Processo 0300/24.4BELRA

Recursos de Revista de Acórdãos dos TCA
Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. DO OBJETO DO RECURSO

1. AA intentou no TAF de Leiria contra a CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES (CGA), o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO e o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, IP, ação administrativa na qual formulou o seguinte pedido:

a) O reconhecimento do direito da Autora à manutenção da inscrição e do vínculo na Caixa Geral de Aposentações e da qualidade de subscritora da CGA com efeitos à data do em que dela foi indevidamente retirada, isto é, 1 de setembro de 2006;

b) A condenação dos Réus à prática dos atos materiais conducentes à reposição da situação legalmente devida, nomeadamente à manutenção/reinscrição da Autora na CGA integrando-a no regime de proteção social convergente, bem como à transferência das contribuições (que sejam legalmente devidas) da Segurança Social para Caixa Geral de Aposentações;

c) A notificação dos Réus para procederem à junção de todo o procedimento administrativo da Autora do qual devem constar, nos termos do disposto no artigo 84 1 do CPTA, todos os documentos com relevância para a decisão dos presentes autos;

d) A condenação dos Réus no pagamento de custas e demais encargos com o processo.

2) Sem conceder para o caso de assim não se entender, requer-se:

a) O reconhecimento do direito da Autora à manutenção da inscrição e do vínculo na Caixa Geral de Aposentações e da qualidade de subscritora da CGA com efeitos à data da entrada do pedido efetuado, isto é, 24 de novembro de 2023;

b) A condenação dos Réus à prática dos atos materiais conducentes à reposição da situação legalmente devida, nomeadamente à manutenção/reinscrição da Autora na CGA integrando-a no regime de proteção social convergente, bem como à transferência das contribuições (que sejam legalmente devidas) da Segurança Social para Caixa Geral de Aposentações;

c) A notificação dos Réus para procederem à junção de todo o procedimento administrativo da Autora do qual devem constar, nos termos do disposto no artigo 84º nº 1 do CPTA, todos os documentos com relevância para a decisão dos presentes autos;

d) A condenação dos Réus no pagamento de custas e demais encargos com o processo.

2. O TAF de Leiria proferiu sentença que julgou procedente a ação e reconheceu “o direito da Autora à manutenção da inscrição e do vínculo na CGA e da qualidade de subscritora da CGA, com efeitos a 01/10/2006; // b) em consequência, condenam-se as Entidades Demandadas à prática dos atos materiais conducentes à reposição da situação legalmente devida, nomeadamente à manutenção/reinscrição da Autora na CGA, integrando-a no regime de proteção social convergente, bem como à transferência das contribuições entregues à Segurança Social para a CGA”.

3. A CGA apelou para o TCA Sul que proferiu acórdão em 27.02.2025, negando provimento ao recurso e confirmando a sentença recorrida.

4. É deste acórdão que a CGA e o ISS, IP, interpõem o presente recurso de revista, cujas alegações culminam com as seguintes conclusões:

i) CGA:

1.ª A Revista que se submete à apreciação do STA afigura-se indispensável, não só para uma melhor aplicação do direito e para a boa administração da justiça, uma vez que, ainda antes de ser proferida a decisão recorrida, foi publicada a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, a qual não foi objeto de ponderação, apesar de versar diretamente sobre situações como a dos autos e também porque apresenta grande interesse jurídico e social, já que se trata de matéria de aposentação e segurança social, suscetível de afetar as centenas de ações em curso nos tribunais administrativos sobre este mesmo tema.

2.ª Ainda antes de ter sido proferida a decisão recorrida, e em resposta ao Parecer elaborado pela Digníssima Magistrada do Ministério Público, a CGA apresentou em 2025-01-09 um requerimento aos autos (cfr. Referência da peça processual: 78362), assinalando, expressamente, a aprovação, pela Assembleia da República, da Lei n.º 45/2024 (a intervenção que, nessa matéria, se sabia estar em preparação, conforme a CGA havia referido nas Conclusões 11.ª a 13.ª do seu recurso).

3.ª Não obstante, a decisão recorrida, datada de 2025-02-27, não teve em consideração a Lei n.º 45/2024, de 2024-12-27, que procedeu à interpretação autêntica do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, sendo que essa Lei n.º 45/2024 entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação (art.º 5.º) e somente não se aplica aos casos “…cuja manutenção da inscrição no regime de proteção social convergente tenha sido determinada em execução de decisão judicial transitada em julgado em data anterior à entrada em vigor da presente lei.” (n.º 2 do art.º 4.º).

4.ª Para se compreender o contexto que esteve na origem da Lei n.º 45/2024, importará recordar que no Acórdão de 2024-03-06, proferido no proc.º n.º 0889/13, o STA entendeu que, tendo em conta que o art.º 2.º da Lei n.º 60/2005 se referia apenas ao pessoal que “inicie funções”, aquela norma visava somente cancelar novas entradas no sistema e não limitar os subscritores que permanecem no mesmo, concluindo não haver quebra do estatuto do subscritor quando o funcionário ou agente se limitasse a transitar de uma entidade administrativa para outra sem descontinuidade temporal. No entanto, jurisprudência posterior acabou por ultrapassar o sentido do referido Acórdão, entendendo que o direito de manutenção de inscrição de antigos subscritores deveria ser reconhecido mesmo nos casos de existência de descontinuidade temporal entre vínculos de emprego público, fosse qual fosse a duração dessa descontinuidade temporal.

5.ª Tal circunstância foi devidamente anotada pelo Senhor Presidente da República quando devolveu, sem promulgação, a medida interpretativa que havia sido aprovada no ponto 4 do Comunicado do Conselho de Ministros de 2024-07-11 “…solicitando que seja convertido em proposta de lei ou proposta de lei de autorização legislativa, assim permitindo conferir legitimidade política acrescida a tema que dividiu o topo da jurisdição administrativa e merece solução incontroversa.” (cfr. página institucional da Presidência da República).

6.ª Foi nessa sequência que a Assembleia da República procedeu, através da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, a uma clarificação do sentido e alcance do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005.

7.ª Segundo ficou estabelecido no art.º 2.º da Lei n.º 45/2024, para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral

de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 2006-01-01, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 2006-01-01 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, conferiam direito de inscrição na CGA.

8.ª O n.º 2 do mesmo artigo apenas ressalva da obrigatoriedade de inscrição no regime geral da segurança social o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do art.º 22.º do Estatuto da Aposentação, não exista qualquer descontinuidade temporal; ou, existindo essa descontinuidade temporal, se comprove que esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido e o mesmo não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público.

9.ª Mais acrescenta o n.º 3 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024 que os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do regime jurídico da pensão unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro.

10.ª Aplicando esse regime ao caso da Recorrida (o que já sucedeu, tendo a mesma sido reinscrita ao abrigo da ressalva prevista no n.º 2 do art.º 2.º da Lei 45/2024, desde 2025-02-01), o pedido deduzido nestes autos de reinscrição na CGA, com efeitos retroagidos a 2006-10-01, não reuniria condições para ser julgado procedente, uma vez que, como resulta do n.º 3 art.º 2.º da referida Lei, nos casos abrangidos pela ressalva do seu n.º 2, a inscrição dos funcionários e agentes no regime geral da segurança social é considerada como plenamente válida e eficaz, considerando a Lei que as contribuições para este regime foram corretamente efetuadas.

11.ª Ou seja, nas situações abrangidas por aquela ressalva, não há lugar a qualquer devolução ou transferência das contribuições que entraram no regime geral da segurança social, de modo a que, no momento da reforma/aposentação, aqueles funcionários e agentes venham a beneficiar de toda a carreira contributiva para o regime geral da segurança social por via da atribuição de uma pensão unificada, nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 361/98.

12.ª Em face do estabelecido no n.º 3 art.º 2.º da Lei n.º 45/2024, de 29 de dezembro (que já vigorava em 2025-02-27, data em que foi proferida a decisão recorrida), nunca poderia haver lugar à reinscrição da Recorrida na CGA com efeitos retroagidos a 2006-10-01.

13.ª Na perspetiva da CGA, em face do estabelecido na Lei n.º 45/2024, a reinscrição no regime da CGA dos casos abrangidos pela ressalva prevista no n.º 2 do art.º 2.º daquela Lei somente poderá ser reportada a partir da data da sua entrada em vigor, sendo os períodos com contribuições para o regime geral de segurança social considerados para efeitos da aplicação do regime da pensão unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98.

ii) ISS, IP:

1. O presente recurso de revista afigura-se como fundamental e necessária a uma melhor aplicação do direito, face à omissão de pronúncia acerca de lei substantiva em vigor, de incontornável aplicação a situações como a aquela que subjaz à presente ação, e também pela inegável relevância jurídica e social da questão em apreço, que incide em matéria de regimes de proteção social (encontrando-se o direito à Segurança Social previsto no artigo 63.º da Constituição da República Portuguesa), em discussão no âmbito de um largo número de ações judiciais ainda a aguardar decisão definitiva.

2. Efetivamente, aquando da prolação do Acórdão recorrido, em 27/02/2025, encontrava-se já em plena vigência no ordenamento jurídico a Lei n.º 45/2024, de 27/12/2024, cuja aplicação não foi ponderada, apesar de versar diretamente sobre a matéria controvertida nos autos.

3. Esta Lei procedeu à interpretação autêntica do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, que estabeleceu mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social, no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões, e visou dissipar as dúvidas suscitadas pela jurisprudência sobre a interpretação a dar ao referido normativo.

4. Apesar de o STA, em Acórdão de 06-03-2014, no processo n.º 0889/13, ter concluído, tendo em conta que o artigo 2.º daquele diploma se refere apenas ao pessoal que «inicie funções», visando cancelar novas entradas no sistema e não limitar os subscritores que permanecem no mesmo, não haver quebra do estatuto do subscritor quando o funcionário ou agente se limita a transitar de uma entidade administrativa para outra sem qualquer descontinuidade temporal, nos termos do n.º 1 do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação, a jurisprudência posterior tem ultrapassado o sentido do referido Acórdão, entendendo que o direito de manutenção de inscrição de antigos subscritores deve ser reconhecido, mesmo quando exista descontinuidade temporal entre os vínculos de emprego público estabelecidos e a continuidade de funções.

5. De modo a proceder à clarificação do sentido e alcance da determinação ínsita no n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, na sua redação atual, foi então publicada a Lei 45/2024, de 27 de dezembro, que entrou em vigor no dia seguinte à sua publicação, apenas não se aplicando “(…) aos antigos subscritores cuja manutenção da inscrição no regime de proteção social convergente tenha sido determinada em execução de decisão judicial transitada em julgado em data anterior à entrada em vigor da presente lei.” (artigo 4.º).

6. Nos termos do artigo 2.º desta Lei, para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de janeiro de 2006 e que voltem a

estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, conferiam direito de inscrição na CGA.

7. Ressalva-se da suprarreferida obrigatoriedade o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 19 de dezembro, não exista qualquer descontinuidade temporal ou, existindo descontinuidade temporal, se comprove que esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido e que este não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público (artigo 2.º n.º 2).

8. Mais estabelece o mesmo artigo 2.º, no n.º 3, que os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro.

9. Focando-nos no caso em concreto, não resulta provado que a Autora reúna os requisitos da ressalva prevista no artigo 2.º n.º 2 da Lei n.º 45/2024, desde logo que se trate de “funcionário ou agente que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público”, facto que prejudica a análise dos pressupostos referentes à descontinuidade temporal, que resulta, deste modo, necessariamente comprovada, impondo-se a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social.

10. De facto, a Autora apresenta descontos para a Segurança Social enquanto docente desde 1996, em diferentes regimes contributivos, peticionando retroagir a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações a 01/09/2006.

11. É de salientar que, face ao disposto no acima transcrito artigo 2.º n.º 3, ainda que a situação dos autos pudesse ser enquadrada na ressalva prevista no n.º 2 do mesmo artigo, os períodos contributivos que a autora apresenta para o regime geral da segurança social, que perduram há mais de 18 anos, deverão manter-se, relevando para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro.

12. Conclui-se, portanto, que o tribunal a quo, ao decidir que “a Recorrida tem direito à manutenção da sua inscrição na CGA, com efeitos reportados a 1 de Outubro de 2006”, ignorou o disposto no artigo 2.º n.º 3 da Lei n.º 45/2024, dado que esta norma é incompatível com o sentido desta decisão.

13. De acordo com o referido artigo 2.º n.º 3, nunca poderia haver reinscrição na CGA com efeitos retroagidos a período em que se verifica existirem descontos para o regime geral da segurança social, que se consideram válidos, relevando para efeitos de aplicação do regime de pensão unificada.

5. Em contra-alegações a RECORRIDA defende a improcedência dos recursos.

6. O recurso de revista foi admitido pelo acórdão de 26.06.2025 da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal Administrativo (art. 150.º, n.º 6, do CPTA).

7. O Ministério Público, notificado nos termos dos art.s 146.º, n.º 1 e 147.º, n.º 2, ambos do CPTA, pronunciou-se no sentido da improcedência dos recursos.

8. A CGA respondeu ao parecer do Ministério Público, defendendo que o recurso deveria proceder.

9. Com dispensa de vistos, cumpre apreciar e decidir em Conferência.

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II. QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR:

10. Constitui objeto do presente recurso apreciar se o acórdão recorrido incorreu em erro ao considerar que a autora deve ser reinscrita na CGA, ponderando se deve ser aplicada a Lei 45/2024, de 27 de dezembro, a qual procedeu à interpretação autêntica do art. 2.º, n.º 2, da Lei 60/2005, de 29 de dezembro.

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III. FUNDAMENTAÇÃO

III.i. DE FACTO

11. Os factos dados como provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete. 
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III.ii. DE DIREITO
12. A questão objeto da (re)inscrição na CGA não é uma questão nova na jurisprudência deste Supremo, tendo sido recentemente objeto de decisão no acórdão de 11.9.2025, proferido no proc. n.º 1183/23.7BEPRT, em termos que se aplicam integralmente ao caso em apreciação nos presentes autos e não justificam uma alteração da jurisprudência aí fixada. Aliás, a mesma posição foi a seguida posteriormente nos acórdãos de 2 e 9 de outubro, respetivamente nos processos n.º 849/23.6BEPRT e n.º 610/24.0BEBRG.

13. Assim, reiterando a sua fundamentação, afirmou-se, ao que aqui releva, no citado acórdão o seguinte:

“27.As decisões proferidas pelas instâncias não merecem qualquer censura quanto à interpretação e aplicação do disposto no artigo 2.º em conjugação com o artigo 22.º, da Lei n.º 60/2005, e que culminaram no reconhecimento do direito peticionado pela da Autora de condenação da CGA a reinscrevê-la na CGA, quando consideradas à luz da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo. Aliás, a questão que foi decidida pelas instâncias não é nova nesta jurisdição, tendo sido objeto, como já se disse, de múltiplos arestos por parte dos tribunais superiores desta jurisdição, máxime, do Supremo Tribunal Administrativo.

28. Sucede que, antes da prolação do acórdão recorrido, foi publicada e entrou em vigor a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, que aquela instância não considerou. A entrada em vigor deste diploma veio introduzir a necessidade de uma nova ponderação, uma vez que o mesmo introduziu uma norma de interpretação autêntica do artigo 2.º, n.º 2 da Lei n.º 60/2005.

29.O artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27/12 sob a epígrafe “Interpretação autêntica”, estipula o seguinte:

«1 - Para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.° da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de janeiro de 2006 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, conferiam direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações.

2 - Ressalva-se da obrigatoriedade estabelecida no número anterior o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22.° do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 19 de dezembro:

a) Não exista qualquer descontinuidade temporal; ou

b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que:

i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e

ii) O funcionário não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público.

3 - Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro.

Trata-se, como resulta do artigo 4°, n.º 1 desta Lei n.º 45/2024, de uma norma que se qualifica e pretende subsumir-se ao regime jurídico das leis interpretativas do artigo 13. °, n.º 1 do Código Civil. E, se assim for, não tem razão a Recorrida ao sustentar a tese de que os efeitos desta lei não se poderiam aplicar no caso concreto, uma vez que a decisão, tendo sido impugnada, não transitou em julgado.

30.Esta nova disposição veio alterar substancialmente o regime jurídico aplicável, ao estabelecer como regra a exclusão da reinscrição na CGA dos agentes públicos que regressem ao exercício de funções, salvo nas duas exceções previstas no seu n.º 2: (i) quando não exista qualquer descontinuidade temporal; ou (ii) quando, existindo tal descontinuidade, esta seja involuntária, limitada no tempo, justificada pelas especificidades da carreira, e o agente não tenha exercido atividade remunerada no interregno.

31.A introdução destes requisitos adicionais, não extraíveis da letra nem da teleologia da norma originária, representa uma modificação substancial do regime jurídico vigente até então, o que levou diversos tribunais a questionar a natureza verdadeiramente interpretativa da Lei n.º 45/2024, de 27/12.

32.Com efeito, já se encontram proferidas, pelo menos, onze decisões judiciais de primeira instância que declararam a inconstitucionalidade do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27/12 por violação do princípio da proteção da confiança e do Estado de Direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa

33.Estas decisões, embora respeitantes a casos concretos, obrigaram o Ministério Público a suscitar a fiscalização sucessiva da constitucionalidade junto do Tribunal Constitucional.

34. Sucede que no passado dia 15 de julho de 2025, e em relação a um dos processos onde essa questão foi suscitada, o Tribunal Constitucional proferiu o Acórdão n.º 689/2025, no qual decidiu julgar inconstitucional o artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, quando interpretado no sentido de que a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para tal reinscrição se aplicam a sujeitos cujo vínculo de emprego público tenha cessado após 01 de janeiro de 2006 e que o tenham restabelecido antes de 26 de outubro de 2024, por violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, que consagra o princípio do Estado de Direito e, em especial, a proteção da confiança legítima dos cidadãos

35.Para o que mais releva ao objeto do presente recurso, transcreve-se o seguinte segmento da fundamentação avançada pelo Tribunal Constitucional:

«(…)

8. Pois bem, regressando ao caso dos autos, a primeira observação que se impõe é que a jurisprudência, algum tempo depois da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, apreciou o problema dos ex-agentes públicos readmitidos a funções para efeitos de inscrição na CGA ou na segurança social. Uma vez que, por força do Estatuto da Aposentação (Decreto-Lei n.º 498/72 de 9 de dezembro), a eliminação do funcionário como subscritor da CGA dependia que o abandono de funções fosse definitivo (artigo 22.º, n.º 1: «Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo (…)») e porque o artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, só impunha a inscrição na Segurança social a funcionários que nunca antes tivessem exercido funções públicas («O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 (…) é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social»), os Tribunais perfilharam o entendimento de que a proibição de (re)inscrição na CGA (com a obrigatoriedade de inscrição no regime geral da segurança social) não abrangia servidores readmitidos ao serviço depois da entrada em vigor do novo diploma. Quanto a estes, permitia-se, como tal, a reinscrição na CGA, entendido como um direito antes adquirido.

O problema foi assim decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo em acórdão de 6 de março de 2014 no Proc. 0889/13:

«A articulação entre os regimes do sistema de segurança social e os regimes de protecção social da função pública, nomeadamente no sentido da sua tendencial uniformização ou convergência, tem constituído um dos objectivos sucessivamente proclamados pelo legislador em vários diplomas de que constitui exemplo a Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro.

O art. 2º deste diploma tem o seguinte conteúdo:

“Artigo 2º
Inscrição

1-A Caixa Geral de Aposentações deixa, a partir de 1 de Janeiro de 2006, de proceder à inscrição de subscritores.
2- O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito, é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social.”

Retira-se imediatamente da letra dos nºs 1 e 2 do preceito que o legislador pretende que a CGA deixe de proceder à inscrição de subscritores, a partir de 1 de Janeiro de 2006, o que significa que aos funcionários e agentes que “iniciem” funções, a partir daquela data, passa a aplicar-se o regime da segurança social. Neste sentido, a utilização do inciso “inicie” funções, afigura-se inequívoco no sentido de abranger os trabalhadores que ingressem pela primeira vez (ex novo) na função pública. O objectivo a alcançar é o de não aumentar o número de inscrições através do cancelamento da entrada de novos subscritores e, nessa medida, caminhar para a convergência ao mesmo tempo que se limita o crescimento da despesa pública nesta área.

No mesmo sentido, na exposição de motivos constante da Proposta de Lei nº 38/X pode ler-se, entre o mais, que “A concretização da convergência não deve, porém, fazer-se nem à custa do sacrifício das expectativas daqueles que, no quadro do regime actualmente em vigor, já reúnem condições para se aposentarem. Nem de ruturas fracturantes, optando-se antes por um modelo de transição gradual que aplica aos funcionários, agentes da Administração Pública e demais servidores do Estado o regime de pensões do Estatuto da Aposentação, o regime de segurança social ou ambos simultaneamente.”

Assim sendo, considerando a letra do preceito e a sua razão de ser, afigura-se claro poder retirar-se do preceito que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a CGA estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública. (…)

O art. 22º do EA, sob a epígrafe “Eliminação do subscritor”, prevê as situações em que há lugar ao cancelamento da inscrição dos subscritores, dispondo do seguinte modo:

“1- Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição”.

Por sua vez, o nº 2 do mesmo preceito permite em qualquer caso nova inscrição se o antigo subscritor vier a ser readmitido em quaisquer funções públicas contempladas no art. 1º do mesmo Estatuto.

Da leitura conjugada das referidas normas retira-se que, para o legislador, só haverá cancelamento da inscrição do subscritor que cesse definitivamente o exercício do seu cargo, assistindo-lhe, porém, o direito a ser de novo inscrito, se voltar a ingressar em funções públicas.

No entanto, note-se que, à luz do EA, só há lugar ao cancelamento da inscrição do subscritor, com a consequente eliminação, quando aquele cesse, a título definitivo, o seu cargo (…)

Acresce que também quanto ao fim visado pelo art. 2º da Lei nº 60/2005 se afigura não existir incompatibilidade entre os dois preceitos, uma vez que, como vimos, o que se pretende é alcançar a convergência progressiva através da proibição da entrada de novos subscritores, ou seja, o objectivo é cancelar novas entradas e não propriamente eliminar os que permanecem no sistema.

(…) pelo que ficou dito, o inciso “direito de inscrição” deve ser objecto de interpretação adequada de modo a harmonizar-se com a letra e a teleologia intrínseca do art. 2º da Lei nº 60/2005, preceito que, como vimos, apenas visa abranger o pessoal que inicie absolutamente funções. Logo, esta norma deve ser tomada no sentido restrito de que só há eliminação do subscritor se ele não for investido noutro cargo a que – antes de 1/1/2006 - correspondesse direito de inscrição.»

Esta orientação jurisprudencial sedimentou-se e estabilizou nos nossos Tribunais, do que serão exemplos os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 14 de fevereiro de 2020 no Proc. 01771/17.0BEPRT, de 28 de janeiro de 2022 no Proc. 01100/20.6BEBRG, de 11 de fevereiro de 2022 no Proc. 00099/21.1BRBRG, de 10 de março de 2022 no Proc. 1974/20.0BEBRG, de 10 de março de 2022 no Proc. 877/21.6BEBRG, de 30 de setembro de 2022 no Proc. 00708/20.4BEPRT, de 7 de dezembro de 2022 no Proc. 00714/20.9BEPNF e de 08 de abril de 2022 no Proc. 00307/19.3BEBRG. Mais recentemente, o mesmo entendimento foi reiterado no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 27 de março de 2025 no Proc. 108/24.7BELRA e nos acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 24 de janeiro de 2025 no Proc. 01183/23.7BEPRT, de 7 de fevereiro de 2025 no Proc. 01668/23.5BEPRT, de 7 de fevereiro de 2025 no Proc. 00567/24.8BEBRG, de 21 de fevereiro de 2025 no Proc. 00123/24.0BECBR, de 21 de fevereiro de 2025 no Proc. 01091/24.4BEBRG, de 7 de março de 2025 no Proc. 00240/24.7BECBR, de 7 de março de 2025 no Proc. 00187/24.7BEPNF, de 21 de março de 2025 no Proc. 00619/23.1BEBRG, de 21 de março de 2025 no Proc. 00953/24.3BEBRG, de 27 de março de 2025 no Proc. 108/24.7BELRA, de 4 de abril de 2025 no Proc. 00197/24.4BEPNF, de 4 de abril de 2025 no Proc. 00270/24.9BEPNF, de 10 de abril de 2025 no Proc. 795/24.6BESNT e de 24 de abril de 2025 no Proc. 00401/24.9BEPNF.

O artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, porém, veio opor-se com estrondo a esta disciplina normativa – extraída da Lei aplicável como unívoca e com dezoito anos de vigência – já que introduziu como regra a proibição de reinscrição na CGA de servidores públicos que regressassem a funções, abrindo exceção apenas para duas situações programadas no n.º 2 do sobredito articulado legal, que antes referimos e agora relembramos: quando se verifique mero trânsito do profissional entre posições na função pública, sem interrupção na qualidade de servidor público; ou, em alternativa, quando o interregno seja indissociável do estatuto de agente público em causa e, cumulativamente, quando a alteração seja alheia à vontade do funcionário e este não tenha desenvolvido atividade remunerada no ínterim.

Muito embora resulte do já exposto, importa fazer ver que este novo programa normativo jamais poderia ser obtido com base num exercício interpretativo do Direito ordinário em vigor até à chegada ao ordenamento da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro: de uma parte, a regra de exclusão da CGA dos agentes públicos que regressem à função opunha-se ao teor literal do artigo 22.º, n.º 1, do Estatuto de Aposentação, que expressis verbis exigia que o abandono fosse definitivo para que se perdesse a qualidade de beneficiário da CGA;

de outra parte, a obrigação de inscrição na segurança social de funcionários públicos nos termos do artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, cingia-se a trabalhadores que iniciassem funções depois de 1 de janeiro de 2006, excluindo da assimilação ao regime previdencial comum os agentes que se apresentassem de regresso ao exercício de funções públicas; em terceiro lugar, e por fim, pelo menos a segunda cláusula de exceção sobre o princípio geral de proibição de reinscrição de funcionários na CGA (artigo 2.º, n.º 2, alínea b), Lei n.º 45/2024 de 27 de dezembro), com condicionantes específicas que caracterizam situações francamente circunscritas e peculiares, seria impassível de ser extraída do texto do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, cujo texto nada de remotamente associável poderia sugerir ao intérprete. Serve por dizer, a vinculação dos funcionários públicos ao programa normativo que se observa no artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, estava dependente de uma iniciativa legislativa, não sendo equacionável disciplina semelhante antes deste diploma.

Em reforço e emprestando adicional solidez à conclusão que já alcançámos, recordamos que a jurisprudência ganhou contornos de unanimidade sobre esta matéria, cimentando a posição material dos funcionários públicos que regressassem a funções após 1 de janeiro de 2006 perante a CGA que a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, maxime o seu artigo 2.º, veio alterar.

Face a todo o exposto, a norma fiscalizada não se pode entender uma norma interpretativa, é antes um quadro normativo inovador e que alterou o estatuto legal e a relação substantiva entre servidores públicos e a Caixa Geral de Aposentações, agravando fortemente os requisitos para a reinscrição de trabalhadores regressados ao serviço e reforçando de forma intensa os casos de sujeição ao regime comum da segurança social. Diríamos mesmo que se tratou de uma alteração importante ao sistema de equilíbrios do processo de convergência com privados programado pelo Legislador e com evidente prejuízo para os sujeitos que hajam reingressado depois de 1 de janeiro de 2006 na função pública, cuja qualidade de subscritores da CGA foi abolida arbitrariamente.

Dito de outra forma, enfim, desde 1 de janeiro de 2006 e até à entrada em vigor do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, todos os funcionários inscritos na CGA que interrompessem o exercício de funções públicas, mas a elas regressassem, beneficiavam do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações. O artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, porém, adotando outro paradigma, acelerou o processo de convergência por via de um efeito ablativo sobre a esfera destes funcionários, eliminando o direito a reinscrição na CGA no caso de readmissão a funções públicas (ressalvando apenas, como se disse, os casos em que a interrupção haja sido involuntária, coeva à função e desde que o trabalhador não tenha exercido atividade remunerada durante o interregno) e fazendo retroagir a nova solução ao início do processo de convergência, em 1 de janeiro de 2006.

A norma sindicada mostra-se, por tudo, violadora do princípio de Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa) e sua derivação sobre segurança jurídica, já que o seu desempenho operativo se projeta numa lesão em direitos incorporados na esfera jurídica de particulares sobre uma pessoa coletiva de Direito público, a CGA. Nada proibia o Estado de proceder à reorganização do sistema previdencial dos seus servidores optando por um novo modelo, este assente numa premissa de solidariedade universal entre trabalhadores, seja qual for o setor onde prestem funções, público ou privado. Isso não significa, porém, que fosse permitido ao Legislador amputar direitos de terceiros consolidados na ordem jurídica através da reforma conduzida por via da retroação do novo quadro legal, tal como se pretende pela norma fiscalizada:

«(…) a luta pela Constituição e pelo Estado de Direito foi também, desde os primórdios das revoluções liberais, uma luta pela segurança jurídica, no sentido de um projeto de organização racional do Estado e da sua atuação que mantivesse a esfera dos particulares, nomeadamente no domínio da propriedade e da atividade económica, ao abrigo das arbitrariedades típicas de um exercício dos poderes de autoridade discricionária que caracterizavam o anterior Estado absoluto (…) uma lei retroativa restritiva de direitos é, à partida, constitucionalmente ilegítima, de tal forma ela afeta desvantajosamente posições dos particulares já estabilizadas ou resolvidas no passado, de uma forma com que estes não podiam razoavelmente contar nem a ordem jurídica de Estado de Direito poderia admitir. Uma lei retroativa restritiva de direitos é, por definição, uma lei que, apesar de aprovada num dado momento, ficciona a sua entrada em vigor em momento anterior e pretende produzir integralmente os seus efeitos, no caso efeitos restritivos, desvantajosos para os particulares, a partir desse momento ficcionado, portanto, produzindo efeitos sobre situações já estabilizadas no passado e constituídas legalmente ao abrigo do quadro jurídico então vigente.»

(Jorge Reis Novais, Princípios Estruturantes do Estado de Direito, 2.ª Ed., Almedina, 2022, p. 216 e 221; v., também, Acórdão do TC n.º 188/2009)

A ablação, unilateral e injustificada, do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações por funcionários que hajam sido reinstituídos em funções públicas depois de 1 de janeiro de 2006 e antes de 27 de outubro de 2024 representa, em face do exposto, uma lesão arbitrária em direitos legais e legítimos titulados por particulares, lesiva do princípio da confiança e por isso proibida pelo princípio constitucional de Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa).

Assim sendo e convergindo com as conclusões do recorrente, a norma sob sindicância será julgada inconstitucional com o descrito fundamento, improcedendo o recurso interposto.»

36.O Tribunal Constitucional, no seu Acórdão n.º 689/2025, declarou a inconstitucionalidade do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, quando interpretado no sentido de que a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações (CGA) e os requisitos adicionais aí previstos se aplicam a trabalhadores cujo vínculo de emprego público tenha cessado após 1 de janeiro de 2006 e que o tenham restabelecido antes de 26 de outubro de 2024. Tal juízo de inconstitucionalidade fundou-se na violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, que consagra o princípio do Estado de Direito, incluindo a proteção da confiança legítima e a segurança jurídica.

37.O Tribunal Constitucional considerou que a Lei n.º 45/2024, de 27/12 introduziu exigências probatórias e requisitos materiais que não decorriam da redação originária da Lei n.º 60/2005, nem da jurisprudência reiterada dos tribunais administrativos, que reconheciam aos trabalhadores com vínculo público anterior a 2006 o direito à reinscrição na CGA (…). A aplicação retroativa dessas exigências (…) foi considerada inconstitucional por frustrar expectativas legítimas fundadas em decisões judiciais anteriores (…).

38.Não podemos estar mais de acordo com a posição defendida pelo Tribunal Constitucional, cuja fundamentação acolhemos sem reservas. Ademais, esse entendimento reforça o acerto da jurisprudência que os tribunais superiores da jurisdição administrativa, nomeadamente o Supremo Tribunal Administrativo (STA), têm vindo a consolidar que reconhece o direito à reinscrição na CGA a trabalhadores que, tendo sido subscritores antes de 01/01/2006, retomam funções públicas após essa data, mesmo que exista um interregno entre vínculos (…).

41.Por conseguinte, e tendo em conta a jurisprudência consolidada do STA que reconhece o direito à reinscrição na CGA em situações de reingresso funcional com vínculo anterior a 01.01.2006, a declaração de inconstitucionalidade da norma interpretativa constante da Lei n.º 45/2024, por violação do princípio da proteção da confiança, e a inexistência de decisão judicial transitada em julgado que obste à aplicação da jurisprudência anterior, impõe-se julgar improcedente o recurso de revista interposto pela Caixa Geral de Aposentações, e confirmar, com a presente fundamentação, o acórdão recorrido que, por sua vez, confirmou a sentença da primeira instância.

42.Deve, m face do exposto, declarar-se a inaplicabilidade ao caso concreto da norma constante do artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, por força da sua inconstitucionalidade, nos termos do Acórdão n.º 689/2025 do Tribunal Constitucional.

Consequentemente, mantém-se a condenação da Ré na reinscrição da Autora no regime de proteção social convergente (…)”.

14. Pelo que, transpondo para estes autos as conclusões a que se chegou no acórdão transcrito, cabe, também aqui, declarar a inaplicabilidade ao caso concreto da norma constante do art. 2.º n.ºs 1 e 2, da Lei 45/2024, de 27 de dezembro, por força da sua inconstitucionalidade (cfr. art. 204.º, da CRP), com base nos fundamentos que constam do acórdão n.º 689/2025 do Tribunal Constitucional, o qual decidiu, repete-se: “julgar inconstitucional o artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, quando interpretado no sentido de a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para a reinscrição constantes destes preceitos se considerarem aplicáveis a sujeitos cujo vínculo de emprego público haja cessado depois de 1 de janeiro de 2006 e que o hajam restabelecido antes de 26 de outubro de 2024 por violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa”.

15. Razões que determinam a improcedência dos recursos e a manutenção, com a presente fundamentação, do acórdão recorrido, em sintonia com a Jurisprudência deste Supremo sobre a matéria e que nestes autos validamente se aplica.

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IV. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em:

a) Declarar a inaplicabilidade ao caso concreto da norma constante do art. 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei 45/2024, de 27 de dezembro, por força da sua inconstitucionalidade; e, em consequência,

b) negar provimento aos recursos, mantendo, com a presente fundamentação, o acórdão recorrido.

Custas da responsabilidade das Recorrentes, que decaíram integralmente no respetivo recurso.

Anexa-se sumário (art. 663.º, n.º 7, do CPC).

Notifique.

Lisboa, 16 de outubro de 2025. - Pedro José Marchão Marques (relator) - Frederico Macedo Branco - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho.