Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo: AA (R. ..., ..., ..., ...), em acção administrativa especial intentada contra a Presidência do Conselho de Ministros (R. ..., ... ...), e indicando como contra-interessado o Município de ... (...), interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Braga, que se julgou parcialmente incompetente. Conclui: I –A jurisdição administrativa é competente para conhecer a licitude de um acto administrativo. II – Sendo o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, justificando-se a reposição do status quo ante. III – Quando a reposição causar grave dano ao interesse público, as partes são convidadas a chegar a um acordo indemnizatório sob pena de ser definido na jurisdição administrativa. IV – O facto de ter havido sob a égide do acto nulo um processo expropriatório não anula a competência da jurisdição administrativa para compensar o prejuízo do administrado. V – A expropriação por deixar de ter suporte necessário numa DUP, deixa de ter validade e eficácia, devendo relevar o capital indemnizatório nela recebido. VI – Só que o valor a fixar há-de ser encontrado sem a ilegalidade que viciou o acto nulo e depois acertadas as contas. VII – O município sabia que tinha de fazer a adequação do PDM à execução do empreendimento e não obstante ter o PU em curso não o fez. Contra-alegou a Presidência do Concelho de Ministros, concluindo: a) Com a PI, o A., ora Apelante, pretende a invalidade da DUP de uma parcela de terreno expropriada; b) Pretende ainda, nos pedidos ii) e iii) da sua PI, e de acordo com a respetiva causa de pedir, uma indemnização pelos alegados danos que terão advindo do processo expropriativo que qualificou de ilegal; c) Isso mesmo é confessado pelo A., ora Apelante, entre outros, nos artigos 57.º, 58.º e 62.º das suas alegações de recurso; d) O artigo 38.º, n.º 1, do CE, estabelece, na falta de acordo sobre o valor da indemnização, é este fixado por arbitragem, com recurso para os Tribunais comuns”;
Jurisprudência
Processo 01817/15.7BEBRG-S1
e) É, portanto, correta, a decisão do douto Despacho Saneador de 6 de junho de 2019 a fls. de declarar a incompetência, em razão da matéria/jurisdição, para o Tribunal a quo apreciar os ii) e iii) pedidos da PI.* A Exmª Procuradora-Geral Adjunta junto deste tribunal foi notificada nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 146º, n.º 1, do CPTA, não emitindo parecer.* Dispensando vistos, vêm os autos a conferência, cumprindo decidir.* As circunstâncias: 1º) – O autor intentou a presente acção, nos termos da p. i. que aqui se têm presentes, onde a final peticionou: i) “Serem condenados a Ré e o contra-interessado a ver declarado judicialmente nulo o acto impugnado, com todas as consequências daí decorrentes e, uma vez que não é vantajoso para o interesse público a reposição do status quo ante”; ii) “Serem solidariamente condenados a pagar ao Autor a indemnização devida pela perda da propriedade tal qual seria calculada se não tivesse sido praticado o acto nulo, avaliando-se a propriedade como apta para reconstrução tal qual seria se tivesse sido respeitada a legalidade, deduzido desde já, o pago no processo de expropriação”; iii) “Serem condenadas a Ré e o contra-interessado no pagamento das despesas suportadas pelo Autor com o processo de expropriação”. 2º) – O tribunal “a quo” julgou-se “incompetente, em razão da meteria/jurisdição para apreciar os segundos e terceiros pedidos formulados nos presentes autos, o que determina a absolvição da instância dos Ré e Contra-Interessado nos pedidos referenciados, nos termos do disposto nos termos dos artigos 99.º, n.º 1, 278.º, n.º 1, alínea a), 576.º, n.º 1, 577.º, alínea a) do CPC.”.* Do mérito da apelação: A competência das diversas espécies de tribunais obedece a um princípio de especialização, “ratione materiae”. O tribunal terá competência se aquela parcela que lhe couber do poder jurisdicional abarcar a relação jurídica em litígio, perspectivada segundo a versão apresenta em juízo pelo A., com especial enfoque para os termos da pretensão por si formulada (compreendidos aí os respectivos fundamentos). Vejamos. O tribunal “a quo” expressamente aceitou a sua competência, em razão da matéria, para o conhecimento do pedido formulado sob i) do petitório; esse primeiro pedido tem por objecto despacho do Secretário de Estado e da Administração Local, de 25.03.2012, em que a pedido do Município de ... foi declarada a utilidade pública da expropriação com carácter de urgência de identificada parcela de terreno que era do domínio do autor, com vista à construção do pavilhão desportivo na vila sede do concelho. Mas rejeitou-a quanto ao mais, conquanto “resulta quer da causa de pedir, quer do pedido, que a pretensão indemnizatória assenta no ressarcimento de prejuízos que terão advindo de um processo expropriativo.
Em suma, a pretensão do Autor consiste substancialmente no pagamento de uma indemnização com a finalidade de o ressarcir do prejuízo “devida pela perda da propriedade” (cfr. ponto ii) transcrito supra), pretendendo a determinação do montante concreto da justa indemnização a atribuir, fixada segundo critérios que se prendem essencialmente com o valor real dos bens ou do direito pertencente ao interessado/lesado, isto é, de acordo com a classificação do solo que reputa como devida [solo apto para construção]. Este pedido não se consubstancia numa formulação em sede indemnizatória por responsabilidade civil do Estado por actos ilícitos ou lícitos de gestão pública ou privada, mas antes na previsão do nºs 1 do artº 38º do Código das Expropriações. E, deste modo, é inequívoco que a competência para conhecer de todas as questões e litígios referentes à determinação e fixação da justa indemnização devida, no que se inclui as questões atinentes à classificação do solo para efeitos de cálculo da justa indemnização [momento prévio daquele], cabe, por determinação expressa citada, à jurisdição comum.”. Julga-se que merece confirmação. O caso envolve um processo expropriativo já findo em que foi definido um valor de justa indemnização para a perda de propriedade. Vem subsequentemente o autor/recorrente intentar na instância administrativa pedido de declaração de nulidade da DUP. Sem embargo, prevenindo quanto a consequências dessa nulidade, concedendo que deve operar um princípio de intangibilidade da obra (assim interpretamos sua posição), cumula pedido(s) indemnizatório(s). Quid iuris? Naturalmente que o expropriado não poderá ficar em pior situação do que adviria de um regular procedimento, tendo direito à justa indemnização pela perda do bem; caso a DUP seja inválida e não reingressando o bem na esfera jurídica de quem foi expropriado, justifica-se, como escreve Alves Correia (in As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública, pág. 176), “a atribuição de uma indemnização, com o que se chancelerá, na prática, uma apropriação irregular ou uma expropriação indireta”. No caso, consumada a expropriação, foi até já fixada (a) indemnização no processo administrativo. Seguindo ainda a lição de Alves Correia, pode também conceber-se “uma indemnização complementar com base na prática do ato ilegal culposo da administração”, a reclamar da administração responsável pela nulidade (ob. cit. págs. 195 e 201 e ss.); na competência dos tribunais administrativos. Mas não é neste último campo que lavra o objecto da presente acção.
Toda a alegação do autor caminha na demonstração de que o valor do bem expropriado não deveria ter sido aquele fixado no processo de expropriação, antes um valor superior que mereceria caso tivesse sido atendida uma diferente classificação do solo, circunstanciando o que, com sua censura, na actuação/omissão das entidades demandadas, acabou por oferecer a classificação que no processo expropriativo por último se alcançou (após recurso de arbitragem e recurso jurisdicional). Mas sempre e só em torno de obtenção da dita justa indemnização, que o autor entende que deveria ser outra, que não a antes [(e) já)] alcançada. Tudo ainda sob esse domínio, tanto assim que o autor, na evidência de que aqui se não trata de uma qualquer diferenciada indemnização, não cumula nem autonomiza, antes “leva a desconto” o valor já alcançado no processo expropriativo (como possa, ou não, ter-se por definitiva a regulação da relação jurídica aí alcançada, isso já remete para outro patamar de conhecimento que aqui não importa cuidar). Ora, não é da competência da jurisdição administrativa, mas dos tribunais judiciais, a acção mediante a qual se pretende a justa indemnização de bem expropriado (e acessório “pagamento das despesas”) – art.º 38º, n.º 1, do CE. Não muda a regra de competência a motivação dessa indemnização ser pedida na admissão de inviabilidade de reposição do status quo ante (afinal, a sua função substitutiva típica reservada ao processo de expropriativo) ou ser pedida concedendo abatimento do que entretanto já foi obtido. Trata-se, e ainda sempre se trata, da justa indemnização do bem expropriado. Pelo que o recurso não tem provimento. [Isto, considerando, tal como interpretamos e nos parece muito claro, que não se trata aqui de uma qualquer hipotética “indemnização complementar com base na prática do ato ilegal culposo da administração”. Fosse assim encarado, e na base do que o recorrente agora resume, de que “O município sabia que tinha de fazer a adequação do PDM à execução do empreendimento e não obstante ter o PU em curso não o fez”, sempre surgiria confronto com o que já transitado foi objecto de discussão na fixação da indemnização apurada no processo de expropriação, dirimida no Tribunal Judicial ..., no qual foi proferida despacho de adjudicação da propriedade da parcela expropriada à entidade expropriante (indicado contra-interessado), e interposto recurso para o Tribunal da Relação de Guimarães, que em última instância discorreu como a seguir se transcreve (proc. nº 2257/07.1 - cfr. fls. 30 a 36vs): “(….) No âmbito do código das expropriação (cfr. artigos 25.º/1, 26.º e 27.º), os critérios de cálculo da indemnização variam consoante o solo de parcela a expropriar seja apto para construção ou seja destinado a outros fins.
(….) Quanto ao que deva considerar-se por “núcleo urbano” vem-se entendendo que, na ausência de previsão legal, deverá ele coincidir com a definição que consta do DL n.º 794/76 para “aglomerado urbano”, com excepção da exigência da rede de drenagem de esgotos, quando esta não exista na respectiva localidade(….) Ou seja: não se pode confundir aglomerado urbano ou núcleo urbano – que pressupõem um grupo ou ajuntamento de edificações com a existência de habitações, nas proximidades ou com a existência de um povoamento disperso (obra citada, pag. 278). No que concerne à parcela expropriada, nem estão apurados os requisitos necessários para se poder concluir pela sua inserção no núcleo urbano de ..., nem se mostram verificadas as demais características no art.º 25. (…) Em todos os outros casos, mesmo naqueles em que a expropriação se não destinou a implantação de vias de comunicação mas sim de edifícios públicos – por exemplo escolas – o Tribunal Constitucional, não tendo dado conta de “qualquer actuação pré-ordenada da administração, traduzida em “manipulação das regras urbanísticas”, com vista a desvalorizar artificiosamente o terreno, reservado ao uso agrícola, para mais tarde o adquirir por um valor degradado, destinando-o então à construção da edificações urbanas de interesse públicos, não julgou a norma inconstitucional” – acórdão n.º 416/2007. De tudo quando ficou dito resultaria demonstrado que, estando a parcela expropriada incluída na Reserva Agrícola Nacional e só tendo sido dela desafectada com o fim identificado nos autos, não se encontrando apurada, qualquer actuação pré-ordenada da administração, traduzida em “manipulação das regras urbanísticas”, com vista a desvalorizar artificiosamente o terreno, o respectivo solo não poderia ser considerado como apto para construção”. Porém, está também provado que, através de “protocolo de cedência de terrenos”, celebrado, em 21.08.2000, entre expropriante e expropriados, estes cederam àquela uma parcela de terreno com 484 m2, a destacar do mesmo prédio onde se integra a parcela expropriada, para execução do prolongamento da EN ...11 – Variante a ... (n.º 20). Mediante, tal protocolo, a expropriante compromete-se a propor, em sede de revisão de PDM, a alteração da classificação da parte sobrante por forma a dotá-la de aptidão expropriante (21). (….) certo é que, a data da DUP, a parcela ainda se encontrava incluída na RAN e, por outro lado, logo no protocolo as partes acautelaram a hipótese de não ser conseguida a almejada desafectação, prevendo, nesse caso, um acréscimo ao valor já pago. Daí que, sendo embora legítimas as expectativas dos expropriados, era antecipadamente sabido qual a consequência jurídica daí advinda: aumento do preço da parcela cedida amigavelmente.
(…) Existindo, como se viu, uma jurisprudência firmada e constante do Tribunal Constitucional sobre a matéria (que não se vê razão para desrespeitar), forçoso se torna concluir que, na ausência de qualquer indício de manipulação das regras urbanísticas, estando a parcela expropriada inserida no RAN, não pode ser considerada como terreno apto para construção. (…)”. Ao que haveria de questionar com que autoridade, então, se projectaria esse julgado. Mas essa seria outra questão, que aqui e agora não tem de ser dirimida.]* Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso. Custas: pelo recorrente. Porto, 23 de Junho de 2022. Luís Migueis Garcia Conceição Silvestre Isabel Costa