Processo 0777/08.5BEPNF

Acordam, em apreciação preliminar, na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A………………………….., LDA [doravante A.], invocando o disposto no art. 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos [CPTA], peticiona a admissão do recurso de revista por si interposto do acórdão de 05.03.2021 do Tribunal Central Administrativo Norte [doravante TCA/N] [cfr. fls. 1032/1089 - paginação «SITAF» tal como as ulteriores referências à mesma, salvo expressa indicação em contrário], que concedeu provimento ao recurso de apelação que havia sido deduzido pelo MUNICÍPIO DE VALONGO [doravante R.] e que, em consequência, revogou parcialmente a sentença de 09.07.2019, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel [doravante TAF/PNF] [cfr. fls. 820/853 - que havia julgado «procedente a presente ação» e, em consequência, condenado o R. «a pagar à autora o montante de € 82.905,01, acrescido de juros de mora desde a citação»], fixando como valor a pagar pelo R. à A. apenas na quantia de «€ 25 000,00, acrescida dos juros de mora, calculados à taxa civil em vigor, a partir do trânsito em julgado da decisão recorrida até efetivo e integral pagamento».

2. Motiva a necessidade de admissão do recurso de revista [cfr. fls. 1104/1207] na relevância jurídica das questões que reputa como de importância fundamental e, bem assim, para efeitos de «uma melhor aplicação do direito», fundada no erro de julgamento, dada a incorreta interpretação e aplicação, mormente do disposto nos arts. 02.º, 07.º, 08.º, 45.º, n.º 3, 87.º, n.º 2, 90.º e 102.º, n.º 5, do CPTA [na redação anterior à introduzida pelo DL n.º 214-G/2015], 351.º, 562.º, e 566.º do Código Civil [CC], 06.º, 411.º, 590.º e 607.º, n.º 3, do Código de Processo Civil [CPC], 20.º da Constituição da República Portuguesa [CRP], 75.º do Código dos Contratos Públicos [CCP] e 03.º do Código Comercial [CCom], e, bem assim, do demais quadro principiológico invocado.

3. O R. devidamente notificado produziu contra-alegações em sede de recurso de revista [cfr. fls. 1214/1226], nelas pugnando, desde logo, pela sua não admissão. 
Apreciando:

4. Dispõe-se no n.º 1 do art. 150.º do CPTA que «[d]as decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito».

5. Do referido preceito extrai-se, assim, que as decisões proferidas pelos TCA’s no uso dos poderes conferidos pelo art. 149.º do CPTA, conhecendo em segundo grau de jurisdição, não são, em regra, suscetíveis de recurso ordinário, dado a sua admissibilidade apenas poder ter lugar quando: i) esteja em causa apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, revista de importância fundamental; ou, ii) o recurso revelar ser claramente necessário para uma melhor aplicação do direito.

6. O TAF/PNF, apreciando a pretensão indemnizatória deduzida pela A., aqui recorrida, julgou-a procedente, condenando o R. no pagamento àquela do montante de 82.905,01 €, acrescido de juros de mora desde a citação, para tal colhendo-se da argumentação expendida que «existem nos autos elementos objetivos suficientes que permitem concluir que a autora teria direito a ser adjudicatária do contrato em causa», assistindo à A. o «direito a ser indemnizada por não ser possível executar o contrato», indemnização essa que foi computada no valor supra referido, porquanto não tendo a A.

executado o contrato isso «significa que não teve que suportar os respetivos custos e riscos que lhe são associados» então o «valor a reconhecer à autora a título de indemnização não pode corresponder ao preço da sua proposta, mas ao benefício económico previsível que deixou de obter pela impossibilidade de executar esse contrato», pelo que considerando os elementos apurados na instrução realizada nos autos, mormente a rentabilidade da A. neles apurada, «se tivermos em consideração o preço global da proposta da autora, € 458 481,01, tal significa que a rentabilidade esperada por esta seria de € 87 661,57, valor que por ser superior ao peticionado deverá ser reduzido para € 82 905,01». E quanto ao pedido relativo aos juros julgou que «o que está em causa nos presentes autos é o pagamento de uma indemnização pelo facto da impossibilidade de a autora poder ver satisfeita a sua pretensão. Visa-se, como se referiu, colocar a autora na posição de mercado que estaria caso executasse o contrato em causa. … Os montantes em causa não têm, portanto, natureza contratual, mas antes indemnizatória, o que releva designadamente para cálculo dos juros de mora. … Portanto, como conclui a entidade demandada não é possível satisfazer o pedido de pagamento de juros comerciais».

7. O TCA/N revogou em parte a sentença do TAF/PNF, reduzindo o valor da indemnização a arbitrar à A., extraindo-se da sua fundamentação que «a norma inserta no art. 45.º, n.º 3 não visa a convolação do presente processo em ação de responsabilidade civil extracontratual, destinada a cobrir todos os danos que possam ter resultado da atuação ilegítima da Administração. … Do que se trata, antes, como já vimos, é de assegurar ao concorrente uma indemnização pelos danos resultantes da frustração da execução, ressarcindo aquilo que se denomina de “expropriação do direito à execução”, e não os danos emergentes e lucros cessantes em razão da prática do ato ilegal anulado. … Em situações como a dos autos, a fixação do quantum indemnizatório traduz um exercício de difícil concretização para o julgador. … Na verdade, determinar o quantum indemnizatório justo a arbitrar como forma de compensar a perda de oportunidade da Autora em ver repetido o procedimento concursal e reavaliada a sua proposta é uma tarefa difícil, não existindo, sequer, grande auxílio jurisprudencial, por serem ainda escassas as decisões proferidas neste âmbito. … De qualquer forma, impõe-se ter presente e ponderar, designadamente, sobre a natureza do procedimento concursal, valor da proposta excluída, números de candidatos e o tipo de ilegalidade em que incorreu a Administração na sua atuação», pelo que «[p]onderando conjugadamente o que se explanou, e sublinhando que não se está já a proceder a qualquer decisão sobre lucros cessantes, em razão do ato anulado, nem à determinação de danos emergentes do mesmo ato, mas, simplesmente, à fixação, através de um juízo equitativo, da compensação devida pela perda da situação jurídica cujo restabelecimento a execução da sentença lhe teria proporcionado, considera-se equilibrado computar essa indemnização no valor de € 25,000,00 [vinte e cinco mil euros], montante que se afigura equitativo e coerente com a configuração que é dada ao dano que se pretende ressarcir e que se traduz na perda de uma oportunidade de ganho».

8. Compulsados os autos importa, destarte, apreciar «preliminar» e «sumariamente» se se verificam os pressupostos de admissibilidade referidos no n.º 1 do citado art. 150.º do CPTA, ou seja, se está em causa uma questão que «pela sua relevância jurídica ou social» assume «importância fundamental», ou se a sua apreciação por este Supremo Tribunal é «claramente necessária para uma melhor aplicação do direito».

9. A jurisprudência desta formação tem considerado que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo n.º 1 do art. 150.º do CPTA, se verifica quando, designadamente se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina.

10. E a admissão da revista fundada na melhor aplicação do direito prende-se com situações respeitantes a matérias relevantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objetivo.

11. Entre as quaestiones juris colocadas na presente revista contam-se as da adequação/âmbito do meio contencioso e da operatividade do mecanismo do art. 45.º do CPTA ex vi do art. 102.º, n.º 5, do CPTA, bem como da determinação, em face do juízo anulatório do ato de adjudicação por ilegal preterição do concorrente lesado em procedimento pré-contratual de direito público, do âmbito do dano ressarcível, designadamente, definir se a indemnização a cargo da entidade adjudicante se cinge ao interesse contratual negativo ou se abrange o interesse contratual positivo e em que extensão.

12. Ora em si mesma temos que, desde logo, a questão do âmbito do dano ressarcível apresenta-se como de elevada complexidade jurídica [cfr., entre ouros, os Acs. do STA/Formação de Admissão Preliminar de 15.05.2014 - Proc. n.º 01403/12, de 25.03.2021 - Proc. n.º 01676/14.7BEPRT-A], visto envolver a concatenação de instrumentos normativos de fonte diferenciada, e que, nos seus elementos essenciais, tem virtualidade de replicação em termos substancialmente idênticos num número indeterminado de casos, mostrando-se, assim, para a comunidade jurídica como útil e necessário o seu aprofundamento e a sua devida dilucidação por parte deste Supremo Tribunal, como garantia de uniformização do direito nas vestes da sua aplicação prática.

13. Daí que ponderadas as críticas acometidas pela A., ora recorrente, à solução acolhida no acórdão recorrido e cientes de que esta, envolvendo matérias dotadas de relevância e de complexidade, não está, prima facie, imune à dúvida, nem se apresenta como isenta de controvérsia como o indicia o entendimento oposto das instâncias, impõe-se que o juízo impugnado seja objeto de uma análise aprofundada e da devida reponderação por este Supremo por forma a, assim, serem dissipadas as dúvidas que aquele juízo aporta.

14. Flui do exposto a necessidade de intervenção clarificadora deste Supremo Tribunal, e daí que se justifique a admissão da revista.

DECISÃO

Nestes termos e de harmonia com o disposto no art. 150.º do CPTA, acordam os juízes da formação de apreciação preliminar da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal em admitir a revista.

Sem custas.

D.N..

Lisboa, 24 de junho de 2021

[O relator consigna e atesta, que nos termos do disposto no art. 15.º-A do DL n.º 10-A/2020, de 13.03, aditado pelo art. 03.º do DL n.º 20/2020, de 01.05, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento, o Conselheiro Jorge Artur Madeira dos Santos e a Conselheira Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa]

Carlos Luís Medeiros de Carvalho