Processo 43832/24.9BELSB.CS1

Acordam em sessão da Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

Sociedade A…, SA, devidamente identificada como requerente nos autos de outros processos cautelares instaurados contra a Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior [A3ES] e Direcção-Geral do Ensino Superior, na qualidade de contra-interessada, inconformada veio interpor recurso jurisdicional da sentença, proferida em 24.1.2024, pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que julgou improcedente a providência cautelar requerida, e, em consequência, absolveu a Entidade Requerida e a Contrainteressada do pedido cautelar [de suspensão de eficácia da decisão proferida pelo Conselho de Administração da Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior, a qual decidiu, no âmbito do Processo de Avaliação Institucional n.º AINST/…, não acreditar a Escola Superior A (ES….)].

Nas respectivas alegações, a Recorrente formula as conclusões que seguidamente se reproduzem ipsis verbis:

«A. A sentença recorrida incorre em erro de julgamento por errada interpretação e aplicação do direito, ao desconsiderar a verificação do periculum in mora, requisito legalmente exigido para o decretamento da providência cautelar, nos termos do artigo 120.º, n.º 1, do CPTA.

B. O ato suspendendo – a decisão da A3ES que determinou a não acreditação da ES… – constitui condição essencial para o desencadeamento do procedimento de encerramento compulsivo da Instituição de Ensino Superior da Recorrente.

C. Sem a prática daquele ato administrativo de não acreditação, não teria sido desencadeado o procedimento de encerramento atualmente em curso junto da Direção-Geral do Ensino Superior, conforme resulta do ofício da DGES datado de 29 de outubro de 2024.

D. A decisão recorrida erra ao concluir que o ato suspendendo não produz efeitos jurídicos diretos ou indiretos relevantes, ignorando que a mera publicitação do procedimento de encerramento já acarreta danos reputacionais, comerciais e funcionais para a Recorrente.

E. Tal procedimento compromete gravemente a imagem pública da IES, afeta a confiança dos estudantes, prejudica a captação de novos alunos e ameaça a continuidade dos vínculos contratuais com docentes e técnicos.

F. Ao desconsiderar a gravidade e irreversibilidade dos efeitos do ato suspendendo, a sentença recorrida incorre em erro de julgamento, bem como falha ao não ponderar os interesses em presença.

G. A mera possibilidade de indemnização futura não exclui, nem mitiga – ao contrário do que erradamente considerou o Tribunal a quo – a verificação do periculum in mora, sobretudo tratando-se de danos de natureza não meramente patrimonial, como a perda de reputação, de confiança e de viabilidade institucional

H. A manutenção da decisão de não acreditação e o prosseguimento do procedimento de encerramento comprometem o percurso académico dos atuais estudantes da ES…, colocando em risco a validade dos seus diplomas e a continuidade das suas trajetórias formativas.

I. A especialização da oferta formativa da Recorrente, distinta do padrão generalista de outras IES, inviabiliza a transferência automática de estudantes para outras instituições com garantia de equivalência de percurso.

J. A eventual perda da acreditação antes do início do período de candidaturas e inscrições para o ano letivo de 2025/2026 resultará, previsivelmente, num colapso da procura e no esvaziamento do corpo discente da ES….

K. O impacto do encerramento compulsivo, enquanto consequência do ato ilegal impugnado, traduz-se na destruição da atividade da Recorrente, na dissolução da sua estrutura académica e no despedimento de todos os seus colaboradores.

L. A decisão recorrida ignora, de forma injustificada, o princípio da efetividade da tutela jurisdicional consagrado nos artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP e no artigo 2.º do CPTA, ao inviabilizar a utilidade prática da ação principal – incorrendo, pois, em erro de julgamento.

M. A ausência de suspensão do ato de não acreditação compromete a possibilidade de reversão dos efeitos lesivos, mesmo que a decisão administrativa venha a ser anulada na ação principal, criando uma situação irreversível de facto consumado.

N. O Tribunal a quo não aplicou devidamente quanto previsto no n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, na parte em que assume a suspensão de eficácia como meio de evitar a inutilidade superveniente do processo principal e de prevenir danos de difícil reparação.

O. Tudo não tendo acontecido inquina a decisão recorrida de erro de julgamento, urgindo a sua revogação.

P. Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente, por provado, com a consequente revogação da sentença recorrida e sua substituição por acórdão que decrete a suspensão de eficácia do ato administrativo proferido pelo Conselho de Administração da A3ES que decidiu pela não acreditação da ES…, bem como do ato do Conselho de Revisão que indeferiu o recurso da ora Recorrente.».
A Recorrida contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:

«I. O presente recurso de apelação deve ser considerado improcedente, pois a sentença recorrida não enferma do erro de julgamento que lhe é imputado, tendo, antes, ao contrário do que pretende a Recorrente, interpretado e aplicado corretamente os artigos 112.º, 1 e 2, a), e 120.º do CPTA, e o artigo 153.º, 1, c), do RJIES.

II. Da conjugação das mencionadas disposições legais resulta que, não determinando o ato administrativo suspendendo de recusa de acreditação de uma IES o seu encerramento, pois tal encerramento apenas pode resultar de um ato administrativo a praticar por outro órgão (o Ministro), de outra pessoa coletiva (o Estado), num procedimento diverso (destinado especificamente a esse fim) e na base de pressupostos factuais distintos, cuja apreciação envolve ademais uma considerável margem de livre decisão (a «avaliação institucional gravemente negativa»), não sendo um resultado direto, imediato, necessário ou

automático do ato administrativo suspendendo, não existe o nexo de causalidade entre o ato administrativo suspendendo e os efeitos que a Recorrente visa evitar com o decretamento da providência cautelar requerida, legalmente exigido para que tal decretamento possa ocorrer.

III. Independentemente disto, todos os fundados receios e prejuízos referidos pela Recorrente como fundamento da verificação do requisito do periculum in mora e consequente existência de um erro de julgamento na sentença recorrida, para além de passíveis de reversão no cenário hipotético (mas não plausível) de que os seus pedidos venham a ser julgados procedentes na ação principal, são, todos eles, vagos, não concretizados, não documentados, não fundamentados ou mesmo totalmente implausíveis, não preenchendo sequer os requisitos mínimos para que se possa considerar cumprido o ónus de alegação que sobre a mesma impendia, e, ademais, não tendo sido julgados provados na decisão sobre a matéria de facto da primeira instância, que, por não impugnada no presente recurso, passou a revestir-se de força de caso julgado.

IV. Bem andou o Tribunal a quo ao concluir pela não verificação do requisito do periculum in mora e, por conseguinte, ao considerar como prejudicado o conhecimento dos demais pressupostos de que depende o decretamento das providências cautelares requeridas, entre os quais, o fumus boni iuris, que também não se encontra verificado, aqui se dando como integralmente reproduzido, por mera cautela, o alegado entre os artigos 130.º a 485.º da oposição apresentada pela Recorrida.».

O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto nos artigos 146º e 147°, do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Sem vistos, por se tratar de processo urgente (cfr. o nº 2 do artigo 36º do CPTA), mas com apresentação prévia do projecto de acórdão aos Exmos. Juízes-Adjuntos, vem o mesmo à sessão para julgamento.

A questão suscitada pela Recorrente, delimitada pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, nos termos do disposto no nº 4 do artigo 635º e nos nºs 1 a 3 do artigo 639º, do CPC ex vi nº 3 do artigo 140º do CPTA, consiste, no essencial, em saber se a sentença recorrida incorreu em erros de julgamento de facto e de direito ao julgar a providência improcedente, por não verificação do requisito do periculum in mora.

A sentença recorrida com relevância para a decisão da causa, considerou indiciariamente provados, os seguintes factos, reproduzidos ipsis verbis e com a qualidade de digitalização apresentada:

«1. A Requerente é a entidade instituidora e responsável pela exploração de uma instituição de ensino superior privada - a Escola Superior A… (ES… ) (cf. fls. 1 do PA).

2. A 21.03.2023, teve início o procedimento tendente à renovação da acreditação institucional da ES…, ao qual foi atribuído o n.º AINST/…… (cf. fls. 88 PA).

3. A Requerente apresentou, no âmbito do Processo n.º AINST/…., o «Relatório de Avaliação Institucional», cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido (cf. PA, de fls. 793-1208 do SITAF).

4. A 25.07.2023, a Entidade Requerida nomeou a Comissão de Avaliação Externa para apreciação do pedido de renovação da acreditação da Requerente, no âmbito do Processo n.º AINST/….. (cf. PA, de fls. 793-1208 do SITAF).

5. A 26.09.2023, foi realizada a visita à ES... no âmbito do pedido de renovação da acreditação - Processo n.º AINST/…… (cf. 92 e 94 e seguintes do PA).

6. A 05.12.2023, a Comissão de Avaliação Externa designada elaborou o «Relatório de avaliação CAE/ Avaliação institucional», no âmbito do Processo n.º AINST/….., cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido (cf. fls. 106 e seguintes do PA).

7. No relatório identificado no facto provado anterior, a Comissão de Avaliação Externa designada recomendou a não acreditação da Requerente, designadamente atendendo aos seguintes termos:

«9.4. Fundamentação (PT)

A instituição tem uma oferta acadêmica muito limitada e um número reduzido de estudantes. Assistimos a uma focalização numa área muito específica e profissionalizante excessivamente direcionada a um grupo de potenciais estudantes já profissionais o que se materializa num reduzido número de estudantes e estes com frequência pouco presencial e em regime pós-laboral.

A implementação da Política da Qualidade e do SIGQ, nomeadamente no que diz respeito às metodologias de planeamento, monitorização, avaliação e feedback para a melhoria contínua das diferentes áreas e do próprio Qualis, está ainda no início do processo, sendo demasiado informal e manual, o que impede sua plena funcionalidade e eficácia. Da mesma forma, embora algum esforço tenha sido feito, ainda vemos deficiências importantes na investigação. É relevante implementar medidas que conduzam a um maior envolvimento do corpo docente e dos estudantes nas atividades de investigação.

Os resultados da estratégia de internacionalização não são suficientes.

A instituição precisa adotar metodologias de ensino mais ativas.

É urgente implementar medidas que conduzam a um maior envolvimento do corpo docente e dos estudantes nas atividades de investigação.

É importante que a instituição conte com um corpo docente com mais dedicação à instituição. Este ponto de melhoria afeta os resultados da pesquisa.

Por fim, apreciamos as seguintes deficiências adicionais:

-Reduzida presença de estudantes nas atividades letivas.

-Inexistência de mobilidade de estudantes e docentes.

-Metodologia de ensino excessivamente expositiva.

-Existência de um reduzido quadro de docentes dedicados à Escola.

-Não existência de um Gabinete de Apoio ao Sucesso Escolar.

-Fraca participação dos estudantes na política de qualidade e nos processos de decisão.

-Ausência de oferta de micro credenciais». (cf. fls. 106 e seguintes do PA).

8. A 04.01.2024, a Requerente apresentou a sua pronúncia quanto ao «Relatório de avaliação CAE | Avaliação institucional», no âmbito do Processo n.º AINST/….., cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido (cf. fls. 161 e seguintes do PA).

9. Em 09.01.2024, a Comissão de Avaliação Externa procedeu à elaboração de novo «Relatório de avaliação CAE/Avaliação institucional», no âmbito do Processo n.º AINST/….., cujo teor aqui se dá por integralmente (cf. fls. 203 e seguintes do PA).

10. A 23.07.2024, foi enviado à Requerente, via correio eletrónico, o projeto da decisão do Conselho de Administração da A3ES, de não acreditação, no âmbito do Processo n.º AINST/……, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido (cf. fls. 261 do PA).

11. A 06.08.2024, a Requerente apresentou a sua pronúncia quanto ao novo «Relatório de avaliação CAE/Avaliação institucional», no âmbito do Processo n.º AINST/……, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido (cf. fls. 265 e seguintes do PA).

12. A 04.09.2024, o Conselho de Administração da A3ES proferiu decisão de não acreditação da Requerente, no âmbito do Processo n.º AINST/……, na qual foi homologada parcialmente a proposta de decisão e fundamentos do relatório final da Comissão de Avaliação Externa designada, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual extrai-se o seguinte:

«As Instituições de Ensino Superior (IES) têm a obrigação de garantir a qualidade do seu desempenho, nos termos da Lei nº 38/2007, de 16 de agosto, na sua redação atual (RJAES), abrangendo as diversas atividades previstas nos respetivos Planos Estratégicos, adotando os parâmetros legais prescritos na legislação nacional e utilizando como referencial as boas práticas internacionais, designadamente as resultantes dos padrões da European Association for Quality Assurance in Higher Education (ENQA).

A qualidade de cada Instituição de Ensino Superior deverá ser progressivamente consolidada através da clarificação e consensualização da sua estratégia, da adoção de sistemas internos de gestão de qualidade, da afirmação da sua oferta formativa com uma elevada taxa de sucesso, da colocação dos estudantes no centro dos seus processos de ensino e investigação, garantindo a respetiva participação, do desenvolvimento da investigação científica e da cooperação com o meio envolvente, da internacionalização nas suas diversas vertentes. Só deste modo se confirmará a confiança e responsabilidade exigida pela sociedade e traduzida no reconhecimento de interesse público.

Após análise do relatório final elaborado pela Comissão de Avaliação Externa (CAE), da pronúncia apresentada pela IES avaliada e do parecer emitido após o envio da intenção de não acreditação, o Conselho de Administração (CA) da A3ES decide não acreditar a Escola Superior A (ES…), em concordância com a recomendação e a fundamentação da CAE.

A Instituição teve uma avaliação de desempenho insuficiente em cinco dos sete parâmetros da avaliação institucional, incumprindo ainda num número também elevado de exigências legais, pelo que não pode ser objeto de acreditação.

Em primeiro lugar, no domínio da estratégia, a dimensão e a estrutura docente não permitem que as funções normais de uma Instituição de Ensino Superior (ensino, investigação, transferência de conhecimento, internacionalização, etc.) sejam exercidas com plenitude. Sublinhe-se que cerca de 73% do total dos seus docentes (percentagem não infirmada na pronúncia ou parecer) têm o estatuto de convidados. Dificilmente a Instituição poderá desenvolver um projeto educativo, que deveria estar suportado na existência de uma verdadeira comunidade docente, com vínculos efetivos à Instituição. Embora o número de ciclos de estudos acreditados tenha aumentado, o incremento de pessoal não acompanhou minimamente esta evolução.

Em segundo lugar, a implementação da Política da Qualidade e do Sistema Interno de Garantia da Qualidade (SIGQ), nomeadamente no que diz respeito às metodologias de planeamento, monitorização, avaliação e retorno destinado à melhoria contínua das diferentes áreas, é muito incipiente. No parecer apresentado em sede de audiência dos interessados, a IES avaliada limita-se a invocar iniciativas e documentos relativos à política de qualidade, o que em nada contraria o juízo negativo acerca da sua implementação. A Instituição admite implicitamente que esta vertente tem sido praticamente inexistente ao revelar que se sentiu na necessidade de contratação de uma empresa externa “para apoio ao desenvolvimento do seu sistema da qualidade”, que já terá elaborado um plano de trabalho o qual, como resulta do declarado pela própria Instituição, propõe uma completa reformulação da situação existente. Estas medidas foram adotadas “no início de 2024”, pelo que, em si, não infirmam as conclusões acima, nem puderam, aliás, produzir qualquer resultado. Assim, não se encontram cumpridos os parâmetros descritos no art. 4.º, n.º 1, al. c) do RJAES e no art. 7.º, n.ºs 1 e 2 e art. 25.º, al. b), ambos do Regulamento n. 392/2013, de 16 de outubro.

Em terceiro lugar, a IES avaliada tem uma oferta de ensino muito limitada, não sendo esta limitação, ao contrário do que a Instituição parece indicar no parecer, relativa ao número de ciclos de estudos oferecidos. Antes, como a própria IES admite no seu parecer, verifica-se a focalização numa área muito específica e profissionalizante, excessivamente direcionada a um grupo de potenciais candidatos já profissionais e, portanto, com limitações relevantes de tempo para o desenvolvimento de um percurso educativo no ensino superior. Isto traduz-se numa diminuta presença de estudantes nas atividades letivas (a maioria das aulas são em formato não presencial, o que não se revela adequado em ciclos de estudos não ministrados a distância). A agravar, como admite a própria IES no seu parecer, a presença dos estudantes nas aulas não é obrigatória. Tudo isto constitui um manifesto desincentivo à interação entre docentes e estudantes que é parte essencial de qualquer percurso educativo no primeiro ciclo do ensino superior, o que manifestamente prejudica a qualidade do ensino ministrado. A oferta formativa em parceria com outra IES não é suficiente para ultrapassar as limitações existentes. Assim, não se encontram cumpridos os parâmetros descritos no art. 4.º, n.º 1, al. a) e n.º 2, al. a) do RJAES.

Em quarto lugar, verifica-se uma fraca participação dos estudantes na política de qualidade e nos processos de decisão, sendo que esta participação apenas é concretizada através dos inquéritos pedagógicos e da sua participação no Conselho Pedagógico. No seu parecer, a IES avaliada limitou-se a invocar normas e documentos internos, sem demonstrar a existência de uma prática correspondente, pelo que não está cumprido o art. 40º, al. f) da Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro (RJIES). Não existem medidas de apoio ao sucesso escolar, assim como não existe um programa de mentoria e de acompanhamento dos estudantes, limitando-se a IES, no seu parecer a referir atuações informais e medidas pontuais, o que acaba por confirmar a conclusão precedente, pelo que não estão cumpridos os parâmetros descritos no art. 4.º, n.º 2, als. d) e e) do RJAES.

Em quinto lugar, uma política coerente com os padrões europeus exige a afetação de fundos adequados para a promoção da investigação, libertando o pessoal docente para atividades de investigação, de participação em congressos, para a publicação de artigos, etc. Todavia, tal não se verifica na IES, como confirmado no parecer, em que a IES se limita a invocar os montantes (não demonstrados) despendidos no financiamento à publicação de artigos, o que, como é evidente, não se pode confundir com o verdadeiro financiamento de atividades de investigação e desenvolvimento. A IES apresenta uma estratégia pouco desenvolvida no domínio da investigação científica. Verifica-se uma reduzida participação de docentes em unidades de investigação bem classificadas, mesmo que sedeadas noutras instituições. A participação de estudantes em atividades de investigação é diminuta. Não existem mecanismos específicos direcionados para a promoção da transferência de conhecimento, limitando-se o parecer a referir medidas isoladas. Não são mencionados projetos de I&D. As atividades de promoção do empreendedorismo junto dos estudantes são pouco transversais. Não se encontram, assim, cumpridos o art. 8.º, n.º 1, al. d), o art. 44.º, al. e), assim como o art. 45.º, n.º 3, todos do RJIES, bem como os parâmetros descritos no Artigo 4., n.º 1 d), n.º 2 g), h) e i), da Lei n.º 38/2007.

Em sexto lugar, sem prejuízo do cumprimento dos rácios legais para efeitos de acreditação de ciclos de estudos, verifica-se a existência de um reduzido quadro de docentes dedicados à Escola. O pessoal docente e investigador resulta, sobretudo, de docentes convidados que desenvolvem a sua atividade profissional fora da Instituição. Estes aspetos não são infirmados na pronúncia. Não se encontram, assim, cumpridos o art. 40.º, al. d) e o art. 50.º, ambos do RJIES.

Em sétimo lugar, a Instituição apresenta uma estratégia de internacionalização insuficientemente desenvolvida. Só recentemente foram criados incentivos a atividades de mobilidade internacional. Denota-se a falta de instrumentos que promovam e apoiem a internacionalização, embora exista formalmente uma estrutura dedicada à internacionalização, mas que não produziu resultados visíveis. São referidas algumas parcerias internacionais, mas estas também não produziram resultados visíveis. Em geral, a inadequação da estratégia de internacionalização é demonstrada pelos seus resultados inexpressivos, que, aliás, resultam da pronúncia e do parecer, e de que o fracasso da mobilidade internacional de estudantes (que o próprio parecer apresenta como objetivo da estratégia de internacionalização) é um exemplo. A estratégia nacional para a cooperação institucional é também pouco expressiva, embora tenha sido criada uma estrutura de apoio a atividades de cooperação e existam algumas parcerias na área da sua oferta formativa de base.

Não estão cumpridos o art.º 8º, n.º 1, al. g) do RJIES, bem como os parâmetros descritos no art. 4.º, n.º 1, al. e) e n.º 2, als. b) e j) do RJAES.

Por fim, deverá reconhecer-se que todas as deficiências identificadas têm carácter estrutural, parecendo resultar da incompreensão da IES quanto ao quadro normativo em que se move e quanto à intensidade das exigências da qualidade do ensino superior a que está sujeita, em particular em face da quadruplicação da sua oferta formativa desde a precedente acreditação. Por este motivo, não é minimamente plausível que, com tais pressupostos, a IES seja capaz de ultrapassar um número tão grande de insuficiências graves, muito menos num prazo evocado, compatível com a sua acreditação condicional.

Neste âmbito, e suportado nos diversos documentos produzidos, da responsabilidade da Comissão de Avaliação Externa e da própria Instituição, bem como nos critérios e parâmetros de qualidade do sistema de Ensino Superior, o Conselho de Administração decide não acreditar a escola Superior A…». (cf. fls. 310 e seguintes do PA).

13. A 06.09.2024, foi comunicada à Requerente a decisão de não acreditação, prolatada pelo Conselho de Administração da A3ES (cf. fls. 308 e seguintes do PA).

14. A 19.09.2024, a Requerente apresentou recurso da decisão de não acreditação da A… para o Conselho de Revisão (cf. fls. 316 e seguintes do PA).

15. A 16.10.2024, o CR da A3ES deliberou negar provimento ao recurso apresentado pela Requerente (cf. fls. 370 e seguintes do PA).

16. A 29.10.2024, a Requerente rececionou ofício (com ref.ª Of dgt DSSRES …./2024), remetido pela Direção-Geral do Ensino Superior, no âmbito do processo n.º DSSRESS …., cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual extrai-se o seguinte:

«No passado dia 17/10/2024, foi rececionado nesta Direção-Geral o resultado da avaliação institucional, realizada pela Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior, na qual é determinada a não acreditação da Escola Superior de A… .

Uma avaliação institucional negativa constitui, de acordo com a alínea c) do artigo 153.º da Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro (Regime jurídico das instituições de ensino superior – RJIES), causa de encerramento compulsivo de instituições de ensino superior.

Assim, atento ao disposto no n.º 2 do artigo 153.º do RJIES, esta Direção-Geral iniciou o procedimento de encerramento compulsivo, com o objetivo de conduzir e organizar todas as etapas necessárias para a tomada de decisão, a qual será formalizada através de despacho fundamentado do ministro da tutela.

Tendo em vista garantir a salvaguarda dos interesses dos estudantes, apurar eventuais medidas que, nesse âmbito, devam ser determinadas pelo ministério da tutela (tal como dispõe o artigo 156.º), e instruir devidamente o procedimento em causa, solicita-se a V. Exa. que, no prazo de vinte dias úteis, seja remetida informação detalhada sobre as medidas já adotadas ou a adotar que visem proteger os interesses dos estudantes atualmente inscritos, e que inclua, nomeadamente, no seguinte: (…).». (cf. documento junto com o r.i., de fls. 93-409 do SITAF).

*

Não se logrou provar outros factos com relevância para decidir a causa cautelar.

*

A convicção do Tribunal fundamenta-se na prova documental, conforme indicado ponto a ponto do probatório, a qual faculta todos os elementos necessários para proferir decisão.».
A decisão da matéria de facto que antecede não foi objecto de impugnação no recurso, pelo que se tem a mesma por consolidada.

Da fundamentação da sentença recorrida extrai-se o seguinte, com ênfase para a apreciação do requisito do periculum in mora, tido por não verificado:

«A Requerente alega a verificação do periculum in mora por o ato suspendendo acarretar danos extremamente avultados, caso não seja decretada a providência cautelar requerida, em resultado do encerramento da ES..., o qual pode ser determinado em virtude da Requerente deixar de ter acreditação por parte da Entidade Requerida.

Mais alega a Requerente que tais danos se enquadram em três níveis, a saber: i) ao nível da própria Requerente; ii) ao nível dos discentes que frequentam a ES...; e, iii) ao nível dos recursos humanos que trabalham para a Requerente.

No que diz respeito à própria Requerente, alega:

- danos de imagem, os quais são de feição à criação de uma situação de facto consumado; - a decisão suspendenda ilegal – bem como o ato consequente da DGES de início de procedimento de encerramento compulsivo -, não deixará de criar a perceção de que a Requerente sai diminuída face à sua posição;

- se praticado o ato de encerramento da Requerente criar-se-á a convicção de que se encontra diminuída nas suas condições e capacidade para ministrar ensino superior, afastando potenciais alunos e gerando toda uma imagem negativa;

- uma vez que a acreditação atual se encontra válida até 02 de julho de 2025, haverá um período de inscrições a correr nesse ano que, com a maior das probabilidades, não terá adesão por parte dos candidatos ao ensino superior, dado o dano reputacional gerado;

[…]

O pressuposto do periculum in mora exige saber se face aos elementos trazidos a juízo, atenta a natureza do meio processual urgente empregue, se impõe, ou não, deferir a pretensão da Requerente, por existir fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação, ou seja, se existe perigo na demora da decisão do processo principal.

O requisito do periculum in mora reclama um juízo próximo da certeza quanto à constituição de uma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação, caso não seja adotada a providência cautelar.

Este fundado receio tem de resultar da alegação de factos que permitam afirmar, com objetividade e distanciamento, a seriedade e atualidade da ameaça e a necessidade de serem adotadas medidas tendentes a evitar o prejuízo.

[…]
*
Para a compreensão dos efeitos jurídicos do ato suspendendo na esfera da Requerente, atentemos, e antes de mais, num breve enquadramento acerca dos regimes legais aplicáveis.

- Do procedimento de avaliação de estabelecimentos de ensino superior privados

A Lei n.º 38/2007, de 16 de agosto, que aprova o regime jurídico da avaliação da qualidade do ensino superior (cf. artigo 1.º), determina que «A avaliação tem por objecto a qualidade do desempenho dos estabelecimentos de ensino superior, medindo o grau de cumprimento da sua missão através de parâmetros de desempenho relacionados com a respectiva actuação e com os resultados dela decorrentes» (cf. artigo 3.º, n.º 1).

De acordo com o artigo 6.º da Lei n.º 38/2007, de 16 de agosto:

«1 - A acreditação visa a garantia de cumprimento dos requisitos mínimos que conduzem ao reconhecimento oficial dos estabelecimentos de ensino superior e dos seus ciclos de estudo.

2 - A acreditação dos estabelecimentos de ensino superior e dos seus ciclos de estudos no quadro do sistema de garantia da qualidade do ensino superior é realizada com base na avaliação da qualidade.».

Chama-se também à colação o artigo 8.º da Lei n.º 38/2007, de 16 de agosto, nos termos do qual: «A avaliação da qualidade é obrigatória e realiza-se no quadro do sistema europeu de garantia da qualidade no ensino superior.».

[…]

A Entidade Requerida é legalmente qualificada como uma fundação de direito privado de utilidade pública, nos termos e para efeitos do disposto no artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 369/2007, de 5 de novembro, o qual cria a Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior (A3ES) e aprova os respetivos estatutos.

Compete à A3ES, a avaliação e a acreditação das instituições de ensino superior e dos seus ciclos de estudos conferentes de grau académico, bem como o desempenho das funções inerentes à inserção de Portugal no sistema europeu de garantia da qualidade do ensino superior (cf. artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 369/2007, de 5 de novembro).

Ademais, todas as IES deverão ser objeto de uma avaliação institucional a cada seis anos, em conformidade com o artigo 4.º, n.º 1, do Regulamento n.º 392/2013 da A3ES, que aprovou o regime dos procedimentos de avaliação e de acreditação das IES e dos seus ciclos de estudos.

O procedimento de avaliação institucional das IES culmina numa decisão sobre a respetiva acreditação, ou não.

- Do procedimento de encerramento compulsivo de estabelecimentos de ensino superior privados

Como alega a Entidade Requerida, e bem, o procedimento de avaliação de estabelecimentos de ensino superior privados não se confunde com o procedimento de encerramento compulsivo de estabelecimentos de ensino superior privados.

A Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro, que estabelece o regime jurídico das instituições de ensino superior (RJIES), regula designadamente a sua constituição, atribuições e organização, o funcionamento e competência dos seus órgãos e, ainda, a tutela e fiscalização pública do Estado sobre as mesmas, no quadro da sua autonomia (cf. artigo 1.º).

De acordo com tal diploma, «O ensino superior tem como objectivo a qualificação de alto nível dos portugueses, a produção e difusão do conhecimento, bem como a formação cultural, artística, tecnológica e científica dos seus estudantes, num quadro de referência internacional». (cf. artigo 2.º).

Mais prevê o artigo 153.º do RJIES, sob a epígrafe «Encerramento compulsivo», o seguinte:

[…]

Ora, nos termos da lei, o procedimento de encerramento compulsivo é instaurado pelos serviços competentes do ministério da tutela – isto é, pela Direção Geral de Ensino Superior (DGES) e a competência para a decisão de encerramento compulsivo pertence ao Ministro da tutela – isto é, ao atual Ministro da Educação, Ciência e Inovação, através de despacho fundamentado, publicado na 2.ª série do Diário da República, o qual fixa as condições e prazos em que o mesmo deve ter lugar, bem como as providências necessárias para a salvaguarda dos interesses dos estudantes (cf. artigo 156.º do RJIES).

Atentemos nas causas de encerramento compulsivo de IES: i) o não preenchimento dos requisitos necessários ao seu funcionamento, ii) no caso dos estabelecimentos de ensino superior privados, a não verificação de algum dos pressupostos do seu reconhecimento de interesse público e, ainda, iii) a avaliação institucional gravemente negativa (cf. artigo 153.º, 1, do RJIES).

Uma vez praticado um ato administrativo de não acreditação de uma IES, no âmbito de um procedimento de avaliação institucional, a DGES, tomando conhecimento, como no caso vertente, pode desencadear um procedimento de encerramento compulsivo quanto à mesma.

Porém, para o encerramento compulsivo de uma IES não basta uma decisão de não acreditação, é necessário dar início ao procedimento próprio para o efeito, como veio já a suceder no caso da ES..., e que poderá vir a culminar numa decisão de encerramento da IES, designadamente quando a avaliação institucional seja gravemente negativa, o que envolve um juízo valorativo autónomo, a coberto da margem de livre apreciação por parte do órgão competente para o determinar (Ministro da Tutela) ou se verificar qualquer das demais circunstâncias previstas no artigo 153.º do RJIES.

[…]

Em presença deste quadro normativo, volvemos ao caso dos autos.

Recorde-se que constitui objeto dos presentes autos a requerida suspensão de eficácia do ato administrativo consubstanciado na decisão, proferida pelo Conselho de Administração da Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior, de 04.09.2024, no âmbito do processo de avaliação institucional com o n.º AINST/…., de não acreditação da ES....

As alegações da Requerente a respeito da verificação do periculum in mora ancoram-se, essencialmente, na convicção de que a não acreditação institucional coloca em causa a continuidade da atividade de ensino da ES..., pressupondo, como consequência lógica e necessária, o encerramento da atividade, gerando-se, por conseguinte, uma situação de facto consumado, com graves e irreparáveis danos, nos três níveis por si identificados.

Como acima melhor se demonstrou, a decisão de não acreditação - o ato suspendendo nos presentes autos -, não gera, por si, e sem mais, o encerramento da IES.

Por um lado, e compulsada a matéria de facto fixada, da mesma não resulta que a decisão suspendenda, proferida no âmbito do Processo n.º AINST/…, tenha determinado o encerramento compulsivo da ES... - tal não resulta expressamente, nem implicitamente, do ato suspendendo. E, por outro lado, carece tal decisão de procedimento próprio da competência do Ministro da tutela, a quem compete, no exercício da margem livre apreciação concedida pelo legislador para o efeito, aferir dos requisitos previstos no artigo 153.º, n.º 1, do RJIES para efeitos de um eventual encerramento da IES.

Assim, embora no ato suspendendo se determine que a IES não reúne as condições de qualidade necessárias ao nível do ensino superior, a decisão de não acreditação de uma IES não tem como efeito jurídico direto, nem automático, o seu encerramento.

É certo que o ato suspendendo – ou seja, a decisão de não acreditação da ES... – constitui fundamento para a instauração do procedimento de encerramento compulsivo previsto no RJIES, porém, nesta fase, e apesar da notificação do início de tal procedimento à Requerente, temos tão somente o receio desta de que tal venha a suceder – mas o qual não foi por ora determinado -, pelo que não poderia o Tribunal aqui sindicar uma realidade inexistente para efeitos da verificação dos pressupostos de que depende o decretamento de uma providência cautelar que tem como ato suspendendo a decisão de não acreditação da ES....

Uma vez que a decisão de não acreditação institucional da ES..., sem mais, não tem qualquer efeito jurídico direto sobre os ciclos de estudos que a Requerente tem em funcionamento ou mesmo sobre a própria ES..., falece a construção quanto aos prejuízos alegados, bem como, a construção jurídica quanto à verificação do periculum in mora (do fundado receio de que, se a providência for recusada, se constituirá uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação).

A decisão de não acreditação da ES... não é, per si, condição suficiente da decisão de encerramento da IES, que, antes, carece de decisão em tal sentido, no âmbito do procedimento de encerramento compulsivo ou, na sua falta, de uma decisão de tal sentido, o que não é o caso do ato suspendendo.

Assim, e como alega a Entidade Requerida, falha a relação de causalidade e de imediação exigível entre o ato suspendendo e os prejuízos alegados pela Requerente para que se considerasse verificado o periculum in mora.

Quanto aos alegados danos de imagem que, pese embora, em abstrato, o ato suspendendo seja suscetível de lesar a boa imagem da Requerente e da ES…, no seu crédito comercial, designadamente na prestação dos seus serviços - na aceção de eventual dano patrimonial indireto refletido na diminuição da potencialidade de lucro -, fica por alegar a sua concretização e a respetiva medida dos mesmos – certamente por se tratar de danos futuros que, nesta fase, ainda não são identificáveis, nem quantificáveis.

Refira-se também que caso venham a efetivar-se tais danos sempre serão suscetíveis de serem indemnizáveis na exata medida que dessa ofensa venham a resultar, pelo que, e sem mais, não nos é possível concluir pela verificação do periculum in mora.

[…]

Ora, face a todo o exposto, conclui-se que o não decretamento da providência cautelar requerida não dá lugar à verificação de uma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação ou irreparáveis, pelo que não há lugar ao preenchimento do requisito do periculum in mora.».
Discorda a Recorrente por, em suma, entender que: o acto suspendendo é condição essencial para o desencadear do processo de encerramento compulsivo da ES..., ou seja, sem aquele este não teria sido aberto; erra o juiz a quo ao concluir que o ato suspendendo não produz efeitos jurídicos diretos ou indiretos relevantes, ignorando que a mera publicitação do procedimento de encerramento já acarreta danos reputacionais, comerciais e funcionais para si; tal procedimento compromete gravemente a imagem pública da ES…., afeta a confiança dos estudantes, prejudica a captação de novos alunos e ameaça a continuidade dos vínculos contratuais com docentes e técnicos; a decisão ignora o princípio da efetividade da tutela jurisdicional ao inviabilizar a utilidade prática da ação principal; o não decretamento da providência compromete a possibilidade de reversão dos efeitos lesivos, mesmo que a decisão administrativa venha a ser anulada na ação principal, criando uma situação irreversível de facto consumado.

Mas não lhe assiste razão.

Com efeito,

De acordo com o disposto no artigo 120º do CPTA as providências cautelares são adoptadas quando, cumulativamente com os demais requisitos aí previstos, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal [periculum in mora].

A providência requerida é de suspensão de eficácia do acto de não acreditação da ES..., do Conselho de Administração da Recorrida.

Os prejuízos invocados no requerimento inicial para sustentar a existência do requisito do periculum in mora têm como pressuposto o encerramento da ES..., que a Recorrente considera ser uma consequência imediata e necessária do acto suspendendo.

No entanto, como bem explicitou o juiz a quo, o encerramento da instituição podendo ter como causa, entre outras, a decisão de não acreditação institucional [se for gravemente negativa – v. alínea c) do nº 1 do artigo 153º do Regime Jurídico das instituições do ensino superior, aprovado pela referida Lei nº 62/2007], pressupõe que seja despoletado um procedimento administrativo específico para o efeito por entidade diversa da Recorrida, a DGES, que, após audição necessária do estabelecimento de ensino e da respectiva entidade instituidora, culmina com uma decisão ministerial, devidamente fundamentada que fixa os termos em que deve ter lugar. O mesmo é dizer que o encerramento do estabelecimento de ensino privado superior não resulta de forma automática, imediata ou necessária do acto de não acreditação institucional.

Se vier a ser decidido o encerramento da ES... a Recorrente poderá reagir contra o mesmo instaurando nova acção administrativa impugnatória complementada por providência cautelar de suspensão de eficácia, esclarecendo que impugnou previamente o acto de não acreditação, que o motivou.

Assim, não está em causa que o encerramento não seja subsequente, designadamente, à decisão de não acreditação, mas apenas que em sede cautelar o requerente tem de alegar e fazer prova de que se encontram preenchidos os requisitos previstos no artigo 120º do CPTA para que a providência requerida possa ser decretada, pelo que, quanto ao periculum in mora, impunha-se à Requerente que tivesse alegado factos que evidenciassem de forma clara e segura a existência de prejuízos de difícil reparação ou a constituição de uma situação de facto consumado para os interesses que visa assegurar na acção principal, decorrentes da execução imediata do acto de não acreditação da ES…. e não dos que possam resultar de uma futura decisão de encerramento da mesma.

O que não fez no requerimento inicial, limitando-se a alegar que a decisão ilegal de não acreditação e o acto subsequente da DGES de início do procedimento de encerramento compulsivo, lhe causam danos de imagem, criando a percepção de que sai diminuída na sua posição ou nas suas condições e capacidade para ministrar o ensino superior, afastando potenciais alunos, reduzindo ou não tendo inscrições no ano lectivo seguinte ao do termo da acreditação em vigor [válida até 2.7.2025]. Mas esse efeito negativo na imagem da Recorrente foi alegado em termos genéricos e abstractos, desconhecendo-se para além de que a ES…. estava creditada condicionalmente e passou a não estar, a sua concreta gravidade e abrangência, até porque a acreditação anterior ainda se manteve válida [após a notificação do acto suspendendo e a instauração da presente providência] e a ES… continuou em actividade, e tais efeitos reputacionais dependerão sempre do conhecimento que os alunos existentes ou potenciais, e outras pessoas ou entidades, que se relacionam com a Recorrente, têm do acto de não acreditação, dos respectivos fundamentos e da posição assumida por esta na defesa da qualidade do ensino ministrado na ES…., no procedimento administrativo e nos processos judiciais, que se desconhece.

Em sede de recurso a Recorrente continua a alegar que é a publicitação do procedimento de encerramento - e não especificamente o acto suspendendo - que acarreta danos reputacionais, comerciais e funcionais para si, comprometendo gravemente a imagem pública da Escola, afetando a confiança dos estudantes, prejudicando a captação de novos alunos e ameaçando a continuidade dos vínculos contratuais com docentes e técnicos.

A acção principal tem por objecto o acto suspendendo, visando a condenação da aqui Recorrida a praticar acto que conduza à acreditação ou a requerer a emissão de uma sentença que, por um lado, anule o ato colocado em crise atentas as suas manifestas ilegalidades e, por outro lado, que determine um conjunto e vinculações a observar pela demandada,

retomando o procedimento de acreditação e observando tais vinculações na sua decisão [v. artigo 307º do requerimento inicial], pelo que o não decretamento da presente providência não implicará a alegada inutilidade da sentença de procedência que venha a ser proferida naquela acção, desde que a ES… se mantenha em actividade. A inutilidade alegada pela Recorrente, resulta, mais uma vez, de, na pendência da acção principal, poder ser (não se sabe se será) proferida decisão de encerramento compulsivo, o que apenas dependente da DGES e do Ministro da Educação no âmbito o correspondente procedimento e não dos efeitos directos do acto aqui suspendendo.

Donde, ainda que seja de admitir que a suspensão de eficácia do acto de não acreditação da ES…, praticado pela A3ES pudesse determinar a DGES a suspender o procedimento de encerramento da mesma, a correcta interpretação e aplicação do disposto nos artigos 112º e 120º do CPTA impõe, tal como bem entendeu o juiz a quo, que os requisitos exigidos para o decretamento da providência se verifiquem por referência ao acto suspendendo e não a outro acto que possa (ou não) vir a ser praticado na decorrência do mesmo, como seja o de encerramento da ES… - no mesmo sentido já decidiu este tribunal, designadamente, nos acórdãos 14.11.2024 no proc. 347/24.0BELSB [cujo recurso de revista não foi admitido, v. acórdão do STA de 13.3.2025], de 25.9.2025, proc. 31378/24.0BELSB e de 9.10.2025, proc. nº 45462/24.6BELSB.

Assim, não logrou a Recorrente, na providência e no recurso, demonstrar que se verifica, ao contrário do decidido pelo juiz a quo, o requisito do periculum in mora.

Os critérios de decisão das providências cautelares, previstos no artigo 120º do CPTA, são de verificação cumulativa, pelo que o não preenchimento de um deles, obsta à apreciação dos demais e determina a não adopção da providência requerida.

Em suma, o presente recurso não pode proceder.

Por tudo quanto vem exposto acordam os Juízes da Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso, e, em consequência, manter a sentença recorrida na ordem jurídica.

Custas pela Recorrente.

Registe e notifique.

Lisboa, 17 de Setembro de 2026.

(Lina Costa – relatora)
(Joana Costa e Nora)

(Alda Nunes)