Acordam na Formação de Apreciação Preliminar da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. Grande Área Metropolitana do Porto intentou, no TAF do Porto, contra o Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, o Ministério do Trabalho e Solidariedade Social, a Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano (CDPOPH), acção pedindo a anulação dos seguintes actos: “- Despacho da Comissão Diretiva do Programa Operacional Potencial Humano (POPH), de 15-09-2008, que aprovou a candidatura n.º 2127/2008/933, apresentada pela Autoridade de Segurança Alimentar e Económica, no âmbito da reforma e modernização dos serviços da Administração Central; - Despacho da Comissão Diretiva do Programa Operacional Potencial Humano (POPH), de 15-09-2008, que aprovou a candidatura n.º 6226/2008/933, apresentada pelo Instituto dos Arquivos Nacionais/Torre do Tombo, no âmbito da reforma e modernização dos serviços da Administração Central; - Despacho da Comissão Diretiva do Programa Operacional Potencial Humano (POPH), de 15-09-2008, que aprovou a candidatura n.º 2190/2008/933, apresentada pela Direção Geral de Proteção aos Funcionários e Agentes do Estado (ADSE), no âmbito da reforma e modernização dos serviços da Administração Central; - Despacho da Comissão Diretiva do Programa Operacional Potencial Humano (POPH), de 25-09-2008, que aprovou a candidatura n.º 7490/2008/933, apresentada pela Secretaria Geral do Ministério da Cultura, no âmbito da reforma e modernização dos serviços da Administração Central; - Despacho da Comissão Diretiva do Programa Operacional Potencial Humano (POPH), de 26-09-2008, que aprovou a candidatura n.º 10784/2008/933, apresentada pela Direção Geral da Administração Interna, no âmbito da reforma e modernização dos serviços da Administração Central; - Despacho da Comissão Diretiva do Programa Operacional Potencial Humano (POPH), de 26-09-2008, que aprovou a candidatura n.º 1093/2008/933, apresentada pela Direção Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo, no âmbito da reforma e modernização dos serviços da Administração Central; - Despacho da Comissão Diretiva do Programa Operacional Potencial Humano (POPH), de 26-09-2008, que aprovou a candidatura n.º 9324/2007/933, apresentada pela Direção Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo, no âmbito da reforma e modernização dos serviços da Administração Central; - Despacho da Comissão Diretiva do Programa Operacional Potencial Humano (POPH), de 26-09-2008, que aprovou a candidatura n.º 1725/2008/933, apresentada pela Direção Geral das Alfândegas, no âmbito da reforma e modernização dos serviços da Administração Central; - Despacho da Comissão Diretiva do Programa Operacional Potencial Humano (POPH), de 15-10-2008, que aprovou a candidatura n.º 8397/2008/933, apresentada pela Direção Geral dos Serviços Prisionais, no âmbito da reforma e modernização dos serviços da Administração Central;
Jurisprudência
Processo 0790/17
- Despacho da Comissão Diretiva do Programa Operacional Potencial Humano (POPH), de 15-10-2008, que aprovou a candidatura n.º 4538/2008/933, apresentada pela Direção Geral do Orçamento, no âmbito da reforma e modernização dos serviços da Administração Central; - Despacho da Comissão Diretiva do Programa Operacional Potencial Humano (POPH), de 15-10-2008, que aprovou a candidatura n.º 2020/2008/933, apresentada pela Direção Geral dos Impostos, no âmbito da reforma e modernização dos serviços da Administração Central; - Despacho da Comissão Diretiva do Programa Operacional Potencial Humano (POPH), de 15-10-2008, que aprovou a candidatura n.º 1808/2008/933, apresentada pela PSP, no âmbito da reforma e modernização dos serviços da Administração Central; - Despacho da Comissão Diretiva do Programa Operacional Potencial Humano (POPH), de 21-10-2008, que aprovou a candidatura n.º 10564/2008/933, apresentada pelo Departamento de Prospetiva e Planeamento e Relações Internacionais, no âmbito da reforma e modernização dos serviços da Administração Central; - Despacho da Comissão Diretiva do Programa Operacional Potencial Humano (POPH), de 04-11-2008, que aprovou a candidatura n.º 6301/2008/933, apresentada pela Inspeção Geral de Finanças, no âmbito da reforma e modernização dos serviços da Administração Central”. O TAF, por sentença de 30/12/2015, julgou a acção procedente. A Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano recorreu para o TCA Norte e este, por Acórdão de 27/01/2017, negou provimento ao recurso. É desse Acórdão que a identificada Comissão vem recorrer a coberto do disposto no artigo 150.º/1 do CPTA. II.MATÉRIA DE FACTO Os factos dados como provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete. III.O DIREITO 1. As decisões proferidas pelos TCA em segundo grau de jurisdição não são, por via de regra, susceptíveis de recurso ordinário. Regra que sofre a excepção prevista no art.º 150.º/1 do CPTA onde se lê que daquelas decisões pode haver, «excepcionalmente», recurso de revista para o STA «quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental» ou «quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito». O que significa que este recurso foi previsto como «válvula de segurança do sistema» para funcionar em situações excepcionais em que haja necessidade, pelas apontadas razões, de reponderar as decisões do TCA em segundo grau de jurisdição. Deste modo, a pretensão manifestada pelo Recorrente só poderá ser acolhida se da análise dos termos em que o recurso vem interposto resultar que a questão nele colocada, pela sua relevância jurídica ou social, se reveste de importância fundamental ou que a sua admissão é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.
Vejamos, pois, se tais requisitos se verificam in casu socorrendo-nos para isso da matéria de facto seleccionada no Acórdão recorrido. 2. Está em causa a legalidade dos catorze actos da Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano acima transcritos, que aprovaram as candidaturas também aí identificadas referentes ao recebimento de ajudas da União Europeia destinadas à coesão económica das regiões mais pobres. Actos que o TAF do Porto considerou ilegais pela seguinte ordem de razões: “O TJUE, afirmou que o investimento cofinanciado no âmbito das dotações financeiras destinadas à concretização do Objetivo da Convergência deverá ser destinado especificamente, de forma identificável, às Regiões NUTS 2 abrangidas pelo âmbito territorial de incidência deste objetivo. Salienta o Tribunal de Justiça que cabe, em especial, verificar se é devidamente justificada a regra enunciada no n.º 8 do anexo V do QREN, segundo a qual 68,5% das despesas realizadas em Lisboa são elegíveis devido ao facto de os efeitos causados por esta proporção de despesa se situarem nas regiões do Norte, Centro e Alentejo. ….. Desta forma, ao nível administrativo, impõe-se a conformidade das normas estaduais positivas com as normas europeias, em prol da concretização atual das políticas públicas em contexto transnacional, em face da primazia das normas europeias diretamente aplicáveis no ordenamento jurídico, tendo aquelas hierarquia superior à das normas prevalecem sobre a legislação nacional. Verifica-se, igualmente, que, em grande parte, as normas europeias são dirigidas, de forma imediata, aos poderes público-administrativos dos Estados-Membros, carecendo de ser aplicadas, ou postas em prática, pelo complexo orgânico administrativo nacional. Ora, no caso dos Regulamentos Europeus, esta aplicação é direta e imediata, no território dos Estados sem necessidade dum qualquer ato de receção por parte dos Estados-membros (artigo 249.º TCE). Os regulamentos ficam de pleno direito e automaticamente incorporados no ordenamento jurídico interno dos Estados, todavia, mesmo aqui, impera a necessidade de uma certa intermediação jurídica concretizada, diretamente, pela Administração interna (delegação ou habilitação legislativa, reserva regulamentar). …. O que tem como consequência que, a norma regulamentar nacional apenas é válida naquilo em que não derroga nem desvirtua as normas do direito europeu primário e o regulamento europeu em matéria de coesão e do objetivo convergência, porque só assim se pode encarar a referida norma regulamentar como praeter legem e não contra legem. Vejamos, então. No seguimento do que antes se expendeu e agora se retoma, no prisma da validade da fundamentação substancial dos atos impugnados, impõe-se a demonstração concreta da repercussão dos efeitos dos projetos aprovados nas regiões de convergência, pois que, não integrando essa demonstração, a referida atuação administrativa mostra-se uma atuação ilegal por violação do direito comunitário.
Com efeito, estes atos devem patentear, a razão de ser da atribuição de uma determinada pontuação a uma determinada candidatura, em função dos parâmetros de avaliação bem como a razão que justifica a respetiva elegibilidade geográfica, face à classificação das regiões NUTS 2 e aos Objetivos (Convergência e/ou Competitividade Regional e do Emprego), em função das regiões em que se encontram os locais onde os formandos prestam serviço e as horas e/ou cursos de formação que lhes são ministrados, ou de outros fatores, ponderados conforme o disposto no n.º 2 do artigo 3.º, 5.º, 22.º, 32.º e 34.º do Regulamento (CE) 1083/2006, e a Decisão 2006/595/CE da Comissão, pontos 6. A 8. do anexo V à Resolução do Conselho de Ministros 86/2007 e artigo 2.º, n.º 1 a 3, 9.º e 13.º, n.º 1 e 2 do Despacho 1847/2008, artigo 2.º, n.º 1 a 3 e artigo 13.º, n.º 1 e 2 (regulamento específico). Nestes autos encontra-se, sobretudo, em discussão este segundo aspeto, impondo-se, então, apurar se a fundamentação substancial da decisão permite, concretamente, aferir se o investimento co-financiado pela União Europeia foi “implementado a partir de uma localidade situada fora das regiões elegíveis e por um operador instalado nessa localidade”, por se verificar a “condição de esse investimento se destinar, de forma específica e identificável, às regiões elegíveis” (teor da decisão do TJUE no processo C-579/11). Ora, os despachos de aprovação das candidaturas, exigiam, como condição essencial de legitimação da atuação administrativa, um dever acrescido de fundamentação das circunstâncias concretas que conduziram ao ato assim praticado, porque se encontram fora das condições gerais estabelecidas pelas normas de Direito Europeu primário que versam sobre a Coesão e o Objetivo Convergência. …. Deste modo, a ausência de demonstração, de forma específica e identificável, da repercussão ou efeitos concretos, nas regiões de convergência, dos projetos aprovados, resulta na ofensa aos princípios de direito Europeu e Nacional e aos Regulamentos Europeus. No caso presente, a condição essencial de legitimação da atuação administrativa não se basta, então, com a simples menção às condições regulamentares estabelecidas ao nível nacional, nas disposições citadas do regulamento específico e da Resolução do Conselho de Ministros 86/2007, como se estas fossem de efeito automático. A legitimação da atuação administrativa apenas se verifica através da demonstração, com base em fatores objetivos, do benefício resultante para as regiões de convergência resultante da aplicação daqueles fundos em região que não é de convergência, por exemplo, em função do número de horas de formação por formado e/ou curso de formação ministrado a formados cujo local de trabalho se situa em região de convergência, em contraposição com o número total de horas de formação e/ou curso de formação ministrados no total, face à proposta contida na candidatura efetuada. Ou, ainda, em função de outros fatores demonstrativos de que apesar de os serviços em causa serem centrais e apenas terem funcionários a exercer funções na região de Lisboa, a repercussão das suas tarefas se estende às regiões de convergência, em que aspetos e de que forma tal se verifica. … Impunha-se, todavia, ao nível da aplicação concreta das referidas disposições regulamentares, no momento da decisão administrativa, a realização de uma demonstração concreta, recolhendo e mencionando os dados concretos, objetivos e quantificáveis, ou tendencialmente quantificáveis, reveladores do efeito de repercussão, dos investimentos efetuados na
Região de Lisboa sobre as regiões de convergência. Em vez disso, fez-se a mera referência às disposições regulamentares, não se alcançando, designadamente, porque foi aplicada a mesma média ponderada a todas as candidaturas relativamente às componentes FSE e nacional, quando, nos termos supra descritos, as mesmas candidaturas se encontram em situações de facto tão díspares entre si. Deste modo, os atos administrativos impugnados mostram-se ilegais, por violação do disposto nos artigos 158.º do TCE e dos artigos 3.º, n.º 2, 5.º, 22.º do Regulamento (CE) de 1083/2006, da Decisão 2006/595/CE da Comissão de 4 de Agosto de 2006, uma vez que a legalidade da aplicação do critério estabelecido nos pontos 6 a 8 do anexo V do Resolução do Conselho de Ministros 86/2007, carecia da efetiva demonstração de tal efeito de difusão sobre as regiões de convergência, o que não se verificou, para os referidos atos. …… Dito de outro modo, os despachos de aprovação das candidaturas mostram-se ilegais, por serem desconformes com o bloco de legalidade estabelecido, designadamente, ao nível do direito primário da União Europeia relativo à coesão económica, social e territorial, no artigo 158.º do TCE e, no Regulamento (CE) 1083/2006 do Conselho, porquanto dos mesmos não resulta, em concreto, para cada uma das candidaturas aprovadas, que o investimento cofinanciado pela União Europeia foi “implementado a partir de uma localidade situada fora das regiões elegíveis e por um operador instalado nessa localidade”, por se verificar que esse investimento se destinou, “de forma específica e identificável, às regiões elegíveis”. Pelo que, os atos administrativos impugnados não podem manter-se, por serem contrários ao bloco de legalidade. Face ao que antecede, impõe-se a procedência do vício de violação de lei e, em consequência, a anulação dos atos administrativos impugnados”. A CDPOPH apelou para o TCA Norte e este negou provimento ao recurso com a seguinte fundamentação: “…... O Tribunal a quo, em cumprimento das vinculações fixadas pelo TJUE no seu Acórdão de 19/12/2012 limitou-se a corporizar as orientações fixadas, considerando que os pressupostos a atender não se mostravam preenchidos por via dos despachos objeto de impugnação, em função da ausência de demonstração de que os controvertidos projetos, tivessem qualquer efeito de difusão positiva nas Regiões Convergência do Norte, Centro, Alentejo e Açores. A Sentença do Tribunal a quo, que veio a julgar procedente a presente ação com fundamento em vício de violação de lei, mostra-se adequada e profusamente fundamentada, pelo que se não vislumbra que mereça censura. Efetivamente, se o Direito Comunitário impunha que os projetos em causa assegurassem a verificação de efeitos de difusão do investimento nas regiões Convergência, sendo certo que os despachos objeto de impugnação não continham quaisquer elementos que pudessem permitir verificar a ocorrência desse efeito de difusão, é manifesto que os mesmos se mostravam violadores das normas comunitárias hierarquicamente superiores, o que se
consubstanciou na declarada ilegalidade, resultante da verificação de vício de violação de lei, determinante da sua anulação. Sublinha-se, atento o precedentemente afirmado, que as normas contidas no Anexo V da RCM n.° 86/2007, constituem, naturalmente, um regulamento administrativo nacional, em face do que sempre teria de se conformar com a regulamentação comunitária constante, designadamente, do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho, de 11/07/2006, que estabelece as disposições gerais sobre o Fundo de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo Social Europeu (FSE) e o Fundo de Coesão. ……. Refira-se que as afirmações feitas pela Recorrente, relativamente à suposta verificação de um efeito de difusão positiva do investimento, realizado em ações de formação concretizadas em entidades da Administração Central do Estado sedeadas e a operar em Lisboa, nas Regiões Convergência (do Norte, Centro, Alentejo e Açores), o que se mostraria atendível, constituem afirmações meramente conclusivas, sem qualquer demonstração adjuvante. Sem adequada demonstração, não se mostra credível afirmar abstratamente que a afetação de dotações, destinadas às regiões mais pobres, na realização de formações em entidades da Administração Central sedeadas em Lisboa, irá determinar qualquer tipo de efeito positivo no desenvolvimento territorial das regiões (do Norte, Centro, Alentejo e Açores). Acresce ao referido que se não demonstra como as referidas ações de formação poderão contribuir para diminuir as assimetrias regionais e assegurar que o nível de desenvolvimento territorial das Regiões Convergência (mais pobres), convirja com o nível de crescimento económico que possui, designadamente, a Região NUTS II de Lisboa. Sendo que é suposto que se as dotações financeiras destinadas ao Objetivo de Convergência se destinam predominantemente a assegurar o desenvolvimento das regiões mais pobres da União (vg. Norte, Centro, Alentejo e Açores), sem demonstração, mal se alcançaria em que medida a atribuição de verbas comunitárias para assegurar a formação de funcionários da Administração Central poderia diretamente beneficiar o crescimento económico e o bem-estar social das regiões mais pobres de Portugal. ….. Aqui chegados, é manifesto, até em função do princípio da hierarquia e do primado do Direito Comunitário, que a RCM n.° 86/2007, e o seu Anexo V, deveria apenas e tão só limitar-se a desenvolver a disciplina do regime comunitário constante do Regulamento (CE) n.° 1083/2006, sem prerrogativas inovatórias, desvirtuadoras do regime comunitário vigente. ….. Tal significa que as dotações financeiras afetas à realização de determinado objetivo devem ser aplicadas na concretização desse Objetivo, o que significa que as dotações atribuídas ao Objetivo da Convergência devem especificamente ser aplicadas em investimentos destinados à concretização desse Objetivo de Convergência.
…. Embora o TJUE admita que, excecionalmente, o operador responsável pela implementação do investimento possa não estar instalado na região a que o investimento se destina, em qualquer caso, os efeitos desse investimento sempre deverão destinar-se objetivamente às regiões abrangidas pelo Objetivo. Como evidenciado pelo Tribunal a quo, os atos objeto de impugnação não concretizam, nem quantificam em que medida os projetos em questão produzirão qualquer tipo de efeito positivo no desenvolvimento das Regiões Convergência …. Assim, verificando-se a ausência de demonstração, de forma específica e identificável, da repercussão ou efeitos concretos, nas regiões de convergência, dos projetos aprovados, o que determinou a ofensa aos princípios de direito Europeu aplicáveis, confirmar-se-á a decisão proferida em 1ª instância.”. 3. A questão suscitada nos autos é a de saber se os despachos cuja anulação se pede violam ou não as referidas disposições do direito comunitário e se o regulamento nacional que as transpôs para o direito nacional violou essa legislação daí resultando a ilegalidade dos supra identificados despachos. As instâncias responderam afirmativamente a essa questão fundando-se na citada jurisprudência do TJCE. Sendo assim, sendo que as instâncias decidiram de acordo com aquela orientação jurisprudencial e sendo, ainda, que se não evidencia que a questão que o Recorrente pretendia que fosse reapreciada tivesse sido mal decidida, uma vez que não só o seu julgamento foi convergente como foi feito com uma adequada ponderação das leis em vigor e da matéria de facto provada não estão preenchidos os requisitos de admissão de revista. DECISÃO. Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam não admitir a revista. Custas pelo Recorrente. Lisboa, 12 de Julho de 2017. – Costa Reis (relator) – Madeira dos Santos – Teresa de Sousa.