Acordam, em conferência, os juízes que constituem a Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte: I. Relatório O Instituto da Segurança Social, I.P. interpôs, em separado, recurso jurisdicional do despacho saneador proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, em 14/07/2021, que julgou procedente a excepção de inimpugnabilidade do acto de 18 de Julho de 2016, absolvendo, nesta parte, esta entidade demandada da instância, e julgou improcedente a excepção de inimpugnabilidade do acto de 16 de Dezembro de 2020, determinando a prossecução, nesta parte, da acção administrativa intentada por S---, S.A., melhor identificada nos autos principais n.º 283/21.2BEPRT, onde foram impugnados os seguintes actos: - De 18 de Julho de 2016, da Directora de Núcleo de Remunerações Unidade de Identificação, Qualificação e Contribuições, do Centro Distrital do Porto do Instituto da Segurança Social, I.P., com o seguinte teor “Correspondendo ao solicitado, remete-se o ficheiro, em anexo, com a identificação dos trabalhadores abrangidos pela medida de redução de taxa contributiva em o,75%, prevista no Decreto-Lei n.º 11/2016, de 08/03”; - De 16 de Dezembro de 2020, da Vogal do Conselho Directivo do Instituto da Segurança Social, IP-Centro Distrital do Porto, o qual “não concedeu provimento ao recurso hierárquico interposto sobre o assunto (…)” O Recorrente terminou as suas alegações de recurso formulando as conclusões que se reproduzem de seguida: “1- Ao decidir, como decidiu, que o acto de 18 de Julho de 2016 não é um acto impugnável por não ter conteúdo decisório, o Tribunal incorreu em erro notório na apreciação da prova documental constante do processo, e em violação dos artigos 51.º, n.º 1 e 89.º, n.ºs 1 e 4 do CPTA, já que resulta evidente que a A. foi notificada do acto, e agiu em função dele, procedendo ao pagamento das contribuições conforme tal acto (pagando as contribuições com isenção apenas em relação aos trabalhadores que viram a medida deferida e pagando da integra quanto aos demais) e vindo depois apresentar recurso hierárquico desse acto, que foi um acto lesivo para si. 2- De igual modo incorre o saneador em erro de interpretação e em contradição quando, aceitando contudo que a A. teve conhecimento, por Email, do acto de 18 de Julho de 2016, vem depois invocar que não ficou provado a notificação do acto primário, para, assim, recusar a característica de acto confirmativo ao acto de 2020. - Assim, - Deverá ser admitido o presente recurso de apelação nos termos do art. 142, n 5, 2 parte do CPTA, conjugado com o disposto no art.º 644º, nº 1, alínea b), do CPC - Julgando-se procedente o recurso e considerando de 18 de Julho de 2016 um acto impugnável, deverá ser apreciada a tempestividade da acção, que é aliás do conhecimento oficioso, e declarada a intempestividade da presente acção quanto a esse acto de 2016, ficando depois a apreciação do acto de dezembro de 2020 balizada por estes pressupostos, fazendo assim o tribunal Justiça.”**** Não foram apresentadas contra-alegações.
Jurisprudência
Processo 00283/21.2BEPRT-S1
**** O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1 do CPTA, não se pronunciou sobre o mérito do recurso.**** Com dispensa dos vistos legais, segundo o disposto no artigo 92.º, n.º 1 do CPTA, tendo-se obtido a concordância dos Meritíssimos Juízes-adjuntos, nos termos do artigo 657.º, n.º 4 do Código de Processo Civil (CPC); submete-se o processo à Conferência para julgamento.**** II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, estando o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, sendo que importa analisar se a sentença recorrida errou no julgamento ao não ter conhecido da caducidade do direito de acção. III. Fundamentação 1. Matéria de facto No despacho saneador prolatado em primeira instância não foram fixados autonomamente quaisquer factos, nem proferida decisão da matéria de facto. 2. O Direito Na presente acção administrativa, a autora, ora Recorrida, impugnou o acto de 18 de Julho de 2016, da Directora de Núcleo de Remunerações Unidade de Identificação, Qualificação e Contribuições, do Centro Distrital do Porto do Instituto da Segurança Social, I.P., e ainda o acto 16 de Dezembro de 2020, da Vogal do Conselho Directivo do Instituto da Segurança Social, IP - Centro Distrital do Porto, que não concedeu provimento ao recurso hierárquico interposto sobre o assunto relativo ao pedido de redução de taxa contributiva em 0,75% para determinados trabalhadores que poderiam estar abrangidos por essa medida. No despacho saneador recorrido, o tribunal entendeu que o acto de 18 de Junho de 2016 não seria um acto impugnável, porque lhe faltaria conteúdo decisório, e entendeu também que o acto de 16 de Dezembro de 2020 não poderia ser considerado um acto confirmativo, por não ter existido nenhum acto primário anterior e, portanto, seria um acto impugnável. O Recorrente insurge-se através do presente recurso, em separado, contra estas duas decisões, que considera intimamente conexas. Sendo que este tribunal acolhe a argumentação apresentada pela entidade demandada para sustentar a sua legitimidade para recorrer, nos termos em que o efectuou. Na verdade, o Recorrente alerta que, se a absolvição da instância seria, em princípio, favorável à entidade demandada, a configuração concreta da questão formulada afecta de forma irreversível toda a defesa do Recorrente e compromete irremediavelmente a tese do acto confirmativo, nos termos configurados pela entidade demandada. De facto, o Recorrente admitiu como possível a interpretação de que o acto de 18 de Junho de 2016 não seria um acto impugnável, mas apenas no pressuposto de que o acto impugnável seria o acto anterior, de 7 de Julho de 2016, mas nunca aceitou o que ficou decidido no despacho saneador, que nesse mês de Julho de 2016 (nem em nenhum outro momento
ulterior até 2020) não tenha sido praticado pela entidade demandada nenhum acto impugnável. Aliás, o Recorrente salienta que tal configuração da demanda não corresponde à posição de nenhuma das partes, pelo que está legitimado o presente recurso. Conclui, assim, não poder dizer-se que tal decisão não é prejudicial aos interesses do Recorrente, pois a opção por tal caminho, se bem que formalmente implica a absolvição da instância nessa parte, compromete irremediavelmente a tese da defesa da entidade demandada de que o acto de 2020 é apenas um acto confirmativo de acto anterior e, portanto, concordamos que esta decisão justifica o recurso de apelação autónoma do despacho saneador. Com efeito, o Instituto da Segurança Social, I.P., na sua contestação, defende-se, essencialmente, por excepção, começando, desde logo, por invocar a extemporaneidade da presente acção administrativa. O tribunal recorrido optou por iniciar o conhecimento das excepções pela inimpugnabilidade dos actos versados no presente meio processual, tendo julgado prejudicado o conhecimento da tempestividade da acção, por ter previamente concluído não ser o acto de 18 de Julho de 2016 um acto administrativo, apesar de, ainda assim, apontar para a verificação da caducidade do direito de acção: “(…) Por se ter concluído já que o ato de 18 de julho de 2016 não é um ato administrativo, fica prejudicado o conhecimento da exceção suscitada pelo Réu, da intempestividade da ação. Ainda assim, sempre se diga que a ação seria, efetivamente, quanto àquele ato intempestiva, pois que tendo sido praticado em 18 de julho de 2016, e ainda que tenha sido apresentado recurso hierárquico, o decurso do prazo de decisão deste, sem que a pronúncia do Réu, teria como efeito abrir a retoma do prazo impugnatório, de três meses, o qual, face à data de entrada da presente ação, em 28 de janeiro de 2021 (cfr. fls. 1 do SITAF), há muito teria decorrido – cfr. artigos 190.º, n.º 3, do CPA, e artigos 69.º, n.º 2, e 58.º, n.º 1, alínea b), do CPTA. (…)” De facto, a prioridade dada ao conhecimento da excepção de inimpugnabilidade do acto subverteu, por completo, o resultado e o eventual desfecho da acção. O Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) não dispõe de uma norma própria que indique a ordem do conhecimento das questões a resolver pelo tribunal. O artigo 88.º, n.º 5 do CPTA estabelece que, em tudo o que não esteja expressamente regulado neste artigo relativo ao despacho saneador, aplica-se, com as necessárias adaptações, o disposto no Código de Processo Civil em matéria de despacho saneador e de gestão inicial do processo. Contudo, atenta a natureza da lacuna, tal ordem há-de recolher-se nesse Código, no artigo 608.º, n.º 1, como determina o artigo 1.º do CPTA. Importa, assim, sublinhar que resulta do artigo 608.º, n.º 1 do Código de Processo Civil, que «sem prejuízo do disposto no n.º 3 do artigo 278.º, a sentença conhece, em primeiro lugar, das questões processuais que possam determinar a absolvição da instância, segundo a ordem imposta pela sua precedência lógica». Dispondo este n.º 3 do artigo 278.º do Código de Processo Civil que «as excepções dilatórias só subsistem enquanto a respectiva falta ou irregularidade não for sanada, nos termos do n.º 2 do artigo 6.º;
ainda que subsistam, não tem lugar a absolvição da instância quando, destinando-se a tutelar o interesse de uma das partes, nenhum outro motivo obste, no momento da apreciação da excepção, a que se conheça do mérito da causa e a decisão deva ser integralmente favorável a essa parte». Tendo em conta as questões suscitadas na acção, em termos de precedência lógica, a apreciação da questão da caducidade do direito de acção deveria ter precedido a análise da questão da (in)impugnabilidade do acto, pois que a intempestividade do meio processual em causa impede o início da respectiva lide e a discussão, nesta sede, de qualquer questão jurídica, ainda que de conhecimento oficioso. Ao conhecer em primeiro lugar a excepção da inimpugnabilidade dos actos impugnados, o Tribunal “a quo” prejudicou a posição subjectiva da parte demandada, uma vez que não é indiferente o resultado de cada uma dessas apreciações, designadamente, no concernente ao reflexo na tese sustentada acerca do acto proferido em sede de recurso hierárquico como acto confirmativo. Nesta conformidade, o tribunal recorrido errou no julgamento ao relegar para segundo plano a excepção de caducidade do direito de acção, não podendo o despacho saneador, na sua globalidade, manter-se na ordem jurídica. O Tribunal “a quo” não realizou a explicitação dos factos que deveriam ser considerados relevantes e provados para apreciação desta questão da tempestividade da acção, cujo conhecimento, como vimos, deve preceder o conhecimento da excepção de inimpugnabilidade de actos administrativos. Logo, não esquecendo que nos encontramos destacados do processo principal, no âmbito limitado do recurso em separado, tendo também em vista melhor acautelar o interesse processual da autora, aqui Recorrida, deverá determinar-se que no processo n.º 283/21.2BEPRT se proceda a nova elaboração de despacho saneador, desta feita começando a apreciação das excepções que obstam ao conhecimento do mérito da causa respeitando a sua precedência lógica, isto é, iniciando a análise pela invocada caducidade do direito de acção. O que se mostra dito é suficiente para conceder provimento ao recurso e revogar o despacho saneador recorrido, ficando prejudicado o conhecimento das restantes questões colocadas no mesmo. Conclusões/Sumário I - A apreciação da questão da caducidade do direito de acção deve preceder a análise da questão da (in)impugnabilidade do acto, pois que a intempestividade do meio processual em causa impede o início da respectiva lide e a discussão, nesta sede, de qualquer questão jurídica, ainda que de conhecimento oficioso. II - Ao conhecer em primeiro lugar a excepção da inimpugnabilidade dos actos impugnados, o Tribunal “a quo” prejudicou a posição subjectiva da parte demandada, uma vez que, in casu, não é indiferente o resultado de cada uma dessas apreciações. IV. Decisão
Em face do exposto, acordam, em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte, em conceder provimento ao recurso, revogar o despacho saneador recorrido e determinar que o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, no âmbito do processo n.º 283/21.2BEPRT, profira nova decisão de saneamento, iniciando a apreciação das excepções pela caducidade do direito de acção. Custas a cargo da Recorrida, que não incluem a taxa de justiça, uma vez que não contra-alegou. Porto, 17 de Março de 2022 Ana Patrocínio Paula Moura Teixeira Conceição Soares