Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), com sede em Lisboa; # I. A..., S.A. (antes, A..., Sociedade Unipessoal, Lda.), …, recorre de sentença, proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Sintra, em 29 de novembro de 2022, que julgou improcedente impugnação judicial, trazida a juízo “na sequência da formação do indeferimento tácito da reclamação apresentada contra o ato de liquidação da Taxa de Segurança Alimentar Mais (TSAM), referente ao ano de 2018, no montante total de 757.036,22 €, efetuada pela Direção Geral de Alimentação e Veterinária (DGAV)”. A recorrente (rte) produziu alegação e concluiu: « A. O presente recurso é interposto contra a Sentença proferida no dia 29 de Novembro de 2022, no âmbito dos autos de Impugnação Judicial que correram termos junto da Unidade Orgânica 1 do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra sob o n.º 759/19.1BESNT, que julgou improcedente a pretensão da ora RECORRENTE e, em consequência, determinou a manutenção na ordem jurídica do acto tributário impugnado, atinente à TSAM do ano de 2018. B. Ora, não pode a RECORRENTE conformar-se com o entendimento perfilhado na Sentença recorrida, na exacta medida em que manteve na ordem jurídica o acto tributário impugnado, o qual, como se demonstrará, padece de ilegalidade e inconstitucionalidade, devendo ser revogada e substituída por outra conforme com as normas e princípios jurídicos aplicáveis. C. Designadamente, entendeu o Tribunal a quo que, relativamente ao vício da não discriminação orçamental das receitas da TSAM, “(…) foi cumprida a imposição constitucional de especificação das receitas que, como acima deixámos dito, é muito menos exigente relativamente às receitas do que às despesas. Note-se que, para efeitos de determinação da alegada ilegalidade abstrata aqui suscitada pela Impugnante não releva a falta de inscrição especificada das receitas provenientes da TSAM nas restantes Leis do Orçamento do Estado, porque, não dizendo respeito ao ano de 2018, não é suscetível de inquinar o ato impugnado nos presentes autos. Razões porque, nos termos e com os fundamentos acima expostos, inexiste qualquer violação dos princípios da transparência, da unidade e da universalidade.”. D. Deste modo, entendeu o Tribunal a quo não anular o acto de liquidação da TSAM do ano de 2018, pelo que não pode a RECORRENTE conformar-se com o entendimento perfilhado na Sentença recorrida, na exacta medida em que manteve na ordem jurídica o acto tributário impugnado, o qual, como se demonstrará, padece de ilegalidade e inconstitucionalidade, devendo ser revogado e substituído por outra conforme com as normas e princípios jurídicos aplicáveis. E. Conforme melhor demonstrado na Petição Inicial que deu origem aos presentes autos, a IMPUGNANTE defende que o acto de liquidação controvertido se encontra inquinado dos vícios de ilegalidade abstracta e de inconstitucionalidade (indirecta), na medida em que constitui a concretização de normas violadoras da regra da discriminação orçamental, corolário do princípio da especificação orçamental, decorrente do disposto no artigo 8.º da LEO, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto – e nos artigos 15.º e 17.º da LEO, aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de Setembro, aplicável a partir de 2015 – e, ainda, do disposto no artigo 105.º, n.º 1, da CRP.
Jurisprudência
Processo 0759/19.1BESNT
F. Com efeito, entende a IMPUGNANTE que a norma contida na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º, do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de Junho, ao dispor que a receita da TSAM é consignada ao FSSAM, encontra-se inquinada de ilegalidade, por violação de lei de valor reforçado, e de inconstitucionalidade, por violação de norma constitucional, pois que a receita da TSAM não se encontra devidamente especificada, como se impunha, na Lei do Orçamento do Estado para 2018, ano da liquidação da TSAM objecto da presente Impugnação Judicial. G. Veja-se que, decorre do disposto no artigo 4.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de Junho, que a receita obtida com a cobrança deste tributo devia encontrar-se reflectida, e suficientemente discriminada, no Mapa V, que integra as "receitas dos serviços e fundos autónomos, por classificação orgânica, com especificação das receitas globais de cada serviço e fundo", ou, pelo menos, no Mapa VI, que integra as receitas dos serviços e fundos autónomos por classificação económica. H. Da mesma forma, a norma constante do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de Junho, padece dos mesmos vícios de ilegalidade e de inconstitucionalidade ao criar um tributo que viola, desde o momento da sua criação, a regra da discriminação orçamental. I. Conforme acima referido, o princípio, e regra orçamental, da discriminação encontra-se previsto no artigo 8.º da LEO, aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, e, a partir de 2015, nos artigos 15.º a 17.º da LEO, aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de Setembro, decorrendo, também, expressamente, da própria CRP a imposição de uma “discriminação das receitas e despesas do Estado, incluindo as dos fundos e serviços autónomos” (cfr. artigo 105.º, n.º 1, alínea a), da CRP). J. A LEO goza, como é sabido, de valor reforçado, prevalecendo sobre todas as normas que estabeleçam regimes particulares que a contrariem (cfr. artigo 4.º do supra citado diploma). K. Dentro do princípio da discriminação orçamental encontramos o subprincípio, ou regra orçamental, da especificação, a par das regras orçamentais da não compensação e da não consignação. L. Ora, de acordo com a regra orçamental da especificação, o orçamento deve individualizar suficientemente as receitas, sendo que esta regra orçamental integra duas proibições expressas: (i) a proibição, para o Governo, da apresentação de aglomerados de receita e despesa públicas; e (ii) a proibição, para a Assembleia da República, de implementação de um sistema de votação global do Orçamento. M. Refiram-se a este título, as palavras de J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, quando, ao pronunciarem-se acerca da função constitucional do orçamento, ensinam que esta deverá “(…) funcionar como plano financeiro do Estado aprovado pela AR, exigindo, pois, a especificação não só de cada uma das fontes de receita mas também das despesas, suficientemente desagregadas para permitir que a decisão da AR e o controlo público sejam eficazes.” (cfr. GOMES CANOTILHO, J. e VITAL MOREIRA – Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume I, 4.ª edição revista, p. 1109). N. Neste sentido, também, os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.°s 206/87, de 17 de Junho de 1987, e 624/97, de 21 de Outubro de 1997, referem-se, a este propósito, que "o processo democrático de determinação das opções financeiras, ao nível do orçamento, impõe que as receitas e as despesas autorizadas sejam minimamente desdobradas.
Só assim, o Parlamento, dando expressão à vontade popular, pode realmente autorizar as «entradas» e «saídas» que em conjunto, numa ótica técnico-contabilística das finanças públicas, constituem o Orçamento". O. Acresce que, com vista à corporização do princípio da especificação orçamental, a Constituição e a LEO, quer na versão de 2001, quer na versão de 2015, preveem a existência de três classificações orçamentais: a económica, a orgânica e a funcional. P. Debruçando-nos sobre a classificação económica, que é a que mais releva para os presentes autos, estabelece o artigo 17.º da LEO de 2015, que “As receitas são especificadas por classificador económico e fonte de financiamento” (cfr. também artigo 8.º da LEO de 2001). Q. Como sustenta ANTÓNIO SOUSA FRANCO, as classificações a que obedece a especificação de receitas encontram-se vinculadas “a um princípio de tipicidade legal, cuja violação determina inconstitucionalidade no caso das classificações funcionais e orgânicas – in genere, e ilegalidade, no caso das mesmas classificações in specie e da classificação económica (receitas e despesas correntes e de capital e suas espécies)” (cfr. SOUSA FRANCO, A. L. – Finanças Públicas e Direito Financeiro, Volume I e II, Almedina 2007, p. 353). R. Sucede, porém, que a TSAM – tendo em conta a sua relevância orçamental e a sua natureza – não se encontra devidamente orçamentada, de acordo com a regra da especificação anunciada, em qualquer um dos Orçamentos de Estado aprovados já após a sua criação, conforme melhor demonstrado acima. S. Essencial neste quadro será, pois, perceber qual o grau mínimo de especificação exigido pelo acto orçamental (cf. neste sentido, A. L. Sousa Franco, L. – Finanças Públicas e Direito Financeiro, Volume I e II, Almedina 2007, página 353). T. De facto, considerando os valores arrecadados com a TSAM – aproximadamente € 35.350.000 (trinta e cinco milhões, trezentos e cinquenta mil euros) no período compreendido de 2012 a 2016, segundo dados (não oficiais) do Ministério da Agricultura – a mesma deveria ser objecto de adequada e suficiente especificação – o que não se verifica. U. Com efeito, no ano de 2018 – a que diz respeito a liquidação da TSAM objecto dos presentes autos –, se verifica a omissão à receita previsível de TSAM nos mapas e desenvolvimentos orçamentais da Lei do Orçamento do Estado para 2018. V. A este respeito, no Mapa V da Lei do Orçamento do Estado para 2018, referente às Receitas dos Serviços e Fundos Autónomos, por classificação orgânica, com especificação das receitas globais de cada serviço e fundo, prevê, tão-só, a arrecadação pelo FSSAM do montante global de € 21.900.000 (vinte e um milhões e novecentos mil euros), e que a referida receita está consignada nos termos do artigo 4.º, n.º 1, alínea b) do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de Junho, não especificando, porém, quais os montantes que se autoriza arrecadar, em concreto, com a TSAM, que, assim, não é discriminada, nem especificada, em clara violação da Constituição (artigo 105.º, n.º 1, alínea a)) e da LEO (artigo 17.º). W. Neste contexto, cumpre ainda referir que o Mapa I da Lei do Orçamento de Estado para o ano de 2018, referente às Receitas dos Serviços Integrados por classificação económica, vem especificar o montante de outro tipo taxas que assumem igual ou menor relevância do ponto de vista orçamental do que a TSAM – mas, aqui, também não encontramos nenhuma
referência a esta. X. Com efeito, a título de exemplo, as receitas referentes à taxa sobre comercialização e abate de gado e, bem assim, a taxa sobre fiscalização de actividades comerciais e industriais – mesmo assumindo, ou não, a natureza de impostos ou de contribuições para efeitos orçamentais – encontram-se, devidamente, especificadas no âmbito do Mapa I da Lei do Orçamento de Estado para o ano de 2018 – o que não sucede com a TSAM. Y. Se é certo que, do artigo 4.º, n.º 1, al. a), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de Junho, resulta que constitui receita do FSSAM, designadamente, o produto da TSAM, assim como outras receitas provenientes de aplicações financeiras, de doações, heranças, entre outras. Z. O certo é que, no aludido Mapa V, as receitas do FSSAM não estão individualizadas, nem suficientemente discriminadas, pois que não se especifica quais os montantes, a título de TSAM, que, afinal, se autoriza que sejam cobradas durante o ano em causa e consignados ao FSSAM, em clara violação da CRP (artigo 105.º, n.º 1, alínea a)) e da LEO (artigo 8,º da LEO de 2001 e 17.º da LEO de 2015). AA. Ora, só com o cumprimento efectivo da necessidade de individualização, completa, adequada e suficiente da receita, decorrente do princípio da discriminação, na sua modalidade de especificação orçamental, poderá a Assembleia da República autorizar a cobrança da receita tributária em causa e promover o seu controlo, político e orçamental, devido e exigido pela CRP e pela LEO, razão pela qual existe esse princípio. BB. Nesta medida, esta receita da TSAM escapa, inevitavelmente, ao crivo parlamentar, razão pela qual a sua não especificação, concreta e individualizada, da mesma na Lei do Orçamento equivalerá, em termos práticos, à sua não inscrição – e à sua não autorização – no correspondente Mapa da Lei do Orçamento do Estado. CC. Por outro lado, esta, no mínimo, deficiente inscrição orçamental das receitas da TSAM, atenta, não apenas contra o princípio da legalidade, por violação da regra orçamental da especificação das receitas, mas gera, também, o incumprimento de outros princípios orçamentais, nomeadamente os princípios da transparência, da unidade e da universalidade. DD. Razão pela qual, a omissão da referência à TSAM nos Orçamentos do Estado para 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 e 2018, corresponde a uma manifesta violação da regra orçamental da especificação orçamental prevista no artigo 8.º da LEO de 2001 (aplicável aos Orçamentos de 2013 a 2015) e do artigo 17.º da LEO de 2015 (aplicável aos Orçamentos de 2016 a 2019) e, bem assim, à violação do Decreto-Lei n.º 26/2002, na medida em que promove uma deficiente inserção dessa receita no classificador económico e, também, a sua inconstitucionalidade, por violação do disposto no artigo 105.º da CRP. EE. Acresce referir que esta violação da regra orçamental da especificação põe, também, em crise outros princípios e regras orçamentais, em especial, aqueles que mais se relacionam com esta, como seja o da proibição de consignação e de compensação. FF. Com efeito, ainda que se admita que a receita da TSAM é consignada, a excepção ao subprincípio da não consignação obrigaria a uma maior exigência na sua orçamentação, com vista ao seu controlo parlamentar.
GG. Da mesma forma, a omissão da receita da TSAM nos vários Orçamentos do Estado de 2013 a 2018, viola a regra orçamental da proibição de compensação, que se traduz na obrigação de inscrição das receitas de forma bruta e não líquida, porquanto, ao fazer-se prever a receita da TSAM numa categoria residual, sem especificação do montante previsto arrecadar, impede a verificação da sua correcta contabilização. HH. Pelas mesmas razões, em crise estão também o princípio da publicidade do Orçamento ou da transparência orçamental (artigo 13.º da LEO de 2001 e artigo 19.º da LEO de 2015). II. Finalmente, cumpre fazer notar que a LEO é uma lei de valor reforçado, pelo que a sua violação resulta numa ilegalidade qualificada ou inconstitucionalidade indirecta, "Não porque ofenda uma norma constitucional de fundo, de competência ou de forma, mas porque agride uma norma interposta constitucionalmente garantida" (cfr. JORGE MIRANDA - Manual de Direito Constitucional, tomo V, p. 357 e GUILHERME D'OLIVEIRA MARTINS - Lições sobre a Constituição Económica Portuguesa (vol. II) - A Constituição Financeira. Lisboa: AAFDL, 1984-85, p. 299). JJ. Sendo uma lei de valor reforçado, o seu controlo pode ser feito pelo Tribunal Constitucional, tanto em sede de fiscalização concreta, quanto em sede de fiscalização abstracta (v.g. artigos 280.º e 281.º da CRP). KK. Por este motivo, o acto de liquidação da TSAM aqui em apreço enferma de um vício gerador de ilegalidade abstracta, porquanto a sua liquidação e cobrança não foram devidamente autorizados em conformidade com a CRP e a LEO. LL. No que respeita ao desvalor jurídico dos actos de liquidação em crise, em resultado da violação das regras orçamentais acima descritas, deverá este conduzir à nulidade dos "créditos orçamentais que possibilitem a existência de dotações para utilização confidencial ou para fundos secretos (...)", conforme preveem o artigo 8.º, n.º 6, da LEO de 2001 e o artigo 17.º, n.º 3, da LEO de 2015, o que deverá significar que esses créditos se devem ter por não escritos, reconstituindo-se a ordem jurídica como se a cobrança da TSAM nunca tivesse sido prevista. MM. Neste sentido, merecem acolhimento as considerações do Senhor Conselheiro JORGE LOPES DE SOUSA, segundo o qual, “(…) A falta de inscrição orçamental de receita liquidada sujeita a tal inscrição será um vício do acto tributário gerador da sua ilegalidade abstracta, equiparável aos vícios de inexistência do tributo (…)” (cf. LOPES DE SOUSA, JORGE – Código de Procedimento e Processo Tributário – Anotado e Comentado, Volume III, 6.ª Edição, 2011 pág. 451). NN. Com efeito, a ilegalidade, in casu, é abstracta pelo facto de a mesma não residir diretamente no acto que faz a aplicação da lei ao caso concreto – rectius, acto de liquidação –, mas na lei cuja aplicação é feita (cf. Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e Processo Tributário – Anotado e Comentado, Vol. III, 6ª edição, Áreas Editora, 2011, pp. 443). OO. Com a entrada em vigor do Código de Procedimento Administrativo (“CPA”), publicado em 7 de Janeiro de 2015, pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, o legislador procedeu à anulação da antiga cláusula geral de nulidade do antigo CPA, passando a prever quatro novos casos de nulidade no atual artigo 161.º daquele diploma, de entre os quais a alínea k), onde se dispõe que são nulos “Os atos que criem obrigações pecuniárias não previstas na lei”.
PP. Assim, de acordo com esta norma, são nulos quaisquer actos que gerem uma obrigação de pagamento não prevista na lei – com desrespeito do princípio da legalidade ou da tipicidade –, garantindo-se, assim, que todas as receitas têm cabimento legal. QQ. Como explicam FAUSTO DE QUADROS, JOSÉ MANUEL SÉRVULO CORREIA, RUI CHANCERELLE DE MACHETE, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, MARIA DA GLÓRIA DIAS GARCIA, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, ANTÓNIO POLÍBIO HENRIQUES e JOSÉ MIGUEL SARDINHA, dá-se assim “expressão e merecido relevo a uma regra constitucional, nos termos da qual os atos de imposição pela Administração de uma obrigação pecuniária aos particulares, designadamente a liquidação de um tributo (imposto, taxa ou outra contribuição), têm como pressuposto necessário a respetiva base legal impositiva” (cf. Comentários à Revisão do Código de Procedimentos Administrativo, Coimbra: Almedina, 2016, pág. 324). RR. Ora, se um dos fundamentos legais da realização da receita da TSAM é o Orçamento de Estado, então não devem gerar-se obrigações pecuniárias por meio de acto administrativo quando um tributo não foi adequadamente orçamentado. SS. Em face do exposto e atenta a desconformidade do tributo em questão com o disposto no artigo 17.º da LEO e com a norma constante do artigo 105.º da CRP, é manifestamente ilegal e inconstitucional (indirectamente que seja) o acto de liquidação ora impugnado, devendo ser declarado inexistente, ou nulo, e sempre ilegal, com todas as consequências daí advenientes. TT. Conforme resulta do Parecer elaborado pelo Senhor Professor Doutor JOSÉ CASALTA NABAIS, com o título “Violação ou não violação do princípio da especificação das receitas públicas decorrentes, designadamente da alínea a) do n.º 1 do artigo 105.º da Constituição e constante do 17.º, n.º 2, da Lei de Enquadramento Orçamental, na medida em que o mesmo se aplica à Taxa de Segurança Alimentar Mais” (cfr. DOC. N.º ... junto com a petição inicial de Impugnação), estas ideias, defendidas pela IMPUGNANTE, de que a TSAM não se encontra devidamente orçamentada, de acordo com a regra da especificação, prevista no artigo 17.º da LEO e, bem assim, que a especificação e o desdobramento orçamental da receita decorrente da TSAM – embora se presuma prevista na Lei do Orçamento do Estado –, não respeitam o disposto na Constituição da República Portuguesa e na Lei de Enquadramento Orçamental, são corroboradas pelo Senhor Professor Doutor JOSÉ CASALTA NABAIS. UU. Neste sentido, confira-se o entendimento do Professor JOSÉ CASALTA NABAIS, no douto Parecer ora junto, no qual conclui que: “Em suma, por quanto vimos de dizer, parece resultar claro que a falta de previsão da TSAM no Orçamento do Estado para 2017 e, por conseguinte, a total ausência de qualquer especificação das receitas por ela proporcionadas viola o princípio da legalidade pelo qual, por exigência da Constituição e da Lei de Enquadramento Orçamental, se rege a elaboração, aprovação e execução do orçamento.” (cfr. cit. DOC. N.º ..., página 16). VV. Por outro lado, o douto Parecer atesta, ainda, em conformidade com a conclusão já enunciada pela IMPUGNANTE, que o acto de liquidação de TSAM enfermará de um vício gerador de ilegalidade abstracta, uma vez que a sua liquidação e cobrança não foram devidamente autorizados, em conformidade com o disposto na Constituição e na Lei de Enquadramento Orçamental.
WW. Neste sentido, ensina o Professor JOSÉ CASALTA NABAIS que “Uma realidade que tem como consequência estarmos perante tributos que se não são inexistentes são equiparáveis a tributos inexistentes.(…) Pelo que esta ilegalidade abstracta derivada da falta de previsão e de especificação das receitas proporcionadas pela TSAM tem como inequívoca consequência que os actos de liquidação e cobrança a respeitantes a este tributo se encontrem afectados de uma ilegalidade grave que, a nosso ver, se não concretiza numa nulidade típica ou integral, há de pelo menos materializar-se numa invalidade que não pode reconduzir-se à mera anulabilidade.” XX. Concluindo: “Estamos assim perante uma actuação que, atento o sentido e alcance das normas constitucionais e legais relativas à elaboração, aprovação e execução do orçamento do Estado, se revela particularmente grave, não sendo, por conseguinte, aceitável que a invalidade que efectivamente a atinge seja de qualificar como uma mera anulabilidade, impondo-se antes qualificá-la como nulidade ainda que porventura possa ser discutível se esta forma mais grave de invalidade é de aplicar integralmente em toda a sua pureza ou porventura em termos ou pouco menos rígidos, designadamente em termos de uma nulidade atípica ou de uma invalidade mista.” (cfr. cit. DOC. N.º ..., páginas 18 a 20). YY. Em face do exposto, reitere-se que, atenta a desconformidade do tributo em questão com o disposto no artigo 17.º da LEO e com a norma constante do artigo 105.º da CRP, o acto de liquidação objecto de impugnação é manifestamente ilegal e inconstitucional (ainda que de forma indirecta). ZZ. Por tudo, verifica-se a violação do princípio da especificação orçamental, com a consequente ocultação desta receita do controlo parlamentar, uma vez que a votação da Assembleia da República, em todos os Orçamentos desde 2013 a 2018, foi efectuada sem o pleno e cabal conhecimento do montante de receita previsto cobrar a título de TSAM, o que é passível de permitir a utilização de verbas públicas para finalidades não previstas na Lei – o que é proibido pela CRP e, também, pela LEO, que determina, quer na redacção de 2001, quer na de 2015, a nulidade dos créditos que possibilitem a existência de dotações para utilização confidencial ou para fundos secretos (ainda que essa utilização não se verifique). AAA. Ora, a violação do princípio da especificação orçamental localiza-se, por referência à TSAM, no momento fundamental da sua criação, com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de Junho, designadamente a norma contida na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º e a norma patente no artigo 9.º, ambos do diploma em apreço. BBB. Assim, a violação do princípio da especificação orçamental apresenta-se como uma doença congénita que contamina, em rigor, todas as normas que instituem e regulam a TSAM. CCC. Concluindo, suscita-se, expressamente e desde já, e nos termos que antecedem, a (in)constitucionalidade e a ilegalidade, por violação de lei de valor reforçado, (i) da norma que cria a TSAM, i.e. da norma resultante do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de Junho; e (ii) da norma contida na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º, do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de Junho, ao dispor que a receita da TSAM é consignada ao FSSAM. NESTES TERMOS, E NOS DEMAIS DE DIREITO APLICÁVEIS, SEMPRE COM O DOUTO SUPRIMENTO DE VOSSAS EXCELÊNCIAS, DEVE SER CONCEDIDO PROVIMENTO AO PRESENTE RECURSO, DETERMINANDO-SE, EM CONSEQUÊNCIA, A REVOGAÇÃO DA SENTENÇA RECORRIDA NOS TERMOS SUPRA MELHOR EXPLANADOS E A SUBSTITUIÇÃO POR OUTRA QUE APRECIE E JULGUE PROCEDENTE OS ARGUMENTOS INVOCADOS PELA ORA RECORRENTE, DETERMINANDO A ANULAÇÃO DO ACTO DE LIQUIDAÇÃO DE TAXA DE SEGURANÇA ALIMENTAR
MAIS, RELATIVO AO ANO DE 2018, NO VALOR DE € 757.036,22 (SETECENTOS E CINQUENTA E SETE MIL, TRINTA E SEIS EUROS E VINTE E DOIS CÊNTIMOS) E A ANULAÇÃO DO ACTO DE INDEFERIMENTO TÁCITO DA RECLAMAÇÃO GRACIOSA, DEDUZIDA PELA ORA RECORRENTE, TUDO COM AS NECESSÁRIAS CONSEQUÊNCIAS LEGAIS. » * A representação da Fazenda Pública (rFP) formalizou contra-alegações e as seguintes conclusões: « I. A douta sentença manteve na ordem jurídica o ato de liquidação da TSAM, referente ao ano de 2018, no montante total de € 757.036,22. II. A liquidação foi efetuada com base nas declarações do contribuinte, sendo também possível verificar, dos factos provados, que foi com base nesta declaração que foi emitida a liquidação. III. A inscrição das receitas constantes do orçamento do FSSAM (classificação orgânica), e da receita da TSAM (classificação económica), é efetuada nos Mapas V e VI do Orçamento do Estado para 2018, respetivamente, significando que a sua correta inscrição respeita as regras prescritas pela contabilidade pública, e, por conseguinte, o integral cumprimento da regra da especificação e do princípio da tipicidade legal, permite “… assegurar a conformidade da execução com as autorizações orçamentais¹⁴, concedidas pela Assembleia da República”. ¹⁴ J. Albano Santos, Finanças Públicas, INA Editora, 2016, p. 24. IV. Por maioria de razão, foram, igualmente cumpridas, nos termos do artigo 105.º da CRP e do artigo 9.º da LEO, a regras da unidade e universalidade orçamental. V. Porquanto, tal como ficou exposto e provado supra, o efetivo cumprimento dos princípios da legalidade e da tipicidade legal na inscrição da receita da TSAM no Orçamento do Estado para 2018, permitiu o escrutínio “da racionalidade e transparência [na] afetação dos recursos e … sua obtenção”, no momento da aprovação do Orçamento do Estado para 2018, pela Assembleia da República. VI. Sendo, o mesmo raciocínio, válido para a efetiva aplicação da regra da transparência orçamental, nos termos do artigo 19.º da LEO. VII. Também, quanto a este aspeto deverá a pretensão da Recorrente ser considerada totalmente improcedente. VIII. Pelo que se nos afigura que a douta sentença recorrida não é passível de qualquer censura, devendo manter-se inalterada. Nestes termos e no mais de direito, doutamente suprido por V. Exas., deve o presente recurso ser indeferido, mantendo-se o decidido na sentença recorrida fazendo-se, assim, a costumada JUSTIÇA »
* A Exma. Procuradora-geral-adjunta emitiu parecer, no sentido de ser negado provimento ao recurso. * Cumpridas as formalidades legais, compete-nos decidir. ******* # II. Na sentença recorrida, consta: « Em face dos elementos juntos aos autos, com interesse para a decisão da causa, o Tribunal considera provados os seguintes factos: A) A Impugnante, A..., Sociedade Unipessoal, Lda., com o NIF ..., tem por objeto social, designadamente, todas as operações inerentes à exploração de supermercados e outros estabelecimentos comerciais, incluindo restauração e bebidas, take-away e medicamentos não sujeitos a receita médica, a produção, distribuição e comércio de produtos alimentares, não alimentares e de consumo e ainda atividades de importação e exportação. - facto não controvertido, que resulta do artigo 21° da p.i. B) No âmbito da sua atividade comercial, a Impugnante detém, em Portugal, vários estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, frescos ou congelados, transformados ou crus, a granel ou pré-embalados. - facto não controvertido, que resulta do artigo 22° da p.i. C) Em 3 de Maio de 2018, o Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais enviou uma carta dirigida à Impugnante, identificando como assunto TSAM - 2018, de cujo teor se extrai: Como é do conhecimento de V. Ex.ª, o Decreto-Lei n.° 119/2012, de 15 de Junho, criou, a Taxa de Segurança Alimentar Mais (TSAM), a qual constitui uma contrapartida da garantia de segurança e qualidade alimentar, para os estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, frescos ou congelados, transformados ou crus, a granel ou pré-embalados, conforme referido no n.º 1 do artigo 9.º do mencionado diploma. Nos termos do n.º 3 do artigo 5.º da Portaria n.° 215/2012, de 17 de Julho, cabe a esta Direção-Geral notificar o sujeito passivo, do montante da taxa a pagar. Tendo aquela taxa sido fixada em 7€, através da Portaria n.º 102/2018, de 16 de abril, importa, agora proceder à respetiva liquidação. Para proceder à liquidação, há que em primeiro lugar, determinar a área do estabelecimento. Para o efeito, esta Direção Geral, solicitou aos operadores económicos as informações1 necessárias, pelo que a presente liquidação suporta-se nos dados que nos foram remetidos por V. Exa.
Assim, o montante devido pela TSAM do ano de 2018 é de € 858.137,68 (oitocentos e cinquenta e oito mil, cento e trinta e sete euros e sessenta e oito cêntimos), dividido em duas prestações, conforme faturas n º ...62... e ...61... em anexo, sendo este o resultado da aplicação daquela taxa fixada no artigo 1.º da Portaria n.º 233/2015, do 7 de Agosto, à área de venda do estabelecimento, atento o previsto nas disposições conjugadas do n.º 1 do artigo 2.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de Julho e do artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio, sendo os cálculos para a determinação do valor da liquidação da TSAM os seguintes: Somatório da Área Bruta de 136.212,33 estabelecimentos X Coeficiente de ponderação aplicado a cada uma das áreas dos 305 estabelecimentos (nº 1 do artº 1º da Portaria nº 200/2013 de 31 de Maio) = Somatório da Área Ponderada de 122.591,10 estabelecimentos (nº 1 do artº 1º da Portaria nº 200/2013 de 31 de Maio). e Somatório da Área Ponderada de 122.591,10 estabelecimentos (nº 1 do artº 1º da Portaria nº 200/2013 de 31 de Maio) X Valor da TSAM para 2018 (artº 1º da Portaria nº 102/2018-7€) = Montante da TSAM para 2018. Face ao disposto no n.° 1 do artigo 60° da Lei Geral Tributária, fica assim V. Exª notificado para, querendo, no prazo de 15 dias contados da presente notificação, exercer o direito de audição prévia, pela forma escrita, relativamente à liquidação da "Taxa de Segurança Alimentar Mais" nos termos supra descritos. cf. doc. ... junto pela impugnante à reclamação graciosa - Ofício n.° ...56, de 2018-05-03, a fls. 233 e 234 D) Em 14 de Dezembro de 2018, apresentou exerceu o seu direito de audição prévia, referente ao projecto de decisão descrito na alínea anterior, além do mais, informando que “a 31 de Dezembro de 2017 (...) apenas detinha 262 estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, frescos ou congelados, transformados ou crus, a granel ou pré-embalados, que possuía uma área bruta de venda de 120.164 m2”, juntando a lista das referidas lojas, com indicação da respectiva localização e área de venda. - cf. doc. ... junto pela impugnante à reclamação graciosa - requerimento de 25 artigos de fls. 238 a 246 E) Em 19 de Outubro de 2018, o Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais emitiu duas faturas, dirigidas à Impugnante, A..., Sociedade Unipessoal, Lda., com o NIF ..., com a seguinte descrição: [IMAGEM] E [IMAGEM] - cf. doc. ... junto pela Impugnante - Faturas n.ºs ...02 e ...03 - a fls. 150 e 151
F) Em 5 de Novembro de 2018, o Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais enviou uma carta dirigida à Impugnante, identificando como assunto TSAM – 1ª Prestação - 2018, de cujo teor se extrai: Como é do conhecimento de V.Ex.ª, o Decreto-Lei n.° 119/2012, de 15 de Junho, criou, a Taxa de Segurança Alimentar Mais (TSAM), a citai constitui uma contrapartida da garantia de segurança e qualidade alimentar, para os estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, frescos ou congelados, transformados ou crus, a granel ou pré-embalados, conforme referido no n.º 1 do artigo 9.º do mencionado diploma. Nos termos do n.° 3 do artigo 5.º da Portaria n.° 215/2012, de 17 de Julho, cabe a esta Direção-Geral notificar o sujeito passivo, do montante da taxa a pagar. Tendo aquela taxa sido fixada em 7€, através da Portaria n.º 102/2018, de 16 de abril, importava, proceder à respetiva liquidação. Para proceder à liquidação, há que em primeiro lugar, determinar a área do estabelecimento. Para o efeito, esta Direção Geral, solicitou aos operadores económicos as informações necessárias, pelo que a presente liquidação suporta-se nos dados que nos foram remetidos por V. Exa. Foram enviadas, através do ofício n.° ...56 de 03/05/2018 as faturas relativas à taxa do ano de 2018. Por solicitação de V.Exa através do requerimento de retificação de liquidação comunicada em 4 de maio via correio eletrónico, as mesmas foram retificadas, procedendo-se, assim, à emissão e envio de novas faturas corrigidas. Junto remetemos as Notas de Crédito n.º ...8 e ...18 das faturas enviadas anteriormente. Assim, o montante devido pela TSAM do ano de 2018 é de € 757.036,22 (Setecentos e cinquenta e sete mil e trinta e seis euros e vinte e dois cêntimos), dividido em duas prestações, conforme faturas n.º ...02... e ...03... em anexo, sendo este o resultado da aplicação daquela taxa fixada no artigo 1.º da Portaria n.° 233/2015, de 7 de Agosto, à área de venda do estabelecimento, alento o previsto nas disposições conjugadas do n.º 1 do artigo 2.° da Portaria n.º 215/2012, de 17 de Julho e do artigo 1.º da Portaria n.° 200/2013, de 31 de maio, sendo os cálculos para a determinação do valor da liquidação da TSAM os seguintes: Somatório da Área Bruta de 120 164,48 estabelecimentos X Coeficiente de ponderação aplicado a cada uma das áreas dos 262 estabelecimentos (nº 1 do artº 1º da Portaria nº 200/2013 de 31 de maio) = Somatório da Área Ponderada de 108 148,03 estabelecimentos (nº 1 do artº 1º da Portaria nº 200/2013 de 31 de maio) e Somatório da Área Ponderada de 108 148,03 estabelecimentos ((nº 1 do artº 1º da Portaria nº 200/2013 de 31 de maio) X Valor da TSAM para 2018 (artº 1º da Portaria nº 102/2018-7€) = Montante da TSAM para o ano de 2018. - cf. doc. ... junto pela impugnante - Ofício n.° ...17, de 05-11-2018, de fls. 148 e 149
G) A Impugnante recebeu os documentos descritos nas alíneas precedentes. Facto não controvertido, desde logo por a fatura ter sido junta pela própria Impugnante e constituir o acto impugado H) Em 16 de Novembro de 2018, a Impugnante pagou a quantia apurada nas faturas descrita na alínea E) supra. - cf. carimbo da DGAC, aposto em carta de 15 de Novembro de 2018, a fls. 269 I) Em 9 de Setembro de 2020, a Impugnante pagou o valor apurado no documento escrito na alínea E) supra. recebeu os documentos descritos nas alíneas precedentes. - cf. doc. ... junto pela Impugnante - comprovativo de transferência SEPA emitida pelo Banco 1... com ref ...01 NE15 8127 48 - 23259 2 J) Na data de interposição da presente impugnação judicial, a 7 de Junho de 2019, ainda não tinha proferido decisão no procedimento de reclamação graciosa identificado no ponto anterior. - facto que resulta do PAT apenso * Factos Não Provados Além deste, não foram alegados outros factos com relevância para a decisão da causa e que devam ser registados como não provados. » *** As questões suscitadas neste apelo são as mesmas (em função de a rte ser repetente e haver reproduzido o conteúdo das anteriores conclusões, com a mera adaptação respeitante à data/ano da liquidação impugnada) que foram despoletadas, apreciadas e decididas (por esta, coincidente, formação de julgamento, com posições invertidas), no recente acórdão, do STA, de 12 de abril de 2023, processo n.º 371/21.5BESNT. Em função destes antecedentes, do disposto no artigo (art.) 8.º n.° 3 do Código Civil (CC) e usando da faculdade concedida pela 2.ª parte do n.° 5 do art. 663.° do Código de Processo Civil (CPC), ex vi do art. 281.° do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), porque continuamos a defender o que, ali, ficou decidido e respetiva motivação, remetemos para a fundamentação jurídica, adotada no aresto identificado, em apoio da decisão que se seguirá. ******* # III. Face ao exposto, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, concordamos não prover o presente recurso. * Custas a cargo da recorrente, dispensando-se, o pagamento do remanescente da taxa de justiça, na parte que excede € 275.000,00, considerado, sobretudo, o cariz, exclusivamente, remissivo desta decisão colegial.
* Não procedemos à junção de cópia do acórdão remetido, porque, além do mais, se encontra disponível no sítio www.dgsi.pt (com acesso livre). ***** [texto redigido em meio informático e revisto] Lisboa, 31 de maio de 2023. – Aníbal Augusto Ruivo Ferraz (relator) – Pedro Nuno Pinto Vergueiro – Francisco António Pedrosa de Areal Rothes.