Processo 00624/20.0BEAVR-A

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:* *
I – RELATÓRIO

AL., devidamente identificada nos autos, vem intentar o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença promanada pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro no âmbito da presente Ação que, em 16.11.2021, julgou procedente a suscitada exceção de ilegitimidade processual do Autor, com a consequente absolvição da instância dos Réus.

Alegando, o Recorrente formulou as seguintes conclusões: “(…)

1.

A decisão recorrida enferma de erro de julgamento, violando por errada interpretação e aplicação o disposto no artigo artigos 52.°, n.° 3, da CRP e 9.°, n.° 2, do CPTA do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

2.

Vejamos, veio o Tribunal a quo decidir que:

“ (...) tratando-se o autor de uma pessoa singular e não vindo alegada a titularidade de um interesse direto e pessoal, arredada fica a aplicabilidade da al. a) do nº.1; sequer invocada (e menos demonstrada) a sua condição de eleitor recenseado na circunscrição correspondente à autarquia local responsável pela adoção de um dos actos impugnados, sequer nesta parte se poderia convocar a legitimidade conferida pelo nº. 2 do citado art. 55º.

Na realidade, muito embora alegue, na petição inicial, a sua condição de cidadão recenseado, facto é que, novamente, não logra o autor identificar a respectiva circunscrição eleitoral. Nem sequer, por outro lado, tanto quanto resulta da identificação do acto que o autor efetuou na petição inicial, se indicou uma deliberação adotada pelo órgão da autarquia local correspondente à circunscrição onde o autor se encontre recenseado - com o que, definitivamente, se arreda a hipótese de aplicação da norma prevista naquele número 2. ”(...)

3.

Ora, não podemos concordar com a posição do Tribunal a quo, quando diz não ser o Recorrente parte legítima, porquanto, não demonstrou a sua qualidade de eleitor, mas apenas de cidadão nacional.

4.

Não o fez, nem tinha de o fazer, isto porque a qualidade de eleitor não é requisito subjetivo-formal da legitimidade ativa enquadrada pelos artigos 52.°, n.° 3, da CRP e 9.°, n.° 2, do CPTA, os quais conformam a legitimidade ativa do ator popular no caso sub judice, condição já por diversas vezes confirmada pela jurisprudência administrativa.

5.

As disposições legais que regulamentam o exercício do direito de ação popular não podem simplesmente apoiar-se na localização sistemática do artigo 52.°, n.°3, da CRP (a qual se justifica pela sua génese no ordenamento jurídico português) e dissociar-se da natureza e ratio do direito em causa: trata-se de uma ação processual que é, antes de mais, uma manifestação do direito fundamental de acesso à justiça - artigo 20.° da CRP - na vertente de tutela de bens coletivos e cuja máxima efetividade do direito fundamental em causa justifica a amplificação da legitimidade do autor popular.

6.

Relembra-se o Tribunal a quo a possibilidade de um cidadão estrangeiro, não eleitor em Portugal, exercer o direito de ação popular, pelo que, como poderá então restringir ao A., cidadão nacional, esse direito só por não ser eleitor?

Mais, a amplificação da legitimidade do ator popular é manifesta no âmbito da legislação ambiental (cfr. artigo 7.°, n.° 2, al. a) da LBA), a par das exigências previstas no artigo 9.°, n.° 3 da Convenção da Comissão Económica para a Europa das Nações Unidas (CEE/ONU) sobre o Acesso à Informação, Participação do Público no Processo de Tomada de Decisão e Acesso à Justiça em Matéria de Ambiente, mais conhecida por Convenção Aarhus, que vincula o Estado Português e a União Europeia.

8.

Acresce ainda ao referido, quanto à finalidade do direito de ação popular, a qual é o meio constitucionalmente privilegiado para defesa de interesses difusos, e, em particular, da qualidade de vida e do ambiente [cfr. artigos 52°, n.° 3, alínea a), da Constituição da República Portuguesa e 1°, n.° 1, da Lei n.° 83/95, de 31 de agosto (Lei de Ação Popular)].

9.

De resto, nesta matéria, é inquestionável a Lei n.° 19/2014, de 14 de abril, quando se reporta à legitimidade prevê, sob a epígrafe “Direitos processuais em matéria de ambiente”, no artigo 7°, n.° 1 que “A todos é reconhecido o direito à tutela plena e efetiva dos seus direitos e interesses legalmente protegidos em matéria de ambiente.”.

10.

Ou seja, o modelo seguido na Lei n.° 19/2014, de 14 de abril centra a defesa do ambiente a cargo da cidadania, ou seja, o legislador pretendeu assimilar o direito ao ambiente nos “direitos de personalidade”, cuja tutela plena e efetiva deve ser exercida pelos cidadãos.

11.

Concluímos, portanto, que o Requerente., ao abrigo dos art.°s 9°, n.° 2 do CPTA, por referência aos art.°s 15°, n.° 1 e 52°, n.° 3 da CRP e 2°, n.° 1 da Lei n.° 83/95, de 31 de agosto é parte legítima pelo que o Tribunal a quo ao ter julgado o contrário violou essas disposições legais

Assim, e sem prejuízo do disposto no art. 149° do CPTA, deverá este Venerando Tribunal, ex vi n° 4 do art. 712° do CPC (por remissão dos arts. 1° e 140° do CPTA), revogar o douto acórdão recorrido, decretando a legitimidade do Requerente, e ordenar a baixa dos autos ao tribunal de 1a instância, para que se proceda à normal tramitação dos autos (…)”.*
Notificados que foram para o efeito, os Recorridos INFRAESTRUTURAS DE PORTUGAL e MUNICÍPIO (...) produziram contra-alegações, ambos defendendo o decidido quanto à procedência da matéria excetiva em causa.*
O Tribunal a quo proferiu despacho de admissão do recurso, fixando os seus efeitos e o modo de subida.*
O/A Digno[a] Magistrado[a] do Ministério Público junto deste Tribunal Superior emitiu parecer no sentido da improcedência do presente recurso.*
Com dispensa de vistos prévios, cumpre, pois, apreciar e decidir, já que nada a tal obsta.* *
II – DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A DECIDIR

O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, de acordo com o disposto nos artigos 144.º n.º 2 e 146.º n.º 4 do C.P.T.A. e dos artigos 5.º, 608.º n.º 2, 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º do novo CPC ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA.

Neste pressuposto, a questão essencial a dirimir resume-se a saber se a sentença recorrida, ao julgar nos termos e com o alcance descritos no ponto I) do presente Acórdão, incorreu em erro de julgamento de direito, “(…) por errada interpretação e aplicação o disposto no artigo artigos 52.°, n.° 3, da CRP e 9.°, n.° 2, do CPTA do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (…)”.

Assim sendo, esta será a questão a apreciar e decidir.* *
III – FUNDAMENTAÇÃO

III.1 – DE FACTO

O Tribunal a quo não fixou factos, em face do que aqui se impõe estabelecer a matéria de facto, rectius, ocorrências processuais, mais relevante à decisão a proferir:

A. Em 05.01.2021, AL. intentou a presente ação no Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro [cfr. fls. 1 e seguintes dos autos -suporte digital -, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].

B. Nela demandou a (i) Infraestruturas de Portugal e o (ii) MUNICÍPIO (...) [idem];

C. E formulou o seguinte petitório: “(…)

Nestes termos e nos melhores de direito, a anulação do ato que delibera o novo traçado da concordância da linha ferroviária mediante a elaboração de um projeto de compensação do atravessamento do plano de água do Travassinho, sobre o CM1714 e represa em Travasso (Solução 2). (…)” [idem].

D. Em 16.11.2021, o T.A.F. de Aveiro promanou decisão judicial a julgar procedente a suscitada exceção de legitimidade processual ativa do Autor [cfr. fls. 243 e seguintes dos autos – suporte digital – cujo teor se dá por integralmente reproduzido];

F) Sobre esta decisão judicial sobreveio, em 20.12.2021, o presente recurso jurisdicional [cfr. fls. 260 e seguintes dos autos – suporte digital – cujo teor se dá por integralmente reproduzido].

*

III.2 - DO DIREITO

O dissídio subsistente nos presentes autos traduz-se em determinar se a sentença recorrida incorreu [ou não] em erro de julgamento de direito quanto à decidida procedência da exceção de ilegitimidade processual do Autor, aqui Recorrente.

Realmente, o Autor intentou a presente ação visando a anulação do ato que “(…) ato que delibera o novo traçado da concordância da linha ferroviária mediante a elaboração de um projeto de compensação do atravessamento do plano de água do Travassinho, sobre o CM1714 e represa em Travasso (Solução 2) (…)”, tendo invocado a seu favor, fundamentalmente, a legitimidade processual que deriva do disposto nos artigos 52º, nº 3 da CRP, 2º da Lei 83/95, e artigo 9º, nº 2 do C.P.T.A.

Todavia, o T.A.F. de Aveiro entendeu que o Autor carecia de legitimidade processual para intervir nos autos, e, consequentemente, absolveu os Réus da instância.

Fê-lo, desde logo, por entender que a situação processual do Autor não era subsumível, por falta da respetiva alegação, ao disposto na alínea a) do nº.1 do artigo 55º do C.P.T.A., bem como não era integrável no domínio da estatuição vertida no nº.2 da normação em epígrafe, desta feita, por falta de alegação e demonstração da sua condição de eleitor recenseado na circunscrição correspondente à autarquia local responsável pela adoção de um dos actos impugnados.

Fê-lo ainda por considerar que não assistia ao Autor a legitimidade popular preconizada na alínea f) do nº.1 do artigo 55º do C.P.T.A - que remete para o disposto no nº.2 do artigo 9º- , pois o argumentário invocado no libelo inicial reconduzia-se meramente à “defesa da legalidade objetiva”, o que não cabe na previsão contida no art. 9.º, n.º 2, por não configurar um “interesse difuso”, para além de não se mostrar sustentada a qualidade de que o autor se arroga em matéria de salvaguarda do ambiente.

Ora, a Recorrente insurge-se contra o assim decidido com base no entendimento, no mais essencial, de que (i) “(…) a qualidade de eleitor não é requisito subjetivo-formal da legitimidade ativa enquadrada pelos artigos 52.°, n.° 3, da CRP e 9.°, n.° 2, do CPTA, os quais conformam a legitimidade ativa do ator popular no caso sub judice, condição já por diversas vezes confirmada pela jurisprudência administrativa (…)” e de que a (ii) a presente ação é “(…) uma manifestação do direito fundamental de acesso à justiça - artigo 20.° da CRP - na vertente de tutela de bens coletivos e cuja máxima efetividade do direito fundamental em causa justifica a amplificação da legitimidade do autor popular (…)”, ademais e especialmente, no domínio da proteção do ambiente, para a qual o legislador, no modelo seguido na Lei n.º 19/2014, de 14 de abril, “(…) pretendeu assimilar o direito ao ambiente nos “direitos de personalidade”, cuja tutela plena e efetiva deve ser exercida pelos cidadãos (…)”.

Adiante-se, desde já, que o presente recurso jurisdicional vingará.

Realmente, e com reporte ao primeiro fundamento recursivo, supra elencado, cabe notar que, no aresto do S.T.A de 25.03.2004, tirado no processo nº. 01581/03, considerou-se a demonstração da detenção plena de direitos civis e políticos por parte do Autor popular basta-se com a comprovação da sua inscrição no recenseamento eleitoral.

Atualmente, não existe recenseamento eleitoral independente do cartão de cidadão.

Assim, quer pela demonstração autónoma da inscrição no recenseamento eleitoral, quer pela junção do cartão de cidadão aos autos, é atingível a detenção plena de direitos civis e políticos por parte do Autor popular.

No caso versado, os autos mostram-nos, concretamente, os documentos juntos com o libelo inicial, que o Autor popular demonstrou a sua condição de exercício de direitos civis e políticos por ambas as formas admissíveis, não sendo, por isso, de acompanhar o caminho trilhado na decisão judicial recorrida no domínio em análise.

Por sua vez, e já com reporte ao segundo argumento aduzido no presente recurso, cabe notar a verificação da legitimidade processual do Autor depende[rá] da sua alegação (i) de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesada pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos ou (ii) da invocação de valores constitucionais integrados no campo de proteção preconizado no nº. 2 do artigo 9º do C.P.T.A.

Pois bem, escrutinado o libelo inicial, logo se constata que o Autor - que é um particular – estriba a sua pretensão impugnatória no entendimento de que o ato impugnado viola o disposto nos artigos 21, nº.1 e 22º, nº.1 dos Regimes Jurídicos da REN e RAN, respetivamente, bem como o disposto no artigo 4º, da Lei n.º 83/95, de 31 de agosto, que regula o Direito de Participação Procedimental e Ação Popular [LAP].

Ora, o Autor não invoca nenhum benefício direto – imediata repercussão na sua esfera jurídica - e pessoal - ganho de utilidade ou vantagem - na procedência da sua pretensão da anulação do (…) ato que delibera o novo traçado da concordância da linha ferroviária mediante a elaboração de um projeto de compensação do atravessamento do plano de água do Travassinho, sobre o CM1714 e represa em Travasso (Solução 2) (…)”.

Daí que não estejam reunidas as condições para se caracterizar o interesse do Autor como sendo “direto e pessoal” na impugnação do ato administrativo visado nos autos, o que afasta a previsão vertida na alínea a) do nº.1 do artigo 55º do C.P.T.A.

Porém, não se pode ignorar que é reconhecida a qualquer pessoa legitimidade processual para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, assim como para promover a execução das correspondentes decisões jurisdicionais.

De facto, é o seguinte o teor do nº. 2 do artigo 9º do C.P.T.A: “(…)

2 - Independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, assim como para promover a execução das correspondentes decisões jurisdicionais (…)”.

O regime vertido no supracitado nº 2 – que é aplicável a quem não possua interesse pessoal e direto na relação material controvertida – reconhece, pois, a qualquer pessoa, às associações e fundações defensoras dos interesses em causa, às autarquias locais e ao Ministério Público, uma legitimidade impessoal ou social, para defesa de certos bens ou valores legal ou constitucionalmente protegidos, independentemente de ter existido ou venha a existir a possibilidade de verificação de uma lesão específica da sua esfera jurídica.

Na análise deste preceito, Gomes Canotilho e Vital moreira [in Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª. edição, páginas 281 a 283], escrevem: "O objeto da ação popular é, antes de mais, a defesa de interesses difusos".

Os interesses difusos são os interesses juridicamente reconhecidos de uma pluralidade indeterminada ou indeterminável de sujeitos que, potencialmente, pode incluir todos os participantes da comunidade geral de referência, o ordenamento geral cuja normatividade protege tal tipo de interesse, ou seja é aquele que afeta um grupo, categoria ou classe que carece de organização e surge como consequência da existência de setores de relações jurídicas com repercussão num grupo mais ou menos extenso de pessoas alheias à titularidade das relações jurídicas [cfr. neste sentido Luís Filipe Colaço Antunes, in A Tutela do interesses difusos em Direito Administrativo, pp. 20 e segs. e "Almagro, in "Legitimacion Y amparo constitucional, in RDP, n.º 4, pp. 647].

Porque assim é, quanto ao enunciado legal dos sujeitos e entidades aos quais é concedida a legitimidade popular, a atribuição desta legitimidade implica um significativo reforço do papel dos tribunais na tutela dos direitos difusos.

“Quando a função de solicitar a tutela jurisdicional desses interesses é atribuída a um órgão público (como, por exemplo, o Ministério Público ou o Ombudsman), isso implica uma definição pelo poder legislativo das entidades legitimadas para o exercício dessa tutela e não concede ao tribunal da ação qualquer controlo sobre a adequação da representação assumida por estas entidades. Pelo contrário, quando essa mesma legitimidade é atribuída a cidadãos e a organizações, o tribunal tem de verificar a adequação da representação reclamada pelo particular ou pela organização e a inclusão dos interesses em causa nas atribuições e objetivos estatutários da organização demandante.” [cfr. Miguel Teixeira de Sousa, “A legitimidade popular na tutela dos interesses difusos”, LEX, 2003, pág. 122].

Pois que não pode o interesse difuso ser confundido com qualquer outro interesse, como seja, o interesse público.

Apesar de alguma coincidência, os interesses públicos são os interesses gerais de uma coletividade e os interesses difusos são aferidos pelas necessidades efetivas que por eles são ou deviam ser satisfeitas aos membros de uma coletividade.

Os “interesses públicos, porque correspondem (em termos ideais, pelo menos) aos interesses gerais de uma coletividade, abstraem dos interesses individuais que são ou podem ser satisfeitos. Os interesses públicos aferem-se pelas necessidades gerais da coletividade, pelo que, ainda que seja apenas o interesse de um único indivíduo, esta satisfação corresponde a um interesse publico se ela for imposta por aquelas necessidades gerais. Em contrapartida, os interesses difusos só são delimitáveis em função das necessidades concretamente satisfeitas aos membros de uma coletividade: como esses interesses se desdobram numa dimensão individual e numa dimensão supra-individual, não há interesses difusos que não satisfaçam efetivamente uma necessidade de todos e de cada um dos membros da coletividade. Assim, enquanto os interesses públicos são os interesses gerais da coletividade, os interesses difusos são os interesses de todos aqueles que veem as suas necessidades concretamente satisfeitas como membros de uma coletividade.” [cfr. Miguel Teixeira de Sousa, obra cit., pág. 31-32].

Ora, estando intimamente ligado o campo de ação preconizado no nº. 2 do artigo 9º do C.P.T.A. com a defesa dos chamados interesses difusos, isto é de interesses que não se reportam a pessoas individualmente identificadas, não podendo por elas ser apropriados, impõe-se in casu que o Recorrente projete os interesses que, alegadamente, vêm defender, num universo indistinto de interessados.

Neste domínio, cabe notar que o objectivo primordial que o Recorrente visa atingir com a dedução da presente ação é a desintegração jurídica de um ato que promove a elaboração de um novo plano de compensação do atravessamento do plano de água do Travassinho de forma a obstar à prática de eventual ilegalidade urbanística.

Porém, é inverídico que o Autor não alegue que, em consequência da ameaça ou violação do interesse urbanístico, a qualidade de vida dos cidadãos da (...) não resulte lesada.

De facto, tal exposição revela-se perfeitamente patente no artigo 52º do libelo inicial, cujo teor ora acompanhamos de perto: “(…) o requerente é um cidadão português, morador e recenseado no concelho da (...), no gozo normal dos seus direitos civis e políticos, que em defesa de interesses de toda a comunidade, e dos cidadãos da (...) prevê que os mesmo serão afetados pela alegada ilegalidade urbanística, que resultam muito bem caracterizadas na declaração de voto efetuadas na ata nº 16/2020 pelas Senhoras Vereadoras da Coligação “Juntos pelo Concelho da (...)” [destaque nosso]: “Rasgar esta nova via ferroviária no concelho tem impactos que somos obrigados a sinalizar, como a secundarização da Estação da (...), com a sua menorização a um mero ponto de passagem. Mas ainda mais importante do que olhar apenas para a Estação da (...) é relevante pensar no impacto do definhamento da Ferrovia no concelho. Convivemos com o desrespeito pelos utilizadores - de todas as idades - causado pelas inadaptadas plataformas de acesso aos comboios. Perdemos a Linha dedicada ao Porto Marítimo e à Figueira da Foz. Aguardámos por definições de projeto e calendarização de intervenções na envolvente aos espaços da Infraestruturas de Portugal. Perdemos empregos ligados à Ferrovia. Vivemos sitiados entre passagens superiores cuja localização periférica já não serve os interesses de mobilidade da população. Assistimos à degradação e à inutilização de espaços públicos que condicionam a nossa paisagem, a nossa cara enquanto concelho. Esmorecemos na nossa identidade ligada à forte presença e influência da ferrovia no dia-a-dia da população. Antevemos a total degradação de zonas férteis e de regadio pelo traçado da nova linha. Percebemos o impacto negativo na vida de famílias inteiras que escolheram viver em zona rural e que agora se verão forçadas a conviver com o ruído ensurdecedor da passagem de comboios de mercadorias com mais de 700m a distâncias muito próximas das suas habitações (…)”.

Como se pode constatar, não só vem invocada a projeção dos efeitos da violação do interesse urbanístico na comunidade, como ainda vem suficientemente caracterizada tal ofensa em matéria de qualidade de vida dos cidadãos da (...).

Temos, pois, assim que a violação do interesse urbanístico aqui em causa atinge uma dimensão interventiva não circunscrita à esfera jurídica do Autor, repercutindo-se ademais perante os cidadãos da (...), o que permite concluir que os eventuais benefícios que poderão advir da procedência da presente ação serão igualmente obtidos por estes.

Em conformidade com o exposto, entende-se que, atenta a particular conformação e natureza da legitimidade popular, a que subjaz a defesa de interesses públicos, que se mostra aqui caracterizado um interesse difuso que legitima o direito que a intervenção popular postula.

E assim é, então dúvidas não podem subsistir que o Recorrente goza de legitimidade processual ativa, aferida na vertente da proteção de interesses difusos, para intervir em juízo.

Assim deriva, naturalmente, que se impõe conceder provimento ao presente recurso, devendo ser revogado a decisão judicial recorrida e determinada a baixa dos autos à 1ª instância, para que aí prossigam os seus ulteriores trâmites processuais se nada mais obstar.

Ao que se provirá no dispositivo.* *
IV – DISPOSITIVO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Administrativa deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202º da CRP, em CONCEDER PROVIMENTO ao recurso jurisdicional “sub judice”, revogar a sentença recorrida e determinar a baixa dos autos à 1ª instância, para que aí prossigam os seus ulteriores trâmites processuais se nada mais obstar.*
 Custas pela parte vencida a final.*
Registe e Notifique-se. * *
Porto, 08 de abril de 2022,

Ricardo de Oliveira e Sousa

Rogério Martins

Luís Migueis Garcia