Processo 0120/17

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

1. A Directora-Geral da Autoridade Tributária e Aduaneira interpôs recurso de revista excepcional, ao abrigo do disposto no artigo 150º do CPTA, do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 27/10/2016, que não admitiu o recurso jurisdicional que interpôs da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé no âmbito de acção administrativa especial que tem por objecto um acto administrativo em matéria tributária e que se encontra a correr termos nesse tribunal tributário.

1.1. As alegações mostram-se rematadas com o seguinte quadro conclusivo:

A - O presente recurso de revista vem interposto do douto Acórdão do TCA Sul de 27.10.2016, que não admitiu o recurso jurisdicional interposto pela ora recorrente da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, de 09.07.2015 por entender ser aplicável às acções administrativas especiais em matéria tributária, da competência e a correr termos num tribunal tributário, o regime previsto no art. 40º nº 3 do ETAF para os tribunais administrativos de círculo, ex vi o art. 97º, nº 2 do CPPT, e, por isso, aplicar-se ao caso a al. i), do nº 1, do art. 27º do CPTA.

B - Em consequência do que se decidiu que o meio de reacção adequado deveria ter sido a reclamação para a conferência prevista no nº 2 do art. 27º do CPTA, e não aquele recurso jurisdicional.

C - Salvo o devido respeito, que é muito, entende a recorrente que o Acórdão procedeu a uma errada aplicação do Direito, devendo esse Tribunal intervir em revista, pois mostram-se verificados os pressupostos previstos na lei para a sua admissão.

D - A questão relevante controvertida nos presentes autos consiste, essencialmente, em saber se, nas circunstâncias do caso, numa sentença proferida numa acção administrativa, proferida numa acção administrativa especial em matéria tributária, proferida num Tribunal Tributário, por juiz singular (como não podia deixar de o ser), esse tribunal tributário ao aplicar a al. i) do nº 1 e o nº 2 do art. 27º do CPTA, e isso por entender ser também aplicável o art. 40º, nº 3 do ETAF, procedeu a uma incorrecta aplicação do direito.

E - A questão enunciada é fundamental para garantir uma correcta e melhor aplicação do Direito e tal, note-se numa matéria em constante aplicação nos tribunais.

F - Além do mais, a orientação jurisprudencial que vinha sendo pacificamente seguida era no sentido de que das sentenças proferidas em primeira instância pelos tribunais tributários cabia sempre recurso jurisdicional, a interpor no prazo de 30 dias após a notificação das mesmas, em conformidade com o nº 1 do art. 144º do CPTA.

G - A regra de que os tribunais tributários funcionam em juiz singular manteve-se inalterada pelo legislador nas sucessivas alterações à orgânica e funcionamento dos tribunais tributários, pelo que a rejeição do recurso jurisdicional interposto constitui uma decisão imprevisível.

H - Ocorreu efectivamente uma inflexão na jurisprudência respeitante às acções administrativas especiais em matéria tributária, tendo os tribunais tributários e os TCA começado a decidir que das sentenças proferidas pelos tribunais tributários cabe reclamação, nos termos do art. 27º nº 2 do CPTA, e não recurso.

I - Face ao que se impõe reconhecer, in casu, a relevância jurídica da questão e a sua relevância excepcional com vista a uniformizar as decisões e a permitir certeza e segurança jurídicas, bem como, garantir uma tutela jurisdicional efectiva no domínio do acesso à justiça, situação em que a Revista é essencial.

J - Deve, pois, ser admitido o presente recurso de revista, uma vez que o mesmo versa sobre questão jurídica importante, com inegável repercussão social e económica, com reflexo num número indeterminado de situações presentes e futuras a que os tribunais serão chamados a decidir, tendo já sido inclusivamente interpostos, sobre a mesma questão, recursos de revista pela ora recorrente, pelo que, o presente recurso servirá para uma melhor e, a partir da pronúncia do STA, uniforme aplicação do direito.

K - Quanto ao mérito do presente recurso, o Acórdão ora recorrido fez, salvo o devido respeito, uma errada interpretação e aplicação do art. 40º, nº 3 do ETAF e do art. 27º, nº 2 do CPTA, às acções administrativas especiais em matéria tributária que correm termos nos tribunais tributários, pelo que não se deve manter.

L - A competência para conhecer dos actos administrativos respeitantes a questões fiscais que não comportem a apreciação do acto de liquidação foi atribuída aos tribunais tributários pelo art. 49º, nº 1, a), iv, do ETAF.

M - Em conformidade com essa norma, as acções administrativas especiais em matéria tributária correm termos, em primeira instância, nos tribunais tributários.

N - A competência, organização e funcionamento dos tribunais tributários vem regulada no ETAF, Capitulo VI.

O - No que respeita especificamente ao funcionamento dos tribunais tributários, rege o art. 46º do ETAF, decorrendo dessa norma que os tribunais tributários funcionam apenas com juiz singular, só assim não sendo por decisão do presidente do tribunal tributário em causa e na situação especifica prevista no respectivo nº 2.

P - E, salvo o devido respeito, contrariamente ao que refere o Acórdão recorrido, o entendimento da ora recorrente acima expresso não é posto em causa pelo regime constante nos arts. 9º-A e 49º-A aditados ao ETAF pelo DL nº 166/2009, de 31-07.

Q - Da interpretação sistemática do referido 49º-A e atendendo ao Capítulo do ETAF onde está integrado, a conclusão a retirar é que não poderá aplicar-se ao juízo de pequena instância a norma do ETAF prevista no nº 2 do art. 46º.

R - Assim, reiterando o que já havíamos concluído - contrariamente ao que acontece com os tribunais administrativos de círculo - por imposição do art. 46º, nº 1 do ETAF os tribunais tributários funcionam apenas com juiz singular, só não sendo assim na situação específica prevista no nº 2 do mesmo preceito.

S - Diversamente do que acontece com os tribunais tributários, a organização, competência e funcionamento dos tribunais administrativos de círculo vem regulada no ETAF, Capítulo V, e, especificamente no que respeita ao funcionamento dos tribunais administrativos de círculo, no art. 40º.

T - Ao contrário do que se entendeu no acórdão recorrido, as acções administrativas especiais a que se refere o art. 40º do ETAF são as que correm termos nesses tribunais administrativos de círculo e não aquelas que o legislador entendeu serem da competência e deverem correr termos nos tribunais tributários, como acontece com a situação em apreço.

U - Por opção do legislador, as acções administrativas especiais que correm termos nos tribunais tributários são, por regra, julgadas por juiz singular e, também por opção do legislador, as acções administrativas especiais que correm termos nos tribunais administrativos de círculo, se de valor superior à alçada, por regra, são julgadas por tribunal colectivo.

V - Questão lapidarmente explicitada e em que nos louvamos, na declaração de voto de vencido do Exmo. Juiz Conselheiro Lúcio Barbosa que proferiu no Acórdão desse STA de 2.5.2007, no processo nº 01126/06.

W - Questão que foi ainda objecto de desenvolvida análise pelo Acórdão do TCA Sul de 08.10.2015, em termos que aqui se dão como integralmente reproduzidos.

X - Assim, na medida em que o legislador optou por não ser necessário a intervenção do colectivo de juízes nas acções administrativas especiais no contencioso tributário, não cabe ao intérprete e aplicador do direito substituir-se ao legislador, sob pena de usurpação de poderes.

Y - Não é, pois, de aplicar o regime estabelecido no nº 1, al. i) e nº 2 do art. 27º do CPTA aos processos de acção administrativa especial em matéria tributária que correm termos nos tribunais tributários, contrariamente ao que se entendeu no acórdão recorrido.

Z - sentença foi proferida por um juiz relator, na medida em que o processo foi conduzido, desde a sua instauração, por juiz singular, nos termos do disposto no art. 46º, nº 1 do ETAF. Os tribunais tributários só funcionam em colectivo quando se verifica a situação prevista no nº 2 do art. 46º do ETAF, e, nessa situação, não se coloca, também, naturalmente, a hipótese de poder, depois, viro relator proferir decisão nos termos da al. i) do n°1 do art. 27º do CPTA.

A’ - Para além de que a interpretação do acórdão recorrido não tem em linha de conta a revogação do nº 3 do art. 40º do ETAF operada pelo DL nº 214-G/2015, de 02.10, para as acções administrativas especiais que correm termos nos tribunais administrativos de círculo, o que, ainda por essa razão, não é de sufragar a solução jurídica ali propugnada.

B’ - Ainda ao contrário do que se entendeu no acórdão recorrido, o regime do nº 3 do art. 40º do ETAF não é aplicável aos tribunais tributários, pelo que, da sentença proferida em primeira instância não cabia reclamação para a conferência, mas sim recurso jurisdicional interposto nos termos dos arts. 140º e 144º do CPTA.

C’ - De referir, ainda, que a interpretação sufragada no acórdão recorrido traduz uma violação dos direitos de recurso e de defesa da ora recorrente, pondo em causa a possibilidade de efectiva concretização dos princípios de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva, bem como, os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança, consagrados nos arts. 20º nº 2 e 4 da CRP, sendo, por isso, uma interpretação violadora da Constituição.

D’ - Entendimento acolhido pelo Tribunal Constitucional, em sede contencioso administrativo, no Acórdão nº 124, de 12.02.201.

E’ - E se assim é em matéria de contencioso administrativo, por maioria de razão tal jurisprudência tem plena aplicação no contencioso tributário, pois, como se realçou no corpo alegatório, o entendimento sufragado no acórdão recorrido traduz uma inflexão da orientação jurisprudencial relativamente ao adequado meio processual de impugnação das sentenças proferidas em primeira instância pelos tribunais tributários, reclamação ou recurso, e consequente prazo para reacção, 10 ou 30 dias.

F’ - No sentido interpretativo por que se pugna, convoca-se, ainda, em síntese conclusiva, o Acórdão do TCA Sul de 08.10.2015: “considerando os elementos literal, sistemático e histórico que devem presidir à interpretação das normas e ainda numa interpretação conforme o princípio constitucional da segurança jurídica da confiança e da tutela jurisdicional efectiva, entendemos que o regime previsto no nº 3 do artigo 40º do ETAF não é aplicável aos tribunais tributários (1ª instância), e nessa medida, mesmo nas acções administrativas especiais de valor superior á alçada, os tribunais tributários funcionam com juiz singular, a cada juiz competindo, o julgamento, de facto e de direito, dos processos que lhe sejam distribuídos”.

G’ - De referir, na mesma linha de entendimento jurisprudencial, o recente Acórdão do STA de 9.11.2016, proferido no recurso nº 1568/15, que, em sede de revista, concedeu provimento ao recurso interposto pelo Ministério das Finanças do Acórdão do TCA Sul, de 10.07,2015, no processo que aí correu termos sob o nº 06709/13, relativamente à mesma questão jurídica controvertida nos presentes autos, tendo ordenado, por consequência, a baixa do processo ao TCA, para que aí conhecer do mérito do recuso.

H’ - Entendimento que, com todo o respeito que nos merece posição diversa, corresponde a uma correcta e coerente interpretação e aplicação da lei relativamente à questão jurídica submetida a revista.

1.2. O Recorrido não apresentou contra-alegações.

1.3. O Exmº. Magistrado do Ministério Público pronunciou-se no sentido da admissão da revista, para que “a pronúncia deste Supremo Tribunal sobre a enunciada questão possa servir como orientação para os tribunais de que é órgão de cúpula, assim contribuindo para uma melhor aplicação do direito”.

1.4. Colhidos os vistos legais, cumpre proceder à apreciação liminar sumária a que se refere o n.º 5 do artigo 150.º do CPTA.

2. Segundo o disposto no nº 1 do artigo 150º do CPTA “das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Isto é, o preceito prevê excepcionalmente recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

No caso vertente, a questão que se coloca prende-se com a não admissão de recurso jurisdicional ordinário da sentença proferida por juiz singular, ao abrigo do disposto no art. 27º/1/i) do CPTA, no âmbito de acção administrativa especial em matéria tributária de valor superior à alçada do tribunal, no entendimento de que nessas acções o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito (art. 40º, nº 3, do ETAF), podendo o relator proferir decisão ao abrigo da al. i) do nº 1 do art. 27º do CPTA, e que o facto de ter invocado este normativo faz com que a sentença seja sindicável, não através de recurso jurisdicional regulado pelos arts. 140º e seguintes do CPTA, mas, antes, por via de reclamação para a conferência, em conformidade com o disposto no nº 2 do mesmo art. 27º do CPTA.

Tal questão foi já por diversas vezes colocada a este Supremo Tribunal noutros recursos de revista excepcional, todos eles admitidos por se ter entendido que se verificavam os requisitos para o efeito, atenta a importância jurídica da questão e seu inegável relevo social, bem como a sua abrangência no âmbito de acções administrativas especiais em sede de processo tributário, de capital importância para uniformizar a jurisprudência e garantir a segurança no domínio do acesso à justiça.

Entendimento que ora se reitera, pelo que nos limitaremos a reproduzir o teor do acórdão proferido em 7/10/2015, no recurso nº 0689/15, onde se deixou exarado o seguinte:

«(…) a apreciação da questão suscitada não tem obtido unanimidade de posições.

Com efeito, no que concerne às formações de julgamento, a deliberação do acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do STA, de 2/5/2007 (recurso nº 01128/06) em que se decidiu que «as acções administrativas especiais da competência dos tribunais tributários de 1ª instância são julgadas por uma formação de três juízes, à qual cabe o julgamento da matéria de facto e de direito, quando o seu valor seja superior à alçada estabelecida para os tribunais administrativos de círculo», não foi tomada por unanimidade (foi lavrado voto de vencido), sendo que, posteriormente, veio a ser proferido acórdão da Secção, em 30/6/2010 (rec. nº 156/10) em que, além do mais, se pressupõe que decisão do relator sobre o mérito da causa, proferida com a invocação dos poderes conferidos pela al. i) do nº 1 do art. 27.º do CPTA, não era passível de recurso mas de reclamação para a conferência.

E também a jurisprudência da Secção do Contencioso Administrativo do STA não tem obtido unanimidade de posições: a tese da obrigatoriedade da reclamação para a conferência foi acolhida no acórdão de 19/10/2010 (rec. nº 0542/10), e reafirmada no acórdão para uniformização de jurisprudência, de 5/6/2012 (rec. n.º 420/12 - acórdão n.º 3/2012, publicado no DR, I série, de 19/9/2012), vindo em posterior acórdão, também proferido em formação alargada, ao abrigo do art. 148º do CPTA, de 5/12/2013 (rec. nº 01360/13) publicado no DR, 1ª Série, de 30/1/2014, sob o n.º 1/2014, a ser reiterada, mas com um voto de vencido. (Neste acórdão uniformizador considerou-se que «Das decisões sobre o mérito da causa proferidas pelo juiz relator, nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada do Tribunal (cujo julgamento de facto de direito cabe a uma formação de três juízes, nos termos do art. 40º, 3 do ETAF) cabe reclamação para a conferência, nos termos do art. 27º, 2, do CPTA, quer tenha sido ou não expressamente invocado o disposto no art. 27º, 1, al. i) do mesmo diploma legal» e que «O referido regime é aplicável aos processos do contencioso pré-contratual que por força da remissão do art. 102º do CPTA obedecem à tramitação estabelecida para as acções administrativas especiais.»)

Por outro lado, também não foi tirado por unanimidade (Este acórdão foi tirado por maioria de oito votos, com uma declaração de voto e três votos contra.) o acórdão de 26/6/2014, rec. nº 01831/13, igualmente em formação alargada, embora tenha prevalecido o entendimento de que, mesmo relativamente a decisões proferidas antes do acórdão uniformizador n.º 3/2012, a convolação do requerimento de interposição de um recurso em reclamação para a conferência só seria possível se o requerimento tiver dado entrada dentro do prazo da reclamação.

E mais recentemente, a mesma Secção de Contencioso Administrativo do STA tem rejeitado o recurso de revista em casos de não admissão do recurso jurisdicional de sentença de juiz singular proferida nos termos do art. 27.º, n.º 1, al. i), do CPTA, por considerar que existe já jurisprudência consolidada deste tribunal sobre essa questão (cfr. os acórdãos de 13/2/2014, 3/2/2015 e 16/2/2015, recursos n.ºs 1856/13, 060/15 e 092/15, respectivamente), admitindo, todavia, o recurso de revista nos casos em que o recurso jurisdicional de sentença é interposto antes da data da publicação do acórdão uniformizador n.º 3/2012, porque antes dessa data ainda não se encontrava fixada a orientação jurisprudencial nessa matéria (acórdão de 29/05/2014, rec. n.º 1886/13) e relativamente aos casos onde a decisão do juiz singular é proferida no despacho saneador por se considerar que não existe entendimento que possa considerar-se consolidado (cfr. os acs. de 29/1/2015, 12/4/2015 e 22/4/2015, recs. nºs 099/14, 202/15, 204/15 e 66/15, respectivamente).

A questão foi também apreciada no Tribunal Constitucional, primeiro no acórdão nº 846/13, de 10/12/2013, no qual se decidiu «Não julgar inconstitucional a norma constante do artigo 27.º, n.º 1, alínea i), e n.º 2, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, interpretado com o sentido de que das sentenças proferidas no âmbito de ações administrativas especiais de valor superior à alçada, julgadas pelo Tribunal singular ao abrigo da referida alínea i), do n.º 1, do artigo 27.º, não cabe recurso ordinário para o Tribunal Central Administrativo, mas apenas reclamação para a conferência» e, posteriormente, no âmbito do acórdão nº 124/2015, processo nº 629/2014, de 12/02/2015, que julgou inconstitucional, «por violação do princípio do processo equitativo em conjugação com os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, consagrados nos artigos 2.º e 20.º, n.º 4 da Constituição, a norma do artigo 27º, n.º 1, alínea i), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, interpretada no sentido de que a sentença proferida por tribunal administrativo e fiscal, em juiz singular, com base na mera invocação dos poderes conferidos por essa disposição, não é suscetível de recurso jurisdicional, mas apenas de reclamação para a conferência nos termos do n.º 2 desse artigo».

Ora, apesar de, como salienta o MP, o sentido da decisão do TC também assentar no argumento de que «não são também aceitáveis as interpretações normativas que de forma inovatória e surpreendente, face aos textos legais e às orientações consolidadas da jurisprudência, venham impor exigências formais com que as partes não podiam razoavelmente contar e sancionem o incumprimento desculpável desses requisitos em termos definitivos e irremediáveis, de modo a impedir qualquer forma de suprimento ou correção (neste sentido, LOPES DO REGO, Os princípios constitucionais da proibição da indefesa, da proporcionalidade dos ónus e cominações e o regime de citação em processo civil, in «Estudos em Homenagem ao Conselheiro José Manuel Cardoso da Costa, Coimbra, 2003, pág. 840)», não cremos que tal circunstancialismo fique afastado, no caso vertente, tão só por a decisão de não admitir o recurso jurisdicional haver sido proferida depois das várias pronúncias do STA sobre a matéria, em termos de se poder concluir que o recorrente já podia razoavelmente contar com a mesma.

Em suma, é de reconhecer, no caso, a importância jurídica e o inegável relevo social e económico da questão, bem como a respectiva repercussão em múltiplas situações, dada a sua abrangência no âmbito das acções administrativas especiais em sede de processo tributário, com a consequente relevância excepcional com vista a uniformizar as decisões e a permitir segurança no domínio do acesso à justiça.

Impondo-se, assim, a intervenção deste STA, conhecendo da revista, para que a pronúncia que venha a emitir sobre esta concreta questão possa servir como orientação para os tribunais de que é órgão de cúpula, assim contribuindo para uma melhor aplicação do direito.».

Em conclusão, importa que o Supremo Tribunal Administrativo intervenha, conhecendo da revista, para que a sua pronúncia sobre a questão possa servir como orientação para os tribunais de que é órgão de cúpula e contribuir para uma melhor aplicação do direito. E tanto basta para que se considerem preenchidos os requisitos de que o nº 1 do artigo 150º faz depender a admissão do recurso de revista.

3. Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo que integram a formação referida no nº 5 do artigo 150º do CPTA, em admitir a revista.

Sem custas nesta fase.

Lisboa, 3 de Maio de 2017. – Dulce Neto (relatora) – Casimiro Gonçalves – Isabel Marques da Silva.