Processo 53320/25.0BELSB.CS1

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Acordam em conferência na subsecção de contratos públicos do Tribunal Central Administrativo Sul.

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O Município da Amadora e a Contrainteressada U.......................... - S................... de R................ Públicos e Privados, S.A., vêm, no âmbito da presente acção administrativa urgente de contencioso pré-contratual intentada pela I………- I………………..e C.............. A................, S.A., e em que figuram também como contrainteressadas as S...................s: g…… -c……….. g……. de R................ e a…….., s.a.; e……….. (portugal)- S................... e……. de R................ lda., e m…………………. de c……….., s.l. – r……… em portugal, interpor, separadamente, recurso do saneador-sentença proferido no TAC de Lisboa, na parte em que anulou a decisão de adjudicação do Lote 1 à proposta da C.I. "U.........................., anulou o contrato celebrado na sequência dessa decisão e determinou a retoma do procedimento pré-contratual impondo, ainda, à Entidade Demandada “que solicite à Contrainteressada "U.........................." esclarecimentos quanto aos encargos com pessoal identificados na sua proposta, de modo a verificar da suficiência do valor indicado para o cumprimento das obrigações em matéria laboral que recaem sobre o adjudicatário, nos termos supra expostos.”.

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No recurso intentado pelo Município da Amadora, foram apresentadas as seguintes conclusões: 
“a. Vem o presente recurso interposto da douta sentença de fls..., proferida pelo Tribunal a quo, nos termos da qual se determinou a anulação da "decisão de adjudicação proferida a favor da proposta da Contrainteressada "U..........................", relativa ao Lote 1, bem como o contrato celebrado na sequência dessa decisão, e, em consequência, determina que seja retomado o procedimento pré-contratual e que a Entidade Demandada solicite à Contrainteressada "U.........................." esclarecimentos quanto aos encargos com pessoal identificados na sua proposta, de modo a verificar da suficiência do valor indicado para o cumprimento das obrigações em matéria laboral que recaem sobre o adjudicatário, nos termos supra expostos”.

b. Com efeito, a Sentença recorrida entendeu que "o valor indicado pela Cl U.......................... para cobrir os custos com pessoal no âmbito da execução do contrato - no montante de 1.736.280,82€ -, afigura-se notoriamente insuficiente para cobrir os custos diretos com o pessoal alocado à execução - nunca inferior a 1.957.853,13€", concluindo que "consequentemente, não podia a Entidade Demandada deixar de suscitar um incidente de verificação da anomalia do preço e, em consequência, pedir esclarecimentos à Cl U.......................... sobre os encargos com pessoal identificados na sua proposta, conforme previsto no artigo 71.º n.°s 2, 3 e 4 do CCP”.

c. Na esteira do supra exposto a Sentença recorrida concluiu "que se impõe a anulação da decisão de adjudicação proferida a favor da proposta da Cl U.........................., relativa ao Lote 1, bem como contrato celebrado na sequência dessa decisão, e, em consequência, que seja retomado o procedimento pré-contratual e que a ED solicite esclarecimentos à Cl U.........................., conforme previsto no artigo 71.º n.

°s 2, 3 e 4 do CCP, de modo a verificar da suficiência do valor indicado para o cumprimento das obrigações em matéria laboral que recaem sobre o adjudicatário, seguindo o procedimento os seus ulteriores termos até final, se a tal nada mais obstar”.

d. Ora, pensa-se que a douta sentença recorrida incorre em evidente erro de julgamento que, em consequência, determina a improcedência da ação judicial proposta contra o R. aqui Recorrente.

e. Com efeito, de toda a prova documental carreada para os presentes autos, nomeadamente o processo administrativo instrutor, não é possível concluir, ao contrário do que faz a Sentença recorrida, que o preço apresentado pela Contrainteressada U.......................... ao lote 1 é insuficiente para o cumprimento de obrigações legais e regulamentares em matéria laboral, senão vejamos:

f. É facto assente que a Contrainteressada U.........................., na sua proposta, apresentou um custo global com pessoal de € 1.736.280,82 (um milhão, setecentos e trinta e seis mil, duzentos e oitenta euros e oitenta e dois cêntimos) por ano letivo, valor esse melhor discriminado na tabela constante no artigo 70º da Contestação daquela Contrainteressada.

g. Se confrontarmos os valores da 3ã coluna da tabela supra com os valores de remuneração bruta exigidos pelos instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho dados como assentes na Sentença recorrida conclui-se que a Contrainteressada U.......................... baseou os valores relativos a gastos com pessoal nos valores de referência, pelo que, salvo melhor entendimento, a proposta apresentada pelo concorrente U.......................... não está assente num preço anormalmente baixo e respeita as exigências legais de natureza laboral aplicáveis à execução do contrato.

h. Na tabela acima transcrita, pode-se constatar que, para o ano letivo de 2025/2026, no ano de 2025 há um mês (que será setembro) e para o ano de 2026 há dois meses (que corresponderão, grosso modo, à páscoa, e aos meses de julho e agosto) em que a afetação do número total de recursos humanos é inferior à dos restantes meses, o que reflete as pausas letivas e a menor quantidade de refeições necessárias nesses períodos, sendo certo que estão sempre garantidos a presença do encarregado e dos 32 cozinheiros em número completo o ano inteiro, tendo em conta o número total de unidades de confeção local em funcionamento, o que permite concluir que a redução do número de pessoal acontece ao nível dos assistentes de restauração, sendo de constatar que, nas pausas letivas, a assistência às crianças, serviço à mesa e o número de recursos em linha de serviço é necessariamente menor do que no restante ano.

i. Pelo que, é possível retirar, numa interpretação sistemática do Caderno de Encargos e na adequação da força de trabalho às obrigações específicas de prestação de serviço em períodos de pausa letiva, que esta menor necessidade de recursos humanos é justificada e não compromete o que o Município da Amadora, aqui Recorrente, pretendeu com este contrato-servir o número de refeições necessário e adequado ao número de crianças da comunidade escolar que requerem refeição durante todo o ano.

j. Na verdade, por natureza, o objeto do contrato dos autos não é uma prestação estática, mas sim um serviço estritamente dependente do calendário escolar e das deliberações sobre a "semestralização" (Cláusula 1ª, nº 3 do Caderno de Encargos), prevendo o contrato o fornecimento de refeições durante as pausas letivas apenas para os estabelecimentos com a componente de Apoio à Família (ATL/CAF) (Cláusula 1ª, nº4 e Cláusula 2ª, n º1 das

Cláusulas Técnicas).

k. Uma vez que nos períodos de pausas letivas as escolas mantêm apenas as valências de ATL/CAF, seria desproporcional exigir ao adjudicatário, durante os 12 meses, a manutenção de 100% dos assistentes de restauração (especialmente os de 4h e 8h de apoio à linha) a todo o tempo, em todas as escolas.

l. Acresce que, embora preço base do Lote 1 fosse calculado para 12 meses, incluindo a componente de manutenção, a Cláusula 2ª, n. 5 do Caderno de Encargos estabelece que o Co-contraente não pode imputar custos por refeições estimadas e não servidas.

m. Ora, se o volume de refeições desce drasticamente nas pausas letivas, a estrutura de custos com pessoal deve acompanhar essa descida de forma a garantir o serviço das refeições necessárias, desde que garantidos os mínimos para as escolas abertas (ATL/CAF) e o cumprimento das obrigações de zeladoria dos espaços.

n. Termos que, apesar de o Caderno de Encargos não contemplar uma cláusula específica que preveja expressamente uma redução dos recursos exigidos nos períodos de menor afluência nas pausas escolares, as peças do procedimento devem ser analisadas de forma coerente e funcionalmente orientada para a realidade dos 12 meses do ano no contexto escolar, pelo que, seria materialmente desproporcional exigir a manutenção de equipas em número superior e desnecessário à plena execução do contrato, cujo fim último é servir o número de refeições necessárias durante todo o ano, tendo em conta a sazonalidade do calendário escolar.

o. De facto, quer a A., aqui Recorrida, e a Sentença recorrida, partem do pressuposto de que o número de recursos humanos deve manter-se inalterado durante os 12 meses do ano e é insensível à sazonalidade escolar.

p. Com efeito, a Sentença recorrida ao concluir que o valor mínimo para cobrir encargos de natureza laboral é de € 1.957.853,13 (um milhão, novecentos e cinquenta e sete, oitocentos e cinquenta e três euros e treze cêntimos), ignora as naturais variações do número de refeições ao longo de um ano letivo, nomeadamente durante as pausas letivas, o que, em salvo melhor entendimento, representa um erro de julgamento dos factos dados como provados pela própria Sentença.

q. Termos que, atento o supra exposto, é possível concluir que as remunerações a praticar pela Contrainteressada U.......................... cumprem com os instrumentos de regulamentação coletiva aplicáveis e são adequados e proporcionais à sazonalidade letiva e patenteada no Caderno de Encargos ao longo dos 12 meses do ano civil.

r. Ou seja, da proposta apresentada pela Contrainteressada U.......................... não é possível concluir pela existência de qualquer indício de um preço anormalmente baixo ou que ponha em causa o cumprimento das obrigações laborais aplicáveis, aderindo-se assim, na íntegra, ao Relatório Final elaborado pelo Júri do procedimento, o qual já analisou a questão em discussão nos presentes autos.

s. Razão pela qual, o ato administrativo que determinou a adjudicação do Lote 1 à proposta apresentada pela Contrainteressada U.......................... não padece da ilegalidade apontada.

t. Face a todo o exposto, é manifesto, ao menos no entender do Recorrente, que a douta sentença padece de erro de julgamento de direito devendo a mesma ser revogada e substituída por outra que julgue totalmente o pedido, absolvendo-se o aqui Recorrente do pedido.

Termos em que ao recurso deve ser dado provimento, com as legais consequências, com o que V. fazendo -se assim Justiça!”

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No recurso apresentado pela Contrainteressada, U.......................... - S................... de R................ Públicos e Privados, S.A., foram formuladas as seguintes conclusões:
“A. O recurso que a V.Exas. sobe vem interposto da Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, em 20.03.2026, por via da qual o mesmo procedeu à anulação da Decisão de Adjudicação a favor da proposta da ora Recorrente e determinou que fosse retomado o procedimento pré-contratual sub judice para que a Entidade Adjudicante solicite à ora Recorrente "esclarecimentos quanto aos encargos com pessoal identificados na sua proposta, de modo a verificar da suficiência do valor indicado para o cumprimento das obrigações em matéria laboral que recaem sobre o adjudicatário, nos termos supra expostos."

B. A Sentença recorrida não merece reparo a propósito do segmento decisório em que conclui não ser admissível a exclusão da proposta da aqui Recorrente.

C. Todavia, sempre ressalvado o devido respeito, o Tribunal a quo acabou por incorrer num erro de julgamento - de facto e de direito - quando, desconsiderando totalmente argumentos expendidos pela Recorrente no âmbito das Secções 1 e 2 da respetiva contestação, subsumiu incorretamente o caso concreto às previsões normativas constantes do artigo 71.°, n.° 2, 3 e 4 do CCP, pretendendo agora que o Concurso seja desnecessariamente retomado para que a U.......................... possa "demonstrar a mera aparência da insuficiência do valor indicado a título de encargos com pessoal para a execução do contrato, apresentando os necessários esclarecimentos."

D. De facto, concorda-se que recai sobre a Recorrente "U.......................... o ónus da prova quanto à suficiência do preço apresentado, sem que sejam alterados os valores constantes na proposta apresentada no procedimento." [Sentença recorrida, p. 27.]

E. E daí que, compulsado o teor da secção 2 da contestação apresentada pela U.........................., resulte evidente que a mesma efetivamente esclareceu como, em que exata medida, e com suporte a cálculos matemáticos, é que o preço por si proposto a Concurso acautela objetivamente. e de forma discriminada, todos os custos mínimos obrigatórios com remuneração base mensal decorrente do contrato coletivo de trabalho aplicável; subsídios de refeição, de férias e de natal; contribuições sociais; seguro obrigatório de acidentes de trabalho; formação obrigatória; e custos associados ao dever legal de assegurar aos respetivos trabalhadores condições de segurança e saúde.

F. O Tribunal a quo não identifica como, por que razão e em que medida é que o exposto na contestação da U.......................... não foi idóneo e suficiente para dissipar quaisquer pretensos "indícios sérios" de que a "estrutura de preços apresentada não cobrirá os custos com a execução do contrato, concretamente, no que concerne aos encargos com pessoal".

G. Em bom rigor, atentas todas as categorias de custos que foram contempladas pela Recorrente, não se vislumbra que detalhe adicional poderia porventura ter sido fornecido a este propósito - e a Sentença, de resto, também não o refere.

H. A Recorrente apresentou todo o detalhe possível e materialmente relevante para se apurar se a mesma considerou, ou não, no cálculo do respetivo preço, o impacto das exigências legais e regulamentares que lhe são aplicáveis em matéria laboral

I. Ao que acresce o facto de a Entidade Adjudicante ter averiguado e concluído não estar em causa um preço anormalmente baixo, para efeitos de se verificar uma necessidade de pedir quaisquer esclarecimentos adicionais a este propósito.

J. Ora, estas circunstâncias e respetiva evidência probatória foram, incompreensivelmente, desconsideradas e desvalorizadas pelo Tribunal a quo - encontrando-se, por isso, o racional seguido pelo mesmo, a este propósito, necessariamente desligado das circunstâncias que efetivamente estiveram subjacentes à construção do referido preço.

K. De resto, cumpre realçar que a intenção vertida no segmento decisório sob escrutínio - garantir que a Entidade Adjudicante verifica a suficiência do valor indicado pela U.......................... para o cumprimento das obrigações em matéria laboral, considerando que a U.......................... pode ter uma justificação plausível para a estrutura de custos apresentada - foi já devidamente acautelada no âmbito do Concurso.

L. Com efeito, a Entidade Adjudicante confirmou expressamente ter (i) aferido que a proposta da U.......................... permitiria o cumprimento das exigências mínimas impostas pelas normas laborais - tendo para este efeito verificado, nas palavras da Autora, aqui Recorrida, "o que seriam os encargos mínimos inerentes ao cumprimento de obrigações laborais"[Artigo 54.° da Petição Inicial.]; e, bem assim, (ii) procedido a uma análise comparativa de todas as propostas para identificar eventuais situações de preço anormalmente baixo, tendo, contudo, constatado que nenhuma das propostas se encontravam fora dos limites assim estabelecidos.

M. É, pois, precisamente por ter ocorrido esta análise e por o júri ter verificado inexistir um "preço anormalmente baixo" que concluiu pela desnecessidade de pedir esclarecimentos adicionais a este propósito.

N. Entende-se, assim, que foi com base numa incorreta interpretação e ponderação da factualidade que realmente esteve subjacente à tramitação do Procedimento que o Tribunal a quo acabou por subsumir o caso, de forma consequentemente incorreta, às previsões normativas constantes do artigo 71.°, n.° 2, 3 e 4 do CCP.

O. Na verdade, caso o Tribunal a quo tivesse devidamente ponderado e valorado a factualidade invocada pela Recorrente e pelo Município, teria compreendido a razão pela qual o júri do Concurso concluiu pela inexistência de apresentação de preços anormalmente baixos e pela consequente inaplicabilidade daqueles normativos.

P. Termos em que merece a Sentença ora recorrida censura, devendo, por isso, ser rejeitada por este douto Tribunal ad quem.

Q. Ora se requerendo a reposição da legalidade, mediante a revogação da sentença proferida em primeira instância, revertendo a anulação da decisão de adjudicação proferida a favor da proposta da Recorrente e, bem assim, a necessidade de retomar o procedimento pré-contratual em apreço, para que o Município solicite à Contrainteressada "esclarecimentos quanto aos encargos com pessoal identificados na sua proposta, de modo a verificar da suficiência do valor indicado para o cumprimento das obrigações em matéria laboral"

Nestes termos e nos melhores de Direito, deve o presente recurso ser julgado totalmente procedente, por provado, revogando-se a Sentença ora recorrida na parte em que anulou a Decisão de Adjudicação do Lote 1 do concurso público com publicidade internacional tendente à celebração de um contrato de fornecimento diário de refeições nas escolas do ensino básico 1.° ciclo e pré-escolar, 2.° e 3.° ciclos e secundárias, por lotes, para o ano letivo 2025/2026.”.

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Apenas a Autora, ora Recorrida, contra-alegou, concluindo do seguinte modo:
“A. Vêm os presentes recursos interpostos da, aliás, douta sentença proferida pelo TAC de Lisboa;

B. A sentença recorrida não se revela merecedora de qualquer censura, devendo manter-se nos seus precisos termos;

C. A única questão suscitada no recurso apresentado pelo Município consiste numa alegada necessidade de interpretação das peças do procedimento no sentido de não ser exigível a alocação, durante todo o período de duração do contrato, do número mínimo de elementos constantes do anexo II do CE;

D. Sucede, contudo, que tal questão jamais foi suscitada perante o Tribunal a quo, quer pelo Município, quer pela Contrainteressada, sendo nessa medida uma questão nova que não foi decidida pela sentença recorrida e não pode ser conhecida pelo Tribunal de recurso (cfr. acórdão dos STA de 19.05.1992 processo n.°028903, de 31.01.2007, processo n.° 01179/06, e de 09.11.2022, processo n.° 045/13.0BEAVR);

E. Mesmo que não estivéssemos perante uma questão nova, a posição agora assumida pelo Município no seu recurso carece de mérito;

F. Sendo um contrato com uma duração de três anos (veja-se a indicação do preço base, o preço contratual do contrato celebrado e a cláusula de renovação automática), impõe o artigo 419°-A do CCP que os recurso a afetar à prestação do serviço sejam titulares de contrato de trabalho sem termo;

G. Pelo que o respetivo custo fica afeto ao contrato e não se altera, quer sejam ou não fornecidas refeições ao abrigo do contrato, pelo que a existência de períodos com menor afetação de recursos humanos aos estabelecimentos escolares (para além de não permitido pelas peças do procedimento) não tem qualquer efeito nos custos laborais a suportar pelo cocontratante;

H. Não resulta das peças do procedimento - e o Município confessa-o no seu recurso - qualquer norma que permita reduzir as equipas técnicas a afetar aos estabelecimentos escolares durante a execução do contrato, antes sendo exigida a afetação permanente de equipas com a configuração mínima prevista no anexo II ao CE;

I. A Recorrida apresentou a sua proposta em conformidade com tal exigência - de manutenção de um volume mínimo de elementos das equipas técnicas - e, caso as peças do procedimento houvessem consagrado essa possibilidade (que o Município refere ter sido a utilizada pela Contrainteressada, apesar de tal não resultar nem da respetiva proposta, nem da contestação ou recurso por esta apresentado) a Recorrente teria, seguramente, apresentado uma proposta de valor inferior àquele que apresentou e beneficiado da adjudicação;

J. A interpretação que o Município faz da proposta da Contrainteressada, no sentido de a mesma integrar uma redução das equipas, por ser violadora das peças do procedimento, deveria, então, motivar a respetiva exclusão nos termos da alínea b) do n.° 2 do artigo 70.° do CCP;

K. Sob pena de a entidade adjudicante proceder, materialmente, a uma alteração das peças do procedimento após o termo do prazo de apresentação das propostas (e, nessa medida, ilegal);

L. A Contrainteressada labora em erro quando refere que o Tribunal a quo determinou que o processo retomasse uma fase anterior para que a Contrainteressada prestasse esclarecimento sobre se os encargos laborais por si apresentados são ou não suficientes para satisfazer os encargos mínimos previstos na legislação laboral;

M. Essa insuficiência está assente e é expressamente assumida na decisão recorrida;

N. O que agora a Contrainteressada poderá fazer é demonstrar se essa insuficiência face aos encargos mínimos na legislação laboral é ou não justificável perante um auxílio de Estado;

O. Em todo o caso, a argumentação da Contrainteressada consiste numa mera remissão, em bloco, para os pontos 2.2 a 2.6 da contestação (cfr. pontos 15, 19 e 20 do recurso apresentado) ;

P. Ao remeter para o teor de anteriores articulados, sem dar nota das concretas razões da sua discordância relativamente à sentença recorrida, a Contrainteressada incumpriu o ónus de demonstração que sob si impedia;

Q. Tudo conforme já foi decidido pelo do Tribunal da Relação de Évora, em 04.03.2010, processo n.°385/04.0EAFAR.E1, Supremo Tribunal de Justiça, em 14.12.1995, processo n.° 96B261, Tribunal da Relação de Coimbra, em 16.06.2015, processo n.° 324/09.1TBSRT.C2, TCASul, em 30.06.2005, processo n.° 07002/03, e TCANorte, em 22.10.2020, processo n.° 02059/12.9BEPRT);

R. Termos em que não poderá este tribunal, por falta de demonstração das concretas razões em que reside a discordância da Contrainteressada relativamente à sentença recorrida, conhecer do objeto deste recurso;

S. Por mera cautela de patrocínio, a Recorrida remete, caso o Tribunal opte - o que não se concede - por admitir a argumentação por remissão da Recorrente Contrainteressada, para o teor da Petição Inicial apresentada nos autos, demonstrativa da insuficiência dos encargos laborais indicados pela Contrainteressada.

Nestes termos e nos demais de Direito que V. Exas., Venerandos Senhor Juízes Desembargadores, mui doutamente suprirão, deve ser negado provimento aos recursos interpostos, consequentemente se mantendo a sentença recorrida nos seus precisos termos

Com todas as consequências legais.”

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Foi dado cumprimento ao disposto no art.º 146.º, n.º 1 do CPTA, tendo sido emitido douto parecer pelo Digníssimo Procurador-Geral Adjunto, em que conclui que deve ser negado provimento ao recurso.
As partes foram notificadas do parecer, mas nada disseram.

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Do Objeto dos recursos

O objeto dos recursos é delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso.

Importa, assim, decidir se o saneador-sentença incorreu em erro de julgamento quanto à apreciação da prova e em erro de direito, por violação do disposto no art.º 71.º, n.ºs 2,3 e 4 do CCP.

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Com dispensa de visto das Exmas. Senhoras Juízas-Adjuntas, vem o processo à Conferência para julgamento.

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Fundamentação.
De facto.

No saneador-sentença foi fixado a seguinte a título de matéria de facto:

1. Em 24.04.2025, foi publicado em Diário da República, 2.ª Série, n.°80, Parte L, o anúncio do procedimento tendente à a aquisição de serviços de confeção, transporte e fornecimento diário de refeições nas EB l.° ciclo e pré-escolar, 2.° e 3.° ciclos e secundárias.

- cf. aviso publicado em DR, que consta no PA;

2. O procedimento previa que seriam adjudicadas propostas para dois lotes:

— Lote 1: Fornecimento de refeições escolares nas escolas do ensino básico l.° ciclo e pré-escolar (jardim de infância)

— Lote 2 - Fornecimento de refeições escolares nas escolas do ensino básico do 2.° e 3.° ciclos e secundárias

- cf. aviso publicado em DR, que consta no PA;

3. A cláusula 6ª, n.° 1, alínea b), ponto 3.3, do Programa de Concurso, estabelecia o seguinte teor:

"Cláusula 6“- Documentos que constituem a proposta

1 - A proposta a apresentar pelos concorrentes deve conter os seguintes documentos:

a)...

b) Documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos ã concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar, por lote, designadamente:

1...

2...

3. Nota justificativa do preço total proposto, na qual se devem indicar os custos com:

3.1.. .

3.2.. .

3.3. Pessoal

(...)

(…)"

- cf. PC que consta no PA;

4. As quantidades de refeições estimadas para o Lote 1, de acordo com a cláusula 2.ª do Caderno de Encargos eram as seguintes:

« Quadro no original»

- cf. CE que consta no PA;

5. O prazo de vigência do contrato estimou-se entre o dia 01.09.2025 e 31.08.2026 (1 ano letivo), com possibilidade de renovação por igual período, até ao limite máximo de 3 anos letivos.

- cf. cláusula 5.ª das Cláusulas Jurídicas do CE que consta no PA;

6. O pessoal mínimo a afetar a cada estabelecimento de ensino para o acompanhamento das refeições estava definido nos quadros que integravam o Anexo II do Caderno de Encargos.

- cf. cláusula 13ª n.°6 das Cláusulas Técnicas do CE que consta no PA;

7. O Anexo II do Caderno de Encargos estabelecia, relativamente ao Lote 1, o seguinte teor:

« Quadro no original»

- cf. Anexo II do CE que consta no PA;

8. Apresentaram proposta ao Lote 1 do procedimento a aqui Autora e as aqui Contrainteressadas.

- cf. se retira do Relatório Preliminar de análise de propostas que consta no PA;

9. Na proposta da Cl "U.........................." colhe-se, além do mais, o seguinte teor:

« Quadro no original»

[…]

« Quadro no original»

- cf. proposta que consta no PA;

10. Em 25.06.2025, o júri do procedimento elaborou o Relatório Preliminar de análise de propostas, no qual, relativamente ao Lote 1, propôs a seguinte ordenação de propostas para efeitos de adjudicação:

— l.°- Proposta do concorrente n.°2 (U.......................... - S................... DE R................ PÚBLICOS E PRIVADOS, S.A.), com o preço total para o ano letivo de 2025/2026 de 3.578.212,26€ (+IVA), a que corresponde o preço total para os 3 anos letivos de 10.734.636,78€ (+IVA);

— 2.°- Proposta do concorrente n.° 5 (I…… – I…………. E C.............. A................, S.A.), com o preço total para o ano letivo de 2025/2026 de 4.525.900,68€ (+IVA), a que corresponde o preço total para os 3 anos letivos de 13.577.702,04€ (+IVA);

— 3.°- Proposta do concorrente n.° 3 (M ………… DE C…………, SL), com o preço total para o ano letivo de 2025/2026 de 4.746.012,76€ (+IVA), a que corresponde o preço total para os 3 anos letivos de 14.238.038,28€ (+IVA); 

— 4.°- Proposta do concorrente n.°1 (E………. (P……………) - S................... E…………… DE R................, Lda.), com o preço total para o ano letivo de 2025/2026 de 5.248.622,75€ (+IVA), a que corresponde o preço total para os 3 anos letivos de 15.745.868,25 (+IVA);

— 5.° - Proposta do concorrente n.° 4 (G………… - C………….. G……….DE R................ E A…………..S.A.), com o preço total para o ano letivo de 2025/2026 de 6.124.695,20€ (+IVA), a que corresponde o preço total para os 3 anos letivos de 18.374.085,60 (+IVA).

- cf. Relatório Preliminar que consta no PA;

11. A aqui Autora pronunciou-se sobre o teor do Relatório Preliminar, pugnando pela exclusão da proposta da aqui Cl "U.........................." relativa ao lote 1.

- cf. pronúncia que consta no PA;

12. Na pronúncia apresentada pela Cl "U.........................." colhe-se, além do mais, o seguinte teor:

"[…]

7.°

Ora, considerando os valores de vencimento base a suportar em 2025 e 2026, bem como os respetivos encargos sociais, subsídios de férias e Natal, e, ainda, os custos decorrentes de seguros, medicina no trabalho e demais obrigações sociais, é possível apurar um valor mínimo de encargos com o pessoal.

8.° Concretamente, valor esse facilmente demonstrável pela seguinte representação gráfica:

« Quadro no original»

Verificando-se, assim, que o valor mínimo com pessoal sempre ascenderia ao montante de 1.997.010,19 € (um milhão novecentos e noventa e sete mil e dez euros e dezanove cêntimos).

9.°

Não obstante, compulsado o teor da documentação apresentada pela U.......................... para o Lote 1, em cumprimento daquela disposição do Programa do Concurso, verifica- se que, de acordo com a decomposição de preços apresentada pela concorrente, o valor a imputar ao pessoal é apenas de 1.736.

280, 82 € (um milhão setecentos e trinta e seis mil duzentos e oitenta euros e oitenta e dois cêntimos).

[…]”.

- cf. pronúncia que consta no PA;

13. Em 11.07.2025, o júri do procedimento elaborou o Relatório Final de análise de propostas, no qual manteve as conclusões alcançadas no Relatório Preliminar e, em consequência, propôs a adjudicação do lote 1 à aqui Cl "U..........................", com o preço total para o ano letivo de 2025/2026 de 3.578.212,26€, a que corresponde o preço total para os 3 anos letivos de 10.734.636,78€

- cf. Relatório Final que consta no PA;

14. No Relatório Final referido no ponto precedente colhe-se, além do mais, o seguinte teor:

“(…)

« Imagem no original»

- cf. Relatório Final que consta no PA;

15. Em 16.07.2025, a Demandada adjudicou o Lote 1 do procedimento referente ao Fornecimento de refeições escolares nas escolas do ensino básico l.° ciclo e pré-escolar (jardim de infância) do procedimento à aqui Cl "U.........................." preço total para os 3 anos letivos de 10.734.636,78c

- cf. deliberação da Câmara Municipal da ED que consta no PA;

16. Em 05.08.2025, entre a ED e a aqui Cl "U.........................." foi assinado o contrato referente ao lote 1 do procedimento designado por aquisição de serviços de confeção, transporte e fornecimento diário de refeições nas escolas do ensino básico l°ciclo e pré-escolar (jardim de infância), 2.° e 3.° ciclos e secundárias, por lotes, para o ano letivo 2025/2026.

- cf. contrato e publicação no portal "BASE.GOV" que constam no PA;

V.II. Factos não provados:

Inexistem outros factos, para além dos que foram dados como provados que revelem interesse para a boa decisão da causa.

V.III. Motivação

A factualidade provada nos presentes autos foi a julgada relevante para a decisão da causa, fundando-se a convicção deste Tribunal na análise crítica dos documentos que constam dos presentes autos, conforme consta nos pontos do probatório, bem como a posição assumida pelas partes no que concerne aos factos alegados e não impugnados e corroborados

pelos documentos juntos.

Quanto à demais matéria alegada, o Tribunal não respondeu negativa (Não Provado) ou positivamente (Provado), por tal não se revelar relevante para a apreciação do incidente ou por se tratar de factualidade repetida, juízos conclusivos ou de direito.»

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Direito

O Município da Amadora alega que o saneador-sentença, ao ter entendido que o custo global com o pessoal de €1.736.280,82, que consta da proposta apresentada pela U.........................., S.A., é insuficiente para cobrir os custos mínimos legais a suportar com o pessoal, incorreu em erro de julgamento quanto à apreciação da prova.

Defende que da terceira coluna da tabela em que se discriminam os custos com o pessoal, que consta da referida proposta, resulta que a referida contra-interessada prevê a afectação de um número de trabalhadores, com a categoria de assistentes de restauração, inferior nos de Setembro de 2025 e de Julho e Agosto de 2026, que correspondem a períodos de pausas escolares em que não se impõe a presença do número de trabalhadores que são necessários para prestar o serviço nas restantes alturas do ano em que as escolas se encontram a funcionar em pleno.

Entende, por isso, “que, é possível retirar, numa interpretação sistemática do Caderno de Encargos e na adequação da força de trabalho às obrigações específicas de prestação de serviço em períodos de pausa letiva, que esta menor necessidade de recursos humanos é justificada e não compromete o que o Município da Amadora, aqui Recorrente, pretendeu com este contrato — servir o número de refeições necessário e adequado ao número de crianças da comunidade escolar que requerem refeição durante todo o ano. Na verdade, por natureza, o objeto do contrato dos autos não é uma prestação estática, mas sim um serviço estritamente dependente do calendário escolar e das deliberações sobre a "semestralização" (Cláusula 1ª, nº 3 do Caderno de Encargos), prevendo o contrato o fornecimento de refeições durante as pausas letivas apenas para os estabelecimentos com a componente de Apoio à Família (ATL/CAF) (Cláusula 1ª, nº 4 e Cláusula 2ª, n º 1 das Cláusulas Técnicas).

O saneador-sentença recorrido decidiu que "o valor indicado pela Cl U.......................... para cobrir os custos com pessoal no âmbito da execução do contrato — no montante de 1.736.280,82€ -, afigura-se notoriamente insuficiente para cobrir os custos diretos com o pessoal alocado à execução — nunca inferior a 1.957.853,13€", e conclui que "consequentemente, não podia a Entidade Demandada deixar de suscitar um incidente de verificação da anomalia do preço e, em consequência, pedir esclarecimentos à Cl U.......................... sobre os encargos com pessoal identificados na sua proposta, conforme previsto no artigo 71.º n.ºs 2, 3 e 4 do CCP".

Para tanto, procedeu à indicação do cálculo dos custos legais a suportar com os trabalhadores, o que fez nos seguintes termos:

“No lote 1 do procedimento sob escrutínio, a entidade adjudicante pretendia o fornecimento das seguintes quantidades estimadas de refeições escolares para as escolas do ensino básico 1.° ciclo e pré-escolar (jardim de infância): Refeições almoço alunos (inclui dieta mediterrânica e vegetariana): 1.554.476 un; Refeições HALAL de almoço aluno: 8.

106 un; Refeições de visita aluno: 3.000 un; Lanches manhã/tarde: 772.706 un; Refeições almoço adultos: 1.000 un. (ponto 4 dos factos provados). 
O prazo de vigência do contrato estimou-se entre o dia 01.09.2025 e 31.08.2026 (1 ano letivo), com possibilidade de renovação por igual período, até ao limite máximo de 3 anos letivos, sendo que, de acordo com o Anexo II do CE, os recursos humanos mínimos a afetar aos refeitórios nas escolas de JI e ta ciclo (Lote 1) seria de 69 trabalhadores a tempo inteiro (1 cozinheiro/obrigatório) (8 horas) e 101 trabalhadores a tempo parcial (4horas) (pontos 5, 6 e 7 dos factos provados).

O custo unitário por refeição e os encargos com pessoal indicados na nota justificativa do preço apresentada pela Autora (ponto 9 dos factos provados), foram os seguintes:

Como tal, multiplicando os encargos com pessoal por cada refeição pelo total de refeições estimadas, conclui-se que os encargos com pessoal são os seguintes:

Temos, portanto, que a CI U.......................... propôs um valor de 1.736.280,82€ para cobrir os custos com pessoal (1.694.378,84€ +6.403,74€ + 3.000,00€ + 30.908,24€ + 1.590,00€ = 1.736.280,82€), conforme afirmou a Autora (artigo 52.° da PI) e, de resto, reconheceu a CI U.......................... (art.° 66.° da contestação).

A Autora batalha, no entanto, que os custos com pessoal identificados na proposta da CI "U.........................." são insuficientes para fazer face aos encargos mínimos decorrentes da legislação laboral, afirmando, além do mais, que "...os custos diretos com o pessoal necessário para assegurar a execução do objeto do concurso, nos termos do IRCT aplicável, ascendem a € 1.957.853,13 . . ." (art.° 83.° da petição inicial), apresentando o cálculo efetuado para alcançar esse montante.

Vejamos, então.

Antes de mais, cumpre sublinhar que às relações de trabalho dos empregadores que exercem a atividade de cantinas, refeitórios e fábricas de refeição são aplicáveis as condições de trabalho constantes do Contrato Coletivo de Trabalho celebrado entre a Associação da Hotelaria, Restauração e Similares de Portugal (AHRESP) e o Sindicato dos Trabalhadores do Sector de Serviços (SITESE), publicado no Boletim do Trabalho e do Emprego n.° 4, de 29-01-2024, com as alterações publicadas no Boletim do Trabalho e do Emprego n.° 42, de 15-11-2024, por força das portarias de extensão publicadas no Boletim do Trabalho e do Emprego n.° 46, de 15-12-2024 e no Boletim do Trabalho e do Emprego n.° 14, de 15-04-2025, as quais preveem a extensão das referidas condições de trabalho, no território continental, às "relações de trabalho entre empregadores não filiados na associação de empregadores outorgante que exerçam a atividade de cantinas, refeitórios e fábricas de refeições e trabalhadores ao seu serviço das profissões e categorias profissionais previstas na convenção" e às "relações de trabalho entre empregadores filiados na associação de empregadores outorgante que exerçam" a mesma atividade económica "e trabalhadores ao seu serviço, das profissões e categorias profissionais previstas na convenção, não representados pela associação sindical outorgante"

Assim sendo, as tabelas salariais e demais cláusulas de natureza pecuniária previstas nos referidos instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho aplicam-se à CI U.........................., bem como à Autora.

Como tal, as retribuições mínimas mensais ilíquidas que servem de base de cálculo dos salários, subsídios de férias e de natal a abonar aos trabalhadores a afetar à prestação de serviços em questão e, bem assim, as respetivas contribuições para a segurança social são as contempladas na referida convenção coletiva de trabalho, concretamente, na respetiva revisão publicada no Boletim do Trabalho e do Emprego n.° 42, de 15-11-2024, que prevê as seguintes retribuições para as categorias profissionais infra indicadas (com horário completo):

Ano de 2025:

- Encarregado/a: 1.130,00€;

- Cozinheiro/a II: 972,50 €;

- Empregado de refeitório: 877,00 €.

Ano de 2026:

- Encarregado/a: 1.180,00€;

- Cozinheiro/a II: 1.022,50 €;

- Empregado de refeitório: 927,00 €.

Sublinhe-se que os valores acima indicados foram os indicados pela Autora (art.° 74.° e 75.°) e reconhecidos, igualmente, pela CI (art.° 75.° da Contestação).

Posto isto, e revertendo agora para a proposta da CI U.........................., verifica-se que no quadro de pessoal indicado para a prestação do serviço contemplou os seguintes trabalhadores: 1 "Encarregada A", 32 "Cozinheiro 2.ª", 37 "Emp. Refeitório" (a tempo inteiro) e 101 "Emp. Refeitório" a tempo parcial (4horas) (ponto 9 dos factos provados).

Recorde-se que está em causa a execução de um contrato a vigorar entre 01.09.2025 e 31.08.2026 (1 ano letivo) (ponto 5 dos factos provados), ou seja, 4 meses em 2025 e 8 meses em 2026.

Como tal, conclui-se que a CI "U.........................." terá os seguintes custos com remunerações base dos trabalhadores indicados na proposta:

- "Encarregada A": [(1.130,00€ x 4) + (1.180,00€x8)] x 1 = 13.960,00€;

- "Cozinheiro 2.a": [(972,50 €x 4) + (1.022,50€x8)] x 32 = 386.240,00€;

- "Emp. Refeitório" (8 horas): [(877,00€x 4) + (927€x8)] x 37 = 404.188,00,00€;

- "Emp. Refeitório" (4horas): [(438,50€x 4) + (463,50€x8)] x 101 = 551.662,00€; - Total de: 1.356.050,00€.

Naturalmente que a este valor acresce o pagamento de subsídio de férias e de Natal aos trabalhadores, ambos com o valor equivalente a um mês de retribuição base (cf. artigos 263.° e 264.° do Código do Trabalho e CCT), ou seja, o valor equivalente a 16,67% das remunerações base.

Como tal, conclui-se que a CI "U.......................... terá os seguintes custos com o pagamento de subsídio de férias e de Natal aos trabalhadores:

- "Encarregada A": = 13.960,00€x16,67% = 2.327,13€;

- "Cozinheiro 2.ª": 386.240,00€x16,67% =64.386,21€;

- "Emp. Refeitório" (8 horas): 404.188,00€x16,67%=67.378,14€

- "Emp. Refeitório" (4horas): 551.662,00€x16,67%=91.962,06€

- Total de: 226.053,54€.

Acresce, ainda, o pagamento das contribuições sociais, no valor de 23,75% das remunerações base e dos subsídios de férias e de Natal, em conformidade com o estabelecido no Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social.

Como tal, conclui-se que a CI "U.......................... terá os seguintes custos com prestações sociais:

- "Encarregada A": (13.960,00€+2.327,13€) x 23,75% = 3.868,19€;

- "Cozinheiro 2.a": (386.240,00€+64.386,21€) x 23,75% = 107.023,72€

- "Emp. Refeitório": 404.188,00,00€+67.378,14€) x 23,75% =111.996,96€

"Emp. Refeitório": (551.662,00€+91.962,06€) x 23,75% = 152.860,71€

- Total de: 375.749,59€.

Ante o supra exposto, tendo em consideração que o fornecimento de refeições objeto do procedimento vigorará, pelo menos, pelo período de 12 (doze) meses, com início em 01.09.2025 e término em 31.08.2026, conclui-se que os custo diretos com o pessoal alocado à execução do contrato durante a vigência do mesmo ascende a 1.957.853,13€ (1.356.050,00+226.053,54€+ 375.749,59€ = 1.957.853,13€).

(…)

Note-se, ainda, que a estes custos haveria ainda que acrescentar o custo com o seguro obrigatório de acidentes de trabalho (art.° 79.° da Lei 98/2009, de 4 de setembro) e com o serviço de saúde e medicina no trabalho (previsto na Lei n.° 102/2009, de 10 de setembro) e com a formação contínua dos trabalhadores (artigo 131.° n.° 2 do Código do Trabalho).

Ante o supra exposto, o valor indicado pela CI U.......................... para cobrir os custos com pessoal no âmbito da execução do contrato - no montante de 1.736.280,82€ afigura-se notoriamente insuficiente para cobrir os custos diretos com o pessoal alocado à execução - nunca inferior a 1.957.853,13€.

(…)”.

Os cálculos que o saneador-sentença apresenta relativamente aos custos legais a suportar em matéria laboral pela contra-interessada U.........................., S.A., tiveram em consideração o número de trabalhadores que essa concorrente se propôs afectar à prestação do serviço na tabela que consta do ponto 9 da matéria de facto.

O Município da Amadora não contesta a exactidão de tais cálculos, que demonstram que os custos diretos com o pessoal alocado à execução do serviço é de 1.957.853,13€ e não de 1.736.280,82€.

Defende, no entanto, que a diferença de valores deve ter-se por justificada, por resultar da tabela apresentada pela contra-interessada U.........................., S.A., relativa à decomposição do preço global proposto, donde se infere que irá afectar à prestação do serviço um número de trabalhadores inferior durante o período de pausas escolares de Setembro de 2025 e de Julho e Agosto de 2026, o que diz ser admissível em face de uma interpretação sistemática das normas do C.E..

A questão de saber se a contra-interessada prevê afectar à prestação do serviço um número de trabalhadores inferior nos períodos de pausa escolar, constitui questão que não foi discutida nos articulados apresentados na primeira instância e, como tal, não pode ser agora suscitada no presente recurso.

O que se pode aqui afirmar, é que o Anexo II do C.E., transcrito no ponto 7 da matéria de facto, prevê um número mínimo de trabalhadores a afectar à prestação do serviço.

A observância de tal número mínimo de trabalhadores não se encontra submetida à concorrência. Tem de ser necessariamente respeitado pelas propostas.

Os cálculos apresentados no saneador-sentença mostram-se correctos. Tiveram em consideração o número de trabalhadores que a contra-interessada U.........................., S.A., declarou afectar à prestação do serviço, pelo que se impõe negar provimento ao recurso interposto pelo Município da Amadora.

A Recorrente U.........................., S.A., no recurso que apresentou, começa por defender que o saneador-sentença incorreu em erro de julgamento de direito, por violação do art.º 71.º, n.ºs 2, 3 e 4 do CCP. Entende que o Tribunal a quo não diz porque é que os cálculos relativos aos custos em matéria laboral, por ela indicados na Contestação, estão errados e afirma que o Júri, no âmbito do procedimento, verificou a suficiência do preço para cobrir tais custos, tendo procedido a uma análise comparativa dos preços das propostas e concluído que não apresentam preços anormalmente baixos.

Os recursos de apelação têm por objecto a impugnação das decisões recorridas com fundamento em erro de julgamento de facto ou de direito. Cabe aos Recorrentes alegar e provar os factos demonstrativos dos erros de julgamento que invocarem.

No caso, a Recorrente limita-se a remeter, em bloco, para os cálculos que apresentou na Contestação para defender que o preço por ela proposto é suficiente para satisfazer os encargos laborais, sem apontar qualquer erro aos cálculos efectuados no saneador-sentença.

O que é insuficiente para demonstrar o erro que alega. O presente recurso não se destina a reeditar a discussão que as partes travaram nos articulados, mas sim a impugnar a decisão proferida, em razão dos concretos erros em que possa ter incorrido.

Não tendo sido evidenciado qualquer erro nos cálculos efectuados no saneador-sentença, mantém-se o ali decidido, que demonstra que o preço apresentado na proposta da contra-interessada U.........................., S.A., se situa abaixo dos custos directos a suportar com o pessoal.

O saneador-sentença entendeu ainda que tal valor não podia deixar de ser considerado suspeito e que o Júri devia ter convidado a contra-interessada a apresentar esclarecimentos adicionais ao abrigo do disposto no art.º 71.º, n.ºs 2, 3 e 4 do CCP.

A Recorrente defende que, contrariamente ao decidido no saneador-sentença, não existe necessidade de pedir esclarecimentos adicionais sobre o preço por ela proposto, por o Júri ter concluído que os preços apresentados não são anormalmente baixos.

Verifica-se, contudo, que os cálculos efectuados pelo Júri não podem ser aceites.

Basearam-se, tal como se refere no saneador-sentença, numa "análise estatística" através da "construção de um box-plot" (ponto 14 dos factos provados), que se revelou desadequada à verificação do cumprimento das obrigações em matéria laboral.

Pelo que se impõe ouvir a Recorrente, concedendo-lhe a possibilidade de vir a justificar o preço que propôs.

Decisão

Face ao exposto, acordam os juízes da subsecção de contratos públicos do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento aos recursos e manter o decidido no saneador-sentença.

As custas dos recursos correm pelos respctivos recorrentes, por terem ficado vencidos – art.º 527.º do CPC.

Lisboa, 15 de Outubro de 2026

Jorge Martins Pelicano
 Paula Cristina de Ferreirinha Loureiro

Helena Maria Telo Afonso