Processo 0225/17

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:- Relatório -
1 – A Autoridade Tributária e Aduaneira – AT vem interpor para este Supremo Tribunal recurso de revista excepcional, ao abrigo do disposto nos artigos 150.º e 144.º n.º 1 e 2 do CPTA, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 27 de Outubro de 2016, que indeferiu a reclamação para a conferência do despacho do relator naquele TCA que, por não haver que conhecer do seu objecto, julgou findo o recurso que pretendera interpor da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, de 31 de Outubro de 2011, que julgou procedente a Acção Administrativa Especial interposta por A…………, SA, com os sinais dos autos, e verificou a caducidade da garantia prestada no âmbito do processo de execução fiscal n.º 3530200701050672.

A recorrente conclui as suas alegações de recurso formulando as seguintes conclusões:

1. O presente recurso de revista vem interposto do Douto Acórdão proferido em conferência pelo TCA Sul em 27-10-2016;

2. Salvo o devido respeito, que é muito, entende a Autoridade Tributária e Aduaneira que esse acórdão procedeu a uma errada aplicação do Direito, devendo esse Supremo Tribunal intervir em Revista, pois que se verificam os pressupostos previstos na lei para o efeito.

3. Nos presentes autos foi rejeitado o recurso jurisdicional interposto pela Autoridade Tributária e Aduaneira da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada de 31-10-2011, por ali se ter entendido ser aplicável ao caso – em que estava em causa uma acção administrativa especial em matéria tributária da competência e a correr termos num tribunal tributário – o regime jurídico previsto no art.º 40.º, n.º 3 do ETAF (para os tribunais administrativos de círculo) e, por isso, ser também aplicável ao caso a alínea i) do n.º 1 do artigo 27.º do CPTA.

4. Em consequência do que se decidiu que o meio de reacção adequado devia ter sido a reclamação nos termos do n.º 2 do citado artigo 27.º do CPTA e não aquele recurso jurisdicional, tendo este sido rejeitado por intempestividade.

5. A questão relevante controvertida nestes autos consiste, essencialmente, em saber se nas circunstâncias do caso, numa sentença proferida numa acção administrativa especial em matéria tributária, proferida num Tribunal Tributário, por juiz singular (como não podia deixar de o ser), o TCA, ao aplicar a alínea i) do n.º 1 e o n.º 2 do artigo 27.º do CPTA, e isso por entender ser também aplicável o art. 40.º n.º 3 do ETAF procedeu a uma incorrecta aplicação do direito.

6. A questão enunciada é fundamental para garantir uma correcta e melhor aplicação do Direito e tal, note-se, numa matéria em constante aplicação nos tribunais.

7. E isso, além do mais, dado que, aquando da interposição, nos presentes autos, do recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Tributário para o TCA Sul, a opção jurisprudencial que se encontrava firmada era no sentido de que das sentenças proferidas em primeira instância pelos tribunais tributários cabia sempre imediato recurso jurisdicional, a interpor no prazo de 30 dias após a notificação das mesmas, em conformidade com o nº 1 do artigo 144º do CPTA, pelo que a sua rejeição constituiu uma decisão totalmente imprevisível.

8. Apenas agora houve uma inflexão na jurisprudência respeitante às acções administrativas especiais em matéria tributária, tendo os tribunais tributários e os TCA começado a decidir que das sentenças proferidas pelos tribunais tributários cabe reclamação, nos termos do artigo 27º nº 2 do CPTA, e não recurso.

9. Face ao que se impõe reconhecer, in casu, a importância jurídica da questão e a sua relevância excepcional com vista a uniformizar as decisões e a permitir segurança no domínio do acesso à justiça, situação em que a Revista é essencial.

10. Em abono do referido veja-se o entendimento acolhido pelo douto acórdão desse Supremo Tribunal proferido no processo nº 1360/13, de 12-09-2013, que supra se transcreveu e que, atenta a sua bondade manifesta, damos como reproduzido, salientando-se aqui que, como aí se refere: «A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, (...)».

11. Termos em que, por estarem verificados os respectivos pressupostos legais, deve a Revista ser admitida.

12. No caso em apreço estamos perante uma acção administrativa especial cujo objecto consiste num acto administrativo em matéria tributária (que não comporta a apreciação do acto de liquidação - cf. 97, nº 1, alínea p) e nº 2 do CPPT).

13. A competência para conhecer desses actos administrativos respeitantes a questões fiscais (que não comportem a apreciação do acto de liquidação) foi atribuída aos tribunais tributários pelo artigo 49º, nº 1-a)-iv do ETAF.

14. Em conformidade com essa norma, os recursos contenciosos - hoje acções administrativas especiais - em matéria tributária correm termos, em primeira instância, nos tribunais tributários.

15. A competência, organização e funcionamento dos tribunais tributários vem regulada no ETAF, no Capítulo VI desse diploma.

16. No que especificamente respeita ao funcionamento dos tribunais tributários, rege o artigo 46º do ETAF, decorrendo dessa norma que os tribunais tributários funcionam apenas com juiz singular, só assim não sendo por decisão do presidente do tribunal tributário em causa e na situação específica prevista no respectivo nº 2.

17. E, salvo o devido respeito, contrariamente ao que o TCA entendeu nos presentes autos, o entendimento da ora recorrente, acima expresso, não é posto em causa pelo regime constante nos artigos 9º-A e 49º-A, aditados ao ETAF pelo Decreto-Lei nº 166/2009, de 31-7.

18. Da interpretação sistemática do referido artigo 49º-A e atendendo ao Capítulo do ETAF onde está integrado, a conclusão a retirar é que não poderá aplicar-se ao juízo de pequena instância a norma do ETAF prevista no n.º 2 do artigo 46º.

19. Assim, reiterando o que já havíamos concluído - contrariamente ao que acontece com os tribunais administrativos de círculo - por imposição expressa do artigo 46º, nº 1 do ETAF os tribunais tributários funcionam apenas com juiz singular, só não sendo assim na situação específica prevista no nº 2 do mesmo preceito.

20. Diversamente do que acontece com os tribunais tributários, a organização, competência e funcionamento dos tribunais administrativos de círculo vem regulada no ETAF, no Capítulo V desse diploma e, dentro deste, no que especificamente respeita ao funcionamento dos tribunais administrativos de círculo, no artigo 40º.

21. O acórdão recorrido apela, em defesa da sua tese, para o nº 3 desse artigo 40º do ETAF, porém esse nº 3 (bem como, de resto, os números 1 e 2 do mesmo preceito) aplica-se apenas à jurisdição administrativa.

22. Deste modo, as acções administrativas especiais que aí se referem são as que correm termos nesses tribunais administrativos de círculo e não aquelas que o legislador entendeu serem da competência e deverem correr termos nos tribunais tributários, como acontece com a acção administrativa especial sub judice.

23. Decorrendo das normas referidas que, por opção do legislador, as acções administrativas especiais que correm termos nos tribunais tributários são, por regra, julgadas por juiz singular e que, por opção do mesmo legislador, as acções administrativas especiais que correm termos nos tribunais administrativos de círculo, se de valor superior à alçada, por regra, são julgadas por tribunal colectivo.

24. Matéria que foi claramente explicitada, em termos que consideramos ser de acolher integralmente, pelo ilustre Conselheiro Lúcio Barbosa, no voto de vencido que proferiu no já atrás mencionado Acórdão desse Supremo Tribunal de 2-5-2007, Processo nº 01128/06; e mais recentemente pelo Ac. Proferido pelo TCA Sul de 08/10/2015 no Rec. 07554/14.

25. Sendo ainda de ter presente, a propósito, que, com também vimos nas presentes alegações, o legislador previu aquele particular regime das acções administrativas especiais da jurisdição administrativa, que correm termos nos tribunais administrativos de círculo, com um objectivo específico.

26. Poderia, também, o legislador ter considerado ser necessária, por quaisquer razões, a intervenção do colectivo de juízes nas acções administrativas especiais no contencioso tributário, porém não o fez, não cabendo ao intérprete e aplicador do direito substituir-se ao legislador, sob pena de usurpação de poderes.

27. Do supra exposto decorre também, contrariamente ao que se entendeu no acórdão recorrido, a inaplicabilidade ao caso em apreço do regime estabelecido no artigo 27º, nº 1, alínea i) do CPTA.

28. Funcionando os tribunais tributários, por determinação expressa da lei, com juiz singular, carece de sentido a atribuição de uma competência (ao juiz singular) para proferir despacho em ordem a afastar a necessidade de intervenção de colectivo.

29. Por outro lado, os tribunais tributários, como também já vimos, só funcionam em colectivo quando se verifica a situação prevista no nº 2 do artigo 46º, e, nessa situação, não se coloca, também, naturalmente, a hipótese de poder, depois, vir o relator proferir decisão nos termos da alínea i) do nº 1 do artigo 27º do CPTA.

30. Não sendo esse artigo 27º, nº 1 alínea i) susceptível de aplicação no âmbito dos processos de acção administrativa especial em matéria tributária que correm termos nos tribunais tributários, o seu nº 2 também não é susceptível de ter aplicação nesse âmbito.

31. E, deste modo - contrariamente ao que se entendeu no acórdão recorrido, que procedeu a uma incorrecta interpretação e aplicação de todos os preceitos acima citados -, não cabia interpor qualquer reclamação, mas antes recurso jurisdicional, nos termos dos artigos 140º e 144º do CPTA.

32. Ao que acresce sublinhar que, como se explanou nas presentes alegações, no caso em apreço, não apenas a sentença não foi proferida por relator, como o não podia ter sido, pois in casu, de um lado nunca houve qualquer colectivo de que pudesse haver relator, por outro, de facto, todo o processo no tribunal a quo foi efectivamente conduzido, desde o seu início, por juiz singular.

33. O que, de resto, está em consonância com o facto de não haver sequer qualquer referência ao artigo 27º do CPTA na sentença do Tribunal Tributário ora em causa.

34. Por último, mas não menos importante, importa chamar a atenção desse Supremo Tribunal para que a interpretação acolhida nos presentes autos pelo TCA se traduz numa violação dos direitos de recurso e de defesa do Ministério das Finanças, pondo em causa a possibilidade de efectiva concretização dos princípios do acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva, bem como os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança, consagrados nos artigos 2º e 20º nº 2 e nº 4 da CRP, sendo por isso uma interpretação violadora da Constituição.

35. Entendimento que, diga-se, foi já acolhido pelo Tribunal Constitucional, em sede de contencioso administrativo, no Acórdão nº 124/2015, de 12-02-2015.

36. E se isso é assim em matéria de contencioso administrativo, por maioria de razão tal jurisprudência se há-de aplicar em matéria de contencioso tributário, onde, como oportunamente vimos, a “surpresa” do recorrente jurisdicional face ao regime de recurso aplicado foi total.

37. Caso a decisão do Acórdão recorrido prevaleça, ficará a Administração completamente impossibilitada de exercer o seu direito de reagir da sentença do Tribunal Tributário de 18-12-2014.

38. Para além do aclaramento legal, entretanto ocorrido com o Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro, de acordo com o qual desapareceu o julgamento em tribunal colectivo de 1.ª instância – artigo 40.º do ETAF -, e limitou-se a aplicação do artigo 27.º do CPTA aos despachos proferidos pelo relator em processos cuja tramitação em primeiro grau de jurisdição ocorra nos tribunais superiores, também,

39. Recentemente, este Tribunal Supremo, no acórdão proferido em 9 de Novembro de 2016, no âmbito do Recurso n.º 1568/15, recurso de revista idêntico ao agora interposto, decidiu conceder provimento ao recurso e ordenar a baixa dos autos ao TCA, para que aí se conheça do recurso interposto, com base em fundamentos que têm em comum, o evitar, a perda, nefasta, do direito ao recurso!

Termos pelos quais, e com o douto suprimento de V. Exas., deve ser admitido o presente recurso de revista e, analisado o mérito do recurso, deve ser dado provimento ao mesmo, revogando-se o Acórdão recorrido, com todas as legais consequências, designadamente determinando-se a admissão do recurso jurisdicional interposto pela Autoridade Tributária e Aduaneira da sentença do Tribunal Tributário de 31-10-2011.

2 – Não foram apresentadas contra-alegações.

3 - O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal emitiu o parecer de fls. 385/386, nele suscitando a questão da inconstitucionalidade dos artigos 150.º, n.º 1 do CPTA e 26º al. h) do ETAF 2004, quando interpretados no sentido da admissibilidade no contencioso tributário de recurso de revista excepcional para a Secção de Contencioso Tributário do STA de acórdão da Secção de Contencioso Tributário do TCA, por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República sobre organização e competência dos tribunais (art. 165º nº 1 al. p) CRP numeração RC/97), pugnando, em consequência, por que deva ser recusado o conhecimento do objecto do recurso.

Quanto a esta questão prévia, diga-se desde já que não deixaremos de acompanhar a jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal, entretanto sancionada pelo Tribunal Constitucional – cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 610/16, de 15 de Novembro de 2016, cujo entendimento vem sendo reiterado em Decisões Sumárias e Acórdãos posteriores (cfr. o recente Acórdão n.º 35/18, de 31 de Janeiro) - no sentido na admissibilidade no contencioso tributário do recurso excepcional de revista previsto no artigo 150.º do CPTA (cfr., por todos o Acórdão de 8 de Outubro de 2014, rec. n.º 772/14 e numerosa jurisprudência nesse sentido aí citada), não se nos afigurando ocorrer a invocada inconstitucionalidade, porquanto, como tem considerado a jurisprudência deste STA, tal competência encontra fundamento legal na expressa remissão para o CPTA operada pelo artigo 2.º alínea c) do CPPT e bem assim na alínea e) do mesmo preceito legal, que opera remissão idêntica para o Código de Processo Civil, diploma este que desde as alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 303/2007, de 24 de Agosto, passou também a prever recurso excepcional de revista para o STJ de acórdãos de tribunais da Relação, não havendo, pois, razão para tal recurso se ter apenas por excluído no contencioso tributário e suscitando tal solução, ao invés, dúvidas quanto à sua conformidade à lei fundamental por atentatória do direito à tutela jurisdicional efectiva e ao princípio da igualdade (artigos 13.º e 268.º n.º 4 da CRP).

Julga-se, pois, não haver obstáculo de ordem constitucional à admissibilidade do presente recurso, preenchidos que estejam os respectivos pressupostos legais.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir da admissibilidade do recurso.

- Fundamentação -

4 – Da admissibilidade do recurso

O presente recurso foi interposto e admitido para este STA como recurso de revista excepcional, havendo agora que proceder à apreciação preliminar sumária da verificação in casu dos respectivos pressupostos da sua admissibilidade, ex vi do n.º 5 do artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

A esse respeito, dispõe o artigo 150.º do CPTA, sob a epígrafe “Recurso de Revista”:

1 – Das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

2 – A revista só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual.

3 – Aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o tribunal de revista aplica definitivamente o regime jurídico que julgue mais adequado.

4 – O erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa não pode ser objecto de revista, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova.

5 – A decisão quanto à questão de saber se, no caso concreto, se preenchem os pressupostos do n.º 1 compete ao Supremo Tribunal Administrativo, devendo ser objecto de apreciação preliminar sumária, a cargo de uma formação constituída por três juízes de entre os mais antigos da secção de contencioso administrativo.

Decorre expressa e inequivocamente do n.º 1 do transcrito preceito legal a excepcionalidade do recurso de revista em apreço, sendo a sua admissibilidade condicionada não por critérios quantitativos mas por um critério qualitativo – o de que em causa esteja a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito – devendo este recurso funcionar como uma válvula de segurança do sistema e não como uma instância generalizada de recurso.

E, na interpretação dos conceitos a que o legislador recorre na definição do critério qualitativo de admissibilidade deste recurso, constitui jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal Administrativo - cfr., por todos, o Acórdão deste STA de 2 de abril de 2014, rec. n.º 1853/13 -, que «(…) o preenchimento do conceito indeterminado de relevância jurídica fundamental verificar-se-á, designadamente, quando a questão a apreciar seja de elevada complexidade ou, pelo menos, de complexidade jurídica superior ao comum, seja por força da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, de um enquadramento normativo especialmente intricado ou da necessidade de concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, ou quando o tratamento da matéria tem suscitado dúvidas sérias quer ao nível da jurisprudência quer ao nível da doutrina.

Já relevância social fundamental verificar-se-á quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode constituir uma orientação para a apreciação de outros casos, ou quando esteja em causa questão que revele especial capacidade de repercussão social, em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio. Por outro lado, a clara necessidade da admissão da revista para melhor aplicação do direito há-de resultar da possibilidade de repetição num número indeterminado de casos futuros e consequente necessidade de garantir a uniformização do direito em matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória - nomeadamente por se verificar a divisão de correntes jurisprudenciais ou doutrinais e se ter gerado incerteza e instabilidade na sua resolução a impor a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa e tributária como condição para dissipar dúvidas – ou por as instâncias terem tratado a matéria de forma ostensivamente errada ou juridicamente insustentável, sendo objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema.».

Entendemos, com a recorrente, que se justifica a admissão da presente revista, a que subjaz a questão de saber se da decisão de 1.ª instância, proferida por juiz singular em acção administrativa especial em matéria tributária de valor superior ao da alçada do tribunal é ou não admissível recurso ordinário directo ou se, pelo contrário, há necessidade de prévia reclamação para a conferência por, alegadamente, ser aplicável o normativo do artigo 40º/3 do ETAF.

Para questões similares tem esta formação admitido os respectivos recursos de revista excepcionais interpostos para o STA, para que a pronúncia que venha a emitir sobre a questão possa servir como orientação para os tribunais de que é órgão de cúpula, assim contribuindo para uma melhor aplicação do direito – cfr., entre outros mais recentes, os Acórdãos deste STA de 7 de Outubro de 2015, rec. n.º 0689/15, de 25 de Novembro de 2015, rec. n.º 01116/15 e de 9 de Março de 2016, rec. n.º 1568/15 -, justificando-se a admissão da presente revista por paridade de razões.

Acresce que este STA já teve ocasião de decidir da questão de mérito, tendo-o feito em sentido diverso do adoptado no Acórdão do TCA recorrido – cfr., entre outros, o Acórdão deste STA de 9 de Novembro de 2016, rec. n.º 1568/15 -, havendo, também aqui por paridade de razões, que permitir a possibilidade de conferir igualdade de tratamento.

Será, pois, admitida a revista.

- Decisão -
5- Termos em que, face ao exposto, acorda-se em admitir o presente recurso excepcional de revista.

Custas a final.

Lisboa, 14 de Março de 2018. - Isabel Marques da Silva (relatora) – Ascensão Lopes - António Pimpão.