Acordam na Subseção de Contratos Públicos, da 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul: I – Relatório: I…, S.A. e S…, LDA, instauraram ação administrativa especial contra o ARSENAL DO ALFEITE, S.A., na qual, por referência ao contrato celebrado no âmbito do Concurso Público Internacional n.º CP/01/2009 para a prestação de serviços de limpeza e esgoto industrial diária a bordo dos navios em reparação e das oficinas do Arsenal do Alfeite, S.A, formularam os seguintes pedidos: “A - Deve ser declarada a nulidade ou a anulação dos actos administrativos praticados pelo Arsenal do Alfeite, S.A., que determinaram a aplicação às autoras de sanções contratuais relativas a prestação, por estas últimas, do serviço de limpeza e movimentação de equipamentos nas instalações da entidade demandada nos meses de Maio, Junho, Julho, Agosto, Setembro, Outubro, Novembro e Dezembro de 2010, respectivamente, no montante global de € 20.560,66 (Vinte mil quinhentos e sessenta euros e sessenta e seis cêntimos); B - Em consequência, deve ser declarada a nulidade ou anulação de todos os actos de execução das sanções contratuais aplicadas pelo Réu, mais precisamente as deduções por este já efectuadas no pagamento da remuneração das autoras pela prestação dos preditos serviços; C - Sem prejuízo do disposto no artigo 47.º, n.º 3, do CPTA, ser o Réu condenado à adopção dos actos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se os actos anulados não tivessem sido praticados”. Por sentença proferida a 01.01.2023, no Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa a presente ação foi julgada improcedente. Inconformadas, as Autoras/Recorrentes interpuseram recurso da referida sentença, apresentando alegação e formulando as seguintes conclusões: “1.º Com o maior respeito, as Recorrentes consideram que a douta decisão recorrida padece de erro de julgamento quanto às questões em apreço no presente recurso. 2.º Ao contrário do que se sustenta na douta decisão recorrida, quando a Entidade Recorrida decidiu notificar as Recorrentes – v.g., em 5 de novembro de 2013 - para o exercício do direito de audição prévia sobre as sanções pecuniárias aplicadas, já o exercício do respetivo poder sancionatório se encontrava precludido. 3.º Com efeito, a Entidade Recorrida não deu seguimento ao determinado na sentença (transitada em julgado) prolatada no Processo n.º 262/11.8BESNT (que correu termos no TAF de Sintra), pois não proferiu, no prazo previsto no artigo 175.º, n.º 1 do CPTA (com a redação então em vigor), decisão final no procedimento administrativo de aplicação das sanções (nem procedeu, ademais, no mesmo prazo, ao pagamento, em alternativa, às Recorrentes da respetiva remuneração, nos termos ali determinados).
Jurisprudência
Processo 401/14.7BESNT
4.º Diversamente do que se sustenta na douta decisão recorrida, o cumprimento do determinado na sentença proferida pelo TAF de Sintra não poderia ocorrer em qualquer altura ou sem qualquer limite de prazo, tendo a Entidade Recorrida de tomar uma decisão sobre a aplicação das sanções ou então pagar às Recorrentes a remuneração retida no mesmo valor. 5.º Mostrando-se claramente esgotado o prazo previsto no artigo 175.º, n.º 1 do CPTA, teria de entender-se que a Entidade Recorrida decidiu não proferir uma decisão final no procedimento de aplicação das sanções, impondo-se-lhe, como tal, o dever de, até ao final do mesmo prazo legal de três meses, proceder ao pagamento da antedita remuneração (o que, note-se, também não sucedeu). 6.º O entendimento sustentado na decisão recorrida leva à conclusão de que a Entidade Recorrida poderia aplicar as sanções contratuais quando lhe aprouvesse, o que, no entender das Recorrentes, não é, de modo algum, aceitável, mormente porque o próprio contrato (fonte desse mesmo poder sancionatório) entretanto cessou - cfr. alínea Z) do probatório. 7.º Ora, extinta a relação contratual, a aplicação de sanções pelo contraente público passou a padecer de falta de habilitação contratual e legal, pois a sua fonte reside precisamente no contrato - cfr. artigos 302.º, alínea d), 307.º, n.º 2, alínea c) e 329.º, n.º 1 do CCP (com a redação então vigente), dos quais decorre que o contraente público só pode determinar a aplicação das sanções previstas no contrato (ou na lei). 8.º O que, no entender das Recorrentes - por se tratar precisamente de sanções contratuais -, pressupõe a existência de um contrato válido (o que deixou de ocorrer no caso em apreço). 9.º Como as Recorrentes alegaram no artigo 21.º da p.i., sempre teria de considerar-se infundada a aplicação de sanções pecuniárias relativas a um contrato que há muito já deixou de vigorar entre as partes (ergo, cuja fonte das sanções contratuais aplicáveis deixou de existir). 10.º Ao ter decidido que a Entidade Recorrida poderia aplicar as sanções quando lhe aprouvesse, o Tribunal recorrido violou o disposto nos artigos 302.º, alínea d), 307.º, n.º 2, alínea c) e 329.º, n.º 1 do CCP. 11.º No que concerne à apreciação da validade das sanções pecuniárias aplicadas à luz do disposto no contrato sub judice e no CCP, as Recorrentes, sempre com o maior respeito, consideram igualmente que o Tribunal a quo errou na apreciação desta questão de direito. 12.º Ao contrário do que se sustenta na douta decisão recorrida, a Entidade Recorrida não podia aplicar às Recorrentes uma penalidade que resulta do número de horas não trabalhadas vezes €7,33 (dito "Valor Hora/Homem") em substituição da aplicação da penalidade expressamente prevista na Cláusula 11.º, n.º 1 do contrato. 13.º Antes de mais, a apreciação da conformidade das sanções pecuniárias aplicadas com o contrato ficou, desde logo, prejudicada pela extinção do mesmo antes de tomada a decisão sobre a prática, pela Entidade Recorrida, do novo ato sancionatório impugnado, pois que, como já se aduziu, sendo essa a fonte da sanção contratual aplicável -, a aplicação das sanções deixou de ter habilitação contratual (e legal).
14.º Não podia, assim, aferir-se da legalidade de sanções pecuniárias à luz de um contrato que, quando as mesmas foram aplicadas, já não estava em vigor.
15.º De outra face, diversamente do que se sustenta na decisão recorrida, a lei não consente que o contraente público aplique sanções pecuniárias ao cocontratante em substituição das que estão previstas no contrato, apuradas com base em critérios (como o dito "Valor Hora/Homem") que não têm qualquer respaldo no contrato celebrado.
16.º Não dispunha, portanto, a Entidade Recorrida de qualquer fundamento contratual ou legal para, em substituição das sanções previstas no contrato, aplicar sanções pecuniárias às Recorrentes calculadas com base num suposto "Valor Hora/Homem".
17.º Tal critério - assentando, desde logo, num valor/hora arbitrariamente fixado pela Entidade Recorrida - não tem qualquer correspondência com o estatuído na Cláusula 11.º, n.º 1 do contrato sub judice.
18.º Ao contrário do que se sustenta na decisão recorrida, as sanções contratuais previstas no contrato (pudessem ou não conduzir à aplicação de um valor pecuniário mais elevado) não são passíveis de substituição.
19.º Como decorre expressamente do disposto no artigo 329.º, n.º 1 do CCP (com a redação então em vigor), só podem ser aplicadas as sanções previstas no contrato (ou na lei) e não quaisquer outras que sejam arbitrariamente fixadas pelo contraente público.
20.º Errou, assim, a douta decisão recorrida ao considerar lícita a aplicação de sanções pecuniárias apuradas com base num critério ("Valor Hora/Homem") arbitrariamente fixado pela Entidade Recorrida e que não tem, reitere-se, qualquer base contratual habilitante.
21.º Ao ter considerado válida a aplicação de sanções contratuais com base em critérios que o contrato não contempla (e que, portanto, não têm qualquer base contratual), a douta decisão recorrida violou, pois, o disposto no artigo 329.º, n.º 1 do CCP e, em consequência, o princípio da legalidade.
22.º Impunha-se (e impõe-se), assim, uma decisão diversa da recorrida, id est, uma decisão que determinasse a anulação, por padecer do vício de violação de lei, do ato administrativo que determinou a aplicação das sanções pecuniárias em apreço, por manifesta falta de fundamento contratual e legal.
Nestes termos e nos demais de Direito, deve o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência, ser revogada a douta decisão a quo, substituindo-se essa decisão por outra que julgue integralmente procedente a presente ação, nos termos explicitados na petição inicial.”
O Réu/Recorrido nos presentes autos apresentou contra-alegação de recurso, que concluiu nos seguintes termos:
“A) A douta sentença recorrida deve manter-se, pois consubstancia uma solução que consagra a justa e rigorosa interpretação e aplicação ao caso sub júdice das normas e princípios jurídicos competentes.
B) Ao contrário do pretendido pelas Recorrentes, a aludida decisão não violou qualquer preceito legal, tendo toda a matéria sido apreciada de forma coerente, sendo inteiramente certa a argumentação e as considerações em que se baseia. C) A legalidade da aplicação de sanções contratuais às os Recorrentes já foi apreciada pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, no âmbito do referido Processo n.º 262/11.8BESNT, há muito transitado em julgado. D) O incumprimento do Contrato por parte das Recorrentes também já foi analisado num outro processo - o Processo n.º 295/11.4BESNT -, onde se apreciou a validade da resolução do contrato por parte da Recorrida, tendo tal resolução sido julgada válida, justamente por ter ficado provado ter existido incumprimento por parte das aqui Recorrentes. E) Uma vez que, quanto ao mérito do ato que vem impugnado, as Recorrentes apenas põem em causa o fundamento que está na base da aplicação da sanção contratual pela Recorrida - fundamento esse que é o incumprimento contratual imputado às Autoras e que ficou provado, por julgamento da matéria de facto, tanto no Processo n.º 262/11.8BESNT, como no Processo n.º 295/11.4BESNT -, verifica-se a exceção dilatória de caso julgado, ou, pelo menos, a exceção de autoridade de caso julgado, que obsta ao prosseguimento do processo e que determina, por conseguinte, a absolvição da Recorrida da instância, nos termos da alínea i) do n.º 1 do artigo 89.º do CPTA. F) Não têm razão as Recorrentes quando alegam a caducidade do prazo para emitir o “novo” ato administrativo de aplicação de sanção contratual, porquanto essa caducidade não está prevista na lei e, principalmente, porque o dever de executar as sentenças anulatórias proferidas por tribunais administrativos por parte das entidades administrativas vigora para além do prazo processual de três meses, i.e. até ao momento em que a sentença seja definitivamente executada. G) Os factos que importam para a decisão desta ação - considerando o modo como as Autoras (ora Recorrentes) a configuraram - encontram-se devidamente selecionados, listados e dados como provados nas decisões proferidas nos Processos n.ºs 262/11.8BESNT e 295/11.4BESNT; H) A aplicação de sanções contratuais tem previsão contratual no caso em concreto, conforme resulta da cláusula 11.ª do Contrato, e as Partes aceitaram que a Ré (ora recorrida) pudesse compensar os pagamentos devidos às Autoras (ora recorrentes), a título de prestação de serviços de limpeza industrial e de movimentação de equipamentos nas oficinas da Recorrida, com as penas contratuais devidas pelas Recorrentes, a coberto da cláusula 11.ª do Contrato. I) A Recorrida na aplicação das penalidades, demonstrou sensibilidade para o caso concreto, aplicando um critério para a definição do valor das penalidades justo e adequado, que nunca em momento algum foi posto em causa pelas Recorrentes. J) A Recorrida não impôs coercivamente o ato administrativo de aplicação de sanção contratual, apenas se fez pagar através da utilização de um mecanismo expressamente previsto no Contrato: a compensação.
K) Em face de tudo quanto foi exposto, cabe concluir pela falta manifesta, completa e absoluta de fundamento do presente recurso que, assim, deve ser julgado improcedente. L) Mostram-se corretamente aplicadas as normas jurídicas referentes a cada um dos institutos aqui postos em crise pelas Recorridas, designadamente, os artigos 173.º, n.º 1, 175.º, n.º 1, 176.º, n.º 1 e 2, todos do CPTA, 308.º, n.º 2, 309.º, n.º 2 e 329.º, n.º 2 todos do CCP e 580.º, 581.º, 619.º e 625.º, n.º 1 e, todos os CPC, não necessariamente, pela ordem ora apresentada. Nestes termos e nos demais de direito, que V. Exa. doutamente suprirá, deve ser julgado totalmente improcedente o recurso interposto pelas Recorrentes, contra o Arsenal do Alfeite, ora Recorrido, confirmando-se «in totum» a douta decisão proferida pelo Tribunal recorrido, com todos os efeitos legais.” * O Digno Magistrado do Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), não se pronunciou. * Sem vistos, com prévio envio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o presente processo à conferência para decisão. * II. Questões a apreciar e decidir: As questões suscitadas pelas recorrentes consistem em apreciar e decidir se a sentença recorrida: - padece de erro de direito, por violação do prazo previsto no artigo 175.º, n. º 1 do CPTA em face da preclusão do exercício do poder sancionatório por parte do recorrido, e por violação do disposto nos artigos 302.º, alínea d), 307.º, n.º 2, alínea c) e 329.º, n.º 1 do CCP, em face da extinção da relação contratual; e, - enferma de erro de direito, no que respeita à apreciação da validade das sanções pecuniárias aplicadas à luz do contrato sub judice e do CCP, por não corresponderem às previstas no contrato, incorrendo em violação do disposto no artigo 329.º, n.º 1 do CCP e em consequência do princípio da legalidade. III – Fundamentação: 3.1. De facto: Na sentença recorrida foi julgada a matéria de facto com interesse para a decisão, nos seguintes termos:
«A) Em 7 de março de 2011, as Autoras apresentaram ação administrativa especial contra a D., requerendo: "A – Deve ser declarada a nulidade ou a anulação dos actos administrativos praticados pelo Arsenal do Alfeite, SA., que determinaram a aplicação às Autoras de sanções contratuais relativas à prestação, por estas últimas, do serviço de limpeza e movimentação de equipamentos nas instalações da Entidade Demandada nos meses de Maio, Junho, Julho, Agosto, Setembro, Outubro, Novembro e Dezembro de 2010, respectivamente, no montante global de € 20.560,66 (vinte mil quinhentos e sessenta Euros e sessenta e seis cêntimos); B – Em consequência, deve ser declarada a nulidade ou anulação de todos os actos de execução das sanções contratuais aplicadas pelo Réu, mais precisamente as deduções por este já efectuadas no pagamento da remuneração das Autoras pela prestação dos preditos serviços; C – Sem prejuízo do disposto no artigo 47.º, n.º 3, do CPTA, ser o Réu condenado à adopção dos actos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se os actos anulados não tivessem sido praticados e dar cumprimento aos deveres contratuais que não cumpriu com fundamento nos actos impugnados, designadamente o dever de pagar às Autoras a remuneração correspondente à quantia referida em A) supra.» (cfr. resulta do documento n.º 1 junto com a p.i. e consulta do SITAF). B) A referida ação correu termos junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, sob o processo n.º 262/11.8BESNT, na qual foi proferida sentença que determinou, entre outros, a: "(...) b) anulação dos actos impugnados que determinaram a aplicação às autoras de sanções contratuais relativas à prestação do serviço de limpeza e movimentação de equipamentos nas instalações da Entidade Demandada, nos meses de maio a dezembro de 2010, e dos consequentes que procederam à compensação dos montantes devidos, no valor de € 20.560,66; c) condenação da Entidade Demandada na prática do acto administrativo devido que: i) dê cumprimento ao estatuído no art 308º, n.º 2, do Código dos Contratos Públicos; ii) e, depois, de tudo ponderado, profira decisão final no procedimento de aplicação às autoras de penalidades contratuais; iii) caso decida pela não aplicação de sanções contratuais às autoras, no âmbito do Contrato de prestação de serviços celebrado no dia 25.2.2010, pague às autoras a remuneração de € 20.560,66", sentença que se dá aqui por integralmente reproduzida (cfr. documento n.º 1 junto com a p.i.). C) Autoras e Demandada foram notificadas da sentença referida na alínea anterior em 26.03.2013 e transitou em julgado em 07.05.2013 (factos não impugnados). D) No seguimento da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, no processo identificado na alínea B) supra, por carta da D., datada de 05.11.2013, as Autoras foram notificadas do seguinte: « ...» (cfr. documento n.º 2 junto com a p.i. e documento n.º 1 junto com a contestação). E) As Autoras exerceram o seu direito de audiência, relativamente ao ofício referido na alínea anterior, por fax de 21.11.2013, através do seu Advogado e nos seguintes termos: «...Reportando-nos ao assunto em referência, informamos que, em conformidade com o mandato judicial que, como é do conhecimento de V. Ex.as, nos foi conferido no processo judicial acima mencionado, fomos incumbidos pelas nossas Constituintes, I…, S.A. e S…, Lda, de responder ao Oficio de V. Ex.as com a referência 011186, datado de 5 de Novembro de 2013, sobre o qual apresentamos as considerações que se seguem:
1. Antes de mais, salientamos que, tendo os actos sancionatórios sido anulados por via da decisão judicial proferida no processo com o n.º 262/11.8BESNT, que correu termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (TAF de Sintra), inexistiu (nem poderia existir) qualquer suposto reconhecimento de incumprimentos contratuais. 2. Com efeito, tendo os actos sancionatórios sido anulados, quaisquer considerações que pudessem ter sido aduzidas pelo Julgador na sentença recorrida acerca da existência ou não de fundamento contratual para aplicação de sanções são completamente inócuas e não tiveram qualquer relevo para a decisão proferida devido à prévia verificação do vício formal invocado (falta de audição prévia das co-contratantes nossas Constituintes). 3. Na verdade, confirmando o vício decorrente da falta de audição prévia, a relevância do conhecimento de quaisquer outras questões ficou prejudicada, razão pela qual as considerações tecidas pelo TAF de Sintra não implicaram qualquer efeito para as nossas Constituintes, tendo a acção sido julgada procedente e os actos anulados, desde logo, em virtude do primário vicio de omissão de audição prévia. 4. Outrossim, se tivesse existido (que não existiu) qualquer reconhecimento de incumprimento contratual, então o TAF de Sintra, num juízo de prognose póstuma, não poderia ter admitido – como admitiu no segmento decisório da sentença - a não aplicação de qualquer sanção no prazo previsto para o dever de executar a decisão Judicial e, portanto, o dever de pagamento pelo Arsenal do Alfeite, S.A, dos créditos devidos às nossas Constituintes. 5. Notamos, aliás, que o TAF de Sintra, desde logo em função da verificação dessa nulidade, dispensou a produção de quaisquer outras provas, as quais sempre seriam essenciais para aferir da existência ou não de quaisquer alegados incumprimentos contratuais. 6. Com o devido respeito, estão, pois, V. Ex.as completamente equivocados quanto ao significado do segmento decisório da douta sentença proferida pelo TAF de Sintra. 7. Lembramos V. Ex.as que, tal como, aliás, resulta da própria condenação exclusiva em custas judiciais dessa sociedade anónima, a acção foi julgada procedente, tendo os actos administrativos sido anulados, desde logo, em virtude do vício de forma decorrente da falta de audição prévia das sociedades nossas Constituintes. 8. Sendo que, para a verificação deste vício reconhecido e declarado pelo TAF de Sintra, é completamente irrelevante a existência ou não de quaisquer putativos incumprimentos contratuais. 9. Muito pelo contrário, no segmento decisório da sentença prevê-se mesmo, em determinadas condições, a condenação da Arsenal do Alfeite, SA, a pagar as quantias (indevidamente) deduzidas às nossas Constituintes (€ 20.560,66), o que é e sempre seria absolutamente incompatível com qualquer suposto reconhecimento judicial de incumprimento contratual. 10. Com efeito, não podem V. Ex.as ignorar que o TAF de Sintra anulou os actos administrativos sancionatórios impugnados e decidiu condenar a Arsenal do Alfeite, SA, a, no prazo legalmente estipulado:
a) Proferir, após prévia audição das nossas Constituintes, decisão final no procedimento administrativo (que poderia ser, ou não, de aplicação de sanções), ou b) Pagar às nossas Constituintes o montante de € 20.560,66. 11. Como V. Ex.as também não poderão ignorar, era de três meses, a contar do trânsito em julgado, o prazo para o cumprimento do determinado na sentença do TAF de Sintra (sentença de anulação de actos administrativos) - cfr. 175.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. 12. Trata-se de um prazo de caducidade que, na falta de diferente determinação do Julgador, é aplicável ao segmento decisório da sentença em apreço. 13. Pelo que era de três meses o prazo para o cumprimento pela Arsenal do Alfeite, SA, do que naquela sentença foi determinado. 14. Sucede, porém, que V. Ex.as não cumpriram o que foi judicialmente determinado no prazo acima referido, não tendo aplicado, mediante audição prévia, qualquer sanção, nem tendo procedido ao pagamento às nossas Constituintes do montante de € 20.560,66. 15. Estando largamente transcorrido o antedito prazo de três meses, é por demais evidente que não podem V. Ex.as vir agora, em Novembro de 2013, pretender aplicar sanções contratuais às nossas Constituintes. 16. Aliás, nessa ordem de ideias, poderia a Arsenal do Alfeite, SA, aplicar sanções contratuais às nossas Constituintes no momento que melhor lhe aprouvesse, sem qualquer limite temporal, o que de modo algum decorre da sentença proferida e muito menos poderia ou pode ser considerado lícito ou aceitável. 17. A realidade demonstra, pois, que a Arsenal do Alfeite, SA, não obstante ter sido judicialmente condenada a, no prazo legal de três meses, praticar nova decisão final no procedimento administrativo ou pagar as quantias retidas, não praticou nenhum desses actos, não podendo agora, certamente, aplicar quaisquer actos sancionatórios como se o seu dever de executar não tivesse um limite temporal. 18. Em face do exposto, informamos V. Ex.as que as nossas Constituintes consideram totalmente serôdia e injustificada a notificação recebida. 19. Logo, as nossas Constituintes desconsideram e rejeitam a notificação remetida por V. Ex.as, realçando, ademais, serem completamente infundados todos os fundamentos ali exarados, em especial os que se reportam a actos administrativos há muito praticados e que, como é sabido, foram anulados. 20. A aplicação, claramente tardia e Infundada, de quaisquer sanções pecuniárias, não apenas se revelará inócua face à obrigação de cumprimento de deveres pecuniários da Arsenal do Alfeite, S.A, perante as nossas Constituintes, como não deixará, certamente, de ser rejeitada pelos nossos tribunais administrativos.
...» (cfr. documento n.º 13 junto com a p.i. e documento n.º 2 junto com a contestação). F) Por ofício datado de 05.12.2013, a D. notificou às Autoras a decisão final, que é do seguinte teor: « ...» (cfr. documento n.º 14 junto com a p.i. e documento n.º 3 junto com a contestação). G) A Autora I…, S.A. é uma sociedade comercial anónima que se dedica à prestação de serviços de limpezas industriais, técnicas, especializadas e gerais e, bem assim, ao fabrico, comercialização, representação, importação e exportação de consumíveis, produtos e equipamentos de limpeza, químicos e equivalentes, bem como à assistência técnica a terceiros, no âmbito das preditas áreas (cfr. documento n.º 3 junto com a p.i.). H) A Autora S…, Lda é uma sociedade comercial por quotas que se dedica à prestação de serviços de limpezas, manutenção e comercialização de equipamentos industriais (cfr. documento n.º 4 junto com a p.i.). I) O Arsenal do Alfeite é uma sociedade comercial anónima de capitais exclusivamente públicos criada por via do Decreto-Lei n.º 33/2009, de 5.02, e que tem por objeto a "(...) prestação de serviços que se subsumem na actividade de interesse económico geral de construção, manutenção e reparação de navios, sistemas de armamento e de equipamentos militares e de segurança da Marinha, incluindo a prossecução de objectivos essenciais e vitais para a segurança nacional" (cfr. n.º l, do artigo 5.º dos Estatutos que integram o documento n.º 5 junto com a p.i.). J) Pela Entidade Demandada foi lançado, mediante anúncio publicado no Jornal Oficial da União Europeia e no Diário da República, n.º 246, 2.ª Série, de 22.12.2010, o Concurso Público Internacional n.º CP/01/2009 para a prestação de serviços de limpeza e esgoto industrial diária a bordo dos navios em reparação e das oficinas do Arsenal do Alfeite, S.A., pelo prazo inicial de 12 meses (cfr. documento número 6 junto com a p.i.). K) Dão-se aqui por integralmente reproduzidos o Programa de Procedimento e o Caderno de Encargos do concurso público identificado na alínea anterior (cfr. documentos n.ºs 7 e 8 juntos com a p.i.). L) As Autoras, enquanto agrupamento concorrente, apresentaram a sua proposta no procedimento concursal, mormente quanto à prestação de serviços de limpeza industrial e movimentação de equipamentos das oficinas do Arsenal do Alfeite, S.A. (Lote B) - ver Caderno de Encargos (não impugnado). M) No dia 12.02.2010, o Con[s]elho de Administração da D. deliberou adjudicar às Autoras o Lote B objeto do Concurso Público Internacional n.º CP/01/2009, tendo em vista a aquisição da prestação de serviços de limpeza industrial e movimentação de equipamentos das oficinas do Arsenal do Alfeite, pelo prazo inicial de 12 meses (não impugnado). N) No dia 15.02.2010, foi celebrado um contrato de consórcio externo em regime de responsabilidade solidária entre as Autoras, o qual assumiu a designação de "Consórcio de S…, Lda/ I…, SA" — ver Programa de Concurso (não impugnado).
O) No dia 25.02.2010, foi celebrado o Contrato de Prestação de Serviços de Limpeza Industrial e Movimentação de Equipamentos das oficinas do Arsenal do Alfeite, S.A. (Lote B) entre a Demandada e o "Consórcio de S…, Lda/I…, S.A", documento que se dá aqui por integralmente reproduzido (cfr. documento número 9 junto com a p.i.). P) O Contrato teve início em 01.05.2010 e foi celebrado pelo prazo de um ano, renovando-se por igual período, salvo se: a) Qualquer uma das partes, com antecedência mínima de 30 dias em relação ao terminus do Contrato, remeter carta registada com aviso de receção com indicação expressa da sua intenção de não renovação do Contrato; b) As partes não chegarem a acordo quanto ao preço a vigorar para o período da renovação (cfr. documento número 7 junto com a p.i. - Cláusula 18.º). Q) Nos termos do Contrato ficou estipulado que: a) A prestação do serviço de limpeza industrial e movimentação de equipamentos das oficinas da Arsenal do Alfeite foi adjudicada pela D. às Autoras pelo preço contratual de € 199.295,00 (cento e noventa e nove mil, duzentos e noventa e cinco Euros), a que acresce IVA à taxa legal em vigor (cfr. Cláusula 7.º do Contrato). b) O pagamento deveria ser efetuado com uma periodicidade mensal, em duodécimos no valor de € 16.607,92 (sem IVA) - mediante apresentação da respetiva fatura - idem; c) Em caso de incumprimento dos serviços, incorrerá o "Segundo Outorgante" (Consórcio formado pelas Autoras) na aplicação de uma pena pecuniária diária no valor de 0,5% do montante total do preço contratual, não podendo, contudo, o respetivo valor acumulado exceder 20% do preço contratual, nos termos do previsto no n.º 2 do Artigo 329.º do Código dos Contratos Públicos - cfr- Cláusula 11.ª. R) Em matéria de acesso ao local de prestação de serviços de pessoas e viaturas das Autoras, ficou estipulado na Cláusula 15.ª do Contrato que: "1. Para efeitos de entrada na Arsenal do Alfeite, S.A para a prestação dos serviços, deverá o SEGUNDO OUTORGANTE proceder ao pedido de autorização com, pelo menos, cinco dias úteis de antecedência, enviando uma carta ou fax, dirigida ao Director de Recursos Humanos da Arsenal do Alfeite, S.A, indicando: a) A designação da prestação de serviço e a referência da respectiva requisição/consulta/processo; b) As datas previstas de início e final dos trabalhos; c) O horário e dias de laboração (úteis, feriados e fins de semana); d) A lista de pessoal, acompanhada das respectivas cópias dos BI ou, para estrangeiros, passaportes ou autorização de residência;
e) A lista de viaturas com marca, matrícula e cor. 2. Os cartões de acesso, com um custo unitário de 1 (um) euro, serão levantados após os referidos cinco dias úteis, no Serviço de Segurança da Base Naval de Lisboa, no Alfeite.". S) Dando início à execução do Contrato, as Autoras afetaram à execução dos serviços contratados 17 (dezassete) trabalhadores, documento que se dá aqui por integralmente reproduzido (cfr. documento n.º 10 junto com a p.i.). T) Os 17 trabalhadores foram distribuídos pelas diversas oficinas da D., contidos no âmbito dos serviços contratados, a saber: a) Divisão de Combate e Comunicações - DCC; b) Divisão de Electricidade e Electrónica - DEE; c) Divisão de Manutenção Industrial e Gestão de Redes — DMR; d)Divisão de Mecânica; e) Divisão de Estruturas e Aprestamento - DEA; f) Área Tecnológica de Torpedos, Minas e Mísseis; g) Divisão de Apoio da Produção (DAP) e Infra-Estruturas de Carenagem; h) Oficina de reparação de viaturas. (não impugnado). U) Em 16.07.2010, por email enviado pela Dra. M… à Autora S…, Lda, na pessoa da Eng.ª C…, foi comunicado o seguinte: ....» (cfr. documento n.º 11 junto com a p.i.). V) Por comunicação datada de 25.11.2010, as Autoras dirigiram-se à D., por carta registada com aviso de receção, dando-lhe nota do seguinte: "Ex.mos Senhores, Reportando-nos ao contrato em referência, apresentamos as seguintes considerações: 1. Tomámos conhecimento, por via da nossa supervisão, que alguns dos nossos trabalhadores de
limpeza alocados à prestação do serviço de limpeza e de movimentação de equipamentos no Arsenal do Alfeite têm vindo, por ordem dada directamente por V. Ex.as a esses trabalhadores, a realizar tarefas que extravasam completamente o âmbito dos serviços que constituem o objecto do contrato que celebrámos com V. Ex.as 2. Com efeito, por determinação de V. Ex.as e sem qualquer conhecimento ou intervenção da S…, Lda/I…, S.A., os nossos trabalhadores prestam serviços como pintores (decapagem, cromagem, pintura), Ajudantes de Pedreiro e de Carpinteiro, Jardineiros, etc., enfim, tudo o que tem ocorrido a V. Ex.as. 3. Ora, sendo as tarefas contratadas de limpeza e de movimentação de equipamentos, os nossos colaboradores não estão habilitados nem estão autorizados a realizar essas tarefas. 4. Acresce que esses colaboradores não são trabalhadores da Arsenal do Alfeite, S.A., pelo que V. Ex.as, ao abrigo do contrato celebrado, não detêm qualquer legitimidade para lhes ordenar a execução de tarefas, muito menos não compreendidas no objecto desse mesmo contrato. 5. Assim sendo, desde já salientamos V. Ex.as que iremos informar os nossos colaboradores que ficam proibidos de realizar quaisquer tarefas que não sejam apenas as compreendidas no objecto do contrato. 6. Mais informamos que, caso V. Ex.as persistam na emissão de tais ordens e se mantenha a realização de tarefa indevidas, consideraremos ser da total responsabilidade de V. Ex.as não só o pagamento das mesmas a quem as requisitam, tal como declinaremos toda e qualquer responsabilidade seja do ponto de vista laboral, seja do ponto de vista da responsabilidade civil perante terceiros, sendo V. Ex.as totalmente responsáveis por qualquer sinistro (de trabalho ou outro) que possa ocorrer em virtude da realização de tais tarefas indevidas pelos nossos colaboradores. 7. Mais seremos forçados a reportar esta situação anómala às autoridades que fiscalizam as condições do trabalho, de forma a que estas intervenham, pelo menos, em vista de V. Ex.as regularizarem a Vossa condição de verdadeiros empregadores dos nossos colaboradores quanto à realização das indevidas tarefas que lhes solicitam, mormente o cumprimento das Vossas responsabilidades laborais - designadamente a contratação do necessário seguro de acidentes de trabalho que abarque a realização dessas tarefas indevidas - e obrigações contributivas a que haja lugar. 8.Serão ainda da responsabilidade de V. Ex.as quaisquer pretensões que venham a ser deduzidas pelos colaboradores em causa contra a I…, S.A., em virtude da execução de tarefas não compreendidas nas suas concretas categorias profissionais e que V. Ex.as bem sabem quais são..." (cfr. documento n.º 23 junto com a p.i.). W) Por carta datada de 18.11.2010, a D. enviou à A. S…, Lda a nota de débito n.º 7/2010, no valor total de € 8.601,76, referente a penalidade nos termos da cláusula 11.ª do contrato 01/2009, documento que se dá aqui por integralmente reproduzido (cfr. documento n.º 12 junto com a p.i.).
X) Por carta datada de 10.12.2010, sob o "ASSUNTO: Prestação de Serviços Novembro 2010 - Notificação de Incumprimento", dirigida à A. S…, Lda, a D. notificou-a do seguinte: «... ...», documento e respetivo anexo, intitulado RESUMO INCUMPRIMENTOS – NOVEMBO 2010", que se dão aqui por integralmente reproduzidos (cfr. documento n.º 24 junto com a p.i.). Y) Por comunicação escrita, remetida e recebida em 15.12.2010, a D. enviou à Autora S…, LDA a Nota de Débito n.º 8/2010, com a descrição "PENALIDADE NOS TERMOS DA CLÁUSULA 11.ª DO CONTRATO N.º 01/2009: 234 HORAS REFERENTES AO MÊS DE SETEMBRO DE 2010 ", no valor de € 1.715,22 (cfr. documento n.º 25 junto com a p.i.). Z) Por comunicação escrita, datada de 15.12.2010, a D. comunicou à Autora S…, LDA que considerava resolvido o contrato, com efeitos a partir do dia "1 de Janeiro de 2010" (certamente que pretendia referir-se a 1 de Janeiro de 2011...), documento que dá aqui por integralmente reproduzido (cfr. documento n.º 26 junto com a p.i.). AA) Por carta datada de 17.01.2011, sob o "ASSUNTO: Prestação de Serviços Dezembro 2010 - Notificação de Incumprimento", dirigida à A. S…, LDA, a D. notificou-a do seguinte: «... ...», documento e respetivo anexo, intitulado "RESUMO INCUMPRIMENTOS – DEZEMBRO 2010", que se dão aqui por integralmente reproduzidos (cfr. documento n.º 27 junto com a p.i.). BB) No dia 25.01.2011, a Autora S…, LDA recebeu igualmente, por carta, três notas de débito, que lhe foram enviadas pelos Serviços Financeiros da D., com os números 12/2010,13/2010 e 14/2010, das quais consta o seguinte: - Nota de Débito n.º 12/2010 - "PENALIDADE NOS TERMOS DA CLÁUSULA 11.ª DO CONTRATO N.º 01/2009: 411 HORAS REFERENTES AO MÊS DE OUTUBRO DE 2010 ", no valor de € 3.012,63, documento que se dá aqui por integralmente reproduzido (cfr. documento n.º 28 junto com a p.i.). - Nota de Débito n.º 13/2010 - "PENALIDADE NOS TERMOS DA CLÁUSULA 11.ª DO CONTRATO N.º 01/2009: 475,50 HORAS REFERENTES AO MÊS DE NOVEMBRO DE 2010 ", no valor de € 3.485,42, documento que se dá aqui por integralmente reproduzido (cfr. documento n.º 29 junto com a p.i.). - Nota de Débito n.º 14/2010 - "PENALIDADE NOS TERMOS DA CLÁUSULA 11.ª DO CONTRATO N.º 01/2009: 511 HORAS REFERENTES AO MÊS DE DEZEMBRO DE 2010", no valor de € 3.745,63, documento que se dá aqui por integralmente reproduzido (cfr. documento n.º 30 junto com a pi.). * O tribunal formou a sua convicção, relativamente à matéria de facto provada, na posição assumida pelas partes nos respetivos articulados, nos documentos não impugnados e indicados supra, por referência aos factos necessitados de prova e com observância das regras gerais sobre o ónus da prova.
Inexistem factos não provados com relevância para a apreciação das questões que ao tribunal cumpre solucionar.» * 3.2. De direito As autoras formularam nos presentes autos os seguintes pedidos: “A - Deve ser declarada a nulidade ou a anulação dos actos administrativos praticados pelo Arsenal do Alfeite, S.A., que determinaram a aplicação às autoras de sanções contratuais relativas a prestação, por estas últimas, do serviço de limpeza e movimentação de equipamentos nas instalações da entidade demandada nos meses de Maio, Junho, Julho, Agosto, Setembro, Outubro, Novembro e Dezembro de 2010, respectivamente, no montante global de € 20.560,66 (Vinte mil quinhentos e sessenta euros e sessenta e seis cêntimos); B - Em consequência, deve ser declarada a nulidade ou anulação de todos os actos de execução das sanções contratuais aplicadas pelo Réu, mais precisamente as deduções por este já efectuadas no pagamento da remuneração das autoras pela prestação dos preditos serviços; C - Sem prejuízo do disposto no artigo 47.º, n.º 3, do CPTA, ser o Réu condenado à adopção dos actos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se os actos anulados não tivessem sido praticados”. Defenderam as recorrentes que a sentença recorrida incorreu em erros de direito, invocando por um lado que a aplicação das sanções pecuniárias é extemporânea, seja por ter decorrido o prazo de execução da sentença previsto no artigo 175.º, n.º 1 do CPTA, seja por se ter esgotado o poder sancionatório por parte do recorrido, por extinção da relação contratual, incorrendo em violação do disposto nos artigos 302.º, alínea d), 307.º, n.º 2, alínea c) e 329.º, n.º 1 do CCP e por outro lado defenderam a invalidade das sanções à luz do disposto no contrato e no CCP (artigo 329.º, n.º 1). No que respeita à extemporaneidade da aplicação das sanções defenderam as recorrentes que ao contrário do que se sustenta na decisão recorrida, quando a entidade recorrida decidiu notificar as recorrentes – v.g., em 5 de novembro de 2013 - para o exercício do direito de audição prévia sobre as sanções pecuniárias aplicadas, já o exercício do respetivo poder sancionatório se encontrava precludido, porque a entidade recorrida não deu seguimento ao determinado na sentença (transitada em julgado) prolatada no processo n.º 262/11.8BESNT (que correu termos no TAF de Sintra), pois não proferiu, no prazo previsto no artigo 175.º, n.º 1 do CPTA (com a redação então em vigor), decisão final no procedimento administrativo de aplicação das sanções. Mostrando-se esgotado o prazo previsto no artigo 175.º, n.º 1 do CPTA, teria de entender-se que a entidade recorrida decidiu não proferir uma decisão final no procedimento de aplicação das sanções, impondo-se-lhe, como tal, o dever de, até ao final do mesmo prazo legal de três meses, proceder ao pagamento da antedita remuneração, o que também não sucedeu. O entendimento sustentado na decisão recorrida leva à conclusão de que a entidade recorrida poderia aplicar as sanções contratuais quando lhe aprouvesse, o que não é aceitável, mormente porque o próprio contrato (fonte desse mesmo poder sancionatório) entretanto cessou - cfr. alínea Z) do probatório. Extinta a relação contratual, a aplicação de sanções pelo contraente público passou a padecer de falta de habilitação contratual e legal, pois a sua fonte reside no contrato - cfr. artigos 302.º, alínea d), 307.º, n.º 2, alínea c) e 329.º, n.
º 1 do CCP (com a redação então vigente), dos quais decorre que o contraente público só pode determinar a aplicação das sanções previstas no contrato (ou na lei). Vejamos, então, se se verifica a suscitada caducidade ou extemporaneidade da aplicação das sanções contratuais, por já ter decorrido o prazo previsto no artigo 175.º, n.º 1 do CPTA e em virtude de o contrato já ter cessado em 29 de novembro de 2013, data da prática do ato impugnado de aplicação das penalidades, por incumprimento contratual, no valor de € 20.560,65. Comecemos por alinhar a factualidade provada, com relevância, que precedeu a prática do ato impugnado. Em 7 de março de 2011, as autoras apresentaram ação administrativa especial contra a ora recorrida, que correu termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, sob o processo n.º 262/11.8BESNT, na qual foi proferida sentença que determinou, entre outros, a “(...) b) anulação dos actos impugnados que determinaram a aplicação às autoras de sanções contratuais relativas à prestação do serviço de limpeza e movimentação de equipamentos nas instalações da Entidade Demandada, nos meses de maio a dezembro de 2010, e dos consequentes que procederam à compensação dos montantes devidos, no valor de € 20.560,66; c) condenação da Entidade Demandada na prática do acto administrativo devido que: i) dê cumprimento ao estatuído no art 308º, n.º 2, do Código dos Contratos Públicos; ii) e, depois, de tudo ponderado, profira decisão final no procedimento de aplicação às autoras de penalidades contratuais; iii) caso decida pela não aplicação de sanções contratuais às autoras, no âmbito do Contrato de prestação de serviços celebrado no dia 25.2.2010, pague às autoras a remuneração de € 20.560,66”. Esta sentença transitou em julgado em 07.05.2013. Está, assim, em causa a impugnação de um ato de aplicação de sanções contratuais proferido em cumprimento do julgado anulatório proferido no processo n.º 262/11.8BESNT que, como refere o Supremo Tribunal Administrativo “é de molde a alterar a configuração do caso, por estar em causa uma situação de reexercício do poder sancionatório na sequência de uma decisão judicial, e não de mero exercício desse poder após a extinção do contrato. 40. Com efeito, tendo o Tribunal Arbitral anulado a primitiva sanção contratual aplicada e reconhecido existir uma violação contratual, admitindo a substituição do ato sancionatório, em face do disposto no n.º 1 do artigo 173.º do CPTA, que consagra o “poder de praticar novo ato administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado”, além de fazer recair sobre a Administração o “dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento naquele ato, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado”, estando em causa um verdadeiro dever de executar o acórdão arbitral anulatório, recai sobre a Impugnada um dever de extrair as devidas consequências da pronúncia emitida pelo tribunal. 41. Por isso, terá de ser possível ao contraente público substituir aquele ato por outro que considere as vinculações decorrentes da decisão do Tribunal Arbitral. 42. Anulado o ato administrativo, mas tratando-se de um ato que consente a sua substituição por outro, a Administração mantém a competência para praticar um novo ato desprovido do vício que fundou a anulação.
43. Para o que não se afigura sequer relevante se a decisão anulatória foi ou não proferida durante a vigência do contrato, por o poder do contraente público se manter nestes casos, em consequência não apenas da lei, mas dos ditames da sentença. 44. Assim, no presente caso, não releva a circunstância relativa à falta de vigência do contrato, não sendo determinante para a resposta a dar ao caso a circunstância de o contrato já se encontrar extinto, já que, não só (i) o poder sancionatório do contraente público foi primitivamente exercido durante a execução do contrato, como (ii) considerando os efeitos decorrentes da obrigatoriedade das sentenças (artigo 205.º, n.ºs 2 e 3 da CRP e artigos 158.º e 159.º do CPTA), é de conceder a possibilidade de a Administração poder dar a devida execução à decisão anulatória, enquanto prerrogativa legal e de ordem pública e, por isso, inderrogável por vontade das partes. (…) 62. Sem que resulte da ordem jurídica qualquer prazo para o reexercício da competência administrativa sancionatória (tanto mais, por não estar em causa um contrato de empreitada de obra pública, não pode ser aplicada toda a construção jurisprudencial ou doutrinária acerca da delimitação temporal da prática dos atos de aplicação de sanções contratuais, cfr. o Acórdão do STA, de 13/03/2025, Processo n.º 0205/14.7BESNT), tem de reconhecer-se que não se insere numa total liberdade administrativa o momento quanto à prática do ato. 65. Considerando o valor da continuidade da função administrativa, cujo exercício não depende de manifestações de vontade, mas supõe que, anulado um ato administrativo renovável, a Administração, colocada perante as mesmas circunstâncias que a tinham constituído, pela primeira vez, no poder-dever de agir e aplicar uma sanção por incumprimento contratual, deve entender-se que se lhe impõe o dever de equacionar o reexercício desse mesmo poder concreto que a tinha levado a agir. 66. Daí que, “na prática, pouco separa o acto que venha a ser praticado no exercício de um poder autónomo, daquele que corresponde ao reexercício do mesmo poder concreto” (MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Anulação…”, op. cit., pág. 603), que, no caso, determina que a substituição se processe por referência ao quadro fáctico-jurídico em que o ato anulado foi praticado, nos termos delimitados pelo julgado anulatório, ou seja, em respeito das vinculações emergentes do caso julgado, que se projetam sobre a atuação que a Administração venha a adotar no reexercício do mesmo poder concreto. 67. Todos os pressupostos do poder-dever de agir do contraente público estavam pré-fixados por força de uma decisão judicial, pelo que o retomar do procedimento com vista à substituição do ato não exigia mais do que um mero ato nesse sentido, em termos que não se compadecem com a delonga do caso, considerando a consagração na ordem jurídica de um verdadeiro dever jurídico de celeridade e de dar oportuna execução da sentença (artigos 5.º, n.º 1 e 59.º do CPA e artigo 173.º, n.º 1 do CPTA). (…) 76. Não se extraindo do ordenamento jurídico uma verdadeira vinculação quanto a um momento determinado para agir, não é de conceder um poder totalmente livre para a prática do ato, que legitime uma atuação como a decisão impugnada, que vem a ocorrer mais de três anos após a decisão anulatória e cerca de dois anos depois da extinção do contrato.
77. Sem que a decisão anulatória tenha estabelecido qualquer vinculação para as partes, por não ter definido os termos em que se concretizaria a execução do efeito repristinatório da decisão arbitral anulatória, na falta de um qualquer prazo de execução para o contraente público reexercitar o seu poder sancionatório, por (i) a lei não o prever, (ii) as partes não o terem convencionado no contrato e (iii) o acórdão anulatório não o fixar, afigura-se não poder ser aplicável o prazo de 90 dias previsto no n.º 1, do artigo 175.º do CPTA, por este ser um prazo para a Administração extrair as consequências do julgado anulatório e não para o reexercício de uma competência legal ou contratual para a prática de um novo ato administrativo.(1)”. Retomando a análise da factualidade relevante para a decisão do recurso constata-se que no seguimento da prolação da referida sentença, transitada em julgado em 07.05.2013, por carta da recorrida, datada de 05.11.2013, na qual se considerou que “foi judicialmente reconhecido o incumprimento contratual do co-contratante, não obstante a necessidade de a AASA proceder à repetição da audiência prévia referente à aplicação de penalidades por incumprimento contratual”, cabendo à recorrida proceder à aplicação das penalidades contratualmente estabelecidas as autoras foram notificadas “em cumprimento do disposto no n.º 2 do Artigo 308° do Código dos Contratos Públicos, da presente Audiência Prévia para, querendo, no prazo de 10 (dez) dias, dizerem o que se lhes oferecer sobre o cálculo das penalidades, nos termos do Artigo 101.º e 72° do Código de Procedimento Administrativo.”, ascendendo o cálculo do valor total da multa/penalidade a aplicar a € 20.560,65. As Autoras exerceram o seu direito de audiência, relativamente ao referido projeto de decisão dizendo em síntese que “tendo os actos sancionatórios sido anulados por via da decisão judicial proferida no processo com o n.º 262/11.8BESNT, que correu termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (TAF de Sintra), inexistiu (nem poderia existir) qualquer suposto reconhecimento de incumprimentos contratuais” e que “era de três meses, a contar do trânsito em julgado, o prazo para o cumprimento do determinado na sentença do TAF de Sintra (sentença de anulação de actos administrativos) cfr. 175.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”. Mais referindo as ora recorrentes que se trata de um prazo de caducidade, pelo que, na falta de diferente determinação do julgador, é aplicável ao segmento decisório da sentença em apreço, pelo que era de três meses o prazo para o cumprimento pela Arsenal do Alfeite, SA, do que naquela sentença foi determinado. E que não tendo sido cumprido o que foi judicialmente determinado no prazo acima referido, não tendo aplicado, mediante audição prévia, qualquer sanção, nem tendo procedido ao pagamento do montante de € 20.560,66, não podem em novembro de 2013, pretender aplicar sanções contratuais. Por ofício datado de 05.12.2013 a recorrida notificou as ora recorrentes da decisão final, de 29.11.2013, que aprovou o modo de determinação das penalidades, nos termos propostos - e notificados às recorrentes para se pronunciarem em sede de audiência prévia, em cumprimento do determinado pela sentença acima referida, proferida no TAF de Sintra - e aplicou penalidades ao consórcio I…, S.A./S…, Lda no montante de € 20.560,66, do qual consta além do mais o seguinte: “Na decorrência da Acção administrativa especial de pretensão Conexa com actos administrativos intentada pelo consórcio I…, S.A./S…, Lda contra a Arsenal do Afeite, S.A (AASA), cujo processo correu termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, sob o n.° 262/11.8BESNT, foi judicialmente reconhecido o incumprimento contratual do co-contratante, não obstante a necessidade de a AASA proceder à repetição da audiência prévia referente à aplicação penalidades por incumprimento contratual, nos termos e para os efeitos do disposto no Artigo 308°, n.º 2 do Código dos Contratos Públicos.
Com vista ao cumprimento do determinado na sentença em apreço, foi notificado o consórcio I…, S.A./S…, Lda em 05.11.2013, tendo sido os respectivos avisos de recepção assinados em 06.11.2013 e 07.11.2013, respetivamente, pelo que o concedido prazo de 10 dias (Artigos 101° e 72° do CPA) para efeitos de pronúncia terminava no dia 21.11.2013. (…) Nos termos do contrato celebrado com o consórcio I…, S.A./S…, Lda em 25 de Fevereiro de 2010, com vista à prestação dos serviços de limpeza industrial e movimentação de cargas nas instalações da AASA, estabeleceu-se na alínea a) do n.° 1 da cláusula 5.ª do mesmo, a obrigatoriedade de permanência de 17 serventes no horário compreendido entre as 08h00 e as 17h00 dos dias úteis, o que não se verificou conforme mapas de assiduidade assinados diariamente pelos trabalhadores, os quais foram atempadamente enviados com uma regularidade mensal ao co-contratante. Assim, e face ao incumprimento contratual registado e judicialmente reconhecido ao abrigo da sentença já transitada em julgado no âmbito do processo acima identificado, cabia à A Arsenal do Alfeite, S.A proceder à aplicação das penalidades contratualmente estabelecidas entre as partes. (…) Assim, verifica-se que se encontrava contratualmente estabelecida a possibilidade de ser aplicada uma pena pecuniária diária de € 996,48 correspondente a 0,5% do preço contratual até ao limite de 20% (isto é, € 39,859,00). Não obstante o acima determinado, e por estar em causa um incumprimento parcial no que diz respeito aos serviços contratados, considerou-se, conforme aliás comunicado por diversas ocasiões, que uma aplicação “ipsis verbis” do estabelecido em termos de penalidades contratuais poderia ser considerado como demasiado gravoso e oneroso, razão pela qual se optou por uma graduação da penalidade em função da latitude do incumprimento registado. Nestes termos, e por acreditar que tal medida representaria igualmente uma efectiva diminuição da oneração do co-contratante, considerou-se como justa e adequada a graduação da penalidade em função do valor da hora/homem, o qual corresponde ao seguinte: • Valor Anual: € 193.295,00 • Valor da Penalidade Diária (0,5%): € 996,48 • Valor Hora/Homem: € 996,48/17 homens/8 horas= € 7,33 • Valor da Penalidade: € 7,33 x número de horas não prestadas. (…) Efectivamente, e nos termos do disposto no artigo 95.º do CPTA, deve o Tribunal decidir na sentença todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação ou seja, não deve ficar limitado ao conhecimento das questões, formais, devendo conhecer, igualmente, do mérito da causa. E foi o que fez na sentença:
para além de se ter pronunciado sobre os vícios de forma invocados pelas Autoras, pronunciou-se no sentido de existir fundamento de facto e no contrato para a aplicação de penalidades e para a compensação de tais valores pela AASA. Assim, e tendo em conta o conteúdo da sentença no âmbito do processo supra identificado, bem como a situação de facto e contratual descrita, incumbia à AASA promover a audiência do consórcio S…, Lda/I…, S.A. previamente e a propósito da intenção de aplicar as sanções previstas no contrato. E tal foi efetivamente executado. Ora, tendo em consideração o entendimento acima vertido, bem como atendendo ao facto do consórcio não se pronunciar quanto às penalidades e respectivo modo de cálculo, cuja fundamentação foi devidamente notificada, considera-se que deverão as mesmas ser aplicadas nos termos propostos.”. É certo que o trânsito em julgado da sentença anulatória proferida no processo registado sob o n.º 262/11.8BESNT, ocorreu em 07.05.2013 e que só cerca de sete meses depois do referido trânsito em julgado, ou seja, por ofício datado de 05.12.2013 a recorrida notificou as ora recorrentes da decisão final, datada de 29.11.2013. Todavia, ainda que nada tenha sido alegado pela recorrida para justificar a dilação entre o trânsito em julgado da referida sentença e a prática do ato impugnado não pode considerar-se que tal dever de reconstituir a situação em conformidade com o determinado pela sentença anulatória precludiu. Com efeito a respeito do dever de executar previa-se no artigo 173.º, n.º 1, do CPTA (2) que “[s]em prejuízo do eventual poder de praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado”. O prazo para a execução espontânea da sentença pela recorrida estava previsto no artigo 175.º, n.º 1 do CPTA nos seguintes termos: “Salvo ocorrência de causa legítima de inexecução, o dever de executar deve ser integralmente cumprido no prazo de três meses.”. Nos termos previstos no artigo 176.º, n.º 1 do CPTA quando a Administração não dê execução à sentença de anulação no prazo estabelecido no n.º 1 do 175.º, do CPTA “pode o interessado fazer valer o seu direito à execução perante o tribunal que tenha proferido a sentença em primeiro grau de jurisdição.”. Estabelecia o n.º 2 do referido artigo 176.º do CPTA que a petição destinada à execução de sentenças de anulação de atos administrativos “deve ser apresentada no prazo de seis meses contado desde o termo do prazo do n.º 1 do artigo anterior ou da notificação da invocação de causa legítima de inexecução a que se refere o mesmo preceito.”. Os requisitos da petição de execução, assim como a tramitação do processo constam dos n.ºs 2 a 7 do artigo 176.º e do artigo 177.º do CPTA, podendo ainda a entidade executada na pendência da execução dar cumprimento ao dever de executar, assim como pode o tribunal especificar “no respeito pelos espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa, o conteúdo dos actos e operações a adoptar para dar execução à sentença e
identifica o órgão ou os órgãos administrativos responsáveis pela sua adopção, fixando ainda, segundo critérios de razoabilidade, o prazo em que os referidos actos e operações devem ser praticados” – cfr. n.º 1 do artigo 179.º do CPTA. Ora, a sentença não fixou qualquer prazo para a execução do julgado anulatório. Sendo que o decurso do prazo de três meses para cumprimento espontâneo do dever de execução do julgado não tem como consequência a extinção do mesmo, continuando a entidade pública obrigada ao dever de cumprimento do julgado anulatório. Não o fazendo após este prazo de três meses abre-se para o interessado a faculdade de lançar mão da ação executiva - no prazo de 6 meses (cfr. artigo 176.º, n.º 2, do CPTA, na redação vigente à data da prática) - na qual pode ainda pedir a fixação de prazo para que a Administração cumpra espontaneamente o julgado anulatório. Assim, tendo a ora recorrida praticado o ato impugnado em momento em que se as ora recorrentes tivessem instaurado a ação executiva o poderia ainda ter praticado, porquanto ainda não tinha decorrido o prazo de seis meses a contar do terminus do prazo previsto de 3 meses para execução espontânea do julgado, pois como se referiu supra o ato impugnado foi praticado e notificado às recorrentes cerca de sete meses após o trânsito em julgado da sentença anulatória, não pode senão concluir-se que não se extinguiu o direito de praticar o ato de aplicar as sanções contratuais em execução do julgado anulatório. Deste modo, não assiste razão às recorrentes quanto a este fundamento do recurso. Referiram, também, as recorrentes que em face da extinção da relação contratual havia precludido o poder sancionatório da recorrida, incorrendo em violação do disposto nos artigos 302.º, alínea d), 307.º, n.º 2, alínea c) e 329.º, n.º 1 do CCP. Previa-se no artigo 302.º, alínea d), do CCP (3) que: “Salvo quando outra coisa resultar da natureza do contrato ou da lei, o contraente público pode, nos termos do disposto no contrato e no presente Código: (…) d) Aplicar as sanções previstas para a inexecução do contrato;”. Está provado que por comunicação escrita, datada de 15.12.2010, a D. comunicou à autora S…, LDA que considerava resolvido o contrato, com efeitos a partir do dia “1 de Janeiro de 201[1]”. Todavia, o facto de o contrato já ter cessado à data da prática do ato impugnado nos autos a que respeita o presente recurso não viola o disposto nos artigos 302.º, alínea d), 307.º, n.º 2, alínea c), e 329.º, n.º 1 do CCP que preveem a possibilidade de o contraente público aplicar as sanções previstas no contrato ou na lei para a inexecução do contrato/em caso de incumprimento pelo cocontratante. Pois, como já referido, estamos perante ato praticado em cumprimento de decisão judicial, ou seja, de execução de um julgado anulatório, que julgou verificado o incumprimento contratual das recorrentes e determinou o cumprimento do disposto no artigo 308.º, n.º 2, do CCP, previamente à aplicação das sanções contratuais, como referido.
Nesta conformidade e como se decidiu no citado acórdão do STA “considerando os efeitos decorrentes da obrigatoriedade das sentenças (artigo 205.º, n.ºs 2 e 3 da CRP e artigos 158.º e 159.º do CPTA), é de conceder a possibilidade de a Administração poder dar a devida execução à decisão anulatória, enquanto prerrogativa legal e de ordem pública e, por isso, inderrogável por vontade das partes.”. Termos em que se conclui que à data da prática do ato impugnado ainda não se mostrava esgotado o poder de aplicação de sanções contratuais pela recorrida, não podendo proceder este fundamento do recurso. Defenderam, também, as recorrentes que a sentença recorrida enferma de erro de direito, no que respeita à apreciação da validade das sanções pecuniárias aplicadas à luz do contrato sub judice e do CCP, por não corresponderem às previstas no contrato, incorrendo em violação do disposto no artigo 329.º, n.º 1 do CCP e em consequência do princípio da legalidade. Para tanto referiram que no que concerne à apreciação da validade das sanções pecuniárias aplicadas à luz do disposto no contrato sub judice e no CCP, ao contrário do que se sustenta na decisão recorrida, a entidade recorrida não podia aplicar às recorrentes uma penalidade que resulta do número de horas não trabalhadas vezes €7,33 (dito "Valor Hora/Homem") em substituição da aplicação da penalidade expressamente prevista na Cláusula 11.ª, n.º 1 do contrato. Defenderam, também, que a apreciação da conformidade das sanções pecuniárias aplicadas com o contrato ficou, desde logo, prejudicada pela extinção do mesmo antes de a entidade recorrida ter praticado o novo ato sancionatório impugnado, pois que, sendo essa a fonte da sanção contratual aplicável, a aplicação das sanções deixou de ter habilitação contratual (e legal). Ora, como acima vimos, estamos perante ato praticado em cumprimento de decisão judicial, ou seja, de execução de um julgado anulatório, que julgou verificado o incumprimento contratual das recorrentes e determinou o cumprimento do disposto no artigo 308.º, n.º 2, do CCP, previamente à aplicação das sanções contratuais, como referido. Acresce que à data do trânsito em julgado da sentença anulatória do ato de aplicação das sanções contratuais já o contrato havia cessado, pelo que esta questão está, desde logo, abrangida pelo caso julgado material não podendo ser objeto de nova apreciação. Deste modo não assiste razão às recorrentes quando defendem que a aplicação das sanções deixou de ter habilitação contratual (e legal), não podendo “aferir-se da legalidade de sanções pecuniárias à luz de um contrato que, quando as mesmas foram aplicadas, já não estava em vigor”. Importa, agora, apreciar e decidir se podia a entidade recorrida aplicar, como alegam as recorrentes “sanções pecuniárias ao cocontratante em substituição das que estão previstas no contrato, apuradas com base em critérios (como o dito "Valor Hora/Homem")”. As recorrentes defenderam que tal “critério - assentando, desde logo, num valor/hora arbitrariamente fixado pela Entidade Recorrida - não tem qualquer correspondência com o estatuído na Cláusula 11.º, n.º 1 do contrato sub judice”, e que ao contrário do que se sustenta na decisão recorrida, as sanções contratuais previstas no contrato (pudessem ou não conduzir à aplicação de um valor pecuniário mais elevado) não são passíveis de substituição. Como decorre expressamente do disposto no artigo 329.º, n.º 1 do CCP (com a redação então em vigor), só podem ser aplicadas as sanções previstas no contrato (ou na lei) e não quaisquer outras que sejam arbitrariamente fixadas pelo contraente público.
Ao ter considerado válida a aplicação de sanções contratuais com base em critérios que o contrato não contempla (e que, portanto, não têm qualquer base contratual), a decisão recorrida violou o disposto no artigo 329.º, n.º 1 do CCP e, em consequência, o princípio da legalidade. Sob a epígrafe “Aplicação das sanções contratuais” previa-se no artigo 329.º do CCP: “1 - Nos termos previstos no presente Código, o contraente público pode, a título sancionatório, resolver o contrato e aplicar as sanções previstas no contrato ou na lei em caso de incumprimento pelo co-contratante. 2 - Quando as sanções a que se refere o número anterior revistam natureza pecuniária, o respectivo valor acumulado não pode exceder 20% do preço contratual, sem prejuízo do poder de resolução do contrato prevista no capítulo seguinte. 3 - Nos casos em que seja atingido o limite previsto no número anterior e o contraente público decida não proceder à resolução do contrato, por dela resultar grave dano para o interesse público, aquele limite é elevado para 30%.”. Está provado que a ora recorrida enviou à autora S…, Lda, em 18.11.2010 as notas de débito referentes às penalidades aplicadas relativas aos meses de maio, junho, julho e agosto, em 15.12.2010, referente ao mês de setembro e em 25.01.2011, referentes aos meses de outubro, novembro e dezembro de 2010 e aplicou as penalidades correspondentes (cfr. notas de débito 7, 8, 12, 13 e 14 e factos provados U), W), X), Y), AA) e BB)). Nestes autos está em causa o ato administrativo de aplicação de sanções contratuais praticado pela ora recorrida, em 29 de novembro de 2013 e notificado às autoras, ora recorrentes, por carta registada com aviso de receção datada de 5 de dezembro de 2013, por referência ao contrato celebrado entre recorrentes e recorrida, em 25/02/2010, destinado à aquisição de serviços de limpeza industrial e movimentação de equipamentos das oficinas da recorrida - (lote B), na sequência de concurso público internacional n.º CP/01/2009 (cfr. alíneas F), J) e O) a T) do probatório). Este ato, como temos vindo a referir, foi praticado em execução da sentença anulatória proferida no processo n.º 262/11.8BESNT, por ter sido julgado procedente o fundamento invocado de preterição do direito de audiência prévia. Dando cumprimento ao determinado nesta decisão judicial a ora recorrida facultou o exercício do direito de audiência prévia às ora recorrentes e nessa sequência praticou o ato impugnado, repetindo os fundamentos e a decisão dos atos anteriormente impugnados, ou seja, dos atos que haviam aplicado às ora recorrentes a mesma sanção contratual no valor de € 20.560,66, invocando os mesmos fundamentos de facto e de direito, ou seja as ausências dos trabalhadores que as recorrentes tinham afetado aos locais indicados (cfr. alíneas S) e T) do probatório), nos dias que indicaram dos meses de maio a dezembro de 2010, assim como invocou a cláusula 11.ª do contrato (cfr. alínea Q), do probatório). Como refere a recorrida “a legalidade da aplicação das sanções contratuais às recorrentes já tinha sido apreciada pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, no âmbito do referido Processo n.º 262/11.8BESNT. E isto porque, na sentença aí proferida, já se concluiu que (i) houve incumprimento contratual por parte das Autoras, (ii) era legal e contratualmente possível à Arsenal do Alfeite aplicar sanções contratuais, (iii) é legal e contratualmente admissível aplicar as sanções por via da compensação de créditos.”.
As ora recorrentes insurgem-se, ainda, quanto ao modo de cálculo das sanções contratuais aplicadas pela recorrida. Reiteram, nesta sede, o argumento da extinção do contrato e da consequente falta de habilitação contratual e legal para aplicar sanções, dizendo que em conformidade com o previsto nos artigos 302.º, alínea d), 307.º, n.º 2, alínea c) e 329.º, n.º 1 do CCP (com a redação então vigente) a aplicação de sanções contratuais pressupõe a existência de um contrato válido, o que não sucede no caso em apreço. Ora, como já acima se referiu, este fundamento do recurso não procede, pois estamos perante uma situação de prática de ato administrativo, em cumprimento de julgado anulatório, impondo-se à entidade recorrida a prática de novo ato, sem reincidir nas anteriores ilegalidades (no caso a preterição da audiência prévia) e em respeito pelos limites do caso julgado, pelo que não se verifica o invocado fundamento da consequente falta de habilitação contratual e legal, como supra decidido. Referiram, ainda, as recorrentes que se por hipótese, se considerasse ser ainda vigente a norma contratual habilitante, a entidade recorrida não dispunha de fundamento contratual ou legal para, em substituição das sanções previstas no contrato, aplicar sanções pecuniárias às recorrentes calculadas com base num “Valor Hora/Homem”, de € 7,33 arbitrariamente fixado pela entidade recorrida, que não tem qualquer correspondência com o estatuído no caderno de encargos, no contrato ou na lei. E que ao ter considerado válida a aplicação de sanções contratuais com base em critérios que o contrato não contempla (e que não têm qualquer base contratual), a douta decisão recorrida violou o disposto no artigo 329.º, n.º 1 do CCP (e, em consequência, o princípio da legalidade), pois é evidente que as sanções aplicadas pela entidade recorrida não correspondem às previstas no contrato e, como tal, carecem de norma contratual habilitante, devendo ser determinada a anulação do ato administrativo impugnado que determinou a aplicação das sanções pecuniárias em apreço, por manifesta falta de fundamento contratual e legal. Como já se referiu o incumprimento contratual que esteve na base da aplicação das sanções contratuais foi julgado verificado pela referida sentença proferida no processo n.º 262/11.8BESNT, já transitada em julgado. Nesta sentença considerou-se que “as autoras propuseram prestar os serviços a concurso, mediante a disponibilização de 17 trabalhadores, de segunda a sexta-feira, no período entre as 8h e as 17h. (…) os incumprimentos provados não se prendem com a qualificação jurídica do contrato de prestação de serviços e não de cedência de pessoal. Tais incumprimentos têm a ver com a disponibilidade dos trabalhadores das autoras para a prestação dos serviços contratados, designadamente, para a movimentação de equipamentos. (…) Termos em que se decide existir fundamento, de facto e no Contrato, para a Demandada aplicar penalidades às autoras, mas depende de audiência prévia o ato que fixa o montante das penalidades e a compensação dos pagamentos devidos com as penas contratuais aplicadas.”. A sentença recorrida concluiu que se verifica a exceção dilatória de caso julgado na vertente positiva de autoridade de caso julgado, relativamente à verificação da existência de fundamento de facto e no contrato para a ora recorrida aplicar as penalidades às ora recorrentes em conformidade com o decidido no processo n.º 262/11.
8BESNT, o que não merece censura. Pois a referida sentença proferida no processo n.º 262/11.8BESNT analisando os fundamentos invocados para justificar o incumprimento contratual julgou que os mesmos se verificavam decidindo “existir fundamento, de facto e no Contrato, para a Demandada aplicar penalidades às autoras, mas depende de audiência prévia o ato que fixa o montante das penalidades e a compensação dos pagamentos devidos com as penas contratuais aplicadas”. Razão pela qual a sentença recorrida considerou que “sendo incontroverso que existia "fundamento, de facto e no Contrato, para a Demandada aplicar penalidades às autoras", no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, não podia a D. ir contra o decidido, sob pena de nulidade (cfr. artigo 161.º, n.º 2, alínea i), do CPA). Tal significa que a D. apenas poderia decidir aplicar ou não às AA. penalidades (cfr. resulta do segmento decisório da alínea c) e subalíneas ii) e iii)), mas não proceder à apreciação da questão da existência ou não de incumprimento contratual para as aplicar. Como resulta da própria decisão "Só depois da audição das autoras se pode avaliar e decidir se a aplicação das penalidades por incumprimento contratual se contém nos limites do estabelecido no Contrato e no Código dos Contratos Públicos, incluindo o disposto no art 309.º, n.º 2 do CCP.", limites esses que não contendem com o incumprimento contratual, que passou a ser incontroverso. Ao tribunal apenas caberá apreciar se as penalidades contratuais aplicadas se contêm nos limites do estabelecido no Contrato e no Código dos Contratos Públicos e não o incumprimento contratual das AA. a montante dessas penalidades.”. Vejamos agora se a sentença recorrida incorreu no imputado erro por considerar que o cálculo da sanção pecuniária aplicada podia ser efetuado em função das horas em que os trabalhadores faltaram em cada dia em vez da aplicação “de uma pena pecuniária diária no valor de 0,5% do montante total do preço contratual”. A aplicação de sanções contratuais, no caso sub iudice, para além de ter fonte legal tem previsão contratual, conforme resulta da cláusula 11.ª do contrato. Está provado que nos termos do contrato ficou estipulado que: “a) A prestação do serviço de limpeza industrial e movimentação de equipamentos das oficinas da Arsenal do Alfeite foi adjudicada pela D. às Autoras pelo preço contratual de € 199.295,00 (cento e noventa e nove mil, duzentos e noventa e cinco Euros), a que acresce IVA à taxa legal em vigor (cfr. Cláusula 7.º do Contrato). b) O pagamento deveria ser efetuado com uma periodicidade mensal, em duodécimos no valor de € 16.607,92 (sem IVA) - mediante apresentação da respetiva fatura - idem; c) Em caso de incumprimento dos serviços, incorrerá o "Segundo Outorgante" (Consórcio formado pelas Autoras) na aplicação de uma pena pecuniária diária no valor de 0,5% do montante total do preço contratual, não podendo, contudo, o respetivo valor acumulado exceder 20% do preço contratual, nos termos do previsto no n.º 2 do Artigo 329.º do Código dos Contratos Públicos - cfr- Cláusula 11.ª” - cfr. alínea Q), do probatório.
As partes estão de acordo que o valor da penalidade diária prevista no contrato de 0,5% do montante total do preço contratual (199.295,00) é de € 996,48 e que 20%, do valor do preço contratual ascende a € 39.859,00. Portanto, nos termos contratualmente previstos (cláusula 11.ª) pode ser aplicada uma pena pecuniária diária no valor de € 996,46, não podendo o valor máximo da penalidade aplicada ultrapassar o valor de € 39.859,00. A Especificação Técnica, do anexo II do Caderno de Encargos, determinava que os trabalhadores das autoras/recorrentes deveriam ser distribuídos da forma previamente estabelecida pela ora Demandada, o que sucedeu. Nos termos contratualmente fixados uma das vertentes da prestação de serviços contratada prendia-se com a necessidade de disponibilizar os trabalhadores necessários e no período contratado para a prestação de serviços de limpeza industrial e movimentação de equipamentos das oficinas da recorrida. Estão provados os dias, horas e o número de trabalhadores que não compareceram nos locais de trabalho que lhe foram destinados ou a que foram afetos (cfr. factos provados D, F), S), T), X), Y) AA) e BB)). Considerando os dias e as horas em que os trabalhadores se ausentaram dos locais a que foram afetados, portanto, não tendo os trabalhadores identificados nos mapas de assiduidade comparecido nos locais que lhe foram destinados, alguns no período das 08h00 às 17h00 outros entre as 13h00 e as 17h00, nos dias assinalados, sem que os mesmos tivessem sido substituídos como se impunha nos termos do contrato, ocorre violação dos deveres contratualmente assumidos pelas recorrentes. Em 16.7.2010, a ora recorrida informou as autoras que o Arsenal do Alfeite entendia que se “é verdade que as tarefas previamente contratadas foram cumpridas, razão pela qual não foram aplicadas as penalidades previstas na cláusula 11.ª do Contrato, igualmente se dirá que não foi integralmente cumprido o contratualmente estabelecido, visto que existem faltas de serventes em diversos dias e horas, os quais representam uma indisponibilidade de mão-de-obra para actividades de movimentação de equipamentos cuja necessidade se verifica constantemente nas oficinas, comprometendo, assim, as actividades programadas. O valor mensal contratual integra o pagamento do cumprimento dos serviços contratados e previamente determinados, bem como, a disponibilidade dos 17 serventes, em todos os dias úteis, das 8h às 17h, correndo por conta da I…, S.A./S…, Lda todas as situações de indisponibilidade dos seus funcionários, as quais comprometem o regular funcionamento das oficinas.”. Está demonstrado, por parte das autoras, o incumprimento da obrigação prevista na cláusula 6.ª, n.º 1, al i) do Caderno de Encargos, ou seja, a imposição de substituição de pessoal durante períodos de ausência (férias, doença) e na cláusula 5.ª, n.º 1, al a) do Contrato, isto é a prestação de serviços de limpeza industrial e movimentação de equipamentos nos termos constantes da Especificação Técnica que constitui o Anexo II do Caderno de Encargos, no período das 8.00h às 17.00h, excluindo sábados, domingos e feriados. Tendo assim ocorrido incumprimento contratual, ao abrigo do previsto nos n.ºs 1 e 2 da cláusula 11.ª do contrato a recorrida considerou que “por estar em causa um incumprimento parcial no que diz respeito aos serviços contratados (…) uma aplicação "ipsis verbis" do estabelecido em termos de penalidades contratuais poderia ser considerado como demasiado gravoso e oneroso, razão pela qual se optou por uma graduação da penalidade em função
da latitude do incumprimento registado.”. E deste modo considerou “como justa e adequada a graduação da penalidade em função do valor hora/homem”, alcançado por referência ao valor da penalidade diária de 0,5%, no montante de € 996,48. Está contratualmente prevista a possibilidade de aplicação de penalidades estabelecendo-se na Cláusula 11.ª do contrato que em caso de incumprimento dos serviços, incorrerá o "Segundo Outorgante" (Consórcio formado pelas Autoras) na aplicação de uma pena pecuniária diária no valor de 0,5% do montante total do preço contratual, não podendo, contudo, o respetivo valor acumulado exceder 20% do preço contratual – cfr. alínea Q), do probatório. Assim, podendo em caso de incumprimento ser aplicada uma pena pecuniária diária máxima de € 996,48, tendo-se provado o incumprimento contratual em diversos dias do mês de maio a dezembro de junho de 2010, como já supra referido, não se tendo demonstrado que as sanções contratuais aplicadas nos termos que a recorrida considerou adequado atenuar em função da gravidade do incumprimento, tenham ultrapassado o referido valor diário previsto para as penas pecuniárias a aplicar em caso de incumprimento, não se pode concluir que a sentença recorrida tenha infringido o previsto no n.º 2 do artigo 329.º do Código dos Contratos Públicos, nem o princípio da legalidade. Termos em que, também, não pode proceder este fundamento do recurso. * Conclui-se, assim, que deve ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmada a sentença recorrida. * As custas serão suportadas pelas recorrentes – cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC e artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, todos do Regulamento das Custas Processuais.* IV. Decisão: Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Subsecção de Contratos Públicos, da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida. Custas pelas recorrentes. Lisboa, 17 de setembro de 2026. (Helena Telo Afonso – Relatora) (Jorge Martins Pelicano) (Ana Carla Teles Duarte Palma) (1) Cfr. acórdão do STA, 30-04-2025, proferido no processo n.º 0139/24.7BALSB, consultável em www.dgsi.pt., como todos os acórdãos mencionados sem indicação de outra fonte. (2) Na redação anterior à introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02/10, por ser a aplicável aos autos. (3) Na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, por ser a aplicável à situação sub iudice.