a implantação das infraestruturas e o desenho dos espaços de utilização coletiva, a forma de edificação e a disciplina da sua integração na paisagem, a localização e inserção urbanística dos equipamentos de utilização coletiva e a organização espacial das demais atividades de interesse geral” (art.º 90.º, n.º 1, do RJIGT). Nas palavras de Alves Correia, Manual de Direito do Urbanismo, Vol. I, 4ª edição, Almedina, págs. 644 e 645, a “actividade administrativa de planificação territorial é caracterizada por uma ampla “discricionariedade de planeamento” […] ou, noutros temos, por uma significativa “liberdade de conformação” […] ou, ainda, por uma acentuada “discricionariedade de consequências jurídicas” […]. Quer isto dizer que a lei não deixa de reconhecer à entidade planificadora um alargado poder discricionário na escolha das soluções que considerar mais adequadas e corretas no contexto do desenvolvimento urbanístico de um determinado território. […]
[…] a regulamentação ou a vinculação estrita por parte da lei da actividade de planeamento roubaria “à Administração a maleabilidade e a adaptabilidade às condições de cada caso concreto”, impediria que a Administração procurasse a melhor solução do ponto de vista do interesse público urbanístico e tornaria praticamente impossível a elaboração e a aprovação de planos adequados às realidades e aos problemas urbanísticos locais. Assiste-se, por isso, a um reconhecimento pela lei aos órgãos com competência planificatória de uma zona de liberdade, a qual pode abranger […] a determinação do conteúdo do plano (o quid da decisão), designada justamente, como se disse, por discricionariedade de planeamento (Planungsermessen). É no domínio do conteúdo do plano, ou seja, no campo das soluções a adoptar quanto ao regime de ocupação, uso e transformação do território por ele abrangido, que ganha maior expressão o chamado princípio da discricionariedade de planificação da Administração. A discricionariedade da autoridade que elabora e aprova o plano assume particular relevância quando esta determina o chamado zonamento funcional, estabelecendo os destinos ou vocações das várias parcelas do território por ele abrangidas.”. “O zonamento funcional, instrumento nuclear do planeamento urbanístico, consiste na segmentação do solo em ordem a reservar diferentes parcelas a fins específicos, fazendo confluir, assim, numa mesma unidade territorial (geralmente município), sonas residenciais, desportivas, verdes, hoteleiras, agrícolas, entre outras. Facilmente se intui, pois, que é na determinação concreta desta segmentação funcional que a administração goza de uma maior margem de discricionariedade (grau máximo), pois muito da operação de zonamento leva implicado, em si, concepções próprias de cidade, suas necessidades e dinâmicas […]” (Francisco Noronha, A discricionariedade de planificação municipal na elaboração e aprovação dos planos e seus limites jurídicos – algumas questões, in Separata da Revista da Faculdade de Direito da Universidade do Porto, Ano IX-2012). Valendo-nos ainda do aresto supra citado “cumpre observar que, como nos diz Luiz Cabral de Moncada (Código do Procedimento Administrativo Anotado, 2ª ed., p. 96), embora a proporcionalidade seja um critério limitativo do exercício da discricionariedade administrativa e da liberdade de decisão que lhe está associada (ou seja, limita a oportunidade ou mérito das escolhas administrativas), fica longe de as poder eliminar. O princípio da proporcionalidade não possibilita um controlo judicial integral da liberdade administrativa. Aduz o referido autor que a proporcionalidade é “a par dos outros princípios gerais de direito, um critério legal de controlo da discricionariedade mas não a reduz a zero. A proporcionalidade não é o salvo-conduto para a abolição das fronteiras entre Tribunais e a Administração”. Daqui que só em casos irrefutáveis, pelo seu carácter manifestamente inadequado, o princípio da proporcionalidade deva ser feito valer contra o poder discricionário que possa assistir à Administração.” O terreno dos Recorrentes, incluindo a moradia, foi classificado como zona mista e destinado à construção de edifícios de utilização mista e também, numa pequena parte à construção e ampliação dos espaços de circulação pedonal da Avenida ... e da Alameda .... Em causa está uma opção urbanística, a de proceder a uma nova classificação do solo e inerente regime urbanístico. É esta a imediata operatividade reconhecida às normas em crise.
A necessidade e proporcionalidade desta opção urbanística não pode ser vista de forma isolada, antes tendo que ser apreciada enquanto intervenção inserida em algo mais abrangente, o Plano de Pormenor .... O PPA tem por objecto a ocupação, o uso e a transformação do solo na área delimitada na planta de implantação (artigo 1º, nº 1 do Regulamento). São objectivos do PPA a criação de uma área central que articule, integre e valorize o território envolvente; a relocalização de grandes equipamentos desportivos; e a redução dos impactes da via de cintura interna sobre a área de intervenção do Plano (artigo 1º, nº 2 do Regulamento). Para a prossecução destes objectivos, o Plano procede à transformação da situação fundiária da sua área de intervenção (artigo 1º, nº 3 do Regulamento). O Plano é constituído pelas seguintes zonas: zona mista, zona de comércio, zona de equipamentos, zonas verdes e via pública e espaço-canal (cfr. art. 8º “Zonamento” do Regulamento). Os artigos ...6.º a 21º do Regulamento do PPA regulam as zonas mistas – predominantemente destinadas ao uso de habitação, comércio, serviços e equipamentos complementares, onde se admite indústria compatível – Classe D -, onde se inclui a parcela dos Autores. Resulta do Relatório do PPA, sob o tema “Enquadramento no PDM – avaliação da edificabilidade”, que o “Plano de Pormenor é compatível com o PDM ..., conforme se verifica pela análise do extracto da Planta Síntese das Normas Provisórias (Desenho 004). A referida Planta Síntese classifica a totalidade da área de intervenção do Plano de Pormenor como área Mista de Densidade 2”. O que não mereceu a contestação dos Autores. Donde, a classificação efectuada impunha-se à entidade planeadora na medida em que, nos termos do artigo 102º do RJIGT, são nulos os planos elaborados e aprovados em violação de qualquer instrumento de gestão territorial com o qual devessem ser compatíveis ou conformes. A partir do momento em que o Recorrente MUNICÍPIO ..., no exercício dos seus poderes legais de conformação do desenvolvimento urbano, fez uma opção de tipologia de construção e uso (misto) para uma determinada zona das ..., a opção de destinar a parcela dos Autores – aí inserida - à construção de edifícios de utilização mista e também, numa pequena parte, à construção e ampliação dos espaços de circulação pedonal da Avenida ... e da Alameda ..., não se revela violadora do principio da proporcionalidade, antes conforme aos desígnios do PPA. No mais, importa assinalar que não cuidam as concretas normas em análise dos termos em que se processará a construção planeada e não cuida esta acção da Declaração de Utilidade Pública que veio dar execução às normas do PPA para efeitos de expropriação do terreno dos Autores (Por Deliberação da Assembleia Municipal ..., de 27.12.2002, foi declarada a utilidade pública expropriativa do lote dos autores – cfr. facto V), matéria já apreciada e definitivamente julgada, por decisão do STA, datada de 17.05.2018, proferida no processo nº 01201/16 e publicada em www.dgsi.pt.
Pelas razões expostas, concluímos que as normas dos artigos 16.º a 21.º do Regulamento do Plano de Pormenor ... (PPA), conjugadas com as Plantas de Implantação e a Planta referente à Malha 1, “enquanto normas que determinam a classificação dos terrenos dos Recorrentes e o seu regime urbanístico”, não violam o princípio da proporcionalidade. * Da errada interpretação e aplicação/inexistente violação do disposto nos 131.º, n.ºs 1, 2 alínea b), e 7, e 132.º, ambos do Regulamento Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT) Considerou o Tribunal a quo que as normas dos artigos 1.º, n.º 3, e 34.º do Regulamento do PPA, conjugadas com as Plantas de Reparcelamento e de Implantação, violam o disposto nos artigos 131.º, n.ºs 1, 2, alínea b), e 7, e 132.º do RJIGT, e, em consequência, declarou a sua ilegalidade. Os Recorrentes não se conformam, imputando erro de interpretação e de aplicação das citadas normas. Vejamos. Também aqui importa trazer à colação o acórdão deste TCAN, de 13.09.2019, na parte em que fundamenta o seu carácter imediatamente operativo, por oposição ao entendimento da 1ª instância. “(…) 2) Do n.º 3 do artigo 1.º do Regulamento do PPA (que estabelece que o Plano procede à transformação da situação fundiária da sua área de intervenção) em conjugação com a Planta de Reparcelamento resulta que: - Aos Recorrentes não foram atribuídas parcelas de terreno ou direitos de edificação na nova estrutura fundiária consagrada pelo PPA (Na planta de Reparcelamento pode verificar-se que os proprietários do prédios identificados como L4 (correspondente ao lote/moradia dos 1º e 2º AA) (…) não estão incluídos no quadro de atribuição de novas parcelas ou direitos de edificação). - O lote de terreno/moradia dos 1º e 2º Recorrentes foi integrado na parcela 1.1. do PPA, cuja propriedade foi atribuída ao [SCom01...] (…) para a implementação das soluções para esses espaços prescritas no PPA (edifício de utilização mista). 3) Da conjugação do artigo 34.º do Regulamento com a Planta de Reparcelamento e de Implantação (onde estão delimitadas as áreas de execução) resulta que: - Os Recorrentes ficaram excluídos dos mecanismos de perequação compensatória.” Sob este pano de fundo, decidiu sentença recorrida o seguinte:
“(…) Nos termos do n.º 1 do artigo 119.º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, que estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial (RJIGT), na redacção vigente à data dos factos, “Os planos e as operações urbanísticas são executados através dos sistemas de compensação, de cooperação e de imposição administrativa.” Como instrumentos de execução dos planos, estão previstos, nos artigos 126.º e ss. do mesmo diploma, o direito de preferência, a demolição de edifícios, a expropriação, a reestruturação da propriedade, o direito à expropriação e o reparcelamento do solo urbano. No PPA, foi determinado o reparcelamento do solo. Sob a epígrafe “Reparcelamento do solo urbano de acordo com as disposições do plano”, dispõe o n.º 1 do seu artigo 131.º, que “O reparcelamento da propriedade é a operação que consiste no agrupamento de terrenos localizados dentro de perímetros urbanos delimitados em plano municipal de ordenamento do território e na sua posterior divisão ajustada àquele, com a adjudicação dos lotes ou parcelas resultantes aos primitivos proprietários.” Esclarece o n.º 2, alínea b), que um dos objectivos do reparcelamento é “b) Distribuir equitativamente, entre os proprietários, os benefícios e encargos resultantes do plano;” Todavia, nos termos do n.º 7, “Sempre que algum ou alguns dos proprietários manifestem o seu desacordo relativamente ao projecto de reparcelamento, pode a câmara municipal promover a aquisição dos respectivos terrenos pela via do direito privado ou, quando não seja possível, mediante o recurso à expropriação por utilidade pública.” Assim, embora o reparcelamento do solo não carecesse, para a sua implementação, da obtenção do acordo de todos os proprietários abrangidos ou envolvidos, “(…) o uso de tal instrumento de execução do «PPA» e sua materialização exigiam o desenvolvimento pela edilidade dum procedimento de reparcelamento efetuado em e com estrita observância do regime e fases previstos no «RJIGT», impondo-se que, avaliados os terrenos [cfr. art. 132.º daquele regime] e apurado in casu o cumprimento dos objetivos e a abrangência insertos nos n.ºs 1 e 2 do art. 131.º do mesmo regime jurídico, a operação de reparcelamento da iniciativa da edilidade tivesse sido objeto de um projeto de reparcelamento e que este tivesse sido objeto de audição dos interessados, nomeadamente, dos proprietários dos terrenos nele envolvidos, permitindo-lhes tomarem posição de concordância ou de discordância com os termos e condições propostas [cfr. n.ºs 5 a 7 do mesmo preceito].” – neste sentido, cfr. o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 28.02.2018, proferido no processo n.º 0588/13 (in www.dgsi.pt), coincidentemente a propósito do mesmo PPA. Deste modo, prossegue o mesmo aresto, “(…) a exclusão de proprietário no quadro do processo de reparcelamento, através do recurso à expropriação do respetivo terreno tal como previsto na parte final do n.º 7 do art. 131.º, apenas poderá ocorrer quando aquele manifeste o seu desacordo ou discordância quanto ao projeto de reparcelamento, nomeadamente, quanto à sua amplitude, aos seus critérios e efeitos [cfr. arts. 131.º, n.ºs 1, 5, 6 e 7, 132.º e 133.º, do «RJIGT»], o que exige a sua audição no quadro do mesmo processo, bem como que tenham havido ainda lugar diligências de promoção da aquisição do respetivo terreno pela via do direito privado. À luz do regime previsto no citado preceito a emissão uma declaração utilidade pública [DUP], fazendo uso, ou recurso, da expropriação por utilidade pública, carecia, para ser válida e legal, da existência de uma prévia audição quanto a um projeto de reparcelamento e, bem assim, a existência formal duma manifestação de desacordo por parte de proprietário quanto ao mesmo projeto, seguido de uma falha da aquisição por parte da câmara municipal do terreno através da via do direito privado.”
No caso, relativamente à estrutura da propriedade, na área de intervenção do PPA, existiam 14 proprietários, sendo 3 deles titulares de 74% dessa área ([SCom01...], com 51%; [SCom02...], com 15%; e Câmara Municipal ..., com 8%). No âmbito da operação de reparcelamento dos terrenos abrangidos pelo PPA, os autores, enquanto proprietários do prédio identificado como L4, não estão incluídos no quadro de atribuição de novas parcelas ou direitos de edificação, tendo o seu lote sido integrado na parcela 1.1 do PPA, cuja propriedade foi atribuída ao [SCom01...], para a implementação da solução para esse espaço prescrita no PPA (edifícios de utilização mista). A não atribuição de novas parcelas ou direitos de edificação no âmbito da operação de reparcelamento dos terrenos abrangidos pelo PPA aparece justificada com as seguintes razões: reduzidos direitos de edificabilidade de alguns proprietários, decisão de não subdividir todas as parcelas até à menor expressão do lote, impossibilidade de definir lotes de acordo com os direitos edificatórios. Porque ficaram excluídos dessa operação de reparcelamento, por Deliberação da Assembleia Municipal ... de 27.12.2002, foi declarada a utilidade pública expropriativa do lote dos autores, necessários à execução do PPA. Assim, os autores foram excluídos da distribuição das parcelas decorrentes da concretização da operação de reparcelamento, sem que haja evidência – sequer indícios – de que a deliberação expropriativa do prédio dos autores tenha sido precedida de audição dos mesmos acerca do projecto de reparcelamento. Não tendo os autores sido ouvidos sobre o projecto de reparcelamento nem, tão pouco, manifestado o seu desacordo relativamente ao mesmo, forçoso se impõe concluir que a expropriação em causa viola o disposto no n.º 7 do artigo 131.º. E, embora a legalidade do acto expropriativo não esteja aqui em causa, tal conclusão auxilia o intérprete na compreensão da concretização da operação de reparcelamento, assim se concluindo que a mesma não respeitou os incisos normativos do artigo 131.º, pois que não houve qualquer adjudicação de lotes ou parcelas resultantes do reparcelamento aos autores, enquanto primitivos proprietários, e, consequentemente, não houve distribuição equitativa, entre os proprietários, dos benefícios e encargos resultantes do plano. É certo que foram apresentadas no Relatório do PPA as razões que estiveram subjacentes a tal opção de excluir da operação de reparcelamento, entre outros proprietários, os autores: reduzidos direitos de edificabilidade de alguns proprietários, decisão de não subdividir todas as parcelas até à menor expressão do lote, impossibilidade de definir lotes de acordo com os direitos edificatórios. Todavia, tais razões não têm cobertura legal nem a lei confere à Administração, neste ponto, qualquer margem de actuação discricionária, pelo que não podem aquelas justificar a exclusão dos autores do processo de reparcelamento. Da conjugação do n.º 3 do artigo 1.º do regulamento do PPA (que estabelece que o Plano procede à transformação da situação fundiária da sua área de intervenção) com a Planta de Reparcelamento, resulta que aos autores não foram atribuídas novas parcelas de terreno ou direitos de edificação na nova estrutura fundiária consagrada pelo PPA – decorrendo da planta de reparcelamento que os proprietários do prédio identificado como L4 (correspondente ao lote dos autores) não estão incluídos no quadro de atribuição de novas parcelas ou direitos de edificação -, e que o lote de terreno dos autores foi integrado na parcela 1.1. do PPA, cuja propriedade foi atribuída ao [SCom01...], para a implementação das soluções para esse espaço prescritas no PPA (edifícios de utilização mista). Da conjugação do artigo 34.º do Regulamento com a planta de reparcelamento e de implantação (onde estão delimitadas as áreas de execução), resulta que os autores ficaram excluídos dos mecanismos de perequação compensatória.
(…)”. Movemo-nos agora no âmbito da execução do Plano de Pormenor .... Segundo o artigo 119º do RJIGT, a execução dos planos deve ser efectuada através da delimitação de unidades de execução, dentro das quais funcionará um dos 3 sistemas: compensação, cooperação ou imposição administrativa. O sistema de execução adoptado pelo PPA (cfr. artigo 33º do Regulamento do PPA) foi o sistema de imposição administrativa, no qual a iniciativa de execução do plano pertence ao município, que actua directamente ou mediante concessão de urbanização (cfr. artigos 119º e 124º do Decreto-lei nº 380/99, de 22.09). A par dos sistemas de execução, o legislador identifica, também, os instrumentos de execução dos planos. São eles, o direito de preferência do município nas transmissões a título oneroso, entre particulares, de terrenos ou edifícios situados nas áreas do plano com execução programada (artigo 126.º); a demolição de edifícios (artigo 127.º); a expropriação de terrenos necessários para a execução dos planos (artigo 128.º); a reestruturação da propriedade (artigo 129.º) e o reparcelamento do solo de acordo com as disposições do plano (artigos 131.º a 134.º). O recurso a estes instrumentos permitirá aos municípios a disponibilização de solos para a concretização dos projectos previstos nos planos municipais, fazendo com que a sua execução deixe de estar dependente das iniciativas dos particulares ou com que os solos possam ser disponibilizados quando o interesse público o exigir. Deriva do PPA, que o mesmo recorreu ao reparcelamento do solo urbano, estando, como tal, sujeito à observância do regime previsto, mormente, nos arts. 131.º a 134.º do RJIGT. O reparcelamento da propriedade é a operação que consiste no agrupamento de terrenos localizados dentro de perímetros urbanos delimitados em plano municipal de ordenamento do território e na sua posterior divisão ajustada àquele, com a adjudicação dos lotes ou parcelas resultantes aos primitivos proprietários (cfr. artigo 131º, nº 1 do RJIGT). São objectivos do reparcelamento: a) Ajustar às disposições do plano a configuração e o aproveitamento dos terrenos para construção; b) Distribuir equitativamente, entre os proprietários, os benefícios e encargos resultantes do plano; c) Localizar as áreas a ceder obrigatoriamente pelos proprietários destinadas à implantação de infra-estruturas, espaços e equipamentos públicos (cfr. artigo 131º, nº 2 do RJIGT). A operação de reparcelamento é da iniciativa dos proprietários ou da câmara municipal, isoladamente ou em cooperação (131º, nº 3 do RJIGT). Sempre que algum ou alguns dos proprietários manifestem o seu desacordo relativamente ao projecto de reparcelamento, pode a câmara municipal promover a aquisição dos respectivos terrenos pela via do direito privado ou, quando não seja possível, mediante o recurso à expropriação por utilidade pública (cfr. artigo 131º, nº 7 do RJIGT).
Sobre os critérios para o reparcelamento, preceitua o artigo 132º do RJIGT o seguinte: 1- A repartição dos direitos entre os proprietários na operação reparcelamento será feita na proporção do valor do respetivo terreno à data do início do processo ou na proporção da sua área nessa data”. 2- Os proprietários poderão, no entanto, fixar, por unanimidade, outro critério. 3 - O cálculo do valor dos lotes ou parcelas resultantes do processo de reparcelamento deverá obedecer a critérios objectivos e aplicáveis a toda a área objecto de reparcelamento, tendo em consideração a localização, dimensão e configuração dos lotes. 4 - Sempre que possível deverá procurar-se que os lotes ou parcelas se situem nos antigos prédios dos mesmos titulares ou na sua proximidade. 5- Em caso algum se poderão criar ou distribuir lotes ou parcelas com superfície inferior à dimensão mínima edificável ou que não reúnam a configuração e características adequadas para a sua edificação ou urbanização em conformidade com o plano. Sabido que o tratamento do plano urbanístico cria desigualdades, o legislador procura corrigi-las ou atenuá-las. Os artigos 134º e ss. dedicam-se a “compensação” (secção II), regulando, na subsecção I, epigrafada “princípio de perequação compensatória dos benefícios e encargos”, o direito, o dever, e os objectivos; e, na subsecção, epigrafada “Mecanismos da perequação compensatória”, os mecanismos de perequação, o índice médio de utilização, compra e venda do índice médio de utilização e repartição dos custos de urbanização. Os mecanismos de perequação compensatória assumem primordial importância enquanto instrumentos de salvaguarda da justa distribuição de benefícios e encargos e da observância do princípio da igualdade entre os proprietários envolvidos. O RJIGT consagra um direito de perequação e um dever de perequação. Assim, os proprietários têm direito à distribuição perequativa dos benefícios e encargos decorrentes dos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares (cfr. art. 135º) e os instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares devem prever mecanismos directos ou indirectos de perequação segundo os critérios definidos na subsecção seguinte (136º, nº 1). Nos termos do artigo 137º, os mecanismos de perequação compensatória a prever nos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares deverão ter em consideração os seguintes objectivos: a) Redistribuição das mais-valias atribuídas pelo plano aos proprietários; b) Obtenção pelos municípios de meios financeiros adicionais para a realização das infra-estruturas urbanísticas e para o pagamento de indemnizações por expropriação;
c) Disponibilização de terrenos e edifícios ao município para a implementação, instalação ou renovação de infra-estruturas, equipamentos e espaços urbanos de utilização colectiva, designadamente zonas verdes, bem como para compensação de particulares nas situações em que tal se revele necessário; d) Estímulo da oferta de terrenos para urbanização e construção, evitando-se a retenção dos solos com fins especulativos; e) Eliminação das pressões e influências dos proprietários ou grupos para orientar as soluções do plano na direcção das suas intenções. Determina o artigo 138º que os municípios podem utilizar, designadamente, os seguintes mecanismos de perequação: a) Estabelecimento de um índice médio de utilização; b) Estabelecimento de uma área de cedência média; c) Repartição dos custos de urbanização. Mais esclarece que o recurso ao mecanismo previsto na alínea a) tem sempre de ser combinado com a previsão da alínea b) e que o município pode utilizar conjunta ou coordenadamente mecanismos de perequação. O PPA cumpriu o seu dever ao prever mecanismos de perequação, tendo optado pela aplicação de um índice médio de utilização e pela repartição dos custos de urbanização (cfr. artigos 138º, 139º e 142º), correspondendo o índice médio de utilização à edificabilidade média que é determinada pela construção admitida para cada propriedade ou conjunto de propriedades, por dos índices e orientações urbanísticas do plano e traduz o “direito abstracto de construir” de que os proprietários são titulares (artigo 139º, nº 1). Do Relatório do PPA (doc. 13 junto com a p.i.), sob o tema “Execução do Plano e Operacionalização”, mais concretamente “Reparcelamento do solo urbano, consta o seguinte: “O Plano de Pormenor define o reparcelamento do solo urbano, de acordo com o D.L.380/99 de 22 de setembro, de forma a ajustar a configuração e o aproveitamento dos terrenos para construção às disposições do plano e a distribuir equitativamente, entre os proprietários, os benefícios e os encargos resultantes da sua execução. O regime legal que enquadra a intervenção urbana em que se constitui o Plano de Pormenor, é o Regulamento das Normas Provisórias, que substituem o PDM, actualmente suspenso, com vista à sua revisão. (…). No caso concreto do Plano de Pormenor ... toda a área abrangida é Área Mista de Densidade 2 e a edificabilidade máxima de cada prédio é a correspondente à área bruta de construção (Abc) calculada de acordo com a fórmula, parâmetro e definições seguintes:
(…) A aplicação da fórmula de cálculo acima referida a cada uma das parcelas incluídas nos limites do P.P., considerando as vias habilitantes indicadas pela Câmara Municipal ..., resultou num direito de edificabilidade para cada um dos proprietários, expresso em área de pavimento, conforme consta no quadro “Direitos de edificabilidade” (…). (…) O quadro “Edificabilidade do Plano” regista a edificabilidade de cada malha e de cada parcela do Plano. (…) Na atribuição das parcelas seguiram-se os seguintes critérios, limitados à disponibilidade de parcelas com dimensão adequada ao direito de edificabilidade de cada proprietário: - reduzir ao mínimo a subdivisão das malhas em parcelas e lotes, deixando aos proprietários a máxima liberdade para lotear de acordo com as suas conveniências; - atribuir os direitos de edificação, quando possível, na parcela original de cada proprietário. O quadro “Atribuição dos direitos de edificação” regista, para cada prédio, o direito de edificação e a parcela ou parcelas a atribuir a cada proprietário para satisfazer esse direito. Por várias razões, nomeadamente os reduzidos direitos de edificabilidade de alguns proprietários, a decisão de não subdividir todas as parcelas até à menor expressão, o lote, deixando algum grau de flexibilidade aos proprietários nessa operação e, finalmente, a impossibilidade de definir lotes de acordo com os direitos edificatórios, registam-se algumas diferenças, para mais ou para menos, entre o valor atribuído e o direito edificatório de cada proprietário. Por outro lado, pelas mesmas razões apontadas atrás e, também, por já decorrerem negociações entre a Câmara Municipal ... e alguns proprietários com vista à aquisição ou permuta de terrenos, não foi atribuída área de construção a alguns proprietários (Quadro “Proprietários não incluídos”). Os direitos de edificabilidade destes proprietários totalizam 24 411 m2.” (…)” Daqui resulta que, no âmbito da operação de reparcelamento dos terrenos abrangidos, aos proprietários de terrenos de pequenas dimensões, como o lote dos Autores/Recorridos – que tem uma área de 582 m2 e, segundo os critérios de edificabilidade previstos no PPA, esse lote (parcela L4) confere ao proprietário uma área bruta de construção de 1.116 m2 - não foram atribuídas novas parcelas de terreno ou direitos de edificação na nova estrutura fundiária consagrada no PPA.
Quer isto dizer que, incluído o imóvel dos Autores no agrupamento de terrenos, na divisão que se seguiu, foi o mesmo atribuído a outro proprietário abrangido pelo reparcelamento, o [SCom01...]. Como resulta da factualidade apurada (facto R.), na área de intervenção do PPA, existiam 14 proprietários, sendo 3 deles titulares de 74% dessa área ([SCom01...], com 51%; [SCom02...], com 15%; e Câmara Municipal ..., com 8%). Não obstante se reconheça a imposição de um enorme sacrifício, a não atribuição de nova parcela de terreno ou direitos de edificação na nova estrutura fundiária consagrada no PPA, não se mostra violadora dos artigos dos artigos 131.º, n.ºs 1, 2, alínea b), e 7, e 132.º do RJIGT. O principal objectivo do reparcelamento é que o “novo” solo se ajuste ao plano, impondo o legislador que, em caso algum, se poderão criar ou distribuir lotes ou parcelas com superfície inferior à dimensão mínima edificável ou que não reúnam a configuração e características adequadas para a sua edificação ou urbanização em conformidade com o plano (cfr. 131º, nº 5). A incluir-se os Autores – e os outros em idêntica situação - no elenco dos proprietários a atribuir nova parcela, esta teria uma dimensão desadequada/desajustada ao PPA. Foi efectuada uma ponderação dos elementos em presença, mostrando-se justificada a opção de excluir os Autores na distribuição das parcelas oriundas da concretização do reparcelamento. Situações como estas deverão ser ultrapassadas, em primeiro lugar, por via de aquisição pelo direito privado dos respectivos prédios, e, quando não seja possível, com o recurso à expropriação por utilidade pública, mediante o pagamento de uma “justa indemnização”, de acordo com o regime previsto no Código das Expropriações. Nos termos do RJIGT, a expropriação por utilidade pública é perspectivada, quer como um instrumento directo de execução dos planos (artigo 128.º), quer como um instrumento que pode ser utilizado no âmbito de outros, como seja o reparcelamento (n.º 7 do artigo 131.º). Ainda que não se nos afigure que o disposto no artigo 131º, nº 7 do RJIGT seja de aplicar à situação dos Autores - na medida em que este normativo parece talhado para regular a situação dos proprietários das novas parcelas, ou seja, aqueles que foram incluídos no quadro de atribuição de novas parcelas ou direitos de edificação, não concordando com a atribuição que lhe foi feita -, sempre se dirá que não se vislumbra que ocorra a imputada violação, pois ressalta dos autos o desacordo dos Autores relativamente à solução que para eles resultou da operação de reparcelamento, sendo de assinalar que, em momento algum, os Autores invocaram uma qualquer falta de audição acerca do projecto de reparcelamento ou falta de manifestação de desacordo relativamente ao mesmo. Finalmente, nas contra-alegações, os Recorridos rebatem a afirmação de que os 1.116 m2 de construção são uma referência exígua para que fosse autonomizada no reparcelamento do PPA uma parcela para os Recorridos, invocando as alterações ao PPA, levadas a cabo, no ano de 2014. Argumentação que se estranha uma vez que são os próprios que, a propósito de outros erros imputados à sentença recorrida (impugnação do facto provado T e vício de desvio de poder), rechaçam a consideração de tais alterações, atento o princípio “tempus
regit actum”. Nestes termos, procede o presente fundamento de recurso. * Da errada interpretação e aplicação do n.º 1 do artigo 266.º da CRP e do artigo 6.º do CPA - Da inexistência de vício de desvio de poder Decidiu o Tribunal a quo que os artigos 16.º a 21.º do Regulamento do PPA, conjugadas com as Plantas de Implantação e a Planta referente à Malha I, padecem do vício de desvio de poder e, por tal motivo, considerou a ilegalidade das mesmas. Atentemos na fundamentação gizada: “(…) Desçamos ao caso em apreço. Da conjugação dos artigos 16.º a 21.º do Regulamento do PPA com as Plantas de Implantação e com a Planta referente à Malha 1, resulta que o lote de terreno dos autores ficou adstrito a dois tipos de soluções urbanísticas: a) uma pequena parte, à ampliação dos espaços de circulação pedonal da Avenida ... e da Alameda ...; e b) a maior parte (incluindo a própria moradia), à construção de edifício de utilização mista (destinado a habitação, comércio e equipamentos complementares, com admissão de indústria compatível), com seis pisos acima do solo e dois pisos abaixo do mesmo. Foi essa destinação do lote de terreno dos autores que determinou a respectiva expropriação por utilidade pública, tendo em conta que, para concretizar a solução b) (construção de edifício de utilização mista), o PPA determina a demolição da moradia implantada no lote dos autores. Acresce que os autores, enquanto proprietários do prédio identificado como L4 (correspondente ao seu lote), não estão incluídos no quadro de atribuição de novas parcelas ou direitos de edificação no âmbito da operação de reparcelamento dos terrenos abrangidos pelo PPA, tendo o seu lote sido integrado na parcela 1.1 do PPA, cuja propriedade foi atribuída ao [SCom01...], para a implementação daquela solução para esse espaço prescrita no PPA (edifício de utilização mista). No Regulamento do PPA, foram consagrados, no n.º 2 do seu artigo 1.º, como objectivos do plano os seguintes, todos de natureza pública: “a) A criação de uma área central que articule, integre e valorize o território envolvente; b) A relocalização de grandes equipamentos desportivos; c) A redução dos impactes da via de cintura interna sobre a área de intervenção do Plano.”. A concretização destes objectivos consta do ponto 3.1. do Relatório, nos seguintes termos: (…) Todavia, para perceber melhor a intencionalidade que esteve na origem da elaboração do PPA, importa ainda considerar o que consta da introdução do Relatório: “A Câmara Municipal ... decidiu levar a cabo um projecto urbano de intervenção, de grandes dimensões, na zona das ..., reabilitando uma vasta área onde se localiza o Estádio ..., diversas unidades industriais, algumas das quais obsoletas, terrenos camarários e terrenos privados em abandono. O elemento dinamizador desta transformação foi a necessidade, sentida pelo [SCom01...
], de construir um novo estádio de futebol, reconhecida a sua desadequação aos actuais parâmetros internacionais dos grandes recintos desportivos e viabilizando economicamente essa operação, através do aproveitamento imobiliário dos terrenos de sua propriedade, não utilizados para a construção do novo estádio. (…) Na área genericamente compreendida entre a VCI e a Avenida ... existem, para além dos terrenos do [SCom01...], alguns outros grandes prédios urbanos, desocupados, outros com indústrias obsoletas ou em processo de relocalização ou equipamentos susceptíveis de serem transferidos, com vantagem, para outros locais da cidade, restos de diferentes malhas urbanas que, ao serem englobados no projecto urbano, abrem perspectivas para ampliar o efeito da construção do novo estádio, enquanto equipamento estruturante duma vasta área da cidade, permitindo simultaneamente a sua articulação com uma envolvente mais vasta. (…)” Daqui decorre que, de entre a referida panóplia de objectivos do PPA, assumiu também relevância o da viabilização económica da construção do novo estádio de futebol do [SCom01...], “através do aproveitamento imobiliário dos terrenos de sua propriedade, não utilizados para a construção do novo estádio”. E, quanto a este objectivo, cabe dizer o seguinte. Em primeiro lugar, trata-se de um fim claramente privado, inapto a sustentar a elaboração de um plano urbanístico; em segundo lugar, e no que concerne ao lote dos autores, o PPA prevê que o mesmo seja expropriado com vista à sua afectação ao [SCom01...] (entidade privada) para construção de edifício de utilização mista (de natureza privada), o que implica a demolição da moradia no mesmo implantada. Assim, o “aproveitamento imobiliário” a que se reporta o Relatório e que abrange, nos referidos termos, o prédio dos autores, é, não de terrenos da propriedade do [SCom01...], mas de terreno de outros particulares, determinando a afectação do mesmo a entidade privada e para a realização de fins privados. Não obstante a expropriação prevista do terreno dos autores assentar em “utilidade pública”, não se vislumbra qualquer utilidade pública nem qualquer benefício para a comunidade colectiva como um todo na expropriação de um prédio privado, no qual está implantada uma moradia, com vista à sua afectação a uma entidade privada (o [SCom01...]) para que esta no mesmo construa um edifício particular de utilização mista, para, assim, alcançar o dito “aproveitamento imobiliário”. Admitindo que o alargamento de passeios – a que se destina uma pequena parte do lote de terreno dos autores, nos termos do PPA -, consubstanciasse finalidade pública, o certo é que, para concretização dessa solução, não seria necessária a demolição da moradia dos autores, nem sequer a expropriação de todo o terreno na qual a mesma se encontra implantada, bastando um corte no respectivo logradouro, que, com o alargamento dos passeios, veria a sua área diminuída. Ora, acontece que essa solução, como vimos, está prevista para uma pequena parte do prédio, destinando-se a maior parte do mesmo à referida finalidade privada de construção de prédio privado por parte de entidade privada. As soluções urbanísticas previstas para o lote de terreno dos autores, nos termos da conjugação dos artigos 16.º a 21.º do Regulamento do PPA com as Plantas de Implantação e com a Planta referente à Malha 1, visaram, pura e simplesmente, atribuir a propriedade do lote em causa ao [SCom01...] para que no mesmo se demolisse a moradia ali implantada a fim de, no seu lugar, aquela entidade privada construir edifício privado de utilização mista. Efectivamente, só essa entidade privada retira benefícios da expropriação e afectação do prédio dos autores à construção do edifício previsto no PPA na medida em que o que se prevê é que a propriedade do prédio passe, assim, para a titularidade do [SCom01...] que, no âmbito da sua autonomia privada, verá aumentado o seu património, à custa do sacrifício patrimonial dos autores – que assim ficam despojados do seu prédio – e à custa do erário público, com o pagamento da indemnização correspondente à expropriação, pelo que, evidentemente, a Administração municipal tomou uma opção urbanística que, não só beneficia em exclusivo um interesse privado do [SCom01...
], como também prejudica a prossecução do interesse público na medida em que aquele benefício está previsto que se concretize à custa do pagamento de dinheiros públicos a título de indemnização pela expropriação do terreno dos autores. Se é certo que, no âmbito do planeamento urbanístico – em concreto, da elaboração do PPA -, a Administração municipal goza de ampla margem de discricionariedade, nos termos acima expostos, sempre a mesma está imperativamente vinculada, na sua actuação, em primeira linha, à prossecução do interesse público, não sendo legítimo que, ao abrigo de poderes discricionários, actue em benefício de interesses puramente privados e sem qualquer interesse público como objectivo, sob pena de actuar com desvio de poder. Por outro lado, a Administração só goza de poder discricionário quando e onde a lei o determinar e, independentemente do concreto interesse público com expressão territorial a prosseguir com a elaboração do PPA, seguro é que a lei só concede à Administração poderes discricionários se for para prosseguir um interesse público. Ora, as normas em análise, emitidas no exercício de poder discricionário, tiveram como fim determinante expropriar um prédio privado para o atribuir a uma entidade privada para nele construir um edifício privado, pelo que foram determinadas por um fim privado. Ao emitir tais normas, o réu município não prosseguiu qualquer interesse público – em violação do princípio constitucional da prossecução do interesse público, que deve reger a sua actuação, enquanto Administração pública -, antes satisfazendo, única e exclusivamente, um interesse puramente privado, actuação que, por isso, está viciada de desvio de poder. (…)”. Os Recorrentes não se conformam e convocam, em síntese, dois argumentos: - Por força da Alteração ao PPA de 2014, a parcela 1.1 do PPA (que integra o lote dos Recorridos) passou para a propriedade do MUNICÍPIO ...; - A sentença recorrida só relevou na sua decisão um dos vários objectivos do PPA (a integração da parcela/Moradia dos Recorridos na parcela 1.1 do PPA e a sua atribuição ao [SCom01...]), sendo certo que esse Plano de Pormenor teve outros objetivos. O primeiro, atenta a factualidade apurada e o que foi expendido aquando da análise do erro de julgamento de facto, terá de soçobrar. O mesmo não se diga quanto ao segundo. Vejamos. O desvio de poder pressupõe que o acto seja praticado no exercício de poderes discricionários e que o motivo principalmente determinante da sua prática seja diverso do fim visado pelo legislador ao conceder tais poderes – cfr., entre tantos, ac. do STA de 27.02.1997 (proc. 031346). Nas palavras do STA, “o desvio de poder é o vício do acto atinente ao seu elemento fim, e que se verifica quando, nos actos de matriz discricionária, o motivo principalmente determinante da respectiva prática não condiz com o fim com que a lei entregou ao órgão administrativo essa discricionariedade.
É esse o entendimento pacífico da Jurisprudência deste Supremo Tribunal, de que são exemplo os Acs. de 16.673, proc.º nº 8.263, 6.1.90, proc.º nº 27.682, 18.3.99, proc.º nº 17.518, e 23.1.01, proc.º nº 45.631.” – cfr. ac. de 02.05.2002 (proc. 018487), publicado em www.dgsi.pt. O vício de desvio de poder pressupõe, assim, uma discrepância entre o fim legal e o fim real ou fim efectivamente prosseguido pela Administração, podendo ocorrer, tanto nos casos em que a Administração visou prosseguir um interesse privado e não um fim público, como naqueles outros em que a Administração visa atingir um fim de interesse público diferente do legalmente previsto. Para a configuração do vício de desvio de poder apenas releva o fim desviante que coincida com o motivo principalmente determinante da decisão administrativa. Cumpre assinalar que, face a uma decisão administrativa tomada ao abrigo de um poder discricionário, o poder judicial não pode, em regra e sob pena de sair violado o princípio da separação de poderes, sindicar o mérito e a oportunidade daquela decisão, apenas o podendo fazer relativamente ao cumprimento do elemento funcional da norma habilitante do poder discricionário exercido. Para se determinar a verificação de vício de desvio de poder é necessário proceder às seguintes operações: i) apurar qual o fim visado pela lei ao conferir a certo órgão administrativo um determinado poder discricionário (que se designa por fim legal); ii) indagar qual o motivo principal determinante da prática do acto administrativo em causa (fim real); e iii) determinar se este motivo principal determinante condiz ou não com aquele fim legalmente estipulado (cfr. Freitas do Amaral, “Direito Administrativo”, 1985, vol. III, págs. 285 e 286). E, conforme é pacificamente aceite pela doutrina e pela jurisprudência, a desconformidade com o fim visado pela lei, constitutiva do desvio de poder, tem de ser demonstrada pelo autor, ao qual incumbe alegar e provar os factos constitutivos do desvio de poder, demonstrando concretamente qual o fim prosseguido diverso do fim legal (cfr., entre tantos outros, ac. do STA de 14.05.2002, proc. 046301). Donde, o autor terá de alegar e provar qual o fim visado pela lei ao conferir o poder discricionário (fim legal), qual o motivo principalmente determinante da prática do ato administrativo em causa (fim real), e que este último não condiz com aquele fim legal. A conjugação desta exigência de alegação e prova com o dito grau mínimo de ingerência por parte do tribunal, para ser respeitada a separação de poderes, implica que somente quando for possível ao julgador reconhecer e isolar o motivo que, de um modo exclusivo, ou preponderante, determinou a atuação administrativa, é que se poderá formular um juízo de ilicitude com fundamento no desfasamento entre o motivo real e o fim legal. Tendo em conta estes ensinamentos, temos por certo que o entendimento consagrado pelo Tribunal a quo – em síntese, o de que foi a vontade de beneficiar o Recorrente [SCom01...] que determinou a inclusão do prédio dos Recorridos na operação urbanística executada através do PPA - não encontra sustento na factualidade apurada.
O projecto de construção de um novo estádio, a propósito do Euro 2004, foi assumidamente o elemento impulsionador dessa requalificação - como sucedeu, de resto, em inúmeras cidades, por todo o país – mas não se pode afirmar que esse tenha sido o fim principalmente determinante da actuação da Administração. Vimos já que são objectivos do PPA a criação de uma área central que articule, integre e valorize o território envolvente, a relocalização de grandes equipamentos desportivos e a redução dos impactes da via de cintura interna sobre a área de intervenção do Plano, para o que procede à transformação da situação fundiária da sua área de intervenção (cfr. artigo 1º, nºs 2 e 3 do Regulamento do PPA). A requalificação urbana de uma determinada área traduz-se, indubitavelmente, num interesse público relevante. A solução para o terreno dos autores enquadra-se nos objectivos do PPA (requalificação urbana desta zona da cidade ..., enquanto nova área urbana de usos mistos). A C.M.... decidiu levar a cabo um projecto urbano de intervenção, de grandes dimensões, na zona das ..., reabilitando uma vasta área, onde se inclui o Estádio .... A partir daqui, e tendo sempre como preponderante a requalificação urbana da área em causa, a vontade e interesses do [SCom01...] será apenas um dos elementos a considerar, pois que, em função da estrutura da propriedade afectada pela área de intervenção do PPA, o [SCom01...] é titular de 51% dessa área. O argumento da viabilização económica da construção do estádio através do aproveitamento imobiliário dos terrenos da sua propriedade, não utilizados na construção do estádio, resulta redutora pois que a situação posta em destaque não tem a virtualidade de afectar o objectivo maior que está subjacente ao PPA e que se colhe dos objectivos acima descritos. Ainda que se constate uma justaposição entre os interesses, é sempre o interesse público que surge como motivo determinante do Plano de Pormenor .... É ele que preside à composição de todos os interesses em presença. E se assim é não se pode afirmar o alegado desvio de poder. Termos em que procede também este fundamento de recurso. * IV - DECISÃO Pelo exposto, acordam os Juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte em conceder provimento aos recursos e, em consequência: - revogar a sentença recorrida; e
- julgar a acção improcedente, absolvendo a Entidade Demandada do pedido. * Custas pelos Recorridos. * Registe e notifique. *** Porto, 03 de Maio de 2024 Ana Paula Martins Celestina Caeiro Castanheira Catarina Vasconcelos