ACORDAM NA FORMAÇÃO DE APRECIAÇÃO PRELIMINAR DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA: I RELATÓRIO A..…….., SA, intentaram, no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, contra o Município dessa cidade, acção administrativa comum onde pediu que este fosse condenado: “I – A pagar à Autora a quantia de € 1.145.163,78, correspondente à diferença entre a taxa que deveria ter sido paga para a emissão do alvará, 286.337,72 euros, e a taxa que efectivamente pagou, 1.435.843,60 euros acrescida de juros vencidos ….; II – A quantia a apurar em execução de sentença referente a perdas e danos decorrentes do atraso na emissão do alvará de loteamento que não é possível neste momento apurar.” Aquele Tribunal julgou a acção parcialmente procedente e, em consequência, condenou o Réu ao pagamento da quantia de € 1.149.505,89, acrescidos de juros de mora, à taxa legal, desde a citação até efectivo e integral pagamento. Decisão que o Tribunal Central Administrativo Norte, por Acórdão de 7/10/2016 (proc. 1107/06.6 BEPRT), revogou, julgando a acção improcedente. É desse acórdão que a Autora vem recorrer, ao abrigo do disposto no artigo 150.º/1 do CPTA. II. MATÉRIA DE FACTO Os factos dados como provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete. III. O DIREITO 1. As decisões proferidas pelos TCA em segundo grau de jurisdição não são, por via de regra, susceptíveis de recurso ordinário. Regra que sofre a excepção prevista no art.º 150.º/1 do CPTA onde se lê que daquelas decisões pode haver, «excepcionalmente», recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo «quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental» ou «quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito». O que significa que este recurso foi previsto como «válvula de segurança do sistema» para funcionar em situações excepcionais em haja necessidade, pelas apontadas razões, de reponderar as decisões do TCA em segundo grau de jurisdição. Deste modo, a pretensão manifestada pelo Recorrente só poderá ser acolhida se da análise dos termos em que o recurso vem interposto resultar que a questão nele colocada, pela sua relevância jurídica ou social, se reveste de importância fundamental ou que a sua admissão é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.
Jurisprudência
Processo 0238/17
Vejamos, pois, se tais requisitos se verificam in casu socorrendo-nos para isso da matéria de facto seleccionada no Acórdão recorrido. 2. A Recorrente propôs, no TAF do Porto, contra o Município dessa cidade, acção administrativa comum pedindo que este fosse condenado a pagar-lhe quantia de € 1.145.163,78, acrescida de juros de mora, e a quantia referente a perdas e danos decorrentes do atraso na emissão do alvará de loteamento, a apurar em execução de sentença. Alegou que celebrara com o Réu um contrato prevendo a reformulação do projecto de construção num terreno de que era proprietária por forma a que ela fosse efectuada de acordo com os parâmetros propostos pela Câmara e que, para a compensar dos prejuízos que daí advinham, esta comprometeu-se a aprovar o projecto de loteamento no prazo máximo de 60 dias, a isentá-la das taxas de compensação pela eventual não cedência de áreas ao domínio público e a aplicar ao novo projecto as taxas e emolumentos que seriam devidos nos termos do regime vigente em 15/10/2001. Acordo que o Réu não cumpriu o que lhe provocou os prejuízos peticionados. O TAF considerou que o Vereador da Câmara que interveio naquele acordo “representava e/ou vinculava o Município do Porto em matéria urbanística e … pese embora fosse incompetente para praticar actos em matéria de taxas e emolumentos, considerando que o objecto das obrigações por ele assumidas no contrato visado nos autos não são de objecto legalmente impossível, vincula, igualmente, o Município do Porto nestas matérias.” Deste modo, o contrato não era nulo por não se estar perante um caso de impossibilidade jurídica mas perante “um contrato cujo vínculo jurídico envolveu a assunção de obrigações por parte do Réu alegadamente não passíveis de ser autorizadas pelo vereador do Pelouro do Urbanismo e Mobilidade da Câmara Municipal do Porto.” Ou seja, estava-se “perante um contrato com um objecto «proibido»” e não perante um contrato de objecto impossível, diferença significativa na medida em que os contratos de objecto juridicamente impossível eram nulos (artigo 133.º/2/c) do CPA) o não acontecia no tocante aos contratos de objecto proibido por, neste caso, não estar em causa uma impossibilidade legal mas a desconformidade com a lei. Assim, e porque o contrato dos autos era um contrato com objecto passível de acto administrativo, a lei estabelecia para o mesmo o regime da invalidade desses actos (cfr. art.º 185.º/3, al.ª a), do CPA) para o qual a regra não era a nulidade mas a anulabilidade (art.ºs 133.º e 135.º do CPA). Nesta conformidade, as ilegalidades invocadas pelo Réu “a verificarem-se seriam cominados com a forma mais ligeira de invalidade, ou seja, anulabilidade”. “Ora, … se as obrigações contratualizadas pelas partes sob as cláusulas 5° e 6.ª do acordo referido na al.ª s 1) do probatório [aprovação do projecto de loteamento, a isenção de quaisquer taxas de compensação e, bem assim, a aplicação das taxas previstas no RGTL] fossem garantidas e/concedidas através de um acto administrativo, o mesmo acto seria anulável, pois os vícios de violação de Iei …, a verificarem-se, seriam cominados com a forma mais ligeira de invalidade, ou seja, anulabilidade. …” Deste modo, e o teor das referidas cláusulas “deve ser interpretado, não no sentido do Vereador do Pelouro de Urbanismo em questão ter (ou não) competência para obrigar e/ou dispor sobre matéria relativa a taxas e emolumentos, o que já vimos que não tem, mas antes no sentido de recair sobre este a obrigação de encetar todas as diligências necessárias para que as matérias acordadas fossem objecto de cumprimento por parte da entidade pública em questão, nomeadamente, através de agendamento para reunião ou sessão do
respectivos órgão executivos e deliberativos, respectivamente, dependendo das matérias em apreço”. Por isso, devia concluir-se, “sem margem para dúvidas, no sentido propugnado pela Autora da existência de incumprimento por parte do Município do Porto do disposto nas clausulas 5° e 6°.” Daí que tenha condenado o Réu a pagar à Autora a quantia de € 1.149.505,89. O TCAN revogou esse julgamento e julgou a acção improcedente pela seguinte ordem de razões: “ …. Todavia, as questões postas pelo aqui Recorrente, não se limitam ao facto de o Vereador do Pelouro do Urbanismo e Mobilidade não ter competência para assinar o acordo em questão, o que, efectivamente, (só) implicaria a anulabilidade do contrato, nem de o Município não poder - dessa forma - resultar vinculado às obrigações ali vertidas, designadamente nas cláusulas 1ª, 5ª e 6ª. A questão vai além disso, consubstanciando-se no facto de, para lá do órgão autárquico que outorgou o acordo e da respectiva competência, não poder ter lugar a vinculação de uma pessoa colectiva pública à não adopção, por um lado, e à adopção, por outro, de actos administrativos desconformes com os regulamentos municipais, senão com a violação grave de vários princípios e normas jurídicas. … Assim, ao obrigar-se num caso concreto a desaplicar o aludido regulamento - seja por via da concessão da isenção (cláusula 5.ª), seja pela aplicação ao facto tributário de regras diferentes, no caso mais favoráveis, que as previstas no regulamento municipal em vigor (cláusula 5.ª) - o Recorrente estaria, não só, mas desde logo, a violar o princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos, … mas também os princípios legalidade (artigo 3.º) e da igualdade (artigo 4.º), em que necessariamente radicam aquele primeiramente invocado princípio, …. Assim, conclui o Recorrente e, quanto a nós bem, que os serviços municipais estavam por força dos aludidos princípios, e muito particularmente por força do princípio da legalidade (artigo 3.º do CPA), legalmente impedidos de dar cumprimento às mencionadas cláusulas 5.ª e 6.ª do acordo firmado entre a sociedade/Autora e o Vereador em causa. Logo, à violação flagrante dos sobreditos princípios tem de seguir-se a invalidade mais grave, ou seja, a nulidade … . …. Ora, se são nulas as deliberações de qualquer órgão municipal que envolvam o exercício de poderes tributários ou determinem o lançamento de taxas ou mais-valias não previstas na lei, e se são nulos os actos que prorroguem ilegal ou irregularmente os prazos de pagamento voluntário dos impostos, taxas, derramas, mais-valias, tarifas e preços, não pode, igualmente, deixar de ser nulo o acordo no qual um município garante, em primeiro lugar, a isenção, sem se estribar em qualquer das isenções previstas no respectivo regulamento municipal, de certas taxas municipais devidas por determinada operação urbanística e,
em segundo lugar, a aplicação de taxas diferentes das vigentes à data da ocorrência do respectivo facto tributário. Secundando-se este percurso jurídico, temos que andou mal a decisão recorrida ao julgar que o acordo visado nos autos não seria nulo, mas tão só anulável. - do incumprimento contratual do Réu/Recorrente Como também sufragado na peça processual do Recorrente, ainda que o acordo em questão não fosse nulo e se encontrasse consolidado na ordem jurídica, nem assim poderia o tribunal a quo ter concluído pela existência de incumprimento contratual por parte do Réu, pois que se infere do comportamento da Autora que a mesma se conformou com a liquidação das taxas tal como empreendida pelo Município, procedendo ao seu pagamento - ponto h) 2 do probatório - (antes disso, ainda solicitou o respectivo pagamento em espécie - ponto d2) da factualidade assente -, o que não lhe foi concedido), sem sequer impugnar o acto de liquidação em questão. E, sendo assim, conclui-se que a obrigação do Município, ora Recorrente, a ter alguma vez existido, se extinguiu por remissão. Procedem, pois, na íntegra, as conclusões da alegação, o que equivale a dizer que se desatende a argumentação da Autora/Recorrida.” 3. A Recorrente não se conforma com esse julgamento sustentando que a admissão dessa revista era indispensável por estar em causa “Um acordo celebrado entre o Município do Porto e a sociedade de direito privado A…………., S.A em que aquele, por contrapartida da anuência pela A………….., S.A ao pedido do Município do Porto para abdicar de um projecto de arquitectura para a construção de um edifício, já aprovado, aceitando reformular o projecto de acordo com uma solução com novos parâmetros propostos pelo Município do Porto, se obrigou a compensá-la de “todos os prejuízos advenientes da reelaboração dos projectos, do custo das taxas e emolumentos já pagos, e garantir também a aplicação ao novo projecto e operações das taxas e emolumentos que seriam devidos ao abrigo do regime de taxas e emolumentos vigentes em 15 de Outubro de 2001”. 4. Está em causa, como se vê, a legalidade de um contrato celebrado entre a Autora e a Câmara Municipal do Porto onde se estabeleceram as contrapartidas por aquela ter aceite reformular um projecto de arquitectura já aprovado e a consequente indemnização resultante do facto da Câmara, alegadamente, não ter cumprido esse acordo, maxime as suas cláusulas 5.ª (“A CMP garante à A………, SA., a isenção de quaisquer taxas de compensação na operação de loteamento pela eventual não cedência de áreas ao domínio público.”) e 6.ª (A CMP garante a aplicação das taxas de loteamento e construção previstas no R. O. T. L. publicado na II Série, DR, 237, Ap. 121, de 11 de Outubro de 1999, e demais diplomas em vigor à data de 15 de Outubro de 2001). Questão onde as instâncias divergiram; o TAF a considerar que tais cláusulas deveriam ser interpretadas no sentido da Câmara ter assumido o compromisso de encetar todas as diligências necessárias ao cumprimento daquelas obrigações e de tal promessa ter sido violada, o que determinava o incumprimento do contrato e a consequente indemnização da Autora dos prejuízos que daí advieram e o TCA a raciocinar em sentido oposto.
É, assim, segura a existência de decisões contraditórias sobre a questão suscitada nos autos como é segura a inexistência de jurisprudência do STA sobre essa matéria. Questão que tem relevância jurídica inquestionável, tanto mais quanto é certo estar em causa um contrato celebrado pela Câmara Municipal representada pelo Vereador do Pelouro responsável pelo urbanismo, supostamente com competência para assumir os compromissos que levaram a Autora a aceitar o acordo, os quais não vieram a ser cumpridos. E, por isso, questão onde se deve problematizar não só a competência do representante da Câmara para assumir compromissos em seu nome para os quais carecia de competência mas também a problemática da boa fé dos contratantes nessa negociação e as consequências que daí advirão quando o acordado não for cumprido. Razões que, por si só, são suficientes para a admissão do recurso. DECISÃO Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em admitir a revista. Sem custas. Lisboa, 22 de Março de 2017. – Costa Reis (relator) – Madeira dos Santos – São Pedro.