ACORDAM NA FORMAÇÃO PRELIMINAR DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA: I. RELATÓRIO O Digno Magistrado M.P. junto do TAF de Loulé intentou, contra o Município de Silves, tendo como contra-interessados A………….., acção administrativa especial, pedindo a declaração de nulidade dos seguintes despachos da Sr.ª Presidente da Câmara Municipal de Silves, de 13/02/2002, que deferiu o pedido de licença de construção de uma moradia, de 17/11/2009, que deferiu o pedido de licença de obras de alteração ao projecto inicialmente licenciado e de 1/02/2010, que licenciou a utilização da moradia entretanto construída. Sem êxito já que aquele Tribunal, por Acórdão de 24/01/2014, julgou a acção improcedente. Recorreu dessa decisão para o TCA Sul e este, por Acórdão de 03/11/2016, concedeu provimento ao recurso, e, declarou, a nulidade dos despachos impugnados. É desse Acórdão que o Réu vem recorrer, ao abrigo do disposto no artigo 150.º/1 do CPTA. II.MATÉRIA DE FACTO Os factos dados como provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete. III.O DIREITO 1. As decisões proferidas pelos TCA em segundo grau de jurisdição não são, por via de regra, susceptíveis de recurso ordinário. Regra que sofre a excepção prevista no art.º 150.º/1 do CPTA onde se lê que daquelas decisões pode haver, «excepcionalmente», recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo «quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental» ou «quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito». O que significa que este recurso foi previsto como «válvula de segurança do sistema» para funcionar em situações excepcionais em que haja necessidade, pelas apontadas razões, de reponderar as decisões do TCA em segundo grau de jurisdição. Deste modo, a pretensão manifestada pelo Recorrente só poderá ser acolhida se da análise dos termos em que o recurso vem interposto resultar que a questão nele colocada, pela sua relevância jurídica ou social, se reveste de importância fundamental ou que a sua admissão é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. Vejamos, pois, se tais requisitos se verificam in casu socorrendo-nos para isso da matéria de facto seleccionada no Acórdão recorrido. 2. O Ilustre Magistrado do M.P., junto do TAF de Loulé pediu a declaração de nulidade dos despachos da Sr.ª Presidente Câmara Municipal de Silves acima identificados alegando no essencial:
Jurisprudência
Processo 0288/17
- B…………. requereu, em 15/06/2001, o licenciamento de uma construção num terreno situado numa zona que o PDM de Silves qualificava como “espaço agrícola não prioritário” invocando a existência de razões ponderosas para o deferimento do seu pedido. - As razões invocadas como justificação do deferimento do pedido não podem ser qualificadas como ponderosas por nada terem a ver com as actividades conexas com o uso do solo. - Todavia, e apesar disso, aquele pedido foi deferido, do que adveio a emissão de alvará de utilização, em 19/02/2010, passado em nome do Requerente. - Sucede que, em 29/08/2005, o referido B……………. e mulher venderam à contra interessada o prédio rústico onde a construção foi erigida. - Venda de que o Réu nunca foi informado, pelo que este sempre agiu no convencimento de que o prédio continuava a pertencer ao primitivo Requerente e só por via desse erro praticou os actos impugnados. - O que determina a sua nulidade. O TAF julgou a acção improcedente e, em consequência, absolveu a entidade demandada e a contra-interessada do pedido. No tocante à questão de saber se as razões invocadas pelo Requerente podiam ser qualificadas ponderou o seguinte: “ (…) como se escreveu no Acórdão do STA de 09.04.2003, P.0116/03 “….. estamos num domínio onde a administração local goza de poderes discricionários, não sendo o espírito da lei suficientemente restrito para cercear o conteúdo das valorações feitas pelo decisor. (…) O artigo 26º nº 2 do PROT - Algarve terá assim a natureza de norma habilitante para uma afectação excepcional de tais solos a outros fins que não aqueles que determinaram as restrições impostas, sendo neste contexto, “as razões ponderosas” que a lei impõe como condição de autorização de edificações autorizadas apontam já não para motivos de natureza funcional, mas sim subjectiva e pessoal. (…)”. … Acompanhando o entendimento jurisprudencial citado, concluímos que razões ponderosas para efeitos do disposto no artigo 26.º, nº 2, do PROTAL e do artigo 17.º, n.º 2, do RPDM de Silves não são apenas aquelas que apresentem uma conexão com o uso do solo planificado, o que significa que pode, excepcionalmente, ser autorizada a construção de edificações dispersas em solo não urbanizável por razões de cariz pessoal ou subjectivo, isto é, relacionadas com a situação do requerente.” No tocante à questão relacionada com a venda do prédio referiu: “A questão que se coloca, assim, é a de saber se a venda pelo requerente do pedido de licenciamento do prédio em causa nos autos contende com a legalidade dos actos impugnados, determinando a sua nulidade, uma vez que estes foram praticados no pressuposto de que o requerente era proprietário do prédio e, para efeitos do disposto no artigo 17.º, n.º 2 do RPDM, foi atendida a sua situação pessoal familiar.
…. Com efeito, após ter sido aprovado o projecto de arquitectura inicial, como já referimos, o requerente do pedido de licenciamento vendeu o seu prédio à contra-interessada, sendo certo que quando foi aprovado o projecto de arquitectura relativo às alterações efectuadas no decurso da construção da moradia e foram emitidas as licenças de construção e, posteriormente, a licença de utilização, B………….., cuja situação pessoal tinha determinado, ao abrigo do disposto no artigo 17.º, n.º2 do Regulamento do PDM de Silves, a aprovação do primeiro projecto, já não era proprietário do prédio. Ora, considerando que a apreciação da conformidade com o PDM e a atendibilidade das razões invocadas pelo requerente para efeitos do disposto no artigo 17.º, n.º 2, do Regulamento do PDM de Silves, tiveram lugar aquando da aprovação do projecto de arquitectura inicial, o que determinou o deferimento da licença de construção, entendemos que aquando da prática dos actos subsequentes [aprovação do novo projecto de arquitectura, emissão da licença de construção, emissão da licença de utilização] a entidade demandada não se encontrava obrigada a verificar, novamente, se as razões invocadas pelo requerente se enquadravam no disposto na norma do Regulamento do PDM já referida e se se mantinham actuais. De facto, a admissibilidade da construção de “edificação dispersa” com fundamento em razões ponderosas ficou definida aquando da aprovação do projecto de arquitectura inicial, pelo que as alterações subsequentes no que respeita à titularidade jurídica do prédio surgem como irrelevantes para efeitos de conformidade do licenciamento com o disposto no artigo 17.º do Regulamento do PDM de Silves. Nesta medida, o facto de o requerente do licenciamento já não ser o proprietário do prédio aquando da prática dos referidos actos não determina a sua nulidade, quer por violação do plano director municipal, quer por falta de elemento essencial do acto, antes constituindo erro sobre os pressupostos de facto gerador de anulabilidade, o qual não pode ser conhecido na presente acção, uma vez que tais actos se consolidaram na ordem jurídica. Com efeito, não padecendo os actos impugnados de vício gerador de nulidade, os mesmos consolidaram-se na ordem jurídica por falta de impugnação no prazo de impugnação dos actos anuláveis, uma vez que a presente acção deu entrada em 13/12/2011 [alínea bb) dos factos provados], o que obsta à procedência do pedido da sua anulação com fundamento em erro sobre os pressupostos de facto. …. Pelo exposto, concluímos que os actos impugnados não padecem da nulidade que lhes é imputada pelo autor, por não violarem o disposto em plano municipal de ordenamento do território [artigo 68.º, alínea a) do RJUE], pelo que a presente acção tem necessariamente de improceder.” Decisão que o TCA revogou, com base na seguinte fundamentação: “Nos termos do artigo 9.°, n.°1 do Decreto-lei n.°196/89, de 14 de Julho, "Carecem de prévio parecer favorável das comissões regionais da reserva agrícola todas as licenças, concessões, aprovações e autorizações administrativas relativas a utilizações não agrícolas de solos integrados na RAN".
Por sua vez, o artigo 34.° do referido diploma legal, estabelece o seguinte: "São nulos todos os actos administrativos praticados em violação do disposto no n.°1 do artigo 9.°". O parecer a que se refere a norma do artigo 9.° é obrigatório e vinculativo, como resulta da redacção da norma legal citada, que exige um parecer prévio favorável e não apenas um parecer, sendo que o n.º 2 da mesma norma elenca, de forma taxativa ["só podem ser concedidos"], as situações de facto em que pode ser emitido um parecer favorável. … No caso dos autos nem sequer foi pedido à CRRA o parecer previsto no artigo 9.° do Decreto-lei n.°196/89, de 14 de Julho, … . Portanto, não foi dado cumprimento ao disposto no artigo 9.° do Decreto-lei n.°196/89, de 14 de Julho, e, carecendo a licença de construção em causa nos autos do parecer prévio favorável da CRRA, impõe-se concluir pela nulidade da referida licença por não ter sido emitido o referido parecer, nos termos do artigo 34.° do Decreto-lei n.°196/89, de 14 de Julho, e artigo 63.°, alínea c) do RJUE. E essa nulidade da licença de construção determina, nos termos do artigo 133.°, n.°2, alínea i) do CPA, a nulidade da licença de utilização, enquanto acto consequente daquele, entendido este como aquele cuja prática e conteúdo depende da existência de um acto anterior que lhe serve de pressuposto. Por assim ser, é forçoso concluir que os actos impugnados são nulos por violação, além do mais, do disposto no artigo 9.° do Decreto-lei n.°196/89, de 14 de Julho.” Sucede que a Câmara deferiu o pedido de licenciamento por o Requerente coabitar com familiares numa habitação sem condições de habitabilidade e pretender construir habitação condigna para o seu agregado familiar e, por outro lado, que, apesar do mesmo ter vendido a moradia à Contra interessada, continuou a agir perante a Câmara Municipal como se fosse dela o verdadeiro proprietário. “Perante esta factualidade, não restam dúvidas de que o referido licenciamento está eivado de uma dupla nulidade: por um lado, o licenciamento foi autorizado e deferido em puro motivo de ordem pessoal e subjectivo, sem qualquer conexão com a realidade objectiva; e, por outro lado, o processo, desde 2005, esteve, sempre, baseado em requerimentos falsos, uma vez que o requerente não era o proprietário, e sempre se apresentou como se o fosse, o que, em consonância com o ponto de vista do recorrente Ministério Público, constitui clara violação do principio da boa fé – art 6º A CPA, e são nulos os actos que falte um requisito essencial, como a legitimidade (cfr. art. 133º 1 e 2 c) CPA). …. Consequentemente, os licenciamentos e os despachos impugnados violaram, de modo claro e directo, as disposições relativas aos pontos 17º nº 1 e 2 e 30º nº 2 PDM de Silves e o art. 26º 2 do PROT-ALGARVE.
…. Alegam, contudo, a entidade demandada e o contra-interessado que devem ser atribuídos aos actos impugnados os efeitos jurídicos próprios dos actos válidos, nos termos do artigo 134.°, n.°3 do CPA. ….. Ora, se é certo que a contra-interessada pode ter agido de boa-fé no decurso do procedimento de legalização da obra, não é menos certo que a conduta do Município demandado merece censura na medida em que deferiu o pedido de licenciamento sem que fosse obtido o referido parecer, e nas demais circunstâncias de afronta à lei geradoras de nulidade, as quais não podia nem devia desconhecer. Pelo exposto, concluímos que não se verificam os pressupostos da aplicação do disposto no artigo 134.°, n.°3 do CPA, improcedendo a alegação da entidade demandada e da contra-interessada nesse sentido. …. Ocorrendo a nulidade dos actos impugnados por falta do parecer obrigatório do CRRA, exigido pelo artigo 9º, nº 1, do Decreto-Lei nº196/89, de 14 de Agosto, …. não releva para o caso concreto a faculdade da autarquia de Silves ter o poder discricionário de interpretar o conceito indeterminado de “razões ponderosas” não sendo de aplicar os arestos referidos na sentença recorrida, não obstante a sua natureza genérica … . Acresce que o período de tempo decorrido entre a prática dos actos impugnados, cerca de cinco anos, não se pode considerar um longo período de tempo, bastante para criar uma situação de facto merecedora da tutela jurídica e de impossibilidade de invocação em juízo das nulidades verificadas. Consequentemente, pode dizer-se, com o Ministério Público, que a sentença recorrida deveria estribar-se também no disposto nos artigos 17º, nºs 1 e 2 e 30º do Regulamento do PDM de Silves, bem como no artigo 26º do PROT, assim reforçando o valor jurídico da declarada nulidade.” 3. Ora, a Recorrente não aceita essa decisão e, por isso, requer a admissão desta revista pelas razões constantes das suas conclusões: 4. Está em causa, como se vê, a legalidade de três despachos de Sr.ª Presidente da Câmara Municipal de Silves que foram impugnados por, alegadamente, violarem normas do Regulamento do Plano Director Municipal de Silves e do Plano Regional de Ordenamento do Território para o Algarve (PROT - Algarve). Impugnação que o Acórdão recorrido considerou procedente e, por isso, anulou tais actos. Desde logo, porque licenciou a construção de uma moradia na convicção de que verificavam «razões ponderosas» que justificavam a derrogação da proibição de «novas edificações que provoquem ou aumentem a edificação dispersa», inscrita naqueles instrumentos de ordenação territorial, quando a verdade é que elas não existiam.
Depois, porque era obrigatório parecer favorável das comissões regionais da reserva agrícola sobre o requerimento de licenciamento e ele não havia sido emitido. Finalmente, porque o Requerente do licenciamento vendera o seu prédio no decurso do processo construtivo o que significava que, a partir daquela venda, aquele foi, sempre, baseado em requerimentos falsos. Está, assim, em causa nesta revista não só a integração do conceito de razões ponderosas como as questões de saber se o deferimento do acto impugnado dependia da prévia obtenção de prévio parecer favorável de uma determinada entidade e a de saber qual a relevância que a venda do prédio deveria ter tido nos actos posteriores ao licenciamento. Questões em que as instâncias divergiram radicalmente. 4. 1. Esta não é a primeira revista que vem interposta de decisões referentes a situações semelhantes à presente – onde também se suscitava a questão de saber se as razões ponderosas de que falam os referidos instrumentos de ordenação territorial podem não estar estritamente relacionadas com a utilização dos solos - pelo que é lícito concluir que se está perante problema que assume importância fundamental e que a forma como o mesmo vem sendo encarado não é consensual. O que, desde logo, aconselha a admissão da revista. Por outro lado, suscita-se a questão de saber qual a relevância que se deve atribuir à venda do prédio rústico onde foi licenciada a construção e ao facto do novo proprietário não poder invocar as razões ponderosas que justificaram o licenciamento. Finalmente, deve ainda atender-se não só à utilidade que a revista pode vir a ter, principalmente para os municípios, através de alguma orientação jurídica esclarecedora que possa surgir do entendimento deste Supremo como às graves consequências que advirão com a eventual demolição da construção. Encontram-se, assim, reunidos os requisitos de admissão do recurso. Decisão Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal decidem admitir a revista. Sem custas. Lisboa, 5 de Abril de 2017. – Costa Reis (relator) – Madeira dos Santos – São Pedro.