Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo. I-RELATÓRIO 1.1. AA, devidamente identificada nos autos, intentou no TAF de Penafiel, contra o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, a CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES (CGA) e o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, a presente ação administrativa em que peticionou o reconhecimento do direito a manter-se como subscritora da Ré Caixa Geral de Aposentações e a condenação das Rés a praticar os atos e operações necessários à sua manutenção como subscritora da Caixa Geral de Aposentações, com efeitos à data em que foi ilegalmente inscrita na Segurança Social, reconstituindo-se a situação legalmente devida. 1.2. Por saneador-sentença de 16/11/2024, o TAF de Penafiel julgou a ação procedente e, em consequência, condenou as Entidades Demandadas a reconhecer o direito da Autora como subscritora da CGA desde maio de 2007 e à concretização e prática dos atos materiais necessários a repor essa inscrição. 1.3. A CGA, inconformada com aquela decisão, interpôs recurso de apelação para o TCA Norte, que, por acórdão de 24/04/2025, negou provimento ao recurso, mantendo a decisão do TAF de Penafiel. 1.4. É deste acórdão que a CGA, novamente inconformada, vem requerer a admissão de recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do artigo 150.º do CPTA, apresentando alegações que conclui nos seguintes termos: «1. O recurso de revista contemplado no artigo 150º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos abrange as situações em que “(…) esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. 2. Concretiza tais postulados a questão cuja apreciação se requer no presente recurso de revista: a de saber se, com a superveniência da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro (diploma que efetuou uma interpretação autêntica do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro), um funcionário ou agente da Administração Pública que não prove que não apresenta uma descontinuidade temporal no vínculo de emprego público, tem direito, ou não, à manutenção da sua inscrição (com efeitos retroativos) enquanto subscritor da CGA. 3. Trata-se de uma questão que apresenta relevo jurídico suficiente para legitimar a admissão da presente revista, tanto mais que estamos perante uma situação concreta com uma enorme capacidade de expansão, já que existe uma séria probabilidade de os seus efeitos jurídicos se projetarem para além da relação que existe entres as partes, pelo que deverá ser admitido o presente recurso de revista. 4. Salvo o devido respeito, entende a ora Recorrente que o Acórdão recorrido não interpreta nem aplica corretamente o disposto no n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, com a interpretação que lhe foi conferida pela Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, diploma que estava já em vigor à data da emissão do referido Acórdão.
Jurisprudência
Processo 0156/24.7BEPNF.SA2
5. O artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro – que estabeleceu mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social – veio determinar que, a partir de 2006-01-01, a CGA deixa de proceder à inscrição de subscritores, sendo obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social o pessoal que inicie funções a partir dessa data e ao qual fosse aplicável o regime de proteção social da função pública. 6. Assim, desde 2006-01-01, não são inscritos na CGA novos subscritores nem ex-subscritores, independentemente do regime, geral ou especial, por que estejam abrangidos, mantendo os atuais subscritores essa qualidade enquanto não cessarem, a título definitivo, o exercício do cargo que lhes conferiu essa mesma qualidade. 7. A Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, que estava já em vigor à data em que o Acórdão recorrido foi proferido, procedeu à interpretação autêntica do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro. 8. De acordo com o artigo 2º desta Lei n.º 45/2024, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de janeiro de 2006 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, conferiam direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações. 9. Sendo que o nº 2 do mesmo normativo ressalva apenas da obrigatoriedade estabelecida no número anterior o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação: a) Não exista qualquer descontinuidade temporal; ou b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que: i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e ii) O funcionário não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público. 10. Aplicando o citado regime jurídico ao caso da ora Autora / Recorrida, resulta evidente que não houve qualquer análise da questão da descontinuidade temporal entre os vínculos de emprego público, nem tão pouco à sua situação laboral após 1 de janeiro de 2006. 11. Acresce que haveria ainda que ter em consideração o que se encontra estabelecido no n.º 3 do mesmo artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, que estabelece o seguinte: 3 - Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro.
12. Isto é, ainda que se concluísse que a Autora / Recorrida poderia ser enquadrada no regime legal previsto na alínea b) do n.º 2 do art.º 2.º da Lei n.º 45/2024, nunca a decisão poderia ser a de atribuir efeitos retroativos à reinscrição na CGA, pois a inscrição dos funcionários e agentes no regime geral da segurança social é considerada como plenamente válida e eficaz, considerando a lei que as contribuições para este regime foram corretamente efetuadas. 13. Assim, nas situações abrangidas por aquela ressalva, não há lugar a qualquer devolução ou transferência das contribuições que entraram no regime geral da segurança social, de modo a que, no momento da reforma/aposentação, aqueles funcionários e agentes venham a beneficiar de toda a carreira contributiva para o regime geral da segurança social por via da atribuição de uma pensão unificada, nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro. 14. A ser assim, nunca haveria lugar a uma reinscrição da Autora / Recorrida com efeitos retroativos na Caixa Geral de Aposentações. 15. Termos em que, na perspetiva da CGA, o regime legal constante na Lei n.º 45/2024 reforça o entendimento segundo o qual a Autora / Recorrida foi corretamente enquadrada no regime geral da segurança social. » 1.5. A Autora contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões de recurso: « 1. A decisão do Tribunal Central Administrativo Norte confirmou, sem voto de vencido e sem fundamentação essencialmente diferente, a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, concluindo ambas as instâncias que a Autora não deveria ter passado a descontar para a Segurança Social, pois assistia-lhe o direito de manutenção da inscrição na CGA, não obstante as vicissitudes ocorridas no seu vínculo de emprego público. 2. Previamente à apreciação da alegação e das conclusões formuladas pela Recorrente importa, porém, aqui bem vincar uma questão prévia e prejudicial a este recurso: a da sua inadmissibilidade. 3. O recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo tem caráter excecional. 4. Tem lugar quando esteja em causa uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação direito. 5. No nosso modesto entendimento não são estas nenhumas das situações do presente recurso, porquanto a jurisprudência dos Tribunais de 2a Instância e Supremo Tribunal Administrativo têm sido unânimes nas suas decisões no que toca à interpretação que deve ser dada à norma do Artigo 2o, n° 2 da Lei 60/2005, considerando que a previsão da norma "inicie funções" visa apenas abranger o pessoal que estabeleça, pela primeira vez, um vínculo de emprego público, tendo sido essa mesma interpretação a adotada pelo Tribunal a quo na decisão recorrida.
6. Para além das inúmeras decisões proferidas em 1a instância já há, no mesmo sentido, várias dezenas de Acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte e um do Supremo Tribunal Administrativo (o que foi proferido no processo n.° 0889/13, em 06/03/2014), que julgaram de idêntica forma, o que motivou a inadmissibilidade das revistas interpostas com o fundamento da presente nos processos n.° 307/19.3BEBRG, 1974/20.0BEBRG, 99/21.6BEBRG e 877/21.6BEBRG. 7. O Supremo Tribunal Administrativo (STA) aplicou pela primeira vez o artigo 2º, n.° 2 da Lei n.° 60/2005, de 29 de dezembro na decisão que proferiu em 06/03/2014 no processo n.° 0889/13. 8. Fê-lo também, posteriormente, nos acórdãos STA/Formação de Admissão Preliminar (STA/FAP) proferidos em 09.06.2022 no processo n°. 099/21.6BEBRG; em 22.09.2022 nos processos n.°s 877/21.6BEBRG e 1974/20.0BEBR; e em 06.10.2022 no processo n.° 307/19.3BEBRG, sempre no mesmo sentido. 9. Em todos eles, o STA não admitiu os recursos de revista interpostos pela CGA e pelo Ministério da Educação em processos de docentes que tiveram interrupção temporal entre os seus vínculos de emprego público e confirmou o mérito das decisões judiciais que reconheceram o direito daqueles docentes manterem a sua inscrição na CGA, com efeitos retroativos. 10. No primeiro dos mencionados acórdãos (o proferido no processo n.° 0889/13, disponível em www.dgsi.pt), o STA aplicando os critérios gramatical, histórico, sistemático e teleológico que o artigo 9o do Código Civil prescreve para a interpretação da lei, afirma que "Retira-se imediatamente da letra dos 7 e 2 do preceito que o legislador pretende que a CGA deixe de proceder à inscrição de subscritores, a partir de 7 de Janeiro de 2006, o que significa que aos funcionários e agentes que "iniciem" funções, a partir daquela data, passa a aplicar-se o regime da segurança social. Neste sentido, a utilização do inciso «inicie» funções, afigura- se inequívoco no sentido de abranger os trabalhadores que ingressem pela primeira vez (ex novo) na função pública, não obstante tenha no final da decisão, e por estrita alusão à factualidade concreta do caso subjudice, acabado por fazer alusão ao facto de não terem sequer existido hiatos temporais entre os vínculos de emprego público do Recorrente. Não foi, contudo, este pressuposto da decisão que o STA tomou, nem sequer surgiu mencionado pelos Digníssimos Juízes Conselheiros como fazendo parte do sentido e alcance a dar, em abstrato, à norma do artigo 2º, n.° 2 da Lei n.° 60/2005, de 29 de dezembro. 11. Todos Acórdãos da Secção de Contencioso Administrativo do STA que sucederam a este e, em apreciação preliminar, recusaram as revistas interpostas pela CGA e pelo Ministério da Educação em processos de docentes que tiveram interrupção temporal entre os seus vínculos de emprego público e viram reconhecidos pelos Tribunais de hierarquia inferior o direito à manutenção do seu vínculo de subscritor da CGA, consideraram não serem de admitir as revistas por considerar que a aplicação da norma em causa aos casos concretos foi efetuada através de um discurso lógico e juridicamente razoável, que não exige melhor aplicação do direito, e de não estar em causa nenhuma questão jurídica ou social de relevância fundamental. 12. Tal entendimento é extensível à presente revista, porquanto não se antevê nas alegações da Recorrente a introdução de qualquer novidade circunstancial que ultrapasse as questões jurídicas e os problemas sociais relativamente aos quais este Supremo Tribunal já emitiu pacífica pronúncia nos arestos acima referenciados.
13. A decisão apreciou os factos e aplicou a lei com acerto, tanto mais que a solução alcançada se mostra em consonância com toda a jurisprudência produzida, não se exigindo a intervenção deste Supremo Tribunal para melhor aplicação do direito. 14. Para além disso, a decisão recorrida confirmou, sem voto de vencido e sem fundamentação essencialmente diferente, a decisão proferida pelo Tribunal de 1a instância, o que configura uma situação de dupla conforme nos termos do n° 3 do Artigo 671° do CPC, por remição do n° 4 do Artigo 140° do CPTA, a qual deverá também conduzir à inadmissibilidade do presente recurso. 15. O presente recurso não deverá, assim, ser admitido por falta de verificação dos necessários pressupostos legais do artigo 150°, n.° 1, do CPTA. 16. A entrada em vigor da Lei n.° 45/2024, de 27 de dezembro não justifica qualquer alteração a este entendimento, porquanto à data em que a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel foi proferida nos autos esta lei ainda não vigorava, tendo aquela decisão sido válida e assertivamente fundamentada com o direito aplicável à época. Por sua vez, a decisão recorrida teve por objeto o julgamento do acerto daquela decisão de 1a instância, tendo a sua margem de apreciação ficado limitada às alegações da Recorrente, que não invocou este novo quadro legal (por igualmente não vigorar). 17. Nestes termos, muito bem decidiu o Tribunal Central Administrativo Norte pela conformidade da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Penafiel, confirmando o direito de a Recorrida manter a sua reinscrição na CGA. Não era possível ao Tribunal Central Administrativo Norte ter aplicado outro quadro legal ou ter sido outro o sentido da sua decisão. 18. Sem prescindir do que antecede, verifica-se ainda que a norma do artigo 4o da Lei 45/2024, de 27 de dezembro que prevê a aplicação retroativa da interpretação autêntica do artigo 2o, n.° 2, da Lei n.° 60/2005, de 29 de dezembro é inconstitucional pois impõe com efeitos para o passado uma regulação inovadora da matéria na ordem jurídica, num quadro constitucional que prevê a proibição da retroatividade das normas jurídicas em consagração do princípio da confiança na ordem jurídica. 19. São de natureza interpretativa as leis que, sobre pontos ou questões em que as regras jurídicas aplicáveis são incertas, ou o seu sentido controvertido, vem consagrar uma solução que o julgador ou o intérprete poderia alcançar sem ultrapassar os limites normalmente impostos à interpretação e aplicação da lei. Se o julgador ou o intérprete, em face de textos antigos, não podiam sentir-se autorizados a adotar a solução que a lei nova vem consagrar, então esta é decididamente inovadora. 20. O sentido e alcance que a pretensa lei interpretativa visa atribuir ao n.° 2 do artigo 2o da Lei n.° 60/2005, de 29 de dezembro não cumpre nenhum destes propósitos porquanto, conforme se demonstrou, a solução de direito que tem vindo a ser aplicada pelos Tribunais Administrativos não é controvertida e o sentido que ora se propõe que lhe seja atribuído não obtém acolhimento no significativo lastro jurisprudencial acima traçado, na exposição de motivos do diploma originário, nem no sistema jurídico, nomeadamente no artigo 22°, n.° 2, do Estatuto da Aposentação. A solução legislativa proposta é inovadora e, por seu intermédio, visa o legislador regular ex novo a matéria, com produção de efeitos para o passado.
21. Ora, não podendo esta ser considerada uma lei interpretativa em sentido autêntico, é então proibida a sua retroatividade pelo artigo 18°, n.° 3 da CRP. 22.O diploma em causa viola também o princípio da confiança na ordem jurídica vigente, pois a proibição da retroatividade é uma refração do princípio da proteção da confiança. 23. É lícito e esperado que o julgador negue a esta lei o caráter interpretativo que o legislador lhe atribuiu, pois será inconstitucional a sua aplicação retroativa, por contrária ao artigo 18°, n.° 3, da CRP, que consagra o princípio da não retroatividade das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias e a proteção da confiança na ordem jurídica. 24. Por todos estes motivos, a Lei n.° 45/2024, de 27 de dezembro, na parte em que prevê a sua natureza interpretativa e que os seus efeitos retroagem à data de entrada em vigor da Lei n.° 60/2005, de 29 de dezembro, é inconstitucional por violar o artigo 18°, n.° 3 da CRP, nomeadamente a proibição da retroatividade da lei aí prevista e a proteção da confiança que é devida aos cidadãos. Ofende também os princípios do Estado de direito democrático consagrados no artigo 2o da CRP, da separação e interdependência de poderes (artigo 2o da CRP), da separação e interdependência dos órgãos de soberania (artigo 111o da CRP) e da independência dos tribunais (artigo 203° da CRP). 25. Deve, por isso, aquela lei ser julgada inovadora e, com fundamento na sua inconstitucionalidade, ser desaplicado no caso concreto o artigo 4o da Lei n.° 45/2024, de 27 de dezembro, na parte em que prevê que a produção dos seus efeitos se reporta à data de entrada em vigor da Lei n.° 60/2005, de 29 de dezembro. 26. E, assim, não constituir também esta lei o fundamento de admissibilidade da presente revista. 27. Caso assim não se entenda, o que se concebe, mas não se concede, partimos de seguida para a alegação das razões de facto e de direito que obstam à procedência do presente recurso: 28. No nosso modesto entendimento, quer o Tribunal a quo, quer o Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, fizeram uma correta interpretação e aplicação da lei. 29. No seu recurso, a Recorrente alega que o Tribunal "a quo" não interpreta corretamente o disposto no artigo 2o, n.° 2 da Lei n.° 60/2005, de 29 de dezembro, e o artigo 22° do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto- Lei n.° 498/72, de 9 de dezembro. Contudo, não lhe assiste razão. 30. Da leitura do Artigo 2o da Lei 60/2005, é possível depreender que o legislador pretende que a CGA deixe de proceder à inscrição de subscritores, a partir de 1 de janeiro de 2006. 31. Tal significa que aos funcionários e agentes que "iniciem" funções, a partir daquela data, passa a aplicar-se o regime da segurança social.
32. Neste sentido, a utilização da palavra "inicie" funções, afigura-se inequívoco no sentido de abranger os trabalhadores que ingressem pela primeira vez (ex novo) na função pública. 33. Ou seja, o que se pretende é não aumentar o número de inscrições através do cancelamento da entrada de novos subscritores e, nessa medida, caminhar para a convergência ao mesmo tempo que se limita o crescimento da despesa pública nesta área. 34. Aliás, na exposição de motivos constante da Proposta de Lei n° 38/X pode ler- se, entre o mais, que "A concretização da convergência não deve, porém, fazer-se nem à custa do sacrifício das expectativas daqueles que, no quadro do regime actualmente em vigor, já reúnem condições para se aposentarem. Nem de rupturas fracturantes, optando-se antes por um modelo de transição gradual que aplica aos funcionários, agentes da Administração Pública e demais servidores do Estado o regime de pensões do Estatuto da Aposentação, o regime de segurança social ou ambos simultaneamente." 35. Desta feita, parece-nos claro poder retirar-se do preceito que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a CGA estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário que, pela primeira vez, venha a ser titular de relação jurídica pública. 36. Por outro lado, o artigo 22° do EA, sob a epígrafe "Eliminação do subscritor", prevê as situações em que há lugar ao cancelamento da inscrição dos subscritores, estabelecendo o seguinte: "7- Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição''. 37. Por sua vez, o n° 2 do mesmo preceito permite, em qualquer caso, nova inscrição se o antigo subscritor vier a ser readmitido em quaisquer funções públicas contempladas no artigo 1o do mesmo Estatuto. 38. Da leitura conjugada das referidas normas retira-se que, para o legislador, só haverá cancelamento da inscrição do subscritor que cesse definitivamente o exercício do seu cargo, assistindo-lhe, porém, o direito a ser de novo inscrito, se voltar a ingressar em funções públicas. 39. Na situação em apreço, a Autora/Recorrida iniciou a sua prestação de trabalho como trabalhadora em funções púbicas em momento anterior ao dia 1 de janeiro de 2006 e, por esse motivo, foi inscrita por iniciativa do seu empregador Ministério da Educação, Ciência e Inovação, no regime de proteção social da CGA. 40. Após essa data voltou a exercer funções (e ainda hoje exerce) às quais correspondia o direito de inscrição antes da entrada em vigor da Lei n° 60/2005, de 29 de janeiro. 41. Os hiatos entre contratos não lhes são imputáveis, pois a Autora foi opositora aos sucessivos concursos de recrutamento de docentes abertos em cada um daqueles anos letivos pelo Ministério da Educação.
42. Infelizmente, como é de conhecimento público, fruto do regime aplicável aqueles concursos e do desequilíbrio entre o número de vagas e o número de candidatos, não obteve colocação logo no primeiro dia de cada um daqueles anos letivos ou viu os seus contratos cessar antes do seu termo, tal como muitos milhares de outros candidatos. 43. Os referidos hiatos temporais de que milhares de docentes foram vítimas decorreram de vínculos precários de emprego público, que são da exclusiva responsabilidade da Administração Escolar. 44. Por outro lado, a jurisprudência das três instâncias judiciais administrativas tem sido unânime em considerar que a norma do n° 2 do Artigo 2o da Lei n° 60/2005, de 29 de dezembro apenas proíbe a inscrição de novos subscritores que efetivamente iniciem ex novo funções públicas, independentemente de terem ocorrido, ou não, hiatos temporais entre os vínculos de emprego público (contratos de trabalho em funções públicas a termo resolutivo). 45. A sua interpretação é a de que a norma em causa visou impedir novas entradas no sistema e não eliminar os subscritores que permanecem no mesmo. 46. O acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 2014/03/06, proferido no Processo n° 0889/13, referenciado pelo Tribunal a quo na decisão recorrida, sumaria o seguinte: “I - Considerando a letra do art. 2° da Lei n° 60/2005, de 29 de Dezembro, que se refere apenas ao pessoal que "inicie funções" e a sua razão de ser (proibir a entrada de novos subscritores), afigura-se claro poder retirar-se que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a Caixa Geral de Aposentações estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública." 47. Na sua fundamentação, e quando em abstrato se dedica a discorrer acerca do sentido e do alcance da norma, conclui: "Assim sendo, considerando a letra do preceito e a sua razão de ser, afigura-se claro poder retirar-se do preceito que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a CGA estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública". 48. E continua: “(...)O inciso direito de inscrição deve ser objeto de interpretação adequada de modo a harmonizar-se com a letra e a teleologia intrínseca do artigo 2o da Lei n.° 60/2005, preceito que, como vimos, apenas visa abranger o pessoal que inicie absolutamente funções. Logo, esta norma deve ser tomada no sentido restrito de que só há eliminação do subscritor se ele não for investido noutro cargo a que - antes de 1/1/2006 - correspondesse direito de inscrição". 49. A referência que o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo em causa faz à questão da (des)continuidade temporal entre vínculos de emprego público surge, apenas, no contexto da aplicação dessa norma ao caso concreto, tendo em conta a sua factualidade própria, quando o julgador refere: "Para além do mais, considerando que, no caso, não tendo havido sequer qualquer hiato temporal nem sequer descontinuidade na prestação do trabalho, a prevalecer a interpretação sufragada no Acórdão recorrido a mesma conduziria a um resultado desproporcionado e a ruturas fraturantes não desejadas pelo legislador, atenta a razão de ser das normas em causa."
50. Os acórdãos proferidos pelo Tribunal Central Administrativo do Norte, em 2022/01/28, no Processo n° 01100/20.6BEBRG, e em 2022/04/08, no Processo n° 00307/19.3VBEBRG concretizam que: “Verificando-se que antes de 01/01/06, a Autora estava inscrita na CGA e que posteriormente a essa data foi investida, através da celebração de sucessivos contratos com o Ministério da Educação, em cargo a que antes de 01.01.2006 correspondia o direito de inscrição na CGA, a mesma tem o direito à sua reinscrição, de acordo com o disposto no artigo 2o da Lei n° 60/2005.” 51. Neste sentido é irrelevante a existência de interrupções temporais entre contratos, quer se trate de uma interrupção de 2 dias, 5 meses ou de anos do exercício de funções públicas docentes. 52. O limite subjacente na norma prende-se unicamente com a entrada de novos subscritores para o regime social convergente, no sentido de que sejam aqueles que, primeira vez, exercem funções às quais corresponda o direito de inscrição. 53. O legislador pretendeu manter abrangidos pelo regime de proteção social convergente todos os docentes contratados que efetuaram descontos para a CGA em data anterior ao dia 1 de janeiro de 2006 e que, independentemente das vicissitudes da sua carreira, voltaram a exercer funções às quais correspondia o direito de inscrição. 54. Quanto à alegação de que não deveria ter sido admitida a extensão de efeitos, a mesma não foi alegada pela ora recorrente em sede de recurso para o TCAN, pelo que neste momento esta alegações é perfeitamente inócua. 55. Nestes termos, bem andou a decisão proferida pelo Tribunal a quo, que condenou as Entidades Demandadas a reconhecerem o direito da Autora/Recorrida como subscritora da CGA, e a praticarem todos os atos materiais necessários a repor a sua inscrição com efeitos à data em que foi ilegalmente inscrita no regime geral da segurança social, em conformidade com a posição da jurisprudência e da doutrina maioritária. 56. E prefigura-se ser, assim, de concluir que só poderão improceder as alegações e o que foi por si peticionado em sede de recurso e ser dados como conformes e legais os fundamentos e a decisão proferida no douto acórdão recorrido. 57. Veja-se as alegações proferidas pelo MP junto do Tribunal Constitucional que considera o artigo 2o n° 2 da Lei 45/2024 inconstitucional (2asecção, autos de recurso n° 500/25 vindos do TAF Penafiel processo 228/24.8 BEPNF).» 1.6.A revista foi admitida por Acórdão da Formação Preliminar deste Supremo Tribunal, de 25/09/2025, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. 1.7. O Ministério Público, notificado nos termos dos artigos 146.º, n.º 1, e 147.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) pronunciou-se no parecer junto aos autos, subscrito pela Senhora Procuradora-Geral Adjunta junto deste STA, no sentido da improcedência do recurso interposto, de que se transcreve o seguinte segmento final:
«Em face do exposto, e concluindo, afigura-se-nos, salvo melhor entendimento, que deverá também considerar-se que, no presente caso, a Autora – subscritora da CGA desde 20/09/1996 até maio de 2007, exercendo a sua atividade docente ao abrigo de diversos contratos de trabalho em funções públicas nos termos que constam do probatório, um dois quais com início em 25/05/2007 e colocação noutro estabelecimento de ensino – manteve o seu direito à (re)inscrição na CGA, desaplicando-se, para o efeito, ao seu caso, os indicados normativos do arts. 2º, nºs 1 e 2, e 4º, nº 1, da Lei nº 45/2024, de 27/12, por restritivos desse direito e, assim, inconstitucionais nos termos dos citados Acórdãos do Tribunal Constitucional nº 689/2025 e nº 1047/2025 (e dos demais acima referidos). Mais se considerando, consequentemente, que deverá ser confirmado o decidido pelas instâncias, que reconheceram o direito da Autora a manter-se como subscritora da CGA desde maio de 2007, condenando os Réus a praticarem os atos necessários à reconstituição da situação, nos termos constantes do dispositivo da sentença do TAF de Penafiel.» 1.8. Com prévia dispensa de vistos, mas com envio do projeto de acórdão aos Senhores Conselheiros Adjuntos submete-se os presentes autos á conferência para julgamento. ** II- QUESTÕES A DECIDIR 2.Tendo em conta as conclusões das alegações apresentadas pela Recorrente - as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 635.º, nº 4 e 639.º, n.º 1 do CPC, ex vi, artigos 1.º e 140.º n.º 3 do CPTA (sem prejuízo de eventual matéria de conhecimento oficioso) - constituem objeto do presente recurso saber se o acórdão recorrido errou ao admitir a reinscrição da Autora na CGA, se ao caso é aplicável a Lei n.º 45/2024, enquanto norma de interpretação autêntica da Lei n.º 60/2005 e avaliar a constitucionalidade da norma interpretativa, em especial à luz do princípio da proteção da confiança. ** III. FUNDAMENTAÇÃO A.DE FACTO 3.Os factos dados como provados são os constantes do acórdão recorrido, para os quais se remete, nos termos do artigo 663.º, n.º 6, do Código de Processo Civil, aplicável ex vi dos artigos 1.º e 140.º, n.º 3, do CPTA. ** B. DE DIREITO 4. O presente recurso de revista é interposto do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte que, confirmando o saneador-sentença proferido pela 1.ª instância, reconheceu à Autora- ora recorrida- o direito à sua reinscrição no sistema da Caixa Geral de Aposentações (CGA). 5. O Supremo Tribunal Administrativo tem afirmado, de modo consistente, que o encerramento da CGA a novas inscrições determinado pela Lei n.º 60/2005, a partir de 01/01/2006, respeita exclusivamente às primeiras inscrições, pelo que não visa eliminar o estatuto de subscritor da CGA já adquirido antes do dia 01/01/2006, nem obstar à manutenção ou à reinscrição quando estejam em causa trajetórias funcionais na Administração Pública posteriores a 2006. Essa leitura decorre da literalidade e teleologia do art. 2.º da Lei n.º 60/2005 (“pessoal que inicie funções”) e foi explicitada, entre outros, no Acórdão do STA de 06/03/2014 (Proc. 0889/13):
a norma pretende “impedir novas entradas no sistema”, não restringir os subscritores já existentes- não ocorrendo quebra do estatuto do subscritor sem descontinuidade temporal entre vínculos administrativos. Posteriormente, a jurisprudência aprofundou este entendimento, reconhecendo a reinscrição também em hipóteses com descontinuidade temporal entre vínculos de emprego público, tendo em conta a natureza das carreiras (designadamente a docente) e o princípio da proteção da confiança. 6.À luz da evolução jurisprudencial e da interpretação acolhida pelo acórdão recorrido, cumpre delimitar o objeto da presente revista às seguintes questões: (i) saber se o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento ao admitir a reinscrição da Autora na CGA; (ii) determinar a aplicabilidade ao caso da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, enquanto norma de interpretação autêntica do art. 2.º, n.º 2, da Lei n.º 60/2005; (iii) aferir se essa norma interpretativa respeita os parâmetros constitucionais, mormente o princípio da proteção da confiança ínsito no art. 2.º da Constituição da República Portuguesa, tal como tem sido entendido pelo Tribunal Constitucional. 7.A questão da constitucionalidade da Lei n.º 45/2024 foi apreciada pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 689/2025 (Proc. n.º 366/25), que declarou inconstitucional, por violação do princípio da proteção da confiança, o art. 2.º, n.º 2, da referida Lei. Esta decisão, embora proferida em sede de fiscalização concreta e sem força obrigatória geral, assumiu relevância paradigmática, porquanto fixou os critérios de ponderação entre a retroatividade normativa e a tutela da confiança legítima dos subscritores da CGA. 8.Com fundamento nesse juízo do Tribunal Constitucional, o Supremo Tribunal Administrativo, no Acórdão de 11 de setembro de 2025 (Proc. n.º 1183/23.7BEPRT), proferiu a sua primeira decisão expressa sobre a matéria, concluindo pela inaplicabilidade da norma interpretativa constante do art. 2.º, n.º 2, da Lei n.º 45/2024, por violação do princípio da proteção da confiança. 9.A partir deste Acórdão, o STA consolidou a orientação jurisprudencial no sentido de afastar a aplicação retroativa restritiva da Lei n.º 45/2024, reafirmando o direito à reinscrição dos antigos subscritores da CGA, de que são exemplo, diversos acórdãos posteriores, disponíveis na base de dados da DGSI, como os de 2 de outubro de 2025 (Proc. n.º 849/23.6BEPRT), 9 de outubro de 2025 (Proc. n.º 610/24.0BEBRG) e 16 de outubro de 2025 (Proc. n.ºs 0653/24.4BEBRG, 345/24.4BEBRG e 0619/23.1BEBRG), entre outros. 10.Os fundamentos acolhidos nesse acórdão mostram-se plenamente transponíveis para o presente caso, não se vislumbrando razões que imponham a alteração da orientação jurisprudencial firmada. 11.Reiterando a fundamentação anteriormente acolhida no acórdão de 11 de setembro de 2025, nele afirmou-se, no que ora releva, o seguinte: «“27.As decisões proferidas pelas instâncias não merecem qualquer censura quanto à interpretação e aplicação do disposto no artigo 2.º em conjugação com o artigo 22.º, da Lei n.º 60/2005, e que culminaram no reconhecimento do direito peticionado pela da Autora de condenação da CGA a reinscrevê-la na CGA, quando consideradas à luz da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo.
Aliás, a questão que foi decidida pelas instâncias não é nova nesta jurisdição, tendo sido objeto, como já se disse, de múltiplos arestos por parte dos tribunais superiores desta jurisdição, máxime, do Supremo Tribunal Administrativo. 28. Sucede que, antes da prolação do acórdão recorrido, foi publicada e entrou em vigor a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, que aquela instância não considerou. A entrada em vigor deste diploma veio introduzir a necessidade de uma nova ponderação, uma vez que o mesmo introduziu uma norma de interpretação autêntica do artigo 2.º, n.º 2 da Lei n.º 60/2005. 29.O artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27/12 sob a epígrafe “Interpretação autêntica”, estipula o seguinte: «1 - Para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.° da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de janeiro de 2006 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, conferiam direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações. 2 - Ressalva-se da obrigatoriedade estabelecida no número anterior o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22. ° do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 19 de dezembro: a) Não exista qualquer descontinuidade temporal; ou b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que: i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e ii) O funcionário não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público. 3 - Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro. Trata-se, como resulta do artigo 4°, n.º 1 desta Lei n.º 45/2024, de uma norma que se qualifica e pretende subsumir-se ao regime jurídico das leis interpretativas do artigo 13. °, n.º 1 do Código Civil. E, se assim for, não tem razão a Recorrida ao sustentar a tese de que os efeitos desta lei não se poderiam aplicar no caso concreto, uma vez que a decisão, tendo sido impugnada, não transitou em julgado.
30.Esta nova disposição veio alterar substancialmente o regime jurídico aplicável, ao estabelecer como regra a exclusão da reinscrição na CGA dos agentes públicos que regressem ao exercício de funções, salvo nas duas exceções previstas no seu n.º 2: (i) quando não exista qualquer descontinuidade temporal; ou (ii) quando, existindo tal descontinuidade, esta seja involuntária, limitada no tempo, justificada pelas especificidades da carreira, e o agente não tenha exercido atividade remunerada no interregno. 31.A introdução destes requisitos adicionais, não extraíveis da letra nem da teleologia da norma originária, representa uma modificação substancial do regime jurídico vigente até então, o que levou diversos tribunais a questionar a natureza verdadeiramente interpretativa da Lei n.º 45/2024, de 27/12. 32.Com efeito, já se encontram proferidas, pelo menos, onze decisões judiciais de primeira instância que declararam a inconstitucionalidade do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27/12 por violação do princípio da proteção da confiança e do Estado de Direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa 33.Estas decisões, embora respeitantes a casos concretos, obrigaram o Ministério Público a suscitar a fiscalização sucessiva da constitucionalidade junto do Tribunal Constitucional. 34. Sucede que no passado dia 15 de julho de 2025, e em relação a um dos processos onde essa questão foi suscitada, o Tribunal Constitucional proferiu o Acórdão n.º 689/2025, no qual decidiu julgar inconstitucional o artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, quando interpretado no sentido de que a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para tal reinscrição se aplicam a sujeitos cujo vínculo de emprego público tenha cessado após 01 de janeiro de 2006 e que o tenham restabelecido antes de 26 de outubro de 2024, por violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, que consagra o princípio do Estado de Direito e, em especial, a proteção da confiança legítima dos cidadãos 35.Para o que mais releva ao objeto do presente recurso, transcreve-se o seguinte segmento da fundamentação avançada pelo Tribunal Constitucional: «(…) 8. Pois bem, regressando ao caso dos autos, a primeira observação que se impõe é que a jurisprudência, algum tempo depois da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, apreciou o problema dos ex-agentes públicos readmitidos a funções para efeitos de inscrição na CGA ou na segurança social. Uma vez que, por força do Estatuto da Aposentação (Decreto-Lei n.º 498/72 de 9 de dezembro), a eliminação do funcionário como subscritor da CGA dependia que o abandono de funções fosse definitivo (artigo 22.º, n.º 1: «Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo (…)») e porque o artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, só impunha a inscrição na Segurança social a funcionários que nunca antes tivessem exercido funções públicas («O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 (…) é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social»), os Tribunais perfilharam o entendimento de que a proibição de (re)inscrição na CGA (com a obrigatoriedade de inscrição no regime geral da segurança social) não abrangia servidores readmitidos ao serviço depois da entrada em vigor do novo diploma. Quanto a estes, permitia-se, como tal, a reinscrição na CGA, entendido como um direito antes adquirido.
O problema foi assim decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo em acórdão de 6 de março de 2014 no Proc. 0889/13: «A articulação entre os regimes do sistema de segurança social e os regimes de protecção social da função pública, nomeadamente no sentido da sua tendencial uniformização ou convergência, tem constituído um dos objectivos sucessivamente proclamados pelo legislador em vários diplomas de que constitui exemplo a Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro. O art. 2º deste diploma tem o seguinte conteúdo: “Artigo 2º Inscrição 1-A Caixa Geral de Aposentações deixa, a partir de 1 de Janeiro de 2006, de proceder à inscrição de subscritores. 2- O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito, é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social.” Retira-se imediatamente da letra dos nºs 1 e 2 do preceito que o legislador pretende que a CGA deixe de proceder à inscrição de subscritores, a partir de 1 de Janeiro de 2006, o que significa que aos funcionários e agentes que “iniciem” funções, a partir daquela data, passa a aplicar-se o regime da segurança social. Neste sentido, a utilização do inciso “inicie” funções, afigura-se inequívoco no sentido de abranger os trabalhadores que ingressem pela primeira vez (ex novo) na função pública. O objectivo a alcançar é o de não aumentar o número de inscrições através do cancelamento da entrada de novos subscritores e, nessa medida, caminhar para a convergência ao mesmo tempo que se limita o crescimento da despesa pública nesta área. No mesmo sentido, na exposição de motivos constante da Proposta de Lei nº 38/X pode ler-se, entre o mais, que “A concretização da convergência não deve, porém, fazer-se nem à custa do sacrifício das expectativas daqueles que, no quadro do regime actualmente em vigor, já reúnem condições para se aposentarem. Nem de ruturas fracturantes, optando-se antes por um modelo de transição gradual que aplica aos funcionários, agentes da Administração Pública e demais servidores do Estado o regime de pensões do Estatuto da Aposentação, o regime de segurança social ou ambos simultaneamente.” Assim sendo, considerando a letra do preceito e a sua razão de ser, afigura-se claro poder retirar-se do preceito que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a CGA estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública. (…) O art. 22º do EA, sob a epígrafe “Eliminação do subscritor”, prevê as situações em que há lugar ao cancelamento da inscrição dos subscritores, dispondo do seguinte modo:
“1- Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição”. Por sua vez, o nº 2 do mesmo preceito permite em qualquer caso nova inscrição se o antigo subscritor vier a ser readmitido em quaisquer funções públicas contempladas no art. 1º do mesmo Estatuto. Da leitura conjugada das referidas normas retira-se que, para o legislador, só haverá cancelamento da inscrição do subscritor que cesse definitivamente o exercício do seu cargo, assistindo-lhe, porém, o direito a ser de novo inscrito, se voltar a ingressar em funções públicas. No entanto, note-se que, à luz do EA, só há lugar ao cancelamento da inscrição do subscritor, com a consequente eliminação, quando aquele cesse, a título definitivo, o seu cargo (…) Acresce que também quanto ao fim visado pelo art. 2º da Lei nº 60/2005 se afigura não existir incompatibilidade entre os dois preceitos, uma vez que, como vimos, o que se pretende é alcançar a convergência progressiva através da proibição da entrada de novos subscritores, ou seja, o objectivo é cancelar novas entradas e não propriamente eliminar os que permanecem no sistema. (…) pelo que ficou dito, o inciso “direito de inscrição” deve ser objecto de interpretação adequada de modo a harmonizar-se com a letra e a teleologia intrínseca do art. 2º da Lei nº 60/2005, preceito que, como vimos, apenas visa abranger o pessoal que inicie absolutamente funções. Logo, esta norma deve ser tomada no sentido restrito de que só há eliminação do subscritor se ele não for investido noutro cargo a que – antes de 1/1/2006 - correspondesse direito de inscrição.» Esta orientação jurisprudencial sedimentou-se e estabilizou nos nossos Tribunais, do que serão exemplos os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 14 de fevereiro de 2020 no Proc. 01771/17.0BEPRT, de 28 de janeiro de 2022 no Proc. 01100/20.6BEBRG, de 11 de fevereiro de 2022 no Proc. 00099/21.1BRBRG, de 10 de março de 2022 no Proc. 1974/20.0BEBRG, de 10 de março de 2022 no Proc. 877/21.6BEBRG, de 30 de setembro de 2022 no Proc. 00708/20.4BEPRT, de 7 de dezembro de 2022 no Proc. 00714/20.9BEPNF e de 08 de abril de 2022 no Proc. 00307/19.3BEBRG. Mais recentemente, o mesmo entendimento foi reiterado no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 27 de março de 2025 no Proc. 108/24.7BELRA e nos acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 24 de janeiro de 2025 no Proc. 01183/23.7BEPRT, de 7 de fevereiro de 2025 no Proc. 01668/23.5BEPRT, de 7 de fevereiro de 2025 no Proc. 00567/24.8BEBRG, de 21 de fevereiro de 2025 no Proc. 00123/24.0BECBR, de 21 de fevereiro de 2025 no Proc. 01091/24.4BEBRG, de 7 de março de 2025 no Proc. 00240/24.7BECBR, de 7 de março de 2025 no Proc. 00187/24.7BEPNF, de 21 de março de 2025 no Proc. 00619/23.1BEBRG, de 21 de março de 2025 no Proc. 00953/24.3BEBRG, de 27 de março de 2025 no Proc. 108/24.7BELRA, de 4 de abril de 2025 no Proc. 00197/24.4BEPNF, de 4 de abril de 2025 no Proc. 00270/24.9BEPNF, de 10 de abril de 2025 no Proc. 795/24.6BESNT e de 24 de abril de 2025 no Proc. 00401/24.9BEPNF. O artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, porém, veio opor-se com estrondo a esta disciplina normativa – extraída da Lei aplicável como unívoca e com dezoito anos de vigência – já que introduziu como regra a proibição de reinscrição na CGA de servidores públicos que regressassem a funções, abrindo exceção apenas para duas situações programadas no n.º 2 do sobredito articulado legal, que antes referimos e agora relembramos:
quando se verifique mero trânsito do profissional entre posições na função pública, sem interrupção na qualidade de servidor público; ou, em alternativa, quando o interregno seja indissociável do estatuto de agente público em causa e, cumulativamente, quando a alteração seja alheia à vontade do funcionário e este não tenha desenvolvido atividade remunerada no ínterim. Muito embora resulte do já exposto, importa fazer ver que este novo programa normativo jamais poderia ser obtido com base num exercício interpretativo do Direito ordinário em vigor até à chegada ao ordenamento da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro: de uma parte, a regra de exclusão da CGA dos agentes públicos que regressem à função opunha-se ao teor literal do artigo 22.º, n.º 1, do Estatuto de Aposentação, que expressis verbis exigia que o abandono fosse definitivo para que se perdesse a qualidade de beneficiário da CGA; de outra parte, a obrigação de inscrição na segurança social de funcionários públicos nos termos do artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, cingia-se a trabalhadores que iniciassem funções depois de 1 de janeiro de 2006, excluindo da assimilação ao regime previdencial comum os agentes que se apresentassem de regresso ao exercício de funções públicas; em terceiro lugar, e por fim, pelo menos a segunda cláusula de exceção sobre o princípio geral de proibição de reinscrição de funcionários na CGA (artigo 2.º, n.º 2, alínea b), Lei n.º 45/2024 de 27 de dezembro), com condicionantes específicas que caracterizam situações francamente circunscritas e peculiares, seria impassível de ser extraída do texto do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, cujo texto nada de remotamente associável poderia sugerir ao intérprete. Serve por dizer, a vinculação dos funcionários públicos ao programa normativo que se observa no artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, estava dependente de uma iniciativa legislativa, não sendo equacionável disciplina semelhante antes deste diploma. Em reforço e emprestando adicional solidez à conclusão que já alcançámos, recordamos que a jurisprudência ganhou contornos de unanimidade sobre esta matéria, cimentando a posição material dos funcionários públicos que regressassem a funções após 1 de janeiro de 2006 perante a CGA que a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, maxime o seu artigo 2.º, veio alterar. Face a todo o exposto, a norma fiscalizada não se pode entender uma norma interpretativa, é antes um quadro normativo inovador e que alterou o estatuto legal e a relação substantiva entre servidores públicos e a Caixa Geral de Aposentações, agravando fortemente os requisitos para a reinscrição de trabalhadores regressados ao serviço e reforçando de forma intensa os casos de sujeição ao regime comum da segurança social. Diríamos mesmo que se tratou de uma alteração importante ao sistema de equilíbrios do processo de convergência com privados programado pelo Legislador e com evidente prejuízo para os sujeitos que hajam reingressado depois de 1 de janeiro de 2006 na função pública, cuja qualidade de subscritores da CGA foi abolida arbitrariamente. Dito de outra forma, enfim, desde 1 de janeiro de 2006 e até à entrada em vigor do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, todos os funcionários inscritos na CGA que interrompessem o exercício de funções públicas, mas a elas regressassem, beneficiavam do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações. O artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, porém, adotando outro paradigma, acelerou o processo de convergência por via de um efeito ablativo sobre a esfera destes funcionários, eliminando o direito a reinscrição na CGA no caso de readmissão a funções públicas (ressalvando apenas, como se disse, os casos em que a interrupção haja sido involuntária, coeva à função e desde que o trabalhador não tenha exercido atividade remunerada durante o interregno) e fazendo retroagir a nova solução ao início do processo de convergência, em 1 de janeiro de 2006.
A norma sindicada mostra-se, por tudo, violadora do princípio de Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa) e sua derivação sobre segurança jurídica, já que o seu desempenho operativo se projeta numa lesão em direitos incorporados na esfera jurídica de particulares sobre uma pessoa coletiva de Direito público, a CGA. Nada proibia o Estado de proceder à reorganização do sistema previdencial dos seus servidores optando por um novo modelo, este assente numa premissa de solidariedade universal entre trabalhadores, seja qual for o setor onde prestem funções, público ou privado. Isso não significa, porém, que fosse permitido ao Legislador amputar direitos de terceiros consolidados na ordem jurídica através da reforma conduzida por via da retroação do novo quadro legal, tal como se pretende pela norma fiscalizada: «(…) a luta pela Constituição e pelo Estado de Direito foi também, desde os primórdios das revoluções liberais, uma luta pela segurança jurídica, no sentido de um projeto de organização racional do Estado e da sua atuação que mantivesse a esfera dos particulares, nomeadamente no domínio da propriedade e da atividade económica, ao abrigo das arbitrariedades típicas de um exercício dos poderes de autoridade discricionária que caracterizavam o anterior Estado absoluto (…) uma lei retroativa restritiva de direitos é, à partida, constitucionalmente ilegítima, de tal forma ela afeta desvantajosamente posições dos particulares já estabilizadas ou resolvidas no passado, de uma forma com que estes não podiam razoavelmente contar nem a ordem jurídica de Estado de Direito poderia admitir. Uma lei retroativa restritiva de direitos é, por definição, uma lei que, apesar de aprovada num dado momento, ficciona a sua entrada em vigor em momento anterior e pretende produzir integralmente os seus efeitos, no caso efeitos restritivos, desvantajosos para os particulares, a partir desse momento ficcionado, portanto, produzindo efeitos sobre situações já estabilizadas no passado e constituídas legalmente ao abrigo do quadro jurídico então vigente.» (Jorge Reis Novais, Princípios Estruturantes do Estado de Direito, 2.ª Ed., Almedina, 2022, p. 216 e 221; v., também, Acórdão do TC n.º 188/2009) A ablação, unilateral e injustificada, do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações por funcionários que hajam sido reinstituídos em funções públicas depois de 1 de janeiro de 2006 e antes de 27 de outubro de 2024 representa, em face do exposto, uma lesão arbitrária em direitos legais e legítimos titulados por particulares, lesiva do princípio da confiança e por isso proibida pelo princípio constitucional de Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa). Assim sendo e convergindo com as conclusões do recorrente, a norma sob sindicância será julgada inconstitucional com o descrito fundamento, improcedendo o recurso interposto.» 36.O Tribunal Constitucional, no seu Acórdão n.º 689/2025, declarou a inconstitucionalidade do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, quando interpretado no sentido de que a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações (CGA) e os requisitos adicionais aí previstos se aplicam a trabalhadores cujo vínculo de emprego público tenha cessado após 1 de janeiro de 2006 e que o tenham restabelecido antes de 26 de outubro de 2024. Tal juízo de inconstitucionalidade fundou-se na violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, que consagra o princípio do Estado de Direito, incluindo a proteção da confiança legítima e a segurança jurídica.
37.O Tribunal Constitucional considerou que a Lei n.º 45/2024, de 27/12 introduziu exigências probatórias e requisitos materiais que não decorriam da redação originária da Lei n.º 60/2005, nem da jurisprudência reiterada dos tribunais administrativos, que reconheciam aos trabalhadores com vínculo público anterior a 2006 o direito à reinscrição na CGA (…). A aplicação retroativa dessas exigências (…) foi considerada inconstitucional por frustrar expectativas legítimas fundadas em decisões judiciais anteriores (…). 38.Não podemos estar mais de acordo com a posição defendida pelo Tribunal Constitucional, cuja fundamentação acolhemos sem reservas. Ademais, esse entendimento reforça o acerto da jurisprudência que os tribunais superiores da jurisdição administrativa, nomeadamente o Supremo Tribunal Administrativo (STA), têm vindo a consolidar que reconhece o direito à reinscrição na CGA a trabalhadores que, tendo sido subscritores antes de 01/01/2006, retomam funções públicas após essa data, mesmo que exista um interregno entre vínculos (…). 41.Por conseguinte, e tendo em conta a jurisprudência consolidada do STA que reconhece o direito à reinscrição na CGA em situações de reingresso funcional com vínculo anterior a 01.01.2006, a declaração de inconstitucionalidade da norma interpretativa constante da Lei n.º 45/2024, por violação do princípio da proteção da confiança, e a inexistência de decisão judicial transitada em julgado que obste à aplicação da jurisprudência anterior, impõe-se julgar improcedente o recurso de revista interposto pela Caixa Geral de Aposentações, e confirmar, com a presente fundamentação, o acórdão recorrido que, por sua vez, confirmou a sentença da primeira instância. 42.Deve, m face do exposto, declarar-se a inaplicabilidade ao caso concreto da norma constante do artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, por força da sua inconstitucionalidade, nos termos do Acórdão n.º 689/2025 do Tribunal Constitucional. Consequentemente, mantém-se a condenação da Ré na reinscrição da Autora no regime de proteção social convergente (…)”. 12. Note-se que o Tribunal Constitucional reiterou o entendimento firmado no Acórdão n.º 689/2025 em diversos arestos subsequentes - designadamente nos Acórdãos n.ºs 928/2025, 929/2025, 930/2025 e 931/2025-, nos quais julgou inconstitucional a mesma norma, por violação do princípio da proteção da confiança, consagrado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa. 13. Atendendo à identidade substancial dos pressupostos fático-jurídicos subjacentes aos presentes autos e aos considerados no acórdão anteriormente citado, bem como nos demais casos apreciados pelo Tribunal Constitucional, impõe-se a transposição das conclusões aí firmadas para a presente decisão. 14. Em razão do exposto, conclui-se pela inconstitucionalidade da norma constante do artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 45/2024, quando interpretada no sentido de que a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para a reinscrição aí previstos se aplicam a sujeitos cujo vínculo de emprego público tenha cessado após 1 de janeiro de 2006 e que o tenham restabelecido antes de 26 de outubro de 2024, por violação do artigo 2.º da Constituição.
15. Como tal, deve declarar-se a inaplicabilidade, ao caso concreto, da norma constante do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, por se revelar materialmente inconstitucional, nos termos do artigo 204.º da Constituição da República Portuguesa. Esse juízo encontra respaldo na fundamentação expendida no Acórdão n.º 689/2025 do Tribunal Constitucional, que expressamente decidiu: «Julgar inconstitucional o artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, quando interpretado no sentido de que a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para a reinscrição aí previstos se aplicam a sujeitos cujo vínculo de emprego público tenha cessado após 1 de janeiro de 2006 e que o tenham restabelecido antes de 26 de outubro de 2024, por violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa.» 16. A aplicação dessa jurisprudência aos presentes autos revela-se inteiramente adequada, porquanto:(i) se reconhece o direito à reinscrição na CGA em situações de reingresso funcional por trabalhadores com vínculo público anterior a 1 de janeiro de 2006; (ii) foi declarada a inconstitucionalidade da norma interpretativa constante da Lei n.º 45/2024, por violação do princípio da proteção da confiança;(iii) inexiste decisão judicial transitada em julgado que obste à aplicação da orientação jurisprudencial firmada. 17. Em face do exposto, impõe-se negar provimento ao presente recurso de revista, devendo manter-se o acórdão recorrido, em plena consonância com a jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal Administrativo. ** IV. DECISÃO Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em declarar a inaplicabilidade ao caso concreto da norma constante do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei 45/2024, de 27 de dezembro, por força da sua inconstitucionalidade e, em consequência, negar provimento ao presente recurso, mantendo o acórdão recorrido. Custas da responsabilidade da Recorrente. Notifique. ** Lisboa, 08 de janeiro de 2026. - Helena Maria Mesquita Ribeiro (relatora) - Pedro José Marchão Marques - Cláudio Ramos Monteiro.