Processo 01978/22.9BELRS

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), com sede em Lisboa;

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A..., S.A., …, recorre de sentença, proferida no Tribunal Tributário (TT) de Lisboa, em 28 de junho de 2023, que julgou improcedente impugnação judicial, sequente a indeferimento de reclamação graciosa, versando autoliquidação, de Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético (CESE), referente ao ano de 2017.

A recorrente (rte) produziu alegação e concluiu: «

A) O objeto do Recurso é constituído pela Sentença proferida nos autos de Impugnação Judicial n.° 1978/22.9BELRS, em 28 de junho de 2023, no segmento decisório dedicado à apreciação do mérito da causa e à consequente condenação da Recorrente em custas, concordando-se com a Sentença recorrida na parte em que o Tribunal a quo determina a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça.

B) A Recorrente entende que a Sentença recorrida incorre em vício de erro de julgamento no que tange à apreciação da alegada violação do princípio e regra da especificação orçamental.

C) Considerando o que antecede, entendeu o STA - e, portanto, o Tribunal a quo - que, “Na impugnação judicial cuja decisão agora se aprecia em sede de recurso foi também suscitada uma questão ainda não tratada na jurisprudência antes invocada, a saber: a alegada violação do princípio da especificação orçamental, i.e. o facto de a CESE e as respectivas receitas não estarem alegadamente orçamentadas nos termos exigidos pelo artigo 17.º da Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n .º 151/2015, de 11 de Setembro) e, como tal, daí resultar, consequentemente, um vício de inconstitucionalidade por violação do artigo 105° da C R P.”.

D) De acordo com o mencionado aresto citado na Sentença recorrida, “Sobre este específico fundamento da impugnação, que o Tribunal a quo igualmente julgou improcedente, sustentou-se a decisão recorrida nos seguintes argumentos.

Primeiro, no princípio da plenitude orçamental ou da plenitude do Orçamento do Estado. De acordo com este princípio, o que as regras da alínea a) do n.° 1 e do n.° 3 do artigo 105.º da CRP pretendem impedir é a desorçamentação de verbas e não eventuais desacertos quanto às respectivas rubricas de inscrição. E apoiou-se, para o efeito, no acórdão do TC n. ° 414/2011. Segundo, invocou a suficiência da conjugação dos critérios da classificação do tributo como contribuição, da autonomia do FSSSE decorrente do seu regime legal (Decreto-Lei n. ° 55/2014, de 9 de Abril), dos critérios legais de incidência objectiva da CESE e da previsão das receitas (globais) do FSSSE no Mapa V do orçamento, e assim fundamentou, in casu, o respeito pelo princípio da suficiência da especificação orçamental. (...) Ora, para além de acompanharmos os fundamentos da decisão recorrida, aditamos ainda uma terceira razão pela qual o recurso há-de também improceder quanto a este fundamento. Um argumento extraído da jurisprudência constitucional sobre a interpretação do princípio da especificidade orçamental, segundo a qual, para efeitos constitucionais (designadamente do exercício de poderes reservados ao Parlamento no âmbito do orçamental), este princípio é relevante, sobretudo, para efeitos de despesas e não tanto de orçamentação de receitas. Neste sentido v. acórdão n .º 206/87, no qual pode ler-se o seguinte: « [...] A análise, ainda que superficial, deste preceito [à data, artigo 108.°, n. ° 1, al. a) e n.

° 5 da CRP] logo mostra que a CRP se preocupa muito mais em precisar o grau de especificação das despesas que o grau de especificação das receitas, talvez porque, no respeitante às receitas, e uma vez discriminadas as suas fontes, uma maior ou menor especificação, para além disso - e diferentemente do que sucede com as despesas - é desprovida de consequências jurídicas de qualquer ordem, pelo menos para o Estado. Assim é que, por exemplo, a cobrança de receitas pode ser efectuada mesmo para além do montante inscrito (artigo 17. °, n.º 2, da Lei n.° 40/83) [...]». Ora, mantendo-se hoje em vigor, quer uma redacção semelhante das normas constitucionais em matéria de exigência constitucional quanto à discriminação de receitas e despesas do Estado [a actual alínea a) do n.° 1 do artigo 105. ° da CRP)], quer uma formulação normativa idêntica quanto à admissibilidade em sede de LEO de liquidação e cobrança de receitas para além do previsto na respectiva inscrição orçamental, devemos considerar que se mantém válida a interpretação jurisprudencial veiculada no aresto antes mencionado quanto à relativa desconsideração para efeitos jurídicos das exigências de especificação orçamental em matéria de receitas".

E) Conclui o Tribunal a quo, em face da jurisprudência supra citada, que «não se verifica a violação do princípio da discriminação e da especificação orçamentais nos termos aduzidos pela impugnante e, em consequência, não se verifica a violação dos princípios da publicidade, da transparência, da unidade e da universalidade do O E e dos princípios da proibição de consignação e de compensação.".

F) A receita da CESE - tendo em conta a sua relevância orçamental e a sua natureza - não se encontra devida e suficientemente orçamentada à luz do princípio da discriminação orçamental, previsto pelo disposto no artigo 105.°, n.° 1, da CRP, e da regra da especificação orçamental, decorrente do artigo 105.°, n.° 3 da CRP e do artigo 17.° da LEO, quer - para o que aqui releva - na Lei do Orçamento do Estado de 2014, quer na Lei do Orçamento do Estado para 2017.

G) Com efeito, a receita da CESE, na Lei do Orçamento do Estado para 2014, não é mencionada, especificamente, nem nos mapas orçamentais, nem nos desenvolvimentos orçamentais, concluindo-se que não se encontra inscrita de modo desagregado em nenhum mapa orçamental, do que decorre que, (i) no Orçamento do Estado para 2014 não é possível encontrar a receita da CESE no meio das demais receitas tributárias; (ii) não é, de todo, possível apurar o montante da receita que se previa arrecadar com a CESE; (iii) não foi cumprido o desiderato para o qual foi criada a CESE, isto é, a sua transferência, ainda que parcial, para o FSSSE.

H) Já no que respeita à Lei do Orçamento do Estado para 2017, de acordo com o Tribunal de Contas, a receita da CESE encontra-se englobada no Mapa I, em "impostos diretos diversos", não sendo, porém, possível, extrair o valor concreto previsto arrecadar com a cobrança deste tributo. Tal valor revela-se apenas extrapolável a partir da referência feita à receita global do FSSSE, no Mapa V - 120 milhões. No entanto, a CESE não é a única fonte de receita do FSSSE, pelo que não é possível, sem mais informação, apurar o valor da CESE efetivamente orçamentado neste ano.

I) Nestes termos, é indubitável que ocorreu violação grosseira do princípio da discriminação da regra da especificação orçamental, pois que, embora a receita decorrente da CESE em causa se presuma prevista nas aludidas Leis do Orçamento do Estado - neste caso, por referência aos anos de 2014 e 2017 -, a especificação e o desdobramento orçamental desta receita não respeitam, categoricamente, o disposto na CRP e na LEO.

J) Esta situação (i) permitiu a existência de um crédito orçamental secreto, resultado esse cujo impedimento constitui a razão de ser da previsão do principio da especificação orçamental; (ii) potenciou a aprovação do orçamento sem que os Srs. Deputados tivessem conhecimento do montante da receita cuja cobrança autorizavam; (iii) não permite a fiscalização da execução orçamental, que compete também aos Srs. Deputados realizar, sacrificando o fator de accountability, também inerente à aprovação parlamentar do orçamento anual.

K) Nesta medida, a receita escapou, inevitavelmente, ao crivo parlamentar, uma vez que a votação dos dois orçamentos em crise - e de todos os Orçamentos entre 2014 e 2023 -, foi efetuada sem pleno e cabal conhecimento do montante de receita previsto cobrar a título de CESE, o que é passível de permitir a utilização de verbas públicas para finalidades não previstas na Lei - o que é proibido pela CRP e, também, pela LEO, que determina, quer na redação de 2001, quer na de 2015, a nulidade dos créditos que possibilitem a existência de dotações para utilização confidencial ou para fundos secretos (ainda que essa utilização não se verifique).

L) Assim, a não especificação da receita em crise, concreta e individualizada, nos termos da CRP e da LEO, equivale, em termos práticos, à sua não inscrição - e, portanto, à sua não autorização - no correspondente Mapa da Lei do Orçamento do Estado.

M) Com a entrada em vigor do Código de Procedimento Administrativo (CPA), publicado em 7 de janeiro de 2015, pelo Decreto-Lei n.° 4/2015, o legislador procedeu à anulação da antiga cláusula geral de nulidade do antigo CPA, passando a prever quatro novos casos de nulidade no atual artigo 161.° daquele diploma, de entre os quais a alínea k), onde se dispõe que são nulos “Os atos que criem obrigações pecuniárias não previstas na lei”. Assim, o ato de (auto)liquidação da CESE aqui em apreço enferma de um vício gerador de ilegalidade abstrata, porquanto a sua liquidação e cobrança não terão sido devidamente autorizados em conformidade com a CRP e a LEO, o que está para além da mera inexigibilidade da dívida, sendo mesmo equiparável ao vício de inexistência do tributo.

N) Assim, é forçoso concluir-se que as deficiências de orçamentação da CESE, desde a sua criação até à presente data são tão graves que este tributo deve ter-se, mesmo, por não orçamentado, com a consequente nulidade das respetivas (auto)liquidações, ao abrigo da alínea k) do artigo 161.° do CPA, e, bem assim, do artigo 8.°, n.° 6, da LEO de 2001, do artigo 17.°, n.° 3, da LEO de 2015, do que deriva a nulidade do ato de liquidação controvertido, por padecer de ilegalidade abstrata.

O) No plano normativo, a violação do princípio da especificação orçamental localiza-se, por referência à CESE, em dois momentos fundamentais (i) no momento da criação do Regime jurídico da CESE, com a aprovação do artigo 228.° da Lei do Orçamento do Estado para 2014, e (ii) no momento em que a sua vigência foi, prorrogada, para o ano 2017, por via do artigo 264.°, n.° 2, da Lei n.° 42/2016, de 28 de dezembro.

P) Assim, a violação do princípio da especificação orçamental apresenta-se como uma doença congénita que contamina, em rigor, todas as normas que instituem e regulam a CESE.

Q) Do que antecede, suscita-se a inconstitucionalidade e a ilegalidade, por violação de lei de valor reforçado, (i) da norma que instituiu o regime jurídico da CESE, i.e. da norma resultante do artigo 228.° da Lei n.° 83-C/2013; (ii) da norma que manteve em vigor, no ano 2017, o regime jurídico da CESE, i.e. da norma contida no artigo 264.°, n.° 2, da Lei n.° 42/2016, de 28 de dezembro; (iii) da norma que se retira do artigo 1.

° do regime jurídico da CESE e que define o objeto do tributo;

(iv) da norma que se retira do artigo 2.° do regime jurídico da CESE e que determina a incidência subjetiva do tributo; (v) da norma que se retira do artigo 3.° do regime jurídico da CESE e que determina a incidência objetiva do tributo; (vi) da norma que se retira do artigo 6.° do regime jurídico da CESE e que determina a taxa aplicável; (vii) da norma que se retira do artigo 7.° do regime jurídico da CESE e que determina o procedimento e a forma de liquidação; (viii) da norma que se retira do artigo 8.° do regime jurídico da CESE e que determina o pagamento; (ix) da norma do artigo 11.° do regime jurídico da CESE e que determina a consignação da receita ao FSSSE, bem como (viii) da norma que se retira do artigo 12.° do regime jurídico da CESE e que determina a não dedutibilidade da CESE, no sentido de que são devidos pelo contribuinte e não são nulos créditos tributários da CESE respeitantes ao ano de 2017, quando inexista especificação (ou exista insuficiente especificação) no Mapa V da Lei n.° 42/2016, de 28 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2017) da receita que o Estado previu arrecadar para o FSSSE, por a CESE não ser a única fonte de receita do aludido Fundo.

R) Assim, como se crê ter demonstrado, e se escusa de repetir, o alcance e o propósito da previsão de tal princípio e de tal regra são muito mais largos do que julgou - por remissão - o Tribunal a quo, servindo o próprio princípio de Estado de Direito Democrático. Depois, vimos já que, mesmo que a CESE se tratasse de uma contribuição financeira (no que não se concede), tal circunstância não é apta a aligeirar as exigências dos princípios e regras em causa, porque quer a CRP, quer a LEO, apenas se referem a receitas, e depois porque a sua natureza de receita consignada sempre implicaria, pelo contrário, uma maior exigência discriminativa e especificativa.

S) Com efeito, e contrariamente ao pugnado pelo STA - e, por remissão, pelo Tribunal a quo - da previsão das receitas globais do FSSSE do Mapa V, não resulta a suficiência da discriminação e da especificação realizada no Orçamento em questão, primeiro porque ela é absolutamente inexistente e depois porque, acrescentando a esta equação o facto de estarmos perante receita consignada, as exigências são mais - e não menos - apertadas.

T) Importa, ainda, chamar à colação o teor do recentíssimo Acórdão n.° 411/2022, do Tribunal Constitucional (TC),), no qual o Tribunal Constitucional se dedica à análise da eventual violação do princípio da discriminação e da regra da especificação orçamental, pelo disposto no artigo 11.°, n.° 1, do Regime Jurídico da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético (CESE), no qual, salvo melhor opinião, ao mesmo tempo que se defende que a violação do princípio da discriminação da regra da especificação não poderá ter consequências - nem sequer reflexas - ao nível normativo, se defende que tal violação deverá, porém, inquinar o próprio ato de liquidação do crédito, na medida em que os créditos que lhes subjazem são inválidos.

U) Do que antecede decorre que o TC relega a palavra final para os tribunais tributários, uma vez que, de acordo com o Acórdão em escrutínio, o vício decorrente da violação arguida adere ao ato de liquidação e não à norma que prevê a consignação do tributo, i.e., o 11.°, n.° 1, do RCESE (norma cuja inconstitucionalidade foi suscitada pela ali Recorrente).

V) Em face de tudo quanto antecede, e sem prescindir, a douta sentença recorrida incorreu, nesta parte, em erro de julgamento, devendo, em consequência ser anulada, com todas as consequências legais.

TERMOS EM QUE O PRESENTE RECURSO DEVE SER JULGADO PROCEDENTE, POR PROVADO, COM TODAS AS CONSEQUÊNCIAS LEGAIS, DESIGNADAMENTE A DECLARAÇÃO DE NULIDADE DO ATO DE (AUTO)LIQUIDAÇÃO CONTROVERTIDO E, BEM ASSIM, A DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DAS NORMAS CONTIDAS NOS ARTIGOS 1.°, 2º, 3º, 6.°, 7.°, 8.°, 11° E 12° DO REGIME JURÍDICO DA "CONTRIBUIÇÃO EXTRAORDINÁRIA SOBRE O SECTOR ENERGÉTICO ” (CRIADA PELO ARTIGO 228° da Lei n.° 83°-C/2013, de 31 DE DEZEMBRO), EM VIGOR EM 2017 ATRAVÉS DO ARTIGO 264°, N.° 2, DA LEI N.° 42/2016, DE 28 DE DEZEMBRO, NO SENTIDO DE QUE SÃO DEVIDOS PELO CONTRIBUINTE E NÃO SÃO NULOS CRÉDITOS TRIBUTÁRIOS DA CESE RESPEITANTES AO ANO DE 2017, QUANDO INEXISTA ESPECIFICAÇÃO (OU EXISTA INSUFICIENTE ESPECIFICAÇÃO) NO MAPA V DA LEI Nº 42º/2016 DE 28 DE DEZEMBRO (LEI DO ORÇAMENTO DE ESTADO PARA 2017) DA RECEITA QUE O ESTADO PREVIU ARRECADAR PARA O FSSSE, POR A CESE NÃO SER A ÚNICA FONTE DE RECEITA DO ALUDIDO FUNDO E BEM ASSIM,

DAQUELAS CONTIDAS NOS ARTIGOS 228.° DA LEI N.° 83°-C/2013, DE 31 DE DEZEMBRO E 264.°, N.° 2, DA LEI N.° 42/2016, DE 28 DE DEZEMBRO E, AINDA, O REEMBOLSO DOS MONTANTES INDEVIDAMENTE PAGOS, ACRESCIDOS DE JUROS INDEMNIZATÓRIOS, À TAXA LEGAL.

POR FIM, NESTES TERMOS, E NOS MAIS DE DIREITO APLICÁVEIS, SEMPRE COM O DOUTO SUPRIMENTO DE V. EXAS., REQUER-SE QUE SEJA DETERMINADA, AO ABRIGO DO DISPOSTO NO N.° 7 DO ARTIGO 6.° DO RCP, A DISPENSA DO PAGAMENTO DO REMANESCENTE DA TAXA DE JUSTIÇA.»

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Não aconteceu a formalização de contra-alegações.

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O Exmo. Procurador-geral-adjunto emitiu parecer, no sentido de ser negado provimento ao recurso.
 Além do mais, expendeu: «

Já foi objecto de amplo labor da jurisprudência dos tribunais superiores o conhecimento sobre a legalidade e conformidade constitucional da CESE e o considerar que esta contribuição não padece dos vícios que a impugnante invoca.

V. neste sentido a indicação jurisprudencial efectuada pela sentença, a que pode acrescer, entre outros, os acórdãos do STA nº 0810/18.2BESNT de 2/2/2022 e 01074/22.9BEPRT de 11/10/2023, ambos in www.dgsi.pt.

Bem como, entre outros, as decisões do T. Constitucional proferidas, respectivamente, nos processos nº 152/2013, de 15/5/2013; nº 7/2019 de 8/1/2019; nº 411/2022 de 26/5/2022; nº 580/2022 de 21/9/2022 e nº 720/2023 de 25/10/2023, todos in tribunalconstitucional.pt.»

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Cumpridas as formalidades legais, compete-nos decidir.

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2

Na sentença recorrida, em sede de julgamento factual, consta: «

Com interesse para a decisão da causa, consideram-se provados os seguintes factos:

1. Em 30/10/2017 a Impugnante liquidou a Contribuição Extraordinária sobre o Sector Energético do ano de 2017 no valor de € 5.769.362,01 - cf. declaração e liquidação a págs. 77 e 79 do SITAF;

2. Em 31/10/2017 a Impugnante pagou o valor da liquidação referido no ponto anterior – cf. comprovativo de pagamento a págs. 83 do SITAF;

3. Em 29/07/2019 a Impugnante liquidou a Contribuição Extraordinária sobre o Sector Energético do ano de 2017 no valor total de € 5.769.366,75 - cf. declaração de substituição e liquidação a págs. 78 e 81 do SITAF;

4. Em 30/07/2019 a Impugnante pagou o valor de € 4,74 relativo à diferença entre o valor das liquidações referias nos pontos 1. e 3. – cf. documento a págs. 729 do SITAF;

5. A Impugnante apresentou reclamação graciosa das liquidações referidas nos pontos 1. e 3. – cf. petição de reclamação graciosa a págs. 459 a 525 do SITAF;

6. Por despacho de 10/10/2022 a reclamação graciosa referida no ponto anterior foi indeferida – cf. despacho e informação a págs. 763 do SITAF;»

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As questões suscitadas neste apelo, concretizadas na síntese das conclusões inicialmente reproduzidas, foram versadas, entre outros (Cf., v.g., acórdão, do STA, de 11 de outubro de 2023, processo n.º 1074/22.9BEPRT; disponível em www.dgsi.pt), no acórdão, do STA, de 5 de julho de 2023, processo n.º 765/22.9BEBRG.

Em função deste antecedente, visto, depois, com força legiferante transversal, o estatuído no artigo (art.) 8.º n.° 3 do Código Civil (CC) e usando da faculdade concedida pela 2.ª parte do n.° 5 do art. 663.° do Código de Processo Civil (CPC), ex vi do art. 281.° do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), porque concordamos, na íntegra, com o que, ali, ficou decidido e respetiva motivação, remetemos para a fundamentação jurídica, adotada no aresto identificado, em apoio da decisão sequente.

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3

Face ao exposto, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, concordamos não prover o recurso.

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Custas a cargo da recorrente, dispensando-se, o pagamento do remanescente da taxa de justiça, na parte que excede € 275.000,00, considerado, sobretudo, o cariz remissivo desta decisão colegial.

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Não procedemos à junção de cópia do acórdão remetido, porque, além do mais, se encontra disponível no sítio www.dgsi.pt (com acesso livre).

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[texto redigido em meio informático e revisto]

Lisboa, 29 de novembro de 2023. - Aníbal Augusto Ruivo Ferraz (relator) - Isabel Cristina Mota Marques da Silva - Francisco António Pedrosa de Areal Rothes.