Processo 00186/18.8BECBR

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

A... (Rua (…)), na presente acção administrativa intentada no TAF de Coimbra contra o Instituto de Segurança Social, I. P. (Rua Rosa Araújo, n.º 13, 1250194 Lisboa), interpõe recurso jurisdicional de decisão que absolveu o réu da instância por julgar “procedente a exceção dilatória de caducidade do direito de ação”.

Conclui:

a) Entendeu o Tribunal “a quo” que o prazo de 30 dias úteis previsto no art.º 198.º, n.º 1, do CPA se conta, no caso de a remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer se verificar depois de decorrido o prazo de 15 dias úteis previsto no art.º 195.º, n.º 2, do mesmo Código, a partir do termo do referido prazo de 15 dias úteis;

b) Entende porém o Recorrente que se fosse intenção do legislador que as referidas normas continuassem a ser aplicadas nos termos em que alguma jurisprudência vinha interpretando e aplicando até aí, aquando da revisão do CPA de 1991 que culminou na criação do novo CPA de 2015 teria optado por reformular a letra da lei para que a sua interpretação, designadamente no que concerne à data de início da contagem do referido prazo de 30 dias, não ficasse dependente de “mero procedimento interno” (remessa do processo ao órgão com competência para decidir e notificação ao recorrente dessa remessa);

c) Porém o facto é que o legislador optou por manter a mesma redacção vertida nos art.ºs 172.º e 175.º do CPA de 1991;

d) Emergindo assim perspícua a sua intenção de vincular os órgãos administrativos aos procedimentos aí vertidos e a uma interpretação literal da letra da lei no que concerne à contagem dos prazos aí contidos;

e) Por outro lado, na génese do entendimento sufragado pelo tribunal “a quo”, à semelhança do entendimento vertido na jurisprudência invocada, estão questões de segurança e certeza jurídica e equilíbrio desses princípios com a tutela jurisdicional efectiva, aí se procurando salvaguardar a não protelação indeterminada do prazo de suspensão previsto no art.º 59.º, n.º 4 do CPTA, por força de “uma ilegalidade interna, com natureza procedimental”, mais concretamente a omissão da notificação a que alude o referido art.º 195.º, n.º 2 do CPA;

f) Acontece que o caso “sub judice” distingue-se das situações apreciadas na jurisprudência invocada em 2 questões essenciais;

g) O facto de nos presentes autos o processo ter sido remetido pelo autor do acto ao órgão competente para decidir do recurso hierárquico ao 23.º dia útil, ou seja, antes de decorridos os 45.º dias úteis (15+30) que aquela jurisprudência entende devem ser tidos em conta para efeitos de cálculo do prazo de suspensão a que alude o art.º 59.º do CPTA quando existe omissão de notificação, remessa ou decisão, nos termos previstos nos art.ºs 195.º e 198.º do CPA, para preservação dos objectivos de certeza e segurança jurídica;

h) E com maior relevância, o facto de, in casu, o Recorrente ter sido efectivamente notificado da remessa do processo ao órgão decisor (art.º 195, n.º 2, CPA, parte final) dentro dos referidos 45 (15+30) dias úteis;

i) Circunstância que, tanto quanto é do conhecimento do Recorrente, é singular, não tendo este sido capaz de identificar um único acórdão no qual tivesse sido efectuada a notificação ao interessado/recorrente como aqui sucedeu;

j) Ou seja, nos presentes autos não se pode falar em “indesejável margem de incerteza” pois a remessa do processo ocorreu efectivamente e foi notificada ao Recorrente, antes do decurso do prazo global de 45 dias úteis;

k) Nem pode colher o argumento tantas vezes suscitado por alguma jurisprudência, de que o recurso aos tribunais não pode ficar dependente do cumprimento de uma notificação procedimental sob pena de se estar colocar em causa a preservação dos objectivos de segurança e certeza jurídicas e o princípio da tutela jurisdicional efectiva, pois esta ocorreu realmente.

l) O que torna o enquadramento jurídico da situação “sub judice” distinto das situações apreciadas na jurisprudência existente e invocada, merecendo por isso uma apreciação diferenciada;

m) Destarte, entende o Recorrente que manter-se “in casu” a interpretação excessivamente lata do disposto no artigo 195.º, n.º 2 do CPA, admitindo-se, para efeitos de contagem do prazo de impugnação, que a mesma se deve considerar sempre efectuada nos 15 dias úteis seguintes à sua recepção pelo órgão administrativo, ainda que existindo efectiva remessa e concreta notificação ao administrado em data posterior, e antes de decorrido o prazo global de 45 dias úteis (15+30) mostrar-se-ia, essa sim, um verdadeiro atentado aos objectivos de segurança e certeza jurídica e uma violação clamorosa dos princípio de boa-fé e da colaboração com os particulares (art.ºs 10.º e 11.º do CPA) na medida em que legitimaria a administração a induzir em erro os particulares com as suas notificações, sem qualquer responsabilização, como sucedeu;

n) Assim como implicaria uma manifesta e ilegal restrição dos direitos e garantias constitucionalmente garantidos ao Recorrente, designadamente a tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos e o seu direto de acesso aos Tribunais e de ver solucionada a questão segundo a lei por um órgão que ofereça garantias de imparcialidade e independência, previstos no art.º 20.º e art.º 268.º n.º 4, da CRP.

o) Andou pois menos bem o tribunal “a quo” ao não distinguir a situação dos presentes autos (em que houve notificação ao Recorrente) das situações apreciadas na jurisprudência invocada;

p) E ao não ter feito, “in casu”, uma interpretação literal da letra da lei contida no n.º 2 do art.º 195.º, do CPA, considerando, para efeitos de contagem do mencionado prazo de 30 dias úteis a data da remessa do processo (09/02/2018), efectivamente notificada ao Recorrente, concluído pela tempestividade da acção;

q) Sem prescindir do que vai dito, andou igualmente menos bem o douto tribunal “a quo” ao não enquadrar o caso “sub judice” na norma prevista na al. b) do n.º 3, do art.º 58.º do CPTA;

r) Com efeito, como resulta dos autos o Recorrente foi notificado, em 18/02/2018, de que a remessa do processo ao órgão competente para dele decidir havia sido efectuada em 09/02/2018;

s) Perante tal notificação gerou-se necessária e justificadamente no Recorrente a séria confiança de que o processo seria objecto de apreciação pelo superior hierárquico e a certeza jurídica de que o prazo para tal decisão ou reação à inércia do órgão decisor nunca seria inferior a 30 dias úteis contados da data de 09/02/2018;

t) Por outras palavras, com a referida notificação a administração induziu em erro o Recorrente, cidadão comum e normalmente diligente, mas sem formação jurídica que, a partir daquela data, e sem obrigação a mais, passou a considerar que o prazo de 30 dias úteis que o órgão decisor dispunha para apreciar o Recurso por si interposto era contado a partir da data indicada na notificação (09/02/2018);

u) E, concomitantemente, que o prazo que tinha para apresentar a impugnação judicial se havia estendido até 28/03/2018, não lhe sendo exigível fazê-lo antes dessa data, até porque, ao contrário da resolução administrativa, o acesso aos tribunais importa o pagamento de uma taxa de justiça;

v) Assim, entende o Recorrente que o tribunal “a quo” devia ter considerado provado que na génese da apresentação da petição em 23/03/2018 esteve o erro induzido pela conduta da Administração e, consequentemente, ter admitido a extensão do prazo para a apresentação da petição pelo menos até 18/05/2018, concluindo, a final, pela tempestividade da acção;

w) Não o tendo feito, incorreu em erro de julgamento violando o disposto na al. b) do n.º 3 do art.º 58.º do CPTA, nos art.º 10.º e 11.º, do CPA e 266.º, n.º 2 (ao legitimar a administração a induzir em erro o Recorrente com a referida notificação sem qualquer responsabilização) e os direitos constitucionalmente consagrados do Recorrente, previstos nos art.ºs 20.º e 268.º, n.º4 da CRP.

x) Entende ainda o Recorrente ter o Tribunal “a quo” incorrido em erro de julgamento ao não ter considerado desculpável o atraso na apresentação da impugnação judicial, nos termos do disposto na al. c) do n.º 3 do art.º 58.º, do CPTA;

y) Na verdade, considerando a quantidade de jurisprudência invocada nos autos, a qual, recorde-se, não é pacífica;

z) Bem como os diferentes entendimentos doutrinais existentes;

aa) É razoável concluir que o quadro normativo em questão não é explícito nem claro, mas sim ambíguo, obrigando a uma interpretação conjugada das normas e jurisprudência existente, para alcançar uma conclusão que, como se disse, não é pacífica, e que nem sempre é acessível ao cidadão comum;

bb) Por conseguinte, entende o Recorrente que o tribunal “a quo” deveria, ter considerado o atraso na apresentação da impugnação desculpável, concluindo pelo enquadramento da situação na previsão da al. c) do n.º 3 do art.º 58.º do CPTA e, a final, pela tempestividade da petição apresentada em 23/03/2018.

cc) NORMAS JURÍDICAS VIOLADAS:

Código de Procedimento Administrativo: art.ºs 10.º, 11.º, 195.ºs 1 e 2, 198.º n.º 1;

Código de Processo nos Tribunais Administrativos: art.ºs 58, n.º 1 e 3, al. b) e c), 59.º, n.º4;

Constituição da República Portuguesa: 20.º, 266.º, n.º 2 e 268.º, n.º 4;

Contra-alegou o recorrido, concluindo:[imagem que aqui se dá por reproduzida]

O Exmº Procurador-Geral Adjunto, notificado nos termos do art.º 146º, n.º 1, do CPTA, não emitiu parecer.*
Dispensando vistos, cumpre decidir.*

Os factos, fixados como provados pelo tribunal “a quo”:

1) Em 09/01/2014 o A. apresentou candidatura ao programa de apoio à criação do próprio emprego por beneficiários de prestações de desemprego, ao abrigo do disposto no art.º 34.º do Decreto-Lei n.º 220/2006, de 03/11, para o que apresentou projeto de constituição de sociedade unipessoal por quotas para realizar a atividade de prestação de serviços de jardinagem e limpeza de matas (cfr. doc. de fls. 16 a 20 do suporte físico do processo).

2) Através de ofício de 07/04/2014, foi o A. notificado da decisão do R. de deferimento da sua candidatura, mediante o pagamento do montante global das prestações de desemprego no valor de € 15.405,72, referente ao período de 01/04/2014 a 06/04/2016, por ter sido considerado viável, pelo respetivo centro de emprego, o projeto de criação do próprio emprego (cfr. doc. de fls. 39 do suporte físico do processo).

3) Através do ofício n.º 00060526, de 30/06/2017, foi o A. notificado para se pronunciar, em sede de exercício do direito de audiência prévia, sobre a intenção de haver lugar à restituição do valor que lhe foi pago a título de montante global das prestações de desemprego de € 15.405,72, com fundamento na verificação de “incumprimento injustificado do projeto de criação do próprio emprego, dado que exerceu outra atividade normalmente remunerada no período de exclusividade obrigatória”, nos termos dos n.os 3 e 4 do art.º 34.º do Decreto-Lei n.º 220/2006, de 03/11 (cfr. docs. de fls. 3 e 4 do processo administrativo).

4) Em 07/07/2017 o A. apresentou exposição no exercício do direito de audiência prévia, pugnando pela alteração do projeto de decisão no sentido de não haver lugar a qualquer restituição (cfr. docs. de fls. 5 a 18 e 24 do processo administrativo).

5) Em 10/10/2017 foi proferida decisão final pela Diretora do Núcleo de Prestações Previdenciais, com base em informação interna dos serviços, no sentido da restituição, pelo A., do valor que lhe foi pago a título de montante global das prestações de desemprego de € 15.

405,72, com fundamento no incumprimento injustificado do projeto antes do decurso dos três anos obrigatórios de manutenção do mesmo, bem como pela acumulação de atividades normalmente remuneradas no período de exclusividade obrigatória (cfr. doc. de fls. 25 e 26 do processo administrativo).

6) Através do ofício n.º 00090376, de 11/10/2017, recebido pelo A. em 12/10/2017, foi este notificado da decisão final que antecede, no sentido da cessação do montante único de prestações de desemprego por incumprimento injustificado, com a consequente restituição do valor que, a esse título, lhe foi pago, de € 15.405,72 (cfr. docs. de fls. 27 a 29 do processo administrativo).

7) Em 09/01/2018 o A. apresentou recurso hierárquico da decisão final de 10/10/2017, proferida pela Diretora do Núcleo de Prestações Previdenciais, no qual requereu a alteração da decisão recorrida no sentido de não haver lugar a qualquer restituição ou, caso assim não se entendesse, a sua substituição por outra decisão que determinasse “a restituição proporcional dos apoios recebidos correspondentes a 9 meses de prestações por desemprego” (cfr. docs. de fls. 168 a 177 do suporte físico do processo).

8) Em 31/01/2018 foi elaborada, pela equipa de prestações de desemprego, a informação n.º 5/2018, na qual se concluiu pela manutenção da decisão recorrida, informação que mereceu despacho de concordância do Diretor do Centro Distrital de Coimbra da Segurança Social de 09/02/2018, que ordenou o envio do recurso para decisão do Conselho Diretivo do R. (cfr. doc. constante de fls. não numeradas do processo administrativo).

9) Através do ofício n.º 00016065, de 19/02/2018, foi o A. notificado da remessa, em 09/02/2018, do recurso hierárquico para o órgão decisor, o Conselho Diretivo do R. (cfr. doc. de fls. 178 do suporte físico do processo).

10) A petição inicial da presente ação deu entrada em juízo no dia 23/03/2018 (cfr. doc. de fls. 1 do suporte físico do processo).

11) Por despacho de 13/07/2018 do Vice-Presidente do Conselho Diretivo do R., foi determinada a extinção do procedimento de recurso hierárquico, com fundamento no disposto no n.º 1 do art.º 95.º do CPA (cfr. doc. de fls. 217 do suporte físico do processo).*

A apelação.

O tribunal “a quo” absolveu o réu da instância por julgar “procedente a exceção dilatória de caducidade do direito de ação”.

Nada censura que tenha operado com as seguintes premissas:

- à situação dos autos é aplicável o prazo de três meses para a propositura da ação;

- sendo termo inicial de contagem o dia 12/10/2017, e segundo o previsto no art.º 58, n.º 2, do CPTA;

- apresentado recurso hierárquico - facultativo - dia 09/01/2018, suspendeu-se o prazo;

- com o decurso do prazo legal para sua decisão, retomou contagem.

Onde o dissídio se coloca é - no que sucedeu de permeio às duas últimas proposições acabadas de enunciar - quanto ao seguinte juízo:

«(…)

Nos recursos hierárquicos, o prazo para a decisão é de 30 dias a contar da data da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer, remessa que deve ser efetuada pelo autor do ato recorrido no prazo de 15 dias a contar do recebimento do recurso. Com efeito, dispõe o art.º 195.º, n.º 2, do CPA que, “no mesmo prazo referido no número anterior [15 dias], ou no prazo de 30 dias, quando houver contrainteressados, deve o autor do ato ou da omissão pronunciar-se sobre o recurso e remetê-lo ao órgão competente para dele conhecer, notificando o recorrente da remessa do processo administrativo”. Acrescentam os n.os 1 e 2 do art.º 198.º do CPA que, “quando a lei não fixe prazo diferente, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias, a contar da data da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer”, podendo este prazo ser “elevado até ao máximo de 90 dias, quando haja lugar à realização de nova instrução ou de diligências complementares”.

Tais prazos devem, ainda, ser contados nos termos do art.º 87.º do CPA (em dias úteis).

A questão que ora se coloca – e relativamente à qual as partes divergem – prende-se com saber como se conta o prazo de que o R. dispunha para decidir o recurso hierárquico e, nessa medida, até quando o prazo de impugnação contenciosa esteve suspenso. O ponto de discórdia reside, concretamente, em saber se o prazo de 30 dias úteis a que alude o art.º 198.º, n.º 1, do CPA se conta do termo do prazo legal (de 15 dias úteis) para o envio do recurso hierárquico ao órgão decisor ou, ao invés, da data efetiva dessa remessa, mesmo nos casos em que tal remessa ocorre posteriormente, isto é, após o termo daquele prazo de 15 dias úteis. Isto porque, no caso dos autos, a remessa do recurso ao órgão competente para dele conhecer ocorreu, de facto, após o termo do prazo de 15 dias previsto para o efeito (o recurso deu entrada em 09/01/2018 e só foi remetido ao órgão decisor em 09/02/2018) (cfr. pontos 7, 8 e 9 dos factos provados).

Neste conspecto, o R. defende que os 30 dias úteis de que órgão competente dispõe para decidir o recurso se contam imediatamente a seguir ao termo do prazo legal de 15 dias úteis que o órgão recorrido tem para remeter o mesmo recurso àquele órgão decisor (ou seja, num total de 45 dias úteis), ainda que, como sucedeu no caso concreto, tal remessa tenha efetivamente ocorrido em data posterior ao termo daquele prazo de 15 dias úteis.

Pelo contrário, o A. entende que os 30 dias úteis de que órgão competente dispõe para decidir o recurso só podiam começar a correr a partir da data em que ocorreu a efetiva remessa do processo ao órgão decisor, mesmo quando tal remessa tenha sido efetuada, como foi o caso, num momento em que o prazo legal para o efeito – de 15 dias úteis a contar do recebimento do recurso – já se mostrava ultrapassado.

Julgamos, porém, que a razão está, de facto, do lado do R., pois a sua posição está de acordo com a jurisprudência firmada sobre esta questão, destacando-se, nesta sede, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 25/02/2010 (proc. n.º 0320/08, publicado em www.dgsi.pt) – proferido quando ainda estavam em vigor os art.os 172.º, n.º 1, e 175.º do CPA antigo, o que se mostra, em concreto, irrelevante, uma vez que a solução legal estabelecida naqueles normativos é idêntica à dos art.os 195.º, n.º 2, e 198.º do CPA atual.

Pode ler-se, além do mais, no seu discurso fundamentador, o seguinte:

“Nos termos do art.º 169.º do CPA, o requerimento de interposição do recurso hierárquico «pode ser apresentado ao autor do ato ou à autoridade a quem seja dirigido» (n.º 3).

Interposto o recurso, os eventuais contrainteressados deverão ser notificados, para se pronunciarem sobre o pedido e seus fundamentos, no prazo de 15 dias (art.º 271.º CPA).

E, nesse mesmo prazo de 15 dias, «deve também o autor do ato recorrido pronunciar-se sobre o recurso e remetê-lo ao órgão competente para dele conhecer, notificando o recorrente da remessa do processo» (art.º 172.º/1 CPA).

Por fim, estabelece o já citado art.º 175.º, n.º 1, que, não fixando a lei prazo diferente, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias, contado da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer.

Ora, a interpretação desta última disposição legal, nos termos em que foi feita pelo acórdão recorrido, baseada na simples consideração da data da remessa do processo ao órgão competente para a decisão do recurso hierárquico como único elemento relevante para a determinação do início do prazo de 30 dias para essa decisão não é aceitável, na medida em que, como alega o recorrente, consente uma indesejável margem de incerteza, quanto à data em que o recurso deve considerar-se indeferido (art.º 175.º/3 CPTA). Tal interpretação permitiria, afinal, que a Administração protelasse indefinidamente a decisão do recurso hierárquico, bastando que a autoridade competente, quando lhe fosse apresentado, o não remetesse à autoridade recorrida, para pronúncia, ou que esta, quando aquele mesmo recurso, diretamente, lhe fosse apresentado, o não remetesse ao órgão competente para decisão.

Perante o que, como defende o recorrente, deverá o questionado preceito do art.º 175.º do CPA ser interpretado em conjugação com as precedentes disposições do mesmo diploma legal, designadamente, os citados art.os 171.º e 172.º, n.º 1, nos quais se estabelece, para o autor do ato recorrido, o prazo de 15 dias para a remessa do processo ao órgão competente para conhecer do recurso.

Assim, deve entender-se que é a partir do termo deste prazo legal, de 15 dias, que se conta o prazo, de 30 dias, fixado no questionado n.º 1 do art.º 175.º CPA, para a decisão do recurso hierárquico, sempre que, como no caso dos presentes autos, não seja respeitado o prazo legalmente estabelecido para a remessa do processo ao órgão competente para decidir.

Nos casos em que, cumprindo o estabelecido no citado art.º 172.º, a autoridade recorrida remeta o processo dentro do prazo aí fixado, o prazo para a decisão do recurso conta-se, por aplicação direta do próprio art.º 175.º, n.º 1, do CPA, a partir da data dessa remessa que, como impõe a lei (art.º 172.º/1 CPA), será notificada ao recorrente. O qual, assim, ficará habilitado, em qualquer caso, a conhecer a data em que se iniciará o prazo ao seu dispor, para a impugnação do eventual indeferimento do recurso” (sublinhado nosso).

Do exposto resulta, assim, que o prazo de 30 dias úteis, previsto no art.º 198.º, n.º 1, do CPA, para a decisão do recurso hierárquico se conta – no caso de a remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer se verificar depois de decorrido o prazo de 15 dias úteis previsto no art.º 195.º, n.º 2, do mesmo Código, como sucedeu in casu (ou, ainda, no caso de tal remessa ser feita antes do termo desse prazo de 15 dias, mas sem notificação da remessa ao recorrente) – a partir do termo do referido prazo de 15 dias úteis e não a partir da data da efetiva remessa do recurso ao órgão decisor. Por outras palavras, para efeitos de cômputo do período de suspensão do prazo de impugnação contenciosa em consequência da utilização de meios de impugnação administrativa, não pode ser descurado o prazo legal para a decisão do recurso hierárquico (facultativo), nos termos acima descritos (15+45 dias).

Seguindo este entendimento, vejam-se igualmente os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul de 04/10/2018, proc. n.º 239/18.2BESNT, e de 19/05/2016, proc. n.º 12962/16, bem como os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 28/09/2017, proc. n.º 00580/14.3BEPRT, e de 13/09/2013, proc. n.º 03321/10.0BEPRT, este último citado pelo R. (todos publicados em www.dgsi.pt). Não se ignora, é certo, a jurisprudência invocada pelo A. (cfr. art.º 34.º da réplica), a qual, todavia, reflete um entendimento que se nos afigura claramente minoritário em face da demais jurisprudência acima citada e que se debruçou sobre esta questão, para além de, na verdade, versar sobre situações em que o recorrente não foi notificado da remessa do processo ao órgão decisor (notificação essa que sempre ocorreu no caso dos autos).

Ante o exposto, e revertendo à situação em apreço, tendo o recurso hierárquico sido interposto no dia 09/01/2018, o autor do ato recorrido tinha até ao dia 30/01/2018 para remeter o recurso ao órgão competente para dele conhecer.

A partir daqui, o órgão competente tinha até ao dia 14/03/2018 para proferir decisão no recurso hierárquico interposto pelo A.

Por conseguinte, o prazo para a propositura da presente ação esteve suspenso desde 09/01/2018 até 14/03/2018, em resultado do decurso do prazo legal de decisão da impugnação administrativa (pois que não houve, dentro desse prazo legal, qualquer decisão expressa proferida sobre o recurso hierárquico em causa).

A contagem do prazo foi, pois, retomada no dia 15/03/2018 (inclusive), o que significa que, computando os dois dias que faltavam para completar o prazo de 90 dias, este terminou no dia 16/03/2018, sexta-feira.

Ora, tendo a ação sido instaurada já no dia 23/03/2018 (cfr. ponto 10 dos factos provados), facilmente se constata que a mesma é extemporânea, uma vez que, nessa data, já tinha decorrido a totalidade do prazo de que o A. dispunha para impugnar contenciosamente o ato administrativo aqui em crise. Situação que, deste modo, determina a verificação da exceção de caducidade do direito de ação.

Os demais argumentos avançados pelo A. para obstar à exceção de intempestividade não permitem, todavia, chegar a conclusão diferente.

Quanto à alegada confiança gerada no A. de que o prazo de 30 dias para o órgão competente decidir o recurso hierárquico seria contado apenas a partir da efetiva remessa do processo, assim prolongando o período de suspensão do prazo de impugnação contenciosa, não pode tal argumento proceder, desde logo porque não só o quadro normativo de referência se

apresenta como explícito e claro – embora, naturalmente, exija uma interpretação conjugada –, como, inclusivamente, a jurisprudência dos nossos tribunais superiores que já decidiu sobre a matéria remonta, pelo menos, ao ano de 2010, ou seja, a um momento (bastante) anterior à factualidade aqui relevante.

E não pode, note-se, afastar tal juízo a circunstância de o A., à data em que recebeu a notificação da decisão impugnada, por não ter formação jurídica e por não estar mandatado por advogado, ter efetuado uma interpretação diversa (errada) dos normativos aplicáveis, sendo certo que deixou decorrer quase a totalidade do prazo de que dispunha quando decidiu reagir contra o ato e impugná-lo, inicialmente pela via administrativa.

Pelos mesmos motivos, o regime do art.º 59.º, n.º 4, do CPTA, na interpretação que acima efetuámos, não se mostra atentatório dos objetivos de segurança e certeza jurídicas, nem resulta numa violação do princípio da boa-fé por induzir em erro os particulares com as suas notificações das remessas dos recursos aos órgãos decisores, nem, por último, tal reflete uma atuação em abuso do direito na modalidade de venire contra factum proprium.

Como vimos, a notificação da remessa do recurso, imposta pelo art.º 195.º, n.º 2, do CPA, não se mostra indispensável para determinar a contagem do prazo para impugnação judicial do ato recorrido, uma vez que, se assim fosse, “teríamos o prazo de caducidade do direito de ação acorrentado a um ato procedimental, o que conduziria a um resultado que desvirtua a vontade do legislador, isto é, os objetivos de segurança e de certeza jurídicas por ele perseguidos mediante a consagração legal de prazos de caducidade do direito de recorrer ao tribunal, [que] ficaria dependente do cumprimento ou não de uma notificação procedimental. E não poderá ser esta a melhor interpretação da sua vontade vertida na lei, a qual deverá ter como base e limite a letra da lei, sim, mas também a «unidade do sistema jurídico» [ver artigo 9º do CC]” (cfr. o acórdão do TCAN de 13/09/2013, acima citado).

Nem se vê, ainda, em que medida a tutela jurisdicional efetiva dos direitos do A. e o acesso aos tribunais saem beliscados, considerando que este direito de acesso aos tribunais e a uma tutela jurisdicional efetiva (art.os 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP) “não se traduz no atropelo da lei, ou seja, na ultrapassagem das normas que regulam esse direito, nomeadamente as relativas à caducidade do seu exercício” (cfr. o acórdão do TCAN de 13/09/2013, acima citado).

Não se vislumbra, por outro lado, fundamento legal para a interpretação sugerida pelo A. no sentido de a notificação da remessa efetiva do recurso ao órgão decisor só deixar de ter relevância quando tivesse sido efetuada depois de decorrido o prazo de 45 dias úteis, pois que assim se confundem dois prazos procedimentais (de remessa do recurso ao órgão competente para dele conhecer e de decisão propriamente dita) que o legislador claramente diferenciou, não tendo tal interpretação correspondência, a nosso ver, com o texto legal.

Não procede, de outra banda, a alegada aplicação do prazo de 90 dias para decisão do recurso hierárquico, nos termos do art.º 198.º, n.º 2, do CPA. Tal extensão do prazo apenas ocorre “quando haja lugar à realização de nova instrução ou de diligências complementares”, pelo que a aplicação do prazo de 90 dias está dependente da realização efetiva de tais diligências instrutórias, não bastando, para esse efeito, que o interessado as tenha requerido no seu recurso e que haja, por isso, a mera possibilidade de elas serem levadas a cabo.

Nem se compreende a defesa de aplicação de tal prazo de 90 dias pelo facto de o recurso ter continuado a tramitar até à data da extinção do procedimento, na sequência da instauração da presente ação, pois que não vem demonstrada a realização de quaisquer diligências probatórias em sede de recurso hierárquico, como exige a lei (nem dos autos ou do processo administrativo resulta essa mesma realidade).

Em face de todo o exposto, impõe-se concluir pela procedência da exceção de caducidade do direito de ação, a qual, no contencioso administrativo, configura uma exceção dilatória, de conhecimento oficioso, que obsta a que o Tribunal conheça do mérito da causa e dá lugar à absolvição da instância [cfr. art.º 89.º, n.os 2 e 4, alínea k), do CPTA].

(…)»

Na linha do que a jurisprudência já por diversas vezes assinalou.

Cfr. Ac. do STA, de 25-02-2010, proc. nº 0320/08:

I - O prazo, de 30 dias, estabelecido no artigo 175, número 1, do Código do Procedimento Administrativo, para a decisão de recurso hierárquico, conta-se a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer, no caso de tal remessa ocorrer dentro do prazo de 15 dias, previsto no artigo 172, número 1, do mesmo Código, para o autor do acto se pronunciar sobre o recurso e proceder aquela remessa.

II - No caso de tal remessa se verificar depois de decorrido este prazo de 15 dias, conta-se a partir do respectivo termo aquele prazo, de 30 dias, para decisão do recurso hierárquico.

Cfr. Ac. do STA, de 19-06-2014, proc. nº 01954/13:

I - Terminado o prazo de decisão da impugnação administrativa facultativa e constituída a situação de inércia, o acto primário objecto daquela impugnação converte-se em acto final do procedimento, iniciando-se o decurso do prazo para a utilização do meio contencioso, tendo em conta a redacção dada ao nº 3 do art. 175º do CPA, sob pena de caducidade do direito de acção, nos termos do regime dos arts. 171º, nº 1, 172º, nº 1, e 175º, nº 3, do CPA, conjugado com os arts. 58º, nº 2, alínea b), e nº 4 do artº 59º do CPTA.

II - É a partir do termo do prazo legal de 15 dias, para o autor do acto se pronunciar e o remeter ao órgão competente para conhecer do recurso (arts. 171º, nº 1, e 172º, nº 1, do CPA), que se conta o prazo, de 30 dias, fixado no questionado nº 1 do art. 175º CPA, para decisão do recurso hierárquico, sempre que não seja respeitado o prazo legalmente estabelecido, para a remessa do processo ao órgão competente para decidir.

III - Se, nos termos do disposto no art. 59º, nº 4, do CPTA, a impugnação administrativa suspende e, na medida da respectiva duração, inutiliza o prazo da impugnação contenciosa, então, sob pena de se eternizar a indefinição acerca da situação jurídica das partes, é forçoso, em nome da segurança jurídica, impor um limite à duração da suspensão, de modo a conciliar de forma equilibrada estes princípios com o da tutela judicial efectiva.

«Com efeito, nos termos previstos no art. 59º/4 do CPTA, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legal para a decidir, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar» - Ac. deste TCAN, de 11-05-2017, proc. nº 00949/14.3BEBRG

Mantém-se actual, mesmo no quadro legal contemporâneo.

O recorrente objecta: “o caso “sub judice” distingue-se das situações apreciadas na jurisprudência invocada em 2 questões essenciais”.

Aponta:

- “O facto de nos presentes autos o processo ter sido remetido pelo autor do acto ao órgão competente para decidir do recurso hierárquico ao 23.º dia útil, ou seja, antes de decorridos os 45.º dias úteis (15+30) que aquela jurisprudência entende devem ser tidos em conta para efeitos de cálculo do prazo de suspensão a que alude o art.º 59.º do CPTA quando existe omissão de notificação, remessa ou decisão, nos termos previstos nos art.ºs 195.º e 198.º do CPA, para preservação dos objectivos de certeza e segurança jurídica”;

- “E com maior relevância, o facto de, in casu, o Recorrente ter sido efectivamente notificado da remessa do processo ao órgão decisor (art.º 195, n.º 2, CPA, parte final) dentro dos referidos 45 (15+30) dias úteis”; “o Recorrente foi notificado, em 18/02/2018, de que a remessa do processo ao órgão competente para dele decidir havia sido efectuada em 09/02/2018”.

Sobre a primeira objecção.

O recorrente assinala, na deriva da assinalada jurisprudência, que “Entendeu o Tribunal “a quo” que o prazo de 30 dias úteis previsto no art.º 198.º, n.º 1, do CPA se conta, no caso de a remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer se verificar depois de decorrido o prazo de 15 dias úteis previsto no art.º 195.º, n.º 2, do mesmo Código, a partir do termo do referido prazo de 15 dias úteis”.

Portanto, o destaque dado à remessa do “recurso hierárquico ao 23.º dia útil” não particulariza nada de diferente do que na referida jurisprudência é colocado em equação; bem pelo contrário, como se cita na decisão recorrida, aí contemplado, “deve entender-se que é a partir do termo deste prazo legal, de 15 dias, que se conta o prazo, de 30 dias, fixado no questionado n.º 1 do art.º 175.º CPA, para a decisão do recurso hierárquico, sempre que, como no caso dos presentes autos, não seja respeitado o prazo legalmente estabelecido para a remessa do processo ao órgão competente para decidir”; e não restrita a “quando existe omissão de notificação, remessa ou decisão”.

Já a respeito da segunda objecção, vejamos.

Logo se vê que nenhuma boa-fé e colaboração foi ferida por uma indução em erro, pois se “o Recorrente foi notificado, em 18/02/2018, de que a remessa do processo ao órgão competente para dele decidir havia sido efectuada em 09/02/2018”, também só disso foi notificado, sem mais contributo para pressupostos e contas que só o próprio autor cogitou.

Por outro lado, como é acentuado nos citados exemplos jurisprudenciais, “segurança e certeza jurídica” não se aferem tão só no balanço de perspectiva duma das partes, antes, precisamente, pautam que o equilíbrio seja obtido pela solução jurídica alcançada.

Daqui resulta que “a notificação do momento da remessa dos autos ao órgão competente para conhecer o recurso hierárquico, assim como a notificação da data de decisão do recurso hierárquico, apenas são relevantes para efeito de encurtamento do período de suspensão do prazo de impugnação contenciosa, tornando-se irrelevantes com o esgotamento dos prazos máximos permitidos para remessa e decisão do recurso hierárquico” (Ac. deste TCAN, de 18-09-2020, proc. n.º 1194/15.6BEAVR).

Como se julgou, “Nem se vê, ainda, em que medida a tutela jurisdicional efetiva dos direitos do A. e o acesso aos tribunais saem beliscados, considerando que este direito de acesso aos tribunais e a uma tutela jurisdicional efetiva (art.os 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP) “não se traduz no atropelo da lei, ou seja, na ultrapassagem das normas que regulam esse direito, nomeadamente as relativas à caducidade do seu exercício” (cfr. o acórdão do TCAN de 13/09/2013, acima citado).”.

Mais a mais quando conforta que a suspensão do prazo não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do ato na pendência da impugnação administrativa (art.º 59º, nº 5, do CPTA).

Resta acrescentar que “Uma coisa é a ambiguidade objectivamente presente num quadro normativo; outra é a dúvida hermenêutica que qualquer intérprete pode subjectivamente suscitar— mesmo que a lei em causa não seja ambígua «realiter». Éclaro que este tipo de dúvidas subjaz a todos os dissídios - sem que isso altere a dimensão e o curso dos prazos impugnatórios, quando eles existam” (Ac. do STA, de 11-01-2019, proc.nº 844/16.1BESNT).*
Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.

Custas: pelo recorrente.

Porto, 10 de Março de 2022.

Luís Migueis Garcia

Conceição Silvestre

Isabel Costa