Processo 013/18

ACORDAM NO PLENO DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1. A…………….. e B………….. interpuseram recurso para uniformização de jurisprudência do acórdão do TCA-Norte que negou provimento ao recurso que haviam interposto da sentença do TAF do Porto que julgara improcedente a acção administrativa especial por eles intentada para impugnação do despacho, de 27/7/2006, do Vereador do Pelouro do Urbanismo e Mobilidade da Câmara Municipal do Porto, que deferira um pedido de licenciamento de obra de edificação para habitação, comércio e serviços, bem como do acórdão do STA que não admitiu o recurso de revista interposto daquele acórdão do TCA-Norte, tendo, na respectiva alegação, formulado as seguintes conclusões:

“I. O objecto do presente recurso centra-se na questão relacionada com a interpretação e aplicação deficiente das regras jurídicas aplicáveis, cuja resolução é claramente necessária para esclarecer as dúvidas que subsistem quanto à questão da regulação de uma situação jurídica constituída em momento anterior à entrada em vigor do Plano Director Municipal do Porto e projecção dos seus efeitos no tempo, bem como a uniformização da questão de (in)admissibilidade do recurso de revista excepcional, contribuindo, assim, para a concretização da segurança e certeza jurídicas inerentes ao Estado de Direito Democrático, quer para os aplicadores legais e operadores judiciários, quer para os cidadãos e interessados que procuram tutela junto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

II. Está em causa uma questão de correcta interpretação e aplicação da lei, de compatibilização da solução consagrada no art.º 67.º do RJUE com as disposições do RPDMP, art.º 3.º, n.º 1 e n.º 2 e dos artigos 9.º, alínea e), 66.º, alíneas b) e e) da CRP, para efeitos de aferir da nulidade da licença que veio a ser autorizada na vigência do novo plano director municipal.

III. Bem como a admissão do recurso de revista excepcional em casos anteriores, onde se discutia a matéria supracitada, pelo Venerando Tribunal, dando como preenchidos os requisitos previstos no art.º 15.º do CPTA.

IV. As questões, tanto quanto se saiba, apesar de ser objecto de decisões jurisprudenciais, estas tendem a dar seguimento a ambas as teses, acabando por existir decisões “para todos os gostos”, colocando uma problemática que ultrapassa os limites do interesse para o presente caso, já que pode e será certamente suscitada em inúmeros casos concretos de teor análogo e que, por isso, se entende que seria de todo pertinente esclarecer e clarificar.

V. Face ao objecto do presente recurso, há contradição sobre as mesmas questões fundamentais de direito entre o douto acórdão impugnado e os doutos acórdãos fundamento, na medida em que, perante um circunstancialismo fáctico idêntico, divergem nas suas decisões quanto à interpretação e aplicação do princípio “tempus regit actum”, bem como a admissibilidade do recurso de revista excepcional.

VI. O objecto do presente recurso, tal como foi configurado, já mereceu pronúncia por parte do STA, diferentemente do decidido pelo acórdão impugnado, o douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 25/3/2009, processo n.º 0648/08, disponível em www.dgsi.pt, decidiu que:

“I – A legalidade do acto administrativo afere-se pela realidade fáctica existente no momento da sua prática e pelo quadro normativo então em vigor, segundo o princípio «tempus regit actum».

E ainda o douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 12/3/2008, processo n.º 0620/07, disponível em www.dgsi.pt, quando refere:

“E, assim, como bem se decidiu, o acto final de licenciamento, ao desconsiderar as medidas preventivas já em vigor, impeditivas da referida construção, violou efectivamente as disposições citadas, sendo assim nulo à luz do disposto nos artºs. 67.º e 68.º, al a) do DL n.º 555/99, de 16 de Dezembro, e 103.º e 115.º do DL n.º 380/99, de 22 de Setembro”.

Bem como no que respeita à questão da admissão do recurso de revista excepcional, tem sido entendimento consolidado do STA tratar-se de matéria de excepcional relevância admitindo os respectivos recursos de revista, conforme o disposto nos Acórdãos de 22/1/2009 e de 9/1/2013, processo n.º 01378/12.

Por isso, impõe-se a admissão do presente recurso por forma a obter-se uma decisão que defina as questões que se encontram em análise.

VII. Ainda, quer o douto acórdão impugnado, quer os doutos acórdãos fundamento já transitaram em julgado, pelo que estão reunidos todos os pressupostos necessários à admissão do presente recurso de uniformização de jurisprudência.

VIII. O douto acórdão impugnado padece de erro nos pressupostos de direito, sendo que acto final de licenciamento impugnado, ao desconsiderar as medidas preventivas já em vigor, bem como o novo plano director municipal, impeditivas da referida construção, viola efectivamente as disposições anteriormente citadas, sendo assim nulo à luz do disposto nos artigos 67.º e 68.º, ambos do DL n.º 555/99, de 16 de Dezembro, e artigos 103.º e 115.º do DL n.º 380/99, de 22 de Setembro.

IX. Bem como, já em casos anteriores em que se discutia a matéria supracitada este Venerando Tribunal decidiu que se encontravam preenchidos os requisitos de admissibilidade da revista excepcional previstos no art.º 150.º do CPTA.

X. O raciocínio efectuado pelo douto acórdão impugnado, bem como a decisão de não admissão do recurso de revista são, assim, salvo o devido respeito, contraproducentes e inflexíveis.

XI. Sem prejuízo, a parte pode, ainda, optar por, em vez de recorrer logo para o Tribunal Constitucional, interpor recurso para o Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, para uniformização de jurisprudência, da decisão do Tribunal Central Administrativo.

XII. Se assim proceder, também a parte não verá precludida a possibilidade de impugnar perante o Tribunal Constitucional a decisão do Pleno que, acaso, lhe seja desfavorável, meio judicial ao seu alcance nos termos dos artºs. 70.º, n.º 6 e 75.º, n.º 2, ambos da Lei do Tribunal Constitucional.

XIII. Não precludindo a inconstitucionalidade já suscitada quanto ao Réu Recorrido não poder afastar o seu comando normativo (refira-se os artºs. 67.º e 68.º do RJUE em conjugação com o art.º 27.º, n.º 3, al. a), do PDM do Porto).

XIV. Em virtude de, em resumo, nessa interpretação de admitir a derrogação do princípio “tempus regit actum” consagrado no art.º 67.º do RJUE, que é uma norma jurídica de valor e hierarquia superior e de carácter imperativo,

XV. Tendo o douto acórdão efectuado interpretação inconstitucional do art.º 3.º n.º 1 do RPDMP, por ofensa aos preceitos constitucionais dos artºs. 9.º, al. e), 66.º, n.º 1 e 2, als. b) e e) da CRP e aplicou, assim, a regra ilegal do n.º 1 do art.º 3.º do RPDMP, por ofensa à regra de valor hierárquico superior do art.º 67.º do RJUE.

XVI. Estando perante uma colisão de direitos auferidos por duas normas do mesmo diploma, tanto assim é que o próprio artigo invocado, no seu n.º 2, refere que: O disposto no número anterior não prejudica o regime legal de extinção de direitos, designadamente por caducidade, nem a possibilidade de alteração, por iniciativa municipal, das condições de licença ou autorização de operação de loteamento necessária à execução do PDMP, decorrente da legislação em vigor.

XVII. Assim, a interpretação perfilhada pelo Tribunal “a quo”, será inconstitucional, concretamente do art.º 3.º n.º 1 do RPDMP, por ofensa aos preceitos constitucionais dos artigos 9.º, al. e), 66.º, n.º 1 e 2, als b) e e) da CRP por aplicar, assim, a regra ilegal do n.º 1 do art.º 3.º do RPDMP, por ofensa à regra de valor hierárquico superior do art.º 67.º do RJUE, contrariamente também ao acesso ao direito e do direito a uma tutela jurisdicional efectiva, plasmados no art.º 20.º, 266.º e 268.º, ambos da CRP, inconstitucionalidade que, desde já, se invoca para todos os efeitos legais, ao abrigo do disposto no art.º 202.º e 280.º da CRP”.

Nas suas contra-alegações, o Município do Porto concluiu pela inadmissibilidade ou improcedência do recurso, por entender que o acórdão do STA impugnado era insusceptível de ser atacados através de recurso para uniformização de jurisprudência, enquanto o acórdão do TCA-Norte não era contraditório com os acórdãos fundamento invocados.

A mesma posição foi defendida pela “C……………, Lda.”, que, nas suas contra-alegações, sustentou que os acórdãos da formação de apreciação preliminar não podiam ser impugnados em recurso para uniformização de jurisprudência e que o acórdão do TCA-Norte não padecia da contradição alegada.

A Exma. Srª. Procuradora-Geral Adjunta emitiu parecer, onde concluiu pela rejeição do recurso, por não caber recurso para uniformização de jurisprudência dos acórdãos da formação de apreciação preliminar e por não se verificar a contradição alegada entre o acórdão do TCA-Norte recorrido e o acórdão que os recorrentes elegeram como fundamento.

Os recorrentes pronunciaram-se sobre este parecer, nos termos constantes de fls. 1435 a 1439, concluindo pela admissibilidade do recurso.

Em resposta ao convite, formulado por despacho do relator, para indicarem apenas um acórdão fundamento relativamente a cada questão sobre a qual existia, na sua perspectiva, soluções antagónicas, os recorrentes vieram dizer que o acórdão impugnado do TCA-Norte estava em contradição com o acórdão do STA de 25/3/2009, proferido no processo n.

º 0648/08, enquanto o acórdão da formação de apreciação preliminar estava em contradição com o acórdão do STA de 22/1/2009, proferido no processo n.º 0720/08.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido a julgamento.

2. Ao abrigo do artº. 663.º, n.º 6, do CPC, dá-se aqui por reproduzida a matéria de facto considerada provada pelo acórdão recorrido do TCA-Norte.

3.1. Conforme resulta das conclusões da sua alegação, os recorrentes, além do acórdão do TCA- Norte que ficou identificado, também impugnaram o acórdão da formação de apreciação preliminar que não admitiu a revista interposta daquele.

Porém, resultando do art.º 25.º, n.º 1, do ETAF, que essa decisão é insusceptível de recurso para o Pleno, sendo, por isso definitiva, não pode deixar de se concluir que dela não cabe recurso para uniformização de jurisprudência (cf. Ac. do STA de 22/2/2006 – Proc. n.º 948/05 e Mário Aroso de Almeida – Carlos Fernandes Cadilha in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2017- 4.ª edição, pág. 1156).

Não é, assim, quanto a essa decisão admissível o presente recurso.

3.2. O recurso para uniformização de jurisprudência, cujo objectivo é o de resolver um conflito jurisprudencial, tem, como um dos requisitos de admissão, a existência de uma contradição sobre a mesma questão fundamental de direito entre dois acórdãos transitados em julgado.

Essa contradição, que tem de reportar-se ao núcleo decisório, supõe uma situação de facto e um quadro normativo substancialmente idênticos e tem de referir-se a decisões expressas e não a julgamentos implícitos, sendo, por isso, apenas o resultado de uma divergente interpretação jurídica.

No caso em apreço, os recorrentes colocam a contradição entre o acórdão recorrido do TCA-Norte e o acórdão do STA de 25/3/2009 – Proc. n.º 0648/08 no facto de aquele, ao contrário deste, não fazer aplicação do princípio “tempus regit actum”, consagrado no art.º 67.º, do RJUE, sacrificando-o face aos efeitos de uma informação prévia deferida.

Vejamos então se essa contradição se verifica.

O acórdão recorrido, depois de referir que o cerne da questão se prendia com a regulação de uma situação jurídica constituída antes da entrada em vigor, ocorrida em 4/2/2006, da revisão do Plano Director Municipal do Porto, ratificada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2006, face à existência de uma informação prévia aprovada em 23/8/2004, no seguimento da qual fora apresentado, em 22/2/2005, o projecto de arquitectura, aprovado em 22/3/2005, e deferido, pelo acto impugnado, datado de 27/7/2006, o pedido de licenciamento, passou a analisar a eventual violação do princípio “tempus regit actum”, nos seguintes termos:

“ (…)

Dispõe o n.º 1 do seu art.º 3.º, sobre a epígrafe “actos válidos”: “O presente PDMP não derroga os direitos conferidos por informações prévias favoráveis, autorizações e licenças, aprovações ou alterações válidas, incluindo projectos de arquitectura e hastas públicas alienadas, mesmo que ainda não tituladas por alvará, concedidas pelas entidades administrativas competentes antes da entrada em vigor do PDMP”.

E a tal não obsta – antes pelo contrário, como veremos – o disposto no art.º 67.º do RJUE.

Na verdade, dispõe esse artigo: “A validade das licenças, admissão das comunicações prévias ou autorizações de utilização das operações urbanísticas depende da sua conformidade com as normas legais e regulamentares aplicáveis em vigor à data da sua prática, sem prejuízo do disposto no art.º 60.º”.

Importa, assim, olhar, para além das normas legais, também para as normas regulamentares aplicáveis. E a nenhum título o n.º 1 do art.º 3.º do RPDMP está, enquanto norma regulamentar, de aplicação preterida ou obstada.

Tal como conclui FPO, “A regulamentação…”, pág. 54, «Não faz, assim, qualquer sentido o afirmado pelos defensores das ilegalidades destas normas quanto à violação do art.º 67.º do RJUE, artigo que deve ser devidamente compreendido quando determina que a validade dos actos de gestão urbanística se rege pelas normas que estiverem em vigor à data da sua prática.

Como é bom de ver, numa situação destas – em que a licença venha a ser emanada na vigência do novo plano tendo as respectivas informação prévia ou aprovação do projecto de arquitectura sido emanados antes da sua entrada em vigor –, estando em vigor normas do tipo referido, aquela não será nula por violação do plano, precisamente porque este contém uma norma expressa (uma norma sobre a sua aplicação no tempo) que permite a respectiva emissão.

É, por isso, ilógico afirmar-se haver violação do plano quando é o próprio plano que, ao regular uma situação transitória, expressamente admite a emissão da licença nos termos constantes dos actos prévios (aprovação do projecto de arquitectura e informação prévia favorável) que a condicionam».

Com tais fundamentos, em toda a sua extensão e vertentes supra expendidas, conclui-se que o acórdão recorrido não viola ou ofende nenhuma das normas jurídicas, constitucionais, legais ou regulamentares, e princípios invocados pelos recorrentes nas conclusões das alegações de recurso.

(…)”.

O acórdão entendeu, assim, que não se verificava a violação do princípio “tempus regit actum” quando existia uma norma, como a do art.º 3.º, n.º 1, do RPDMP, que dispunha que as novas regras constantes do PDM não eram aplicáveis às situações já consolidadas.

Por sua vez no acórdão fundamento, onde estava em causa a aplicação do Regulamento do PDM de Lisboa publicado em 29/9/94, e onde haviam ocorrido posteriormente a esta data a aprovação tácita dos projectos de arquitectura, dos projectos das especialidades e do pedido de licenciamento de obras, concluiu-se pela sua aplicação, apesar de os procedimentos

administrativos que culminaram com os actos de licenciamento se terem iniciado em 19/12/68, por “o momento relevante para determinar a conformidade do licenciamento com o PDM ser o momento em que é deferida a operação urbanística em causa e não o momento em que se iniciaram os procedimentos administrativos”, atento ao princípio “tempus regit actum”, de acordo com o qual a legalidade do acto administrativo afere-se pela realidade fáctica existente no momento da sua prática e pelo quadro normativo então em vigor.

Ora, o acórdão recorrido, ao considerar que o PDMP não podia ser violado pelo despacho impugnado na acção, em virtude de conter uma norma como a do citado art.º 3.º, n.º 1, que regulava a sua aplicação no tempo e que aquele respeitara, não é contraditório com o acórdão fundamento, dado que, como este, entendeu que a legalidade do acto administrativo se aferia pelo quadro normativo em vigor à data da sua prolação. Tal contradição só ocorreria se no acórdão fundamento estivesse em causa a aplicação de uma disposição de conteúdo idêntico à daquele art.º 3.º, n.º 1, e se aí se adoptasse uma solução contrária à perfilhada pelo acórdão recorrido, o que, como vimos, não sucedeu

Assim, não se verificando, entre os acórdãos, recorrido e fundamento, a alegada contradição relativamente à mesma questão fundamental de direito, não pode o recurso interposto do mencionado acórdão do TCA-Norte ser admitido.

4. Pelo exposto, acordam em não admitir o recurso para uniformização de jurisprudência.

Custas pelos recorrentes.

Lisboa, 24 de Maio de 2018. – José Francisco Fonseca da Paz (relator) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Jorge Artur Madeira dos Santos – António Bento São Pedro – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – Carlos Luís Medeiros de Carvalho – José Augusto Araújo Veloso – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – Maria do Céu Dias Rosa das Neves.