Processo 429/2025

DÃO Nº 77/2026

 

Processo
n.º 429/2025

1.ª
Secção

Relator:
Conselheiro Rui Guerra da Fonseca

 

Acordam,
em Conferência, na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional:

 

I – Relatório

 

1.            
Nos presentes autos, os
ora reclamantes A., B. e a
sociedade C., Ld.ª, interpuseram
recurso, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei
n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, doravante «LTC»), do acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães
(“TRG”), datado de 28-01-2025.

 

2.            
Admitido o recurso
interposto para o Tribunal Constitucional, foi proferida, ao abrigo do disposto
no artigo 78.º-A, n.º 1 da LTC, a Decisão Sumária n.º 502/2025, através da qual foi decidido não tomar
conhecimento do objeto do recurso.

 

3.            
A Decisão Sumária n.º 502/2025
teve a seguinte fundamentação:

 

«(…)

II - Fundamentação

 

4. Segundo o disposto na alínea b) do
n.º 1 do artigo 280.º, da Constituição, e na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º,
da LTC, cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais
que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o
processo, «identificando-se assim, o conceito de norma jurídica como elemento
definidor do objeto do recurso de constitucionalidade, pelo que apenas as
normas e não já as decisões judiciais podem constituir objeto de tal recurso»
(v. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 361/98).

Os recorrentes articulam nestes
termos o objeto do recurso de constitucionalidade: «inconstitucionalidade do
disposto no art. 36.º do Dec.-Lei n.º 28/84, de 20 de janeiro, interpretado no
sentido de que o crime de fraude na obtenção de subsídio ou subvenção se aplica
às situações em que o subsídio ou subvenção é proveniente de fundos da União
Europeia».

Por outras palavras, em causa está a
questão de saber se os subsídios ou subvenções provenientes de fundos da União
Europeia são aptos a preencher o conceito de «subsídio ou subvenção»
pressuposto no tipo incriminador previsto no n.º 1 do artigo 36.º do
Decreto-Lei n.º 28/84, de 20 de janeiro, pelo qual os arguidos vieram a ser
condenados.

Assim configurada, esta não é uma
questão de constitucionalidade normativa, por duas razões fundamentais e
singularmente suficientes para sustentar a conclusão enunciada.

 

5.1. Em primeiro lugar, porque
reconduz a questão de constitucionalidade que se
pretende ver apreciada ao processo subsuntivo observado na decisão recorrida, o
que não é sindicável pelo Tribunal Constitucional, no âmbito da fiscalização
concreta da constitucionalidade de normas.

É certo a decisão recorrida repousa
sobre um critério universalizável – a norma do caso. No seu juízo, os subsídios
ou subvenções provenientes de fundos da União Europeia e concedidos a Portugal,
designadamente através do FEDER, preenchem o conceito de «subsídio ou
subvenção» pressuposto no tipo incriminador que consta do n.º 1 do artigo 36.º
do Decreto-Lei n.º 28/84, de 20 de janeiro. Sucede que, como se explicou no
Acórdão n.

º 695/2016, a concretização de conceitos indeterminados constitui
tarefa reservada dos tribunais, no âmbito do qual estes, por estarem vinculados
ao dever de fundamentar expressamente as suas decisões, articulam razões
imparciais e objetivas, as quais dizem sempre respeito a toda uma série de
casos potenciais para os quais são válidas. Só que não
se trata aqui de normas no sentido funcionalmente adequado ao exercício da
jurisdição constitucional, pois o objeto da sindicância não é uma norma
imputável ao legislador – uma norma que o julgador aplica porque a lei o impõe
−, mas uma norma gerada pela própria atividade judicativa – uma norma que o julgador aplica por a julgar correta.
Todo o sistema português de controlo da constitucionalidade normativa assenta
na ideia de que a jurisdição constitucional deve ser o juiz das normas e não o
juiz dos juízes. O papel do Tribunal Constitucional na arquitetura da nossa
democracia constitucional é o de controlar a atuação do legislador e dos seus
sucedâneos; os erros judiciais são corrigidos através do regime de recursos
próprio da ordem jurisdicional a que as decisões pertencem.

Ora, traduzindo-se o recurso na pretensão de sindicar a própria decisão
judicial, não uma norma legal por esta aplicada, a sua apreciação extravasa os
poderes cognitivos do Tribunal Constitucional.

 

5.2. Em segundo lugar, o enunciado do
objeto do recurso não corresponde a uma proposição que possa ser extraída do
artigo 36.º, pois não foi nesse preceito que o legislador ordinário definiu o
conjunto de realidades que integram o conceito de «subsídio ou subvenção». Tal
definição ocorre no artigo 21.º do Decreto-Lei n.º
28/84, de 20 de janeiro, pelo que qualquer questão
de constitucionalidade que se pretendesse suscitar a esse respeito sempre teria
de ser reportada a esta disposição legal.

Nestes termos, não pode tomar-se
conhecimento do objeto do recurso, justificando-se a decisão sumária (artigo
78.º-A, n.º 1, da LTC).

 

6. Não se conhecendo do objeto do recurso, por não
verificação de pressupostos de admissibilidade, são os recorrentes responsáveis
pelo pagamento de custas, nos termos do artigo 84.º, n.º 3, da LTC. Ponderados
os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de
outubro, designadamente a quantidade e complexidade de questões suscitadas, a
extensão das consequências em jogo, a prática do Tribunal em casos semelhantes
e a moldura abstrata aplicável prevista no artigo 6.º, n.º 2, do mesmo diploma
legal, afigura-se adequado e proporcional fixar a taxa de justiça em 6 unidades
de conta por cada um.

(…)»

 

4.            
Inconformados com a
Decisão Sumária n.º 502/2025,
proferida nos autos, os ora Reclamantes apresentaram reclamação para a
Conferência, conforme consta de fls. 9tc-10tc verso dos autos, nos seguintes
termos:

 

«(…)

1.
Como vem referido no Ponto 5.1 da Decisão Sumária, a
decisão recorrida, proferida pelo Tribunal da Relação de Guimarães, “repousa
sobre um critério universalizável” e “(n)o seu juízo, os subsídios ou
subvenções provenientes de fundos da União Europeia e concedidos a Portugal,
designadamente através do FEDER, preenchem o conceito de «subsídio ou
subvenção» pressuposto no tipo incriminador que consta do n.º 1 do artigo 36.º
do Decreto-Lei n.º 28/84, de 20 de janeiro”.

 

O
Tribunal da Relação de Guimarães procedeu, por isso, à
interpretação do preceito legal constante do n.º 1, do art. 36.º do Dec.-Lei
n.º 28/84, de 20 de janeiro, num determinado sentido com expressão normativa, e
aquilo que é suscitado no recurso é a emissão de um juízo sobre a
desconformidade constitucional desse preceito legal, interpretado com o sentido
normativo que lhe foi dado pelo Tribunal da Relação.

 

O
art. 36.º do Dec.-Lei n.º 28/84, de 20 de janeiro, foi criado pelos órgãos do
poder legislativo (neste caso o Governo), únicos com competência para a criação
de atos normativos, pelo que, respeitosamente, os Recorrentes vêem-se obrigados
a discordar da Decisão Sumária, que atribui ao sentido da interpretação e
aplicação do preceito legal feita pelo Tribunal da Relação de Guimarães o significado
de “norma gerada pela própria atividade judicativa”.

Sem
prejuízo, os Recorrentes também discordam que uma “norma
imputável ao legislador” pudesse ser passível de sindicância constitucional,
mas uma “norma gerada pela própria atividade judicativa” não o pudesse ser. Seguindo
esse entendimento, um arguido condenado com base numa norma considerada
imputável ao legislador poderia suscitar a sua inconstitucionalidade, mas outro
arguido, condenado com base em norma que se considera imputável ao julgador, já
não o poderia fazer.

Sempre com todo o respeito, não se vislumbra o fundamento
que pudesse justificar essa diferença de tratamento, que deixaria um cidadão
desprotegido e sem acesso às garantias de controlo constitucional com base numa
distinção artificial de normas, sendo que todos os cidadãos devem estar em
igualdade de direitos e garantias.

Por
outro lado, o teor da al. b), do n.º 1, do art. 280.º da CRP e o teor da al.
b), do n.º 1, do art. 70.º da LTC referem-se a “norma”, nada constando nesses
preceitos sobre a distinção entre “norma do legislador” e “norma do julgador”.
Em consonância com o princípio de interpretação jurídica ubi lex non
distinguit, nec nos distinguire debemus, a norma deve ser suscetível de
avaliação de conformidade constitucional em qualquer dos casos.

Na
Decisão Sumária alude-se a “uma norma que o julgador aplica por a julgar
correta”, por referência à interpretação e aplicação da norma do n.º 1, do art.
36.º do Dec.-Lei n.º 28/84, de 20 de janeiro, feita pelo Tribunal da Relação de
Guimarães. Nesse sentido, a situação reconduz-se perfeitamente à previsão da
al. b), do n.º 1, do art. 280.º da CRP e a al. b), do n.º 1, do art. 70.º da
LTC, que dispõem que “(c)abe recurso para o Tribunal Constitucional das
decisões dos tribunais que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido
suscitada durante o processo”.

 

2.
Um dos pressupostos de admissibilidade do recurso para o Tribunal
Constitucional é que a norma, objeto do recurso, tenha sido aplicada durante o
processo, e o recurso incide sobre decisões. O Tribunal da Relação de
Guimarães, ao decidir: “4. Manter, no mais, o decidido”, remeteu para a decisão
do Tribunal de Primeira Instância, da qual, além do mais, ficou expressamente a
contar a decisão de “9.A.1 Condenar o arguido (...) pela prática de um crime de
Fraude na Obtenção de Subsídio ou Subvenção, p. e p. pelo artigo 36º, nº 1, al.
a), n.º 2 e n.º 5, al. a) e n.º 8, al. b), todos do Dec.-Lei n.º 28/84, de 20
de Janeiro e 110.º n.º 1, al. b) e 4, do Código Penal, na pena de 3 (três anos)
de prisão” - cf., mutatis mutandis, pontos 9.A.2 e 9.A.15 da decisão da
primeira instância.

Assim,
o Tribunal da Relação de Guimarães aplicou o art. 36.º
do Dec.-Lei n.º 28/84, de 20 de janeiro, e a respetiva decisão, diretamente ou
por remissão para o acórdão do Tribunal de Primeira Instância, não refere a
aplicação do art. 21.º do Dec.-Lei n.º 28/84, de 20 de janeiro.

A
norma do n.º 1, do art. 36.º do Dec.-Lei n.º 28/84, de 20 de janeiro contém
expressamente, na sua previsão, o conceito de «subsídio ou subvenção» e é esta
a norma que prevê e pune a fraude na obtenção de subsídio ou subvenção. A circunstância de o art. 21.

º
conter uma definição de «subsídio ou subvenção», ou de o Tribunal da Relação se
ter socorrido dessa disposição para interpretar e aplicar o conceito de
«subsídio ou subvenção», que é referido do n.º 1, do art. 36.º, não alteram o
facto de que foi esta a norma aplicada. É também a
norma do n.º 1, do art. 36.º do Dec.-Lei 28/84, de 20 de janeiro, e não a do
art. 21.º, que viola o disposto na al. c), do n.º 1, do art. 165.º da CRP
(anterior art. 168.º), que prevê a competência exclusiva da Assembleia da
República para a “Definição dos crimes, penas, medidas de segurança e
respetivos pressupostos”, fundamento de
inconstitucionalidade indicado pelos Recorrentes em cumprimento do ónus
previsto no n.º 2, do art.75.º-A da LTC.

 

3.
Entendem, por isso, os Reclamantes que estão reunidos os pressupostos objetivos
e subjetivos para a admissibilidade do recurso, designadamente os previstos no
art. 280.º da CRP e no art. 75.º-A da LTC, que, muito respeitosamente,
discordando da Decisão Sumária, consideram que o recurso pelo deve ser
admitido.

(…).»

 

5.            
Notificado da reclamação
apresentada, o Ministério Público pronunciou-se do seguinte modo:

 

«(…)

1.º

Pela
Decisão Sumária n.º 502/2025, de 23-07-2025, o Tribunal Constitucional não
tomou conhecimento do recurso interposto por aqueles para este Tribunal, ao
abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei de Organização
Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), do acórdão do
Tribunal da Relação de Guimarães.

Ancorou-se
tal decisão, no essencial, na não verificação de pressupostos processuais,
maxime, por falta de normatividade da questão de inconstitucionalidade
enunciada no recurso.

2.º

Notificados
de tal Decisão, vieram aqueles da mesma reclamar, manifestando, ao cabo e ao
resto, discordância do sentido da decisão e pugnando pela ideia de que o
recurso incidiu sobre a compatibilidade constitucional da interpretação
normativa em que a decisão recorrida se teria fundado, pelo menos por remissão
para a decisão da 1ª instância.

3.º

Todavia,
como bem se assinala na Decisão Sumária questionada, o recurso em apreço nestes
autos dirige-se, de forma enfática, à decisão recorrida, na solução que alcança
e incidências daí derivadas, questionando, porventura, se seria a “melhor
solução” – plano que escapa à intervenção do Tribunal Constitucional por não
respeitar à apreciação de uma “dimensão normativa” (abstrata) que tenha servido
de critério (normativo) de decisão, exorbitando, igualmente, dessa tarefa a
determinação da “melhor solução” em sede de direito infraconstitucional.

4.º

Ora,
no nosso sistema, o recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do
artigo 70.º, da LTC, terá, necessariamente, de radicar numa questão de
inconstitucionalidade normativa, suscitada “durante o processo” e “de modo
processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida,
em termos de este estar obrigado a dela conhecer” (cfr. artigo 72.º, n.º 2, da
LTC), que venha a ser aplicada pela decisão recorrida.

Vale
por dizer que é condição necessária do recurso de constitucionalidade, ancorado
na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, que o mesmo disponha um “objeto
normativo” porquanto só assim “[…] um eventual juízo de inconstitucionalidade
poderá determinar uma reformulação dessa decisão” (cfr. Acórdão n.º 372/2015).

5.º

Posto
o que, no que tange à discordância do sentido da Decisão Sumária, consideramos
que os recorrentes /reclamantes não porfiaram por carrear nos autos razões que
relevem e possam fazer soçobrar a linha de fundamentação em que aquela se
apoiou e com a qual concordamos.

6.º

De
resto, a Decisão questionada poderia, até, ter chamado à colação outros
fundamentos que, de igual sorte, inviabilizariam o conhecimento do recurso –
seja ao nível da ratio decidendi, seja da falta de suscitação prévia – como, de
resto, se pode inferir da decisão recorrida (acórdão de 28-01-2025) quando

escalpeliza as questões ali tratadas, mas que não estão em causa neste momento.

7.º

Pelo
que as razões que conduziram ao não conhecimento pelo Tribunal Constitucional
do objeto do recurso destes autos encontram-se plasmadas na Decisão, de forma
cabal e proficiente, mantém-se subsistentes e, por conseguinte, a pretensão dos
recorrentes deve fracassar e, assim, reiterar-se o sentido da Decisão.

(…)».

 

Cumpre apreciar e decidir.

 

II – Fundamentação

 

6.            
Nos presentes autos, foi proferida a Decisão Sumária n.º 502/2025, que se pronunciou
pelo não conhecimento do objeto do recurso.

 

7.            
Os fundamentos que estribaram a impossibilidade de conhecimento do
objeto de recurso consubstanciaram-se na ausência de enunciação, no
requerimento de recurso de constitucionalidade, de uma questão de
constitucionalidade normativa, traduzida, em síntese, em duas razões: i)
a questão de constitucionalidade foi reconduzida ao processo subsuntivo
observado na decisão recorrida; ii) o enunciado do objeto do recurso não
corresponde a uma proposição que possa ser extraída do artigo 36.º do
Decreto-Lei n.º 28/84, de 20 de janeiro, mas sim do artigo 21.º do mesmo
diploma legal, preceito em que «o legislador ordinário definiu o conjunto de
realidades que integram o conceito de “subsídio ou subvenção”».

 

8.            
Na reclamação (cfr. supra, § 4) foram apresentados argumentos
com a pretensão de rebater os concretos fundamentos de não conhecimento do
objeto do recurso, os quais se sintetizam no facto de: i) ter sido «suscitado
no recurso […] a emissão de um juízo sobre a desconformidade
constitucional desse preceito legal [n.º 1 do artigo 36.º do Decreto-Lei
n.

º 28/84, de 20 de janeiro], interpretado com o sentido normativo que lhe
foi dado pelo Tribunal da Relação», discordando do facto de que «uma “norma
imputável ao legislador” pudesse ser passível de sindicância constitucional,
mas uma “norma gerada pela própria atividade judicativa” não o pudesse ser»;
e ii) a «circunstância de o art. 21.º conter uma definição de
«subsídio ou subvenção», ou de o Tribunal da Relação se ter socorrido dessa
disposição para interpretar e aplicar o conceito de “subsídio ou subvenção”,
que é referido do n.º 1, do art. 36.º, não alteram o facto de que foi esta a
norma aplicada».

 

9.            
Independentemente da posição que se adotar quanto à ausência de
normatividade do objeto do recurso, sobretudo no tocante à razão referida em 7-i),
verifica-se, como resulta, pelo menos, implicitamente, da razão referida em 7-ii),
a falta de utilidade do recurso em razão da não inclusão no respetivo objeto da
norma extraível do artigo 21.º (muito embora em conjugação com a que emerge do
artigo 36.º) do Decreto-Lei n.º 28/84, de 20 de janeiro, em face do conjunto
normativo em que a decisão recorrida assentou. Senão, vejamos.     

 

10.         
Depois de se transcrever o teor do artigo 36.º do Decreto-Lei n.º
28/84, de 20 de janeiro, afirma-se no acórdão recorrido o seguinte:

«(…)

E a definição de subsídio ou subvenção encontra-se consagrada no art.
21.º do mencionado diploma legal
que tem o seguinte teor:

“Para
os efeitos deste diploma, considera-se subsídio ou subvenção a prestação feita
a empresa ou unidade produtiva, à custa de dinheiros públicos, quando tal
prestação:

a)
Não seja, pelos menos em parte, acompanhada de contraprestação segundo os termos
normais do mercado, ou quando se tratar de prestação inteiramente reembolsável
sem exigência de juro ou com juro bonificado; e

b)
Deva, pelo menos em parte, destinar-se ao desenvolvimento da economia”.

Apesar
da publicação do DL n.º 28/84, de 20.01 ser anterior à entrada de Portugal na CEE
(atual União Europeia), este art. 21.º não estabelece qualquer distinção
relativa à origem ou proveniência do subsídio ou subvenção, nele cabendo
claramente os subsídios concedidos pela União Europeia ao Estado Português

através do FEDER (Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional) que constitui um
dos principais instrumentos financeiros da política de coesão da UE com vista à
redução dos desequilíbrios entre os níveis de desenvolvimento das regiões europeias
e para a melhoria do nível de vida nas regiões menos favorecidas.

(…)» (sublinhado acrescentado).

 

 

 

11.         
Do exposto decorre que o critério decisório do Tribunal recorrido,
no que diz respeito à questão de constitucionalidade invocada, assentou
fundamentalmente no artigo 21.º do Decreto-Lei n.º 28/84, de 20 de janeiro, preceito
que os Reclamantes não cuidaram de indicar, o que, comprometendo a utilidade do
recurso, constituiu óbice ao conhecimento do respetivo objeto. A (integral) correspondência
entre a questão indicada como objeto do recurso e o critério decisório do Tribunal
recorrido configura um requisito que traduz uma exigência de utilidade do
recurso de fiscalização concreta, já que este – atenta a sua função instrumental
– só deve admitir-se na medida em que a eventual procedência implique uma
alteração da decisão recorrida.

 

12.         
Com efeito, como esclarece Victor
Calvete quanto à noção de utilidade da questão de constitucionalidade,
esta tem sido «progressivamente associada (e tornada critério) tanto do
interesse processual, como da instrumentalidade do recurso de
constitucionalidade», pela jurisprudência do Tribunal Constitucional,
consistindo na «possibilidade de a decisão a proferir pelo Tribunal
Constitucional ser “susceptível de influir no julgamento do caso concreto”»
(cfr. “Interesse e relevância da decisão de constitucionalidade,
instrumentalidade e utilidade do recurso de constitucionalidade — quatro faces
de uma mesma moeda”, in Estudos em Homenagem ao Conselheiro José
Manuel Cardoso na Costa, Coimbra Editora, Coimbra, 2003, pp. 405, 407). O
mesmo Autor cita, a este propósito, o Acórdão n.º 275/86 do Tribunal
Constitucional, onde se refere: «(…) quando a decisão da questão de
constitucionalidade for insusceptível de se projectar, com um mínimo de
utilidade, sobre o caso de que emergiu o recurso para o Tribunal
Constitucional, deixa de haver interesse juridicamente relevante no
conhecimento deste» (cfr. op. cit. p. 413). Esta linha
jurisprudencial tem encontrado reiterado acolhimento, sendo disso exemplo,
entre muitos, o Acórdão n.º 195/2022, que, citando o Acórdão n.º 44/85 e, bem
assim, os Acórdãos n.ºs 241/2003 e 270/2008, fez constar o seguinte: «(...) o
interesse processual que fundamenta a apreciação do pedido tem de traduzir-se
numa efectiva repercussão no processo-base, sob pena de não ser possível
conhecer do seu objecto:

«o recurso só deve ter seguimento quando a eventual
decisão da constitucionalidade por parte do Tribunal Constitucional puder
implicar com a decisão recorrida»».

 

13.         
Assim, não sendo questionada a conformidade constitucional do
efetivo critério normativo mobilizado pela decisão recorrida, a utilidade do
recurso encontra-se comprometida, pois um eventual juízo de
inconstitucionalidade nunca poderia determinar uma reformulação dessa decisão
(cfr., entre muitos outros, o Acórdão n.º 372/2015), inviabilizando a referida
função instrumental.

 

14.         
Em face de todo o exposto, impõe-se confirmar a inadmissibilidade do
recurso de constitucionalidade interposto.

 

*

 

15.         
Por decaírem na presente reclamação, são os Reclamantes responsáveis
pelo pagamento de custas, nos termos do artigo 84.º, n.º 4 da LTC. Ponderados
(i) os critérios referidos nos artigos 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98,
de 7 de outubro, (ii) a prática do Tribunal em casos semelhantes, e (iii) as
molduras abstratas aplicáveis previstas no artigo 7.º do mesmo diploma legal,
na redação em vigor, afigura-se adequado e proporcional fixar a taxa de
justiça, a cada um dos Reclamantes, em 20 (vinte) unidades de conta.

 

 

III – Decisão

 

Nestes termos, de
harmonia com o disposto no artigo 78.º-A, n.º 4, da LTC, decide-se indeferir a reclamação
apresentada e, em consequência, confirmar a Decisão Sumária n.º 502/2025.

Custas pelos Reclamantes,
fixando-se, a cada um, a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta, sem
prejuízo do apoio judiciário.

 

Notifique.

 

Lisboa, 27 de janeiro de 2026 - Rui Guerra da Fonseca
- Maria Benedita Urbano - João Carlos Loureiro

 

 

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