Processo 00272/25.8BEPNF

Acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção Administrativa, Subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Norte,

I. RELATÓRIO

[SCom01...], S.A., intentou acção de contencioso pré-contratual contra o MUNICÍPIO ..., na qual, por referência ao concurso público para a execução da empreitada de “Ampliação do parque de lazer de Cete e futuro campo de futebol - 1.ª fase - Modelação de terrenos e Muros”, formula o pedido seguinte: “(…) 1.º - Anular-se o ato de adjudicação proferido a 19-05-2025; 2.º - Condenar o MUNICÍPIO ... a excluir a proposta da contra-interessada [SCom02...], Unipessoal, Lda.; 3.º - Proferir o ato de adjudicação a favor da autora”.

Indica as seguintes Contra-Interessadas: [SCom02...], Unipessoal Lda.; [SCom03...], S.A.; [SCom04...], S.A.; [SCom05...], S.A.; [SCom06...], Lda.; [SCom07...], S.A.; [SCom08...], Lda., [SCom09...], Lda., [SCom10...]-, Lda.

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A Entidade Demandada apresentou contestação, pugnando pela legalidade do ato impugnado e, consequentemente, pela improcedência da acção.

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Foi proferida sentença, a qual decidiu o seguinte: “(…) julga-se procedente a presente ação, por provada, e, em consequência: (i) Condena-se a Entidade Demandada a excluir a proposta da Contrainteressada [SCom02...], Unipessoal Lda.; (ii) Anula-se o ato de adjudicação do concurso de empreitada de obras públicas de Ampliação do Parque de Lazer de Cete e futuro Campo de Futebol - 1.º fase Modelação de Terrenos e Muros à Contrainteressada [SCom02...], Unipessoal Lda.; (iii) Condena-

se a Entidade Demandada a adjudicar o presente concurso público à proposta apresentada pela Autora.”

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Inconformada com a decisão proferida pelo Tribunal a quo, a Entidade Demandada interpôs recurso para este Tribunal Central Administrativo Norte, nele formulando as seguintes Conclusões:

“1º Os esclarecimentos solicitados pelo Júri do procedimento à contrainteressada, sobre o Plano de Pagamentos e Cronograma Financeiro da proposta inicial, não o altera, clarificando apenas os preços unitários em que se decompunha o seu preço global.

2º Os esclarecimentos solicitados pelo Júri do procedimento e prestados pela contrainteressada estão circunscritos e fundados nos próprios elementos da proposta, não suprindo omissões essenciais do conteúdo da proposta.

3º Numa empreitada cujo objeto consiste apenas na execução de trabalhos de movimentação de terras e de execução de muros, adjudicado por preço global, o detalhe de preços unitários não consubstancia uma irregularidade

material substancial ou um elemento que afete as regras da imutabilidade das propostas ou da sua comparabilidade com as restantes propostas levadas a concurso.

4º E assim sendo, ao contrário do decidido na douta sentença “a quo” a decisão do júri solicitar esclarecimentos ao Plano de Pagamentos da Proposta da contrainteressada não violou o disposto no nº 2 do artº 72º CCP, não havendo fundamento legal para a exclusão da proposta do adjudicatário.

5º É manifestamente desproporcional e violadora do princípio da concorrência, e ainda atentatória da escolha da proposta que melhor responde ao interesse público, a exclusão da proposta da contrainteressada decidida pela sentença “a quo”.

6º Numa empreitada cujo objeto integra apenas a execução de trabalhos de movimentação de terras e de execução de muros de betão, com um prazo de execução de 180 dias, os Planos apresentados na proposta da contrainteressada permitem ao dono de obra controlar o ritmo e a execução dos trabalhos da empreitada, pelo que se mostra tecnicamente infundada a exigência de uma maior individualização dos trabalhos.

7º O nível de detalhe exigível a um Plano de Trabalhos é matéria de avaliação administrativa, e não de admissibilidade da proposta.

8º Saber se o nível de detalhe do plano de trabalhos apresentado com a proposta é ou não adequado para assegurar a boa execução da obra, e ao cumprimento dos seus prazos contratuais, é matéria que envolve a formulação de juízos valorativos de natureza administrativa, sobre o qual, em rigor, não cabe aos tribunais pronunciarem-se.

9º As normas dos artºs. 57º e 362º CCP exigem que o plano de trabalhos contenha uma lista de espécie de trabalhos necessários à execução da obra, com a indicação dos respetivos prazos global e parciais, e a especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-la, sem impor o respetivo nível de detalhe.

10º A exclusão da proposta da contrainteressada com fundamento na falta dos detalhes referidos na sentença “a quo”, é manifestamente violadora do princípio da proporcionalidade e do princípio da concorrência e da defesa de interesse público.

Nestes termos e nos melhores de Direito que Vossas Excelências doutamente suprirão, requer se dignem julgar procedente o presente recurso, revogando-se a sentença “a quo”, com as devidas consequências legais. Assim se cumprirá a Lei e fará Justiça!

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A A. apresentou contra-alegações, nas quais apresentou as seguintes conclusões:

“1 - O ónus do recorrente de, na proposta apresentada, instruída pelo plano de pagamentos, discriminar o valor de cada uma das espécies de trabalhos a executar, circunscreve-se no âmbito do artigo 57º nº 1 als. b) e c), e 2 a), com referência ao artigo 361º-A, tendo como consequência lógica, a sua omissão, a exclusão da proposta.

2 - O plano de pagamentos apresentado pela concorrente não apresentava o valor para cada um dos capítulos e espécies de trabalho a executar contendo apenas os valores globais.

3 - O pedido de esclarecimentos efetuado ao abrigo do artigo 72º nº 1 do CCP, estava limitado aos parâmetros fixados no nº 2 daquele preceito legal, que impediam o concorrente de, pela via de resposta ao pedido de esclarecimentos, alterar a sua proposta, uma vez que introduziu elementos omissos aquele plano.

4 - A recorrente estava vinculada a apreciar a proposta tal como inicialmente foi apresentada pela concorrente adjudicatária da empreitada, sendo unicamente legítimo apreciar factos ambíguos ou de difícil compreensão.

5 - O plano de trabalhos apresentado pela adjudicatária não cumpria com o caderno de encargos, impedindo a recorrente de exercer uma fiscalização adequada e atempada.

6 - Não descriminava os meios afetos a cada uma das espécies de trabalho, violando o disposto no artigo 360º nº 1 do CCP e 16º do Programa do Procedimento.

7 - Andou assim bem o tribunal recorrido ao decidir como decidiu.

8 - A decisão recorrida fez correta apreciação dos factos e do direito aplicável, não violando nem fazendo incorreta aplicação de quaisquer normas ou preceitos legais.

9 - Tendo feito uma correta análise e valoração dos factos, deve ser mantida nos seus precisos termos, decidindo-se pela improcedência do recurso. 10 - Assim se fazendo justiça.”

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Nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, foi notificado o Ministério Público junto deste TCA Norte.

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Com dispensa de vistos legais, atento carácter urgente do processo, vem o processo submetido à conferência para julgamento.

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II. OBJECTO DO RECURSO

Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA).

À luz do exposto, cumpre a este Tribunal de recurso saber se a sentença recorrida errou ao decidir que (i) o plano de pagamentos apresentado pela CI, que não apresentava o valor para cada um dos capítulos e espécies de trabalho a executar contendo apenas os valores globais devia ter determinado a exclusão da proposta; (ii) a decisão do júri de solicitar esclarecimentos à CI, relativamente ao Plano de Pagamentos apresentado com a proposta violou o disposto no nº 2 do artº 72º CCP; (iii) o Plano de pagamentos e o Plano de mão-de-obra e equipamentos da Contrainteressada cumpriam o disposto nas alíneas f) e h) do artigo 16.º do programa do procedimento.

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III. FUNDAMENTAÇÃO

III.1- DE FACTO

Os factos provados são os seguintes:

A) Em 07-03-2025, pelo «AA» foi proferida proposta para a decisão de contratar relativa à empreitada de obras públicas de “Ampliação do parque de lazer de Cete e futuro campo de futebol - 1.ª fase - Modelação de terrenos e Muros”, a qual foi autorizada por despacho do Presidente da Câmara Municipal ... - Cfr. fls. 873 - 879 do processo administrativo.

B) Em 10-03-2025, foi publicado no Diário da República, II Série, n.º 48/2025 - Parte L, o “Anúncio de procedimento n.º ...25”, cujo teor aqui se dá por reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…)

1 - IDENTIFICAÇÃO E CONTACTOS DA ENTIDADE ADJUDICANTE

Designação da entidade adjudicante: MUNICÍPIO ... NIPC: ...28 Endereço: Pq. «BB» postal: ... Localidade: ...: Portugal (…) 2 - JORNAL OFICIAL DA UNIÃO EUROPEIA O procedimento a que este anúncio diz respeito também é publicitado no Jornal Oficial da União Europeia? Não 3 - AVISO Modelo de Anúncio: Concurso público Data de Envio do

Anúncio: 10-03-2025 (…)5 - PROCESSO Tipo de Procedimento: Concurso público Preço base do procedimento: Sim Valor do preço base do procedimento: 484.958,50 EUR Procedimento com lotes? Não 6 - OBJETO DO CONTRATO Número de referência interna: MP/238/CPN/E Designação do contrato: Ampliação do parque de lazer de Cete e futuro Campo de Futebol - 1ªFase Modelação de terrenos e Muros Descrição: Ampliação do parque de lazer de Cete e futuro Campo de Futebol - 1ªFase Modelação de terrenos e Muros Tipo de Contrato Principal: Empreitada de Obras Públicas Classificação CPV (Vocabulário Comum para os Contratos Públicos) Objeto principal Vocabulário Principal: 45212200 Preço base s/IVA: 484.958,50 EUR (…) 10 - PRAZO DE EXECUÇÃO DO CONTRATO Prazo de execução do contrato: 180 DIAS Previsão de renovações: Não 11 - FUNDOS EU Têm fundos EU? Não (…) 21 - CRITÉRIO DE ADJUDICAÇÃO Multifator: Não Monofator: Nome: Preço (…)” - Cfr. Documento 1 da petição inicial.

C) O teor do “programa do concurso” que aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…)

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

( …)

- Cfr. fls. 888 - 906 do processo administrativo.

D) O teor do “Caderno de Encargos” que aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…)

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)

Cfr. fls. 907 - 1029 do processo administrativo.

E) Em anexo ao “Caderno de Encargos” referido no ponto anterior consta o projeto de execução, bem assim como a memória descritiva e justificativa, os quais se dão aqui por integralmente reproduzidos - Cfr. fls. 938 - 1029 do processo administrativo.

F) Em 25-03-2025, a Autora apresentou proposta, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida - Cfr. fls. 677 - 738 do processo administrativo.

G) Em 25-03-2025, a Contrainteressada [SCom02...], Unipessoal Lda apresentou proposta, na qual constam, entre outros, duas declarações que se extratam: “(…)

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

Cfr. fls. 840 - 842 do processo administrativo.

H) A proposta mencionada no ponto anterior contém, entre outros, um documento denominado “Plano de Trabalhos”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…)

I)

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

Cfr. fls. 852 - 857 do processo administrativo.

J) A proposta mencionada no ponto G) contém, entre outros, um documento denominado “Plano de Mão de Obra”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…)

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

Cfr. fls. 858 do processo administrativo.

K) Na proposta mencionada no ponto G), a Contrainteressada [SCom02...], Unipessoal Lda. juntou, entre outros, um documento

denominado “Plano de Equipamentos”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…)

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

Cfr. fls. 859 do processo administrativo.

L) Na proposta mencionada no ponto G), a Contrainteressada [SCom02...], Unipessoal Lda. juntou, entre outros, um documento denominado “Plano de Pagamentos”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…)

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

Cfr. fls. 860 do processo administrativo.

M) Na proposta mencionada no ponto G), a Contrainteressada [SCom02...], Unipessoal Lda. juntou, entre outros, um documento denominado “Cronograma Financeiro”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…)

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

Cfr. fls. 861 do processo administrativo.

N) Em 01-04-2025, o júri do concurso reuniu e deliberou solicitar esclarecimentos à Contrainteressada [SCom02...], Unipessoal Lda., cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…)

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

Cfr. fls. 1185 do processo administrativo.

O) A Contrainteressada [SCom02...], Unipessoal Lda., em resposta ao pedido de esclarecimentos mencionado no ponto anterior, apresentou dois documentos denominados por “Cronograma Financeiro” e “Plano de Pagamentos”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

Cfr. fls. 1194 - 1200 do processo administrativo.

P) Em 03-04-2025, o júri do concurso reuniu e elaborou o “Relatório Preliminar”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…)

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)

Cfr. fls. 1187 - 1192 do processo administrativo.

Q) A Autora exerceu o seu direito de pronúncia prévia sobre a proposta de adjudicação do concurso público à proposta apresentada pela Contrainteressada [SCom02...], Unipessoal Lda., cujo teor se dá por integralmente reproduzido - Cfr. fls. 1222 - 1225 do processo administrativo.

R) Em 11-04-2025, o júri do concurso requereu a emissão de um parecer jurídico à Divisão de Assuntos Jurídicos do Réu relativamente à admissão ou exclusão da proposta da Contrainteressada [SCom02...], Unipessoal Lda., o qual foi autorizado por despacho do Presidente da Câmara Municipal do Réu - Cfr. fls. 1201 - 1203 do processo administrativo.

S) Em 17-04-2025, a Divisão de Assuntos Jurídicos do Réu emitiu parecer jurídico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…)

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

Cfr. fls. 1204 - 1205 do processo administrativo.

T) Em consequência do parecer mencionado no ponto anterior, em 22-04-2025 o júri do concurso reuniu e elaborou um 2.º Relatório Preliminar, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…)

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

Cfr. fls. 1207 - 1212 do processo administrativo.

U) Em anexo ao “Relatório Preliminar” mencionado no ponto anterior, consta a análise do júri do concurso das pronúncias apresentadas pelos concorrentes ao abrigo da audiência prévia ao 1.º Relatório Preliminar, cujo teor se dá aqui como integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…)

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

Cfr. fls. 1226 do processo administrativo.

V) A Autora exerceu o seu direito de pronúncia prévia sobre a proposta de adjudicação do concurso público à proposta apresentada pela Contrainteressada [SCom02...], Unipessoal Lda., cujo teor se dá por integralmente reproduzido - Cfr. fls. 1271 - 1276 do processo administrativo.

W) Em 19-05-2025, o júri do concurso reuniu e elaborou o “Relatório Final”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…)

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

Cfr. fls. 1266-1268 do processo administrativo.

X) Em 20-05-2025, pelo Presidente da Câmara Municipal ... foi aprovada a proposta de adjudicação do concurso público à proposta apresentada pela Contrainteressada [SCom02...], Unipessoal Lda. e respetiva minuta do contrato - Cfr. fls. 1229 do processo administrativo.

Y) Nessa mesma data, a decisão mencionada no ponto anterior foi comunicada à Autora - Cfr. Documento 3 da petição inicial.

Z) A petição inicial a que respeita a presente lide foi apresentada em juízo no dia 29- 05-2025 - Cfr. fls. 1 dos autos (suporte físico).

AA) Com data de assinatura digital aposta em 12-06-2025, foi celebrado o contrato público com a referência n.º ...25 entre a Entidade Demandada e a Contrainteressada [SCom02...], Unipessoal Lda. - Cfr. fls. 1331 e 1335 do processo administrativo.

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III.2- DE DIREITO

A Autora, na acção, impugnou o acto de admissão e de adjudicação do concurso à CI, [SCom02...], Unipessoal Lda, alegando que o Plano de pagamentos e o Plano de mão-de-obra e equipamentos apresentados com a proposta não cumpriam o disposto nas alíneas f) e h) do artigo 16.º do programa do procedimento e que os esclarecimentos solicitados pelo júri ao

abrigo do artº 72º do CCP constituíram uma alteração inadmissível da proposta, violando o princípio da intangibilidade da proposta.

A sentença recorrida, que julgou procedente a acção e, em consequência, condenou a Entidade Demandada a excluir a proposta da Contrainteressada e a adjudicar o concurso à proposta apresentada pela Autora, começou por se debruçar sobre a conformidade legal da proposta da Contrainteressada e sobre a legalidade dos esclarecimentos solicitados pelo júri do concurso, tendo decidido que o Plano de Pagamentos apresentado pela Contrainteressada, não apresentava o valor para cada um dos capítulos e espécies de trabalhos a executar, mas apenas os valores globais para cada um dos meses de execução da obra e que o pedido de esclarecimentos que o júri do concurso remeteu à CI, requerendo que a mesma procedesse à devida correspondência do documento “K” da sua proposta, em face do definido na alínea h), do n.º 1 do artigo 16.º do programa do procedimento, ou seja, com o Plano de pagamentos por si apresentado, o que a CI fez, não era admissível pois configurava uma alteração do documento inicialmente apresentado e não uma mera clarificação de ambiguidade.

Mais decidiu a sentença recorrida que, ao aceitar esta alteração, o júri violou o artigo 72.º, n.º 2 do CCP, pois a omissão original era uma irregularidade material, não passível de suprimento, concluindo que, assim, a proposta da Contrainteressada deveria ter sido excluída nos termos do artigo 70.º, n.º 2, alínea b) do CCP (por violar aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência).

Conheceu ainda a sentença recorrida da alegação da Autora de que o Plano de mão-de-obra e o Plano de equipamentos que integrava o plano de trabalhos, apresentados com a proposta da Contrainteressada não cumpria todas as exigências definidas no programa do concurso, tendo decidido que tais planos identificam os meios humanos e materiais, e respetivas quantidades por referência a um determinado período temporal expresso em semanas, sem discriminar a sua mobilização em cada categoria ou subcategoria de trabalhos e que esta descrição genérica e sem pormenorização desrespeita o artigo 16.º do programa do concurso e o artigo 361.º, n.º 1 do CCP, impedindo a Entidade Adjudicante de fiscalizar a execução da empreitada nos termos legalmente previstos e que as referidas omissões

constituíam causa de exclusão da proposta da Contrainteressada, em conformidade com o artigo 70.º, n.º 2, alínea f) do CCP.

A Autora tinha ainda invocado a falta de pronúncia do júri sobre os vícios na sua segunda audiência prévia e o Tribunal a quo concluiu que os vícios alegados em ambas as pronúncias eram idênticos e o júri já se havia pronunciado e fundamentado sobre eles, não havendo necessidade de uma nova pronúncia, decisão com a qual se conformou a A., não integrando, assim, o objecto do recurso.

Face à procedência dos supra enumerados vícios assacados pela Autora, concluiu o Tribunal a quo pela exclusão da proposta da CI e que, sendo o critério de adjudicação da proposta determinada pela modalidade da avaliação do preço como único aspeto da execução do contrato submetido à concorrência, uma vez que a proposta da Autora tinha sido graduada em segundo lugar, concluiu que tinha a Autora o direito à adjudicação do contrato, por ser esta a única solução legalmente admissível.

Defende a recorrente, nos termos que constam das respetivas conclusões, que ao contrário do decidido na sentença recorrida, os

esclarecimentos solicitados pelo Júri do procedimento à contrainteressada, sobre o Plano de Pagamentos e Cronograma Financeiro da proposta inicial, não o altera, clarificando apenas os preços unitários em que se decompunha o seu preço global e por isso não foi violado o disposto no nº 2 do artº 72º CCP, não havendo fundamento legal para a exclusão da proposta do adjudicatário; que as normas dos artºs. 57º e 362º CCP exigem que o plano de trabalhos contenha uma lista de espécie de trabalhos necessários à execução da obra, com a indicação dos respetivos prazos global e parciais, e a especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-la, sem impor o respetivo nível de detalhe; que a exclusão da proposta da contrainteressada com fundamento na falta dos detalhes referidos na sentença, é manifestamente violadora do princípio da proporcionalidade e do princípio da concorrência e da defesa de interesse público.

Vejamos, então.

Dispõe o artigo 146.º do CCP que:

"1 - Após a análise das propostas, a utilização de um leilão eletrónico e a aplicação do critério de adjudicação constante do programa do concurso, o júri

elabora fundamentadamente um relatório preliminar, no qual deve propor a ordenação das mesmas. 2 - No relatório preliminar a que se refere o número anterior, o júri deve também propor, fundamentadamente, a exclusão das propostas: d) Que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos nos termos do disposto nos n. ºs 1 e 2 do artigo 57. o) Cuja análise revele alguma das situações previstas no n. º 2 do artigo 70.".

Por seu lado, refere o artigo 70.º, n.ºs 1 e 2 do CCP:

“1 - As propostas são analisadas em todos os seus atributos, representados pelos fatores e subfatores que densificam o critério de adjudicação, e termos ou condições.

2 - São excluídas as propostas cuja análise revele:

“a) Que desrespeitam manifestamente o objeto do contrato a celebrar, ou que não apresentam algum dos atributos ou algum dos termos ou condições, nos termos, respetivamente, do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 57.º;

b) Que apresentam algum dos atributos que violem os parâmetros base fixados no caderno de encargos ou que apresentem quaisquer termos ou

condições que violem aspetos da execução do contrato a celebrar por aquele não submetidos à concorrência, sem prejuízo do disposto nos n.os 10 a 12 do artigo

49.º;

De acordo com o art. 57.º do CCP constituem documentos da proposta:

“(…)

c) Documentos exigidos pelo programa do procedimento ou convite que contenham os termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule; (…) 2 - No caso de se tratar de procedimento de formação de contrato de empreitada ou de concessão de obras públicas, a proposta deve ainda ser constituída por: a) Uma lista dos preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projeto de execução; b) Um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º, quando o caderno de encargos seja integrado por um projeto de execução; c) Um cronograma financeiro, quando o caderno de encargos seja integrado por um projeto de execução, contendo um resumo dos valores globais correspondentes à periodicidade definida para os pagamentos, subdividido pelas componentes da

execução de trabalhos a que correspondam diferentes fórmulas de revisão de preços; (…)”.

Dispondo-se no art. 361.º do CCP, que:

"1 - O plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los, bem como à definição do correspondente plano de pagamentos. 3 - O plano de trabalhos constante do contrato pode ser ajustado pelo empreiteiro ao plano final de consignação apresentado pelo dono da obra nos termos do disposto no artigo 357.º, bem como em caso de prorrogação do prazo de execução, de detecção de erros e omissões reclamados na fase de execução ou quando haja lugar a trabalhos a mais."

E no artº 361º-A que:

1 - O plano de pagamentos contém a previsão, quantificada e escalonada no tempo, do valor de cada uma das espécies de trabalhos a realizar pelo empreiteiro, na periodicidade definida para os pagamentos a efetuar pelo dono da obra, de acordo com o plano de trabalhos a que diga respeito. 2 - O plano de

pagamentos é concluído para aprovação pelo dono da obra antes da data de conclusão da consignação total ou da primeira consignação parcial, não podendo traduzir-se em alterações dos valores globais para cada componente da obra apresentados em sede de apresentação de propostas. 3 - Em quaisquer situações em que se verifique a necessidade de o plano de trabalhos em vigor ser alterado, por facto não imputável ao empreiteiro e que se mostre devidamente justificado, deve este apresentar um plano de pagamentos adaptado ao novo plano de trabalhos, devendo o dono da obra pronunciar-se sobre a revisão do plano de pagamentos no prazo indicado no n.º 5 do artigo anterior, equivalendo o silêncio a aceitação.”

Refira-se que, no artigo 16º do Programa de Procedimento, sob a epígrafe “Documentos que constituem as propostas e indicação do preço”, se estabelece o seguinte:

“1. Os concorrentes deverão fazer acompanhar as suas propostas, dos documentos seguintes, elaborados nos termos previstos no Código dos Contratos Públicos, designadamente em conformidade com o seu artigo 57.º: a) Declaração de aceitação do conteúdo do caderno de encargos, conforme o modelo constante do Anexo I ao presente regulamento; b) Declaração de

intenção de associação jurídica, no caso previsto no artigo 12.º e 13.º deste programa, conforme o modelo constante do Anexo III (se aplicável); c) Declaração contendo a indicação do preço total da proposta e vinculação ao prazo de execução estabelecido no caderno de encargos; d) Lista dos preços unitários da obra a integrar no mapa fornecido no Anexo IV, a apresentar em formato pdf e em formato de ficheiro Folha Cálculo Microsoft Excel (.xls), com o ordenamento dos mapas resumo de quantidades de trabalho e os preços unitários arredondados a duas casas decimais; e) Indicação dos preços parciais propostos em correspondência às habilitações contidas no alvará, em cumprimento do disposto no n.º 4 do artigo 60.º do Código dos Contratos Públicos, aplicando-se o disposto no n.º 5 desse mesmo normativo se for o caso;

f) Programa de trabalhos, com respeito pelo prazo máximo de execução definido no Caderno de Encargos e atento o prazo de execução proposto, elaborado nos termos do disposto no artigo 361.º do Código dos Contratos Públicos, composto por um plano de trabalhos, um plano de mão de obra e um plano de equipamentos (apresentado sob forma gráfica, com

discriminação das diversas atividades e especial relevo para as que forem críticas no plano de trabalhos, cuja a unidade de tempo deverá ser igual ou inferior a uma semana), nos seguintes termos: (i) Plano de trabalhos fixando a sequência e os prazos parciais

de execução de cada um dos artigos/espécies de trabalho previstas; (ii) Plano de mão de obra e plano de equipamentos com a especificação dos meios. g) Memória Justificativa e Descritiva do modo de execução da obra, de acordo com o plano de trabalhos; h) Plano de Pagamentos, de acordo com o artigo 361º- A, do Código dos Contratos Públicos. O plano de pagamentos tem de conter a previsão, quantificada e escalonada no tempo, do valor de cada uma das espécies/artigos de trabalhos a realizar pelo empreiteiro, na periodicidade definida para os pagamentos a efetuar pelo dono da obra, de acordo com o plano de trabalhos a que diga respeito.; i) Cronograma Financeiro, contendo um resumo dos valores globais correspondentes à periodicidade definida para os pagamentos, subdividido pelas componentes da execução de trabalhos; j) Certidão permanente ou código de acesso à mesma referente à pessoa jurídica do concorrente, ou a todas elas, no caso dos agrupamentos;(…)”

Por sua vez, o nº8 do artº22º do PP prevê que “A não apresentação de algum dos documentos indicados no artigo 16.º deste Programa do Procedimento determina a exclusão da proposta”.

Quanto aos esclarecimentos das propostas, prevê o artigo 23.º do PP:

“ 1. O júri pode pedir aos concorrentes quaisquer esclarecimentos que considere necessários para efeito de análise e de avaliação das propostas, conforme artigo 72.º do Código dos Contratos Públicos.

2. Os esclarecimentos prestados pelos concorrentes fazem parte integrante das propostas, desde que não contrariem os elementos constantes dos documentos que as constituem, nem visem suprir omissões que determinariam a sua exclusão.

3. Todos os concorrentes serão notificados da prestação de esclarecimentos e de que os mesmos se encontram juntos ao processo.”

Quanto ao critério de adjudicação prevê o art. 74.º do CCP que “1 - A adjudicação é feita de acordo com o critério da proposta economicamente mais vantajosa para a entidade adjudicante, determinada por uma das seguintes modalidades: a) Multifator, de acordo com a qual o critério de adjudicação é densificado por um conjunto de fatores, e eventuais subfatores, correspondentes a diversos aspetos da execução do contrato a celebrar; b) Monofator, de acordo com a qual o critério de adjudicação é densificado por um fator correspondente a um único aspeto da execução do contrato a celebrar, designadamente o

preço.”, tendo a entidade adjudicante optado por esta última via como estabelece o artº 10º do PP.

No caso em apreço, analisadas as propostas apresentadas a concurso, o júri do procedimento elaborou um relatório preliminar, tendo posicionado, para o que aqui interessa, a proposta da CI, [SCom02...], Unipessoal, Lda em 1º lugar e a proposta da A. em 2º lugar.

O júri do procedimento teve dúvidas quanto ao documento que integra o facto K) do probatório, isto é, o cronograma que acompanhou a proposta da ora CI e solicitou esclarecimentos tendo deixado expresso na acta da audiência prévia, o seguinte:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

Vindo, assim, a propor a seguinte graduação das propostas:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

Em sede de audiência prévia a ora A. pronunciou-se referindo, entre o mais que:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

O júri do concurso pronunciou-se da seguinte forma:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

Seguiu-se a elaboração do relatório final que manteve a ordenação das propostas e propôs a adjudicação do contrato à proposta da CI.

As duas principais alegações de invalidade imputadas ao acto de admissão da proposta da CI e a adjudicação do procedimento concursal, prendem-se com a violação do artigo 72.º, n.º 2 e 3, alínea a) CCP e do artigo 16.º, n.º 1, alínea h) do programa do concurso, devido à inadmissibilidade dos esclarecimentos solicitados pelo júri do concurso, os quais resultaram na alteração da proposta inicialmente apresentada pela Contrainteressada no que respeita ao Plano de Pagamentos que não cumpria as exigências do programa do concurso e que ao fazê-lo foi permitido suprir omissões materiais violando o princípio da concorrência e da imutabilidade das propostas e bem assim como o incumprimento das exigências do artigo 16.º, n.º 1, alínea f) do programa do concurso, no que concerne às especificações do Plano de Mão de Obra e de Equipamentos.

A sentença recorrida decidiu que o programa do procedimento exigia um Plano de Pagamentos que discriminasse o valor de cada espécie de trabalhos e um Cronograma Financeiro com valores globais por periodicidade e que o plano inicialmente apresentado pela Contrainteressada continha apenas

valores globais mensais, sem detalhe por capítulos ou espécies de trabalhos, e que a apresentação de um novo Plano de Pagamentos detalhado, que incluía capítulos, espécies de trabalhos e preços individuais, na sequência de convite formulado pelo júri do concurso ao abrigo do artº 72º do CCP era ilegal porquanto a esta nova documentação constituía uma clara alteração e aditamento à proposta inicial, e não uma mera clarificação de ambiguidade ou obscuridade, o que o artº 72º do CCP proíbe, não sendo a concreta omissão em causa suscetíveis de suprimento nos termos do artigo 72.º, n.º 3, alínea a) do CCP. Concluiu assim que o júri do concurso, ao aceitar o esclarecimento que alterou a proposta, violou a lei. A proposta da Contrainteressada deveria ter sido excluída por violar aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência, nos termos do artigo 70.º, n.º 2, alínea b) do CCP.

Também decidiu o Tribunal a quo que o Plano de Mão de Obra e de Equipamentos da Contrainteressada, não cumpriam as exigências do concurso, por não especificarem os meios afetos a cada espécie de trabalho, nem o caminho crítico do Plano de Trabalhos, pois identificavam meios humanos e materiais por período semanal/mensal, mas sem referência às espécies de trabalhos que constavam do plano de trabalhos, concluindo que os

mesmos não cumpriam os requisitos do artigo 361.º, n.º 1 do CCP nem do artigo 16.º, alínea f) do programa do procedimento, o que inviabilizava a fiscalização e acompanhamento da obra. Estas omissões constituem causa de exclusão da proposta da Contrainteressada, nos termos do artigo 70.º, n.º 2, alínea f) do CCP, pois o contrato a celebrar implicaria a violação de vinculações legais e regulamentares aplicáveis.

Adiantamos que o assim decidido é para manter. Vejamos porquê.

Da factualidade provada resulta inquestionável que a proposta da CI não se mostrava constituída por todos os documentos exigidos no artº 16º do PP, designadamente na alínea h), nos termos da qual a proposta devia ser instruída com um plano de pagamentos que devia conter a previsão, quantificada e escalonada no tempo, do valor de cada uma das espécies/artigos de trabalhos a realizar pelo empreiteiro, na periodicidade definida para os pagamentos a efectuar pelo dono da obra, de acordo com o plano de trabalhos a que diga respeito, que a sentença recorrida considerou que tornava a proposta inválida pois não era admissível que a concorrente perante a constatada

omissão pudesse vir a emendá-la, na sequência de convite feito nesse sentido pelo júri do concurso ao abrigo do artº 72, nº3, normativo que foi encarado com uma amplitude tal que permitiria, no limite, apresentar novos documentos de apresentação obrigatória que o concorrente com ou sem culpa não tivesse junto com a proposta, o que claramente não cabe no âmbito da aplicação de tal norma. Não se tratava, como decidiu o júri e a entidade adjudicante, de uma situação de mera regularização de propostas a coberto do artigo 72º, nº 3, alínea a) do CCP.

Estabelece o artº 72º do CCP, sob a epígrafe “Esclarecimentos e suprimento de propostas e candidaturas”:

“1 - O júri do procedimento pode pedir aos concorrentes quaisquer esclarecimentos sobre as propostas apresentadas que considere necessários para efeito da análise e da avaliação das mesmas.

2 - Os esclarecimentos prestados pelos respetivos concorrentes fazem parte integrante das mesmas, desde que não contrariem os elementos constantes dos documentos que as constituem, não alterem ou completem os respetivos

atributos, nem visem suprir omissões que determinam a sua exclusão nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º.

3 - O júri deve solicitar aos candidatos e concorrentes que, no prazo máximo de cinco dias, procedam ao suprimento de irregularidades formais das suas candidaturas e propostas que careçam de ser supridas, desde que tal suprimento não seja suscetível de modificar o respetivo conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência, incluindo, designadamente:

a) A não apresentação ou a incorreta apresentação de documentos que se limitem a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da candidatura ou da proposta, incluindo as declarações dos anexos i e v ao presente Código ou o Documento Europeu Único de Contratação Pública;

b) A não junção de tradução em língua portuguesa de documentos apresentados em língua estrangeira;

c) A falta ou insuficiência da assinatura, incluindo a assinatura eletrónica, de quaisquer documentos que constituam a candidatura ou a proposta, as

quais podem ser supridas através da junção de declaração de ratificação devidamente assinada e limitada aos documentos já submetidos.

4 - O júri procede à retificação oficiosa de erros de escrita ou de cálculo contidos nas candidaturas ou propostas, desde que seja evidente para qualquer destinatário a existência do erro e os termos em que o mesmo deve ser corrigido.

5 - Os pedidos do júri formulados nos termos dos n.os 1 e 3, bem como as respetivas respostas, devem ser disponibilizados em plataforma eletrónica utilizada pela entidade adjudicante, devendo todos os candidatos e concorrentes ser imediatamente notificados desse facto”.

Um dos princípios fundamentais no domínio da contratação pública é o princípio da intangibilidade das propostas. Este princípio impõe que com a entrega da proposta o concorrente fique vinculado à mesma, não a podendo retirar ou alterar até que seja proferido o ato de adjudicação, ou até decorrer o respetivo prazo de validade.

Como se retira do preâmbulo do DL n.º 78/2022, de 07 de Novembro, que alterou, entre outros, o artº 72º, passando a consagrar a actual redacção

do seu nº3, que se dedica ao suprimento de irregularidades formais das propostas e que foram introduzidas com um “intuito clarificador e/ou atualizador” passou a consagrar-se o dever do júri do concurso solicitar ao concorrente o suprimento dessas irregularidades, identificando de forma exemplificativa algumas situações especificas em que essa obrigação ocorre e que serão, como refere o legislador, de cariz formal, não podendo modificar o conteúdo da proposta e desde que se respeitem os princípios de igualdade de tratamento e da concorrência.

E uma dessas situações é a que consta da al a) do nº3 do artº 72º do CCP, isto é, a não apresentação ou a incorreta apresentação de documentos que se limitem a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da candidatura ou da proposta, incluindo as declarações dos anexos I e V ao presente Código ou o Documento Europeu Único de Contratação Pública.

Como se pode ler em sumário do Acórdão do Pleno do STA de 27/3/2025, processo nº 308/22.4BECTB, “I - O art. 72º nº 3 do CCP não é incompatível com o art. 146º n.º 2 al d) do CCP que prevê expressamente a exclusão das propostas que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos no art. 57º n.º 4 e 5 do CCP. O art. 72º nº 3, está previsto precisamente

para o tipo de situações que implicariam a exclusão do concurso mas que o legislador entendeu que se justificava o convite ao suprimento.”

Todavia, situações há em que a proposta não é constituída pelos documentos exigidos, à luz do disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 57.º, bem como no n.º 1 do artigo 57.º-A do CCP e, por conseguinte, padece de irregularidades mas de cariz material, como sucede no caso em apreço, caso em que a solução não seria convidar o concorrente a suprir a falta e a apresentar os documentos, mas, antes, ditaria, a exclusão da proposta do concurso, conforme o disposto na alínea a), do n.º 2, do artigo 70.º do CCP.

Ora, no caso dos autos, estamos prante a ausência de documento - plano de pagamentos- com tais características, cuja junção posterior compromete o conteúdo inicial da proposta da CI.

Por conseguinte, estamos perante uma das hipóteses de situações insuscetíveis de suprimento, com a consequente exclusão da proposta omissa em relação a documento de apresentação obrigatória.

Nesta medida, tendo a sentença recorrida decidido que não podia a CI ter sido convidada a apresentar o documento em questão, a mesma fez uma

correcta e adequada interpretação do disposto na alínea a) do nº3 do artº 72º do CCP, o que significa que não oferece razão à recorrente no erro de julgamento que lhe imputa.

No que concerne ao plano de mão de obra e ao plano de equipamentos o PP (alínea f) do artº 16º) exigia-se o seguinte:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

O nº 1 do artigo 361º do CCP determina que “o plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los”.

O que significa que o plano de trabalhos deve fixar a sequência e os prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e indicar os meios (humanos e materiais) com que se propõe executar cada uma das actividades na sequência e nos prazos parciais indicados.

O que não se verificou nos planos de mão de obra e de equipamentos que instruem a proposta da CI, apresentando apenas uma lista de pessoal e de equipamentos e a indicação das semanas, sem assinalar, qual a sequência com que iriam ser usados face a cada uma das actividades em que se desenvolve a execução dos trabalhos, razão pela qual, não se mostrava cumprido o PP nem o nº1 do artº 361º do CCP, o que devia ter levado à exclusão da proposta da CI, nos termos da alínea a) do nº 2 do artigo 70º, conjugada com a alínea c) do nº 1 do artigo 57º, aplicáveis ex vi a alínea o) do nº 2 do artigo 146º, do CCP.

Termos em que, será negado provimento ao presente recurso jurisdicional e mantida a sentença recorrida.

*

IV. DECISÃO

Nestes termos e pelos fundamentos expostos, acordam os juízes da Secção Administrativa, Subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Norte, em julgar improcedente o recurso interposto, com a consequente manutenção da sentença recorrida.

Custas a cargo da recorrente - artº 527º, nºs 1 e 2 do CPC. Notifique.

Porto, 8 de Maio de 2026.

Maria Clara Alves Ambrósio

Tiago Afonso Lopes de Miranda

Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas