Processo 00264/18.3BECBR

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

A... (Rua (…)), em acção administrativa intentada contra o Instituto da Segurança Social, I. P. (R. Rosa Araújo, n.º 43, 1250-194 Lisboa), interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Coimbra, que absolveu o réu da instância.

Conclui:

1) Salvo o merecido respeito, a sentença recorrida corre o risco de consagrar na nossa ordem jurídico-administrativa uma nova categoria de decisões administrativas: a das decisões administrativas que são tomadas antes do término da instrução.

2) É que o Tribunal a quo entende que a (única) decisão impugnável é a que foi tomada quanto ao estado de invalidez do A., em 17/10/2016, depois aposta no “Formulário do Acordo”, datado de 12/10/2017.

3) Contudo, já depois dessa decisão, o A. foi notificado, em 14/03/2017, para comparecer a (novo) exame médico, este realizado em 30/03/2017 (cfr. pontos J) e K) da fundamentação de facto da sentença), e foi deste (novo) exame médico que saiu o Relatório Médico a que nos referimos como segundo ato impugnado, corporizado no preenchimento do Formulário E213 que, por sua vez e no que materialmente releva, foi vertido no sobredito “Formulário do Acordo”, preenchido e enviado à entidade luxemburguesa em 12/10/2017 (cfr. pontos L), M), P), Q) e R) da fundamentação de facto da sentença).

4) A decisão não podia estar já tomada, em relação a esta diligência instrutória e ao procedimento que a integra, o qual, sendo autónomo do anterior, foi inclusive tramitado sob um número de processo diferente (processo n.º 201700074967, quando o anterior, que culminou na decisão de 17/10/2016, era o processo n.º 201600274245 - cfr. ponto T) da fundamentação de facto da sentença).

5) Aliás, em 03/07/2017, o A. foi ainda notificado pelo Réu para vir pronunciar-se sobre a impossibilidade de auferir, em simultâneo, o subsídio de desemprego e a pensão que poderia vir a ser atribuída pela entidade luxemburguesa (cfr. ponto N) da fundamentação de facto da sentença), o que não tem qualquer sentido, a considerar-se que já havia decisão e a mesma era desfavorável ao A., pois nenhuma pensão lhe poderia ser atribuída face ao teor da decisão (a mesma vincula inelutavelmente a entidade luxemburguesa).

6) Admitir a tese da sentença seria, pois, admitir que a diligência instrutória de 30/03/2017 (exame médico) fosse sancionado, quanto aos seus fundamentos e conclusões, por ato administrativo anterior, de 17/10/2016;

7) E, assim, jamais podia o A. reagir contra as ilegalidades decorrentes dessa fase procedimental, pois o prazo de reação contra a (suposta) decisão final do procedimento já tinha passado, no momento em que teve conhecimento do resultado do exame médico de 30/03/2017 e seus fundamentos, o que só sucedeu em 07/02/2018 (cfr. pontos T) e U) da fundamentação de facto da sentença; aliás, a nomeada aposição da decisão no “Formulário do Acordo” só foi conhecida já no decurso da ação, com a notificação do pa., daí a ampliação da instância requerida).

8) Deste modo, ao julgar que o Relatório, datado de 30/03/2017 e produzido na sequência do novo exame médico ocorrido nessa data, não é passível de impugnação, porque a decisão final do procedimento é a decisão de 17/10/2016;

9) Bem assim, concomitantemente, ao entender que a por nós designada “Decisão da Chefe de Equipa do CNP, datada de 12/10/2017” (trata-se, no fundo, da referida “aposição” do ato de 17/10/2016 no “Formulário do Acordo”, como designa o Tribunal) não é ato impugnável (juízo este que precede os demais na sistemática da sentença, mas não em termos procedimentais);

10) Ao julgar ademais que a pretensa exceção não seria possível de sanação, porque a sobredita decisão já estava consolidada quando o A. intentou a ação;

11) Isto quando o A. só conheceu o sentido e fundamentos do Relatório de 30/03/2017 em 07/02/2018 (cfr. ponto T) da fundamentação de facto da sentença; aliás, o A. só teve conhecimento da nomeada aposição da decisão no “Formulário do Acordo” já no decurso da ação, com a notificação do pa., daí a ampliação da instância requerida);

12) A sentença incorre em ostensivo erro de julgamento, por violação do art. 89.º, n.ºs 1, 2 e 4, als. i) e k) e do art. 7.º (princípio pro actione) do CPTA, bem como, atentos os vícios invocados na pi. e não conhecidos sequer, dos arts. 161.º, n.º 2, al. c), 152.º, n.º 1, als. a) e c), 153.º, n.ºs 1 e 2, 58.º e 115.º do CPA e 16.º, 17.º, n.º 1, als. c), f) e g) e 54.º do DL n.º 360/97.

13) Mais: o A. assacou mesmo vícios geradores de nulidade contendentes com o sentido e conteúdo do Relatório de 30/03/2017 (cfr. arts. 46.º a 49.º e 58.º a 60.º da pi.), os quais, seguindo a tese do Tribunal, sempre ditariam a nulidade da decisão de 17/10/2016 e tinham que ser conhecidos, falecendo também por aqui a intempestividade da ação quanto a este ato.

14) Ocorrendo, portanto, novo erro de julgamento por violação das mesmas normas jurídicas elencadas e até a nulidade prevista no art. 615.º, n.º 1, al. d) do CPC, ex vi art. 1.º do CPTA, que se argui.

15) Acresce, bem assim e determinantemente, que, ao entender que o direito do A. de reagir contra o ato administrativo morreu antes de estarem criadas todas as condições ao seu nascimento (decurso de todos os trâmites procedimentais e conhecimento dos seus resultados e, assim, de todos os fundamentos da decisão), a sentença viola, em concreto, o direito fundamental à tutela jurisdicional efetiva, consagrado nos arts. 20.º e 268.º, n.º 4 da CRP e ínsito ao art. 6.º, n.º 1 da CEDH.

16) Em suma, jamais pode a sentença recorrida (rectius, saneador-sentença) manter-se na ordem jurídica, impondo-se a respetiva revogação por este TCA-Norte.

Sem contra-alegações.*
A Exmª Procuradora-Geral Adjunta junto deste tribunal foi notificada nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 146º, n.º 1, do CPTA, não emitindo parecer.*
Dispensando vistos, vêm os autos a conferência

Cumpre decidir, mantendo-se a instância regular.

*

Os factos, julgados provados pelo tribunal “a quo”:

A) Em data não concretamente apurada do ano de 1993, o Autor emigrou para o Luxemburgo, onde trabalhou como pedreiro entre 22/08/1993 e 01/08/2004 – cfr. requerimento de fls. 41 a 39 do PA;

B) O Autor efectuou descontos para a Segurança Social luxemburguesa durante onze anos – Facto admitido por acordo;

C) E para a Segurança Social portuguesa durante dois anos – Facto admitido por acordo;

D) Em 26/07/2016 o Autor entregou no ISS, IP – C. Distrital de Coimbra, uma “Declaração – Pedido de Pensão à Instituição Estrangeira Competente”, mediante a qual requer uma pensão por invalidez, indicando, no campo “1.2. Países onde exerceu actividade”, “Luxemburg” – cfr. recibo de entrega de documentos, de fls. 41 a 39 do PA;

E) Juntamente com o documento descrito na alínea anterior, o Autor entregou os documentos identificados no “recibo de entrega de documentos”, de fls. 38 do PA, – cfr. recibo de fls. 38 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido e faz parte integrante desta decisão;

F) Em 22/09/2016 o Autor compareceu nos serviços do Réu para exame médico – cfr. doc. de fls. 99 do PA, facto que também é admitido por acordo das Partes;

G) Em 09/02/2017 a Directora de Núcleo do CNP determinou a notificação ao Autor da informação constante do modelo CNP 502.610 – Área Internacional, Regulamento CEE, Pensão de Invalidez, de onde se extrai o seguinte:

“(…)

Data do Requerimento: 26/7/2016

Concluída a instrução do processo, verifica-se que o Requerente não reúne as condições legais para a atribuição da prestação acima referida, pelos seguintes motivos:

(…)

X - Não se encontrar nas condições previstas no art.º 2.º n.º 1 e n.º 3 e art.º 17.º do Dec-Lei n.º 187/2007, de 10 de Maio, por em CVIP realizada em 17/10/2016, ter sido considerado:

X – Não incapaz

(…)” – cfr. doc. de fls. 45 do PA;

H) Por ofício n.º 000/505/312, de 10/02/2017 o Réu comunicou ao Autor que “a Comissão de Verificação de Incapacidades Permanentes, por deliberação de 2016/10/17, considerou que V. Exa. não reúne as condições de incapacidade permanente, determinantes da atribuição da pensão de invalidez relativa, exigidas no art. 14 do D.L. 187/2007, de 10/05. (…) poderá, no prazo de 10 dias a partir da data da recepção deste ofício, requerer novo exame por Comissão de Recurso (…). Na falta de resposta, no prazo referido, considera-se o requerimento INDEFERIDO com o fundamento indicado. (…)” – cfr. ofício de fls. 98 do PA;

I) Por fax datado de 21/02/2017, o CNP, remeteu ao Centro Distrital de Coimbra um ofício com o assunto “Preenchimento de relatório médico – Formulário E213;

Nome – A...”, mediante o qual “solicita o preenchimento do formulário E213 relativamente ao beneficiário mencionado e informa que “[o] formulário destina-se a ser enviado à instituição competente do seguro de pensões na Suíça para que possa ser avaliado o direito à respectiva pensão, devendo ser anexados eventuais exames auxiliares de diagnóstico ou relatórios de especialidade. O beneficiário foi submetido à junta médica em 17/10/2016. (…)” – cfr. ofício de fls. 174 do PA;

J) Por ofício do Réu de 14/03/2017 o Autor foi notificado para comparecer a exame médico no dia 30/03/2017 – cfr. ofício de fls. 97 do PA;

K) Tendo o Autor comparecido e realizado o dito exame médico no dia 30/03/2017 – facto admitido por acordo;

L) E no âmbito do qual foi elaborado, nesse dia 30/03/2017, o “Relatório Médico Pormenorizado”, sob a forma de formulário “E213 – pedido de instituição estrangeira”, com o teor constante de fls. 29 a 23 do PA – cfr. data aposta pelo Médico Relator no Relatório médico de fls. 29 a 23 do PA que aqui se dá por integralmente reproduzido, e que faz parte integrante da presente decisão;

M) Por ofício n.º UPC/NPP/EPDVI, de 19/04/2017, sob o “Assunto: SVIP – Serviço de Verificação de Incapacidades Permanentes. Preenchimento de Relatório Médico –Formulário E213, NISS (…) A...” foi remetido ao CNP o relatório E213 e Exame complementar de diagnóstico, referentes ao Autor – cfr. doc. de fls. 1 a 2 dos autos;

N) Por ofício n.º 3-1-2, de 03/07/2017, com o “Assunto: Pensão de Invalidez”, o Réu comunicou ao Autor “que no decurso da organização do seu processo, relativo ao pedido de pensão de velhice a cargo da Segurança Social do Luxemburgo, que formulou em 26/07/2016, verificamos que recebe subsídio de desemprego (…). Acontece porém que, no caso de lhe vir a ser atribuída pensão do regime do Luxemburgo desde 26/07/2016, poderá acumular uma dívida de subsídio de desemprego (…). Face ao exposto, deverá informa-nos, no prazo de 10 dias úteis, se pretende manter ou desistir do pedido de pensão do regime luxemburguês, a fim de podermos apresentar ou não o seu pedido.” – cfr. ofício de fls. 83 do PA;

O) Por requerimento de 17/07/2017, o Autor informou o Réu, em resposta ao ofício identificado no ponto anterior, que “declara desde já que pretende manter o seu pedido de pensão ao abrigo do regime luxemburguês” – cfr. requerimento de fls. 91 a 85 a 84.

P) Por ofício n.º NPPAI 3-1-2 LUX – 1 201 815 539 5, de 12/10/2017, o Réu, sob o “Assunto: Pensão – A...”, remeteu à Caisse Nationale d´Assurance Pension do Luxemburgo, os seguintes documentos que identificou como “E204”, “E205”,“E210”,“E213” e “Formulário do Acordo”, constantes, respectivamente, de fls. 37 a 12 do PA – cfr. docs. de fls. 37 a 12 do PA;

Q) O referido “Formulário do Acordo” de 12/10/2017, intitulado “Acordo entre Portugal e o Luxemburgo sobre o Reconhecimento do estado de invalidez. Notificação da decisão da instituição de instrução sobre o estado de invalidez de um requerente de pensão (Art.º 4.º do Acordo)”, tem, além do mais, o seguinte conteúdo: “(…)

4. Decisão sobre o estado de Invalidez

4.1. (2) A Comissão de Verificação de Incapacidade avaliou o estado de invalidez, do segurado acima referido, para o trabalho indicado em 2.5. e para qualquer trabalho adequado às suas aptidões e decidiu reconhecer que:

(…)

4.3. X O segurado não apresenta incapacidade para o trabalho.

(…)

Notas:

(1) (…)

(1) Designação da Instituição que tomou a decisão

(…)” – cfr. formulário de fls. 19 a 11 do PA;

R) Por ofício n.º 414/235/312, de 12/10/2017, relativo ao “Assunto: Envio de Formulários. A...”, o Réu comunicou ao Autor que “[e]m referência ao pedido de pensão apresentado por V. Ex., informa-se que nesta data foram enviados os Formulários previstos para apresentação do Requerimento de Pensão junto das Instituições Estrangeiras CAISSE NATIONALE D´ASSURANCE PENSION

(…)

LUXEMBURGO

Cujas decisões lhe serão oportunamente transmitidas. (…)” – cfr. ofício de fls. 96 do PA;

S) Por ofício n.º 1967 01 11 590 54 B.441, de 10/11/2017, com a epígrafe “Decision”, a “Caisse Nationale d´Assurance Pension” comunicou ao Autor o seguinte: “Faisant suite à votre demande du 26/07/2016, la Caisse Nationale d´assurance pension a décidé de rejeter votre demande en obtention d´une pension d´invalidité, étant donné que suivant avis du controle medical de la securité sociale, vou n´êtes pas à considérer comme invalide au sens de l´article 187 du Code de la securité sociale qui stipule comme suit:

“Est considéré comme atteint d´invalidité l´assuré qui, par suite de maladie prolongée, d´infirmité d´usure a subi une perte de sa capacite de travail qu´il est empêché d´exercer la profession qu´il a exercée en dernier lieu outre occupation correspondant à ses forces et aptitudes.

L´octroi de la pension d´invalidité est subordonné à la condition que l´interessé renonce au Luxemburg ou à l´estranger à toute activité non salariée soumise à l´assurance.”

Confomèment aux dispositions de l´article 254 du Code de la securité sociale la presente decision presidentielle pourra faire l´object d´une opposition écrite à former dans un délai de 40 jours à dater de sa notification (…). Passé ce délai, la décision est acquise définitivement. (…)” – cfr. ofício de fls. 95 do PA;

T) Em 07/02/2018, o Autor, através da sua Mandatária, consultou presencialmente os processos n.º 201600274245 e 201700074967 – cfr. declaração de fls. 44 dos autos;

U) Nessa ocasião, teve conhecimento do teor do Relatório Médico – Formulário E213 intitulado “Verificação de Incapacidades Permanentes – Emissão de Formulário E213 – pedido de instituição estrangeira”, com o teor de fls. 29 a 23 dos autos que aqui se dá por integralmente reproduzido e integrante desta decisão – Facto admitido por acordo;

V) Em data não concretamente apurada, o Autor remeteu ao Réu um requerimento do qual consta, além do mais, a seguinte informação: “(…) 2) Em 22/09/2016, foi submetido a exame médico, no âmbito do processo n.º 201600274245 (…). 3) Tendo sido notificado, mediante ofício de 10/02/2017, da decisão que se junta (…). 4) Entretanto, o Requerente foi notificado para comparecer a (novo) exame médico, em 30/03/2017, no âmbito do processo n.º 201700074967 (…).” – cfr. doc. de fls. 70 do PA;

W) A petição inicial dos presentes autos providência deu entrada neste Tribunal no dia 07/05/2018 – cfr. requerimento n.º 00483077, de fls. 1 a 2 dos autos.*
Do mérito da apelação:

O autor erigiu em impugnação a “deliberação da Comissão de Verificação de Incapacidades Permanentes da Segurança Social datada de 17/10/2016” (…) e o “Relatório Médico referente a Verificação de Incapacidades Permanentes – Formulário E213 – pedido de instituição estrangeira, datado de 30/03/2017”.

[Foi indeferida a ampliação da instância à impugnação de: (i)“ato praticado pela Directora de Núcleo da Área Internacional do CNP, datado de 18/01/2016, que mandou notificar o A. de que não fora considerado incapaz pela deliberação da CVIP (…); e (ii)“Decisão da Chefe de Equipa do CNP, datada de 12/10/2017, dirigida à instituição luxemburguesa, comunicando à mesma que o Autor, aqui A., não fora considerado incapaz para o trabalho (…)]

Peticionou deverem “os actos impugnados ser declarados nulos ou, quanto ao segundo ato impugnado, ser o mesmo anulado, condenando-se a R. a deferir o pedido do A., reconhecendo que o mesmo está definitivamente incapacitado para o trabalho e, em consequência, por um lado, atribua a pensão de invalidez pelo período de descontos efectuados em Portugal e, por outro lado, remeta essa decisão à administração luxemburguesa, para todos os efeitos e com todas as legais consequências”.

O tribunal “a quo”, ao contrário do que tinha sido excepcionado pelo réu, e indo de encontro à tese do autor, entendeu que “Bem andou o Autor ao vir impugnar a deliberação da CVIP e não o correspectivo e posterior despacho de homologação (vinculado) prolatado pelo CNP, pois é aquela, e não este, que consubstancia o acto com efeitos externos e potencialmente lesivos da esfera jurídica do Autor. Neste jaez, improcede a alegada inimpugnabilidade do “primeiro acto impugnado”. Não obstante, ainda que ultrapassada tal excepção de inimpugnabilidade suscitada pelo réu, subsequentemente concluiu “pela procedência da excepção dilatória da intempestividade da prática do ato processual (artigo 89.º, n.º 4, alínea k), do CPTA)”.

Continuando a apreciar, concluiu «pela inimpugnabilidade do “segundo acto impugnado” (cfr. artigo 89.º, n.ºs 1, 2 e 4, alínea i), do CPTA)».

Finalizou, estatuindo como “verificadas as excepções dilatórias da caducidade do direito de acção quanto à Deliberação da Ré de 17/10/2016 e a inimpugnabilidade do Relatório Médico – Formulário E213, pelo que determino, em consequência, a absolvição do Réu da instância”.

Sem qualquer omissão de pronúncia.

Ainda com relação ao primeiro acto, depois de desenvolver razão, como infra se poderá ler, tirou que “os vícios invocados, mesmo que se verificassem, sempre e só gerariam a anulabilidade do acto.”; já em relação ao segundo, naturalmente que do triunfo da excepção resultou prejudicado o dever de pronúncia.

E não procede o que, em erro de julgamento, se censura à decisão recorrida.

Nos contornos com o recorrente dirige crítica, “desconsidera” a produção de efeitos do primeiro acto que impugnou, e que sustentou ser impugnável, sustentando que o segundo acto impugnado é de procedimento autónomo, onde, finalmente, ocorrerá o acto procurado de uma “decisão final”.

Mas o próprio recorrente também logo reduz espaço a que essa suposta autonomia tenha útil projecção quando viu os pedidos impugnatórios dos dois actos como “Pretensões que se inscrevem, todas elas, no âmbito da mesma relação jurídica material, decorrente do pedido de pensão por incapacidade” (art.º 2º da p. i.); também não justifica essa autonomia senão pelo diferenciado registo de procedimento por nível de serviço, o que, só por si, não impregna dessa autonomia.

Julga-se que o tribunal “a quo” enquadrou bem.

A propósito do “segundo acto impugnado”, discorreu o seguinte:

«(…)

O Autor veio impugnar o “Relatório Médico, emitido pelo mesmo médico relator que examinou o A. nos dois exames a que foi sujeito, correspondente ao Formulário E213” (cfr. artigo 15.º da p.i.), que identifica como “segundo acto impugnado”.

Alega que tal acto consubstancia uma verdadeira decisão administrativa, com efeitos jurídicos externos e lesivos na sua esfera jurídica, uma vez que se destina a reconhecer o seu estado de invalidez para efeitos de atribuição de pensão de invalidez pela segurança social luxemburguesa, tratando-se, por isso, de uma decisão que vincula essa instituição estrangeira, nos termos dos artigos 2.º, 4.º e 5.º do Acordo celebrado entre a República Portuguesa e o Grã-Ducado do Luxemburgo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 63/97, de 16 de Dezembro (doravante, Acordo).

Vejamos se assim é.

O Regulamento (CEE) n.º 1408/71, do Conselho, de 14 de Junho de 1971 (doravante, Regulamento), por seu turno, consagra o quadro normativo relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, e aplica-se a todas as legislações nacionais relativas a (entre outros ramos da segurança social) prestações de invalidez (cfr. artigo 4.º, n.º 1, alínea b) do referido diploma; cfr. Capítulo II – artigos 37.º a 43.º-A do Regulamento).

Já o Acordo citado tem por finalidade “estabelecer nas relações entre as Partes Contratantes procedimentos que permitam acelerar a instrução dos requerimentos de pensão de invalidez ao abrigo das legislações das duas Partes, sem prejuízo das concepções próprias de cada legislação” (Preâmbulo) e “visa os trabalhadores assalariados e não assalariados aos quais se aplica o Regulamento (CEE) n.º 1408/71, do Conselho, de 14 de Junho de 1971, e que estiveram sujeitos à legislação dos dois países signatários do mesmo” (artigo 1.º).

Conforme surte dos autos com clareza, o Autor exerceu uma actividade assalariada em Portugal e no Luxemburgo, durante, respectivamente, 2 e 11 anos, tendo estado sujeito à legislação destes países e efectuado, durante esses períodos por via disso, os devidos descontos para a segurança social (cfr. alíneas B) e C) do probatório). Não há dúvidas, pois, de que beneficia do regime previsto no dito Regulamento.

Ora, o Autor pretende obter uma pensão de invalidez junto da segurança social do Luxemburgo. Mas qual, afinal, o procedimento que deve desencadear para lograr tal objectivo?

A resposta a esta questão é-nos fornecida pelo Regulamento (CEE) n.º 574/72 (doravante, Regulamento de execução), que “estabelece as modalidades de aplicação do Regulamento (CEE) n.º 1408/71”, e pelo aludido Acordo, nos termos que passamos a expor.

Nos termos dos artigos 36.º, n.º 1 e 37.º do Regulamento de execução, o interessado deverá dirigir um pedido para o efeito, em formulário próprio, o qual deverá ser devidamente instruído (cfr. artigo 2.º do Regulamento de execução).

E foi precisamente o que Autor fez, tendo apresentado ao Réu, em 26/07/2016, um pedido de atribuição de pensão de invalidez referente ao período de descontos efectuados no Luxemburgo e em Portugal, utilizando para o efeito um formulário e juntando os demais documentos exigidos (cfr. alíneas D) e E) do probatório).

Segundo o disposto nos artigos 41.º, 42.º e 43.º do Regulamento de execução, o pedido de prestações por invalidez deve ser instruído pela instituição à qual foi dirigido (a designada, “instituição de instrução”), utilizando para o efeito formulários a enviar à instituição congénere em causa (no caso dos autos, à Caisse Nationale d´Assurance Pension do Luxemburgo).

Como reconhece o Autor, o artigo 2.º, n.º 1, do Acordo, determina que “[a] decisão tomada pela instituição de uma das Partes Contratantes em relação ao estado de invalidez de um Autor de pensão de invalidez, nos termos da legislação dessa Parte, vincula a instituição da outra Parte Contratante”; mas tal só sucede “desde que seja reconhecida a concordância das condições relativas ao estado de invalidez entre as legislações das duas Partes, em conformidade com o artigo 3.º do (…) Acordo.”. Ora, nos termos deste artigo 3.º, “presume-se haver concordância das condições relativas ao estado de invalidez se a taxa de invalidez para o trabalho exercido em último lugar e para qualquer outro trabalho adequado às aptidões do interessado for superior a dois terços.” (n.º 1), sendo certo que “[n]os casos em que não há lugar à aplicação do n.º 1 aplicam-se as disposições pertinentes do Regulamento n.º 1408/71.” (n.º 2). Acresce que, nos termos do artigo 4.º do Acordo, “[a] instituição da Parte Contratante que desempenha a função de instituição de instrução é a única habilitada a tomar a decisão referida no n.º 1 do artigo 2.º do (…) Acordo, notificando, sem demora, tal decisão à instituição da outra Parte.”.

Ou seja, nos termos do Regulamento de execução e do Acordo, o Réu, no âmbito do procedimento atinente a um pedido de atribuição de pensão de invalidez por um Estado-Membro da União Europeia, assume-se como uma “instituição de instrução” e de “decisão quanto ao estado de invalidez” do Impetrante, aqui Autor (cfr. artigo 44.º, n.º 1, do Regulamento de execução e artigo 40.º, n.º 4, do Regulamento e artigos 2.º, n.º 1 e artigo 4.º, n.º 1 do Acordo), não recaindo sobre este, mas sim sobre a sua congénere luxemburguesa, a decisão final do procedimento (ou seja, a decisão quanto à prestação de invalidez), que o Autor pode impugnar graciosamente, nos termos do artigo 254.º do Código da Segurança Social Luxemburguês (sob pena de a decisão comunicada ao Autor se consolidar definitivamente, conforme evidencia o ofício que deu a conhecer ao Autor o sentido da decisão, subscrito pela segurança social luxemburguesa, nos termos da qual, “Confomèment aux dispositions de l´article 254 du Code de la securité sociale la presente decision presidentielle pourra faire l´object d´une opposition écrite à former dans un délai de 40 jours à dater de sa notification (…). Passé ce délai, la décision est acquise définitivement.” – cfr. alínea S) do probatório).

Regressando ao caso vertente, infere-se da factualidade assente que na sequência do pedido de atribuição de pensão de invalidez no Luxemburgo efectuado pelo Autor em 26/07/2016, este seria submetido a consulta médica em 22/09/2016, tendo a Comissão de Verificação de Incapacidades Permanentes (CVIP) considerado, por Deliberação de 17/10/2016, que não reunia “as condições de incapacidade permanente, determinantes da atribuição da pensão de invalidez” (cfr. alíneas D), F), G) e H) do probatório).

Seguidamente, o CNP solicitou ao Centro Distrital de Coimbra do ISS, IP, em 21/02/2017, “o preenchimento do formulário E213” relativamente ao Autor, informando que “[o] formulário destina-se a ser enviado à instituição competente do seguro de pensões na Suíça para que possa ser avaliado o direito à respectiva pensão, devendo ser anexados eventuais exames auxiliares de diagnóstico ou relatórios de especialidade. O beneficiário foi submetido à junta médica em 17/10/2016. (…)” – cfr. alínea I) do probatório. Por ofício de 14/03/2017, o Autor foi convocado para exame médico a realizar no dia 30/03/2017, no qual compareceu, e no âmbito do qual foi preenchido o Relatório Médico Pormenorizado (formulário E213), o qual seria remetido ao CNP em 17/04/2017 (cfr. alíneas J), K), L) e M).

Ademais, constata-se que o Réu, na sequência do pedido de pensão, e na qualidade de instituição de instrução, remeteu à Caisse Nationale d´Assurance Pension (CNAP) os documentos identificados sob as siglas E204, E205, E210, E213 e sob a designação “Formulário do Acordo” (cfr. alíneas N) e Q) do probatório).

Ora, o acto administrativo que produz efeitos externos e que é imediatamente lesivo da esfera jurídica do Autor é (como ele próprio admite) a decisão quanto ao estado de invalidez que lhe foi reconhecido pelo Réu em 17/10/2016, e que se encontra plasmada no “Formulário do Acordo” de 12/10/2017 (cfr. artigo 44.º, n.º 1, do Regulamento de execução e artigo 40.º, n.º 4, do Regulamento e artigos 2.º, n.º 1 e artigo 4.º, n.º 1 do Acordo) e não o Relatório Médico aqui impugnado. Efectivamente, foi a decisão da CVIP, aposta no Formulário do Acordo, que vinculou a CNAP do Luxemburgo quanto ao estado de invalidez do Autor, e que se revelou determinante na decisão, que a esta última cabia, de reconhecer (ou não) o direito às prestações de invalidez ao Autor (cfr. alíneas G) e Q) do probatório).

O referido Relatório, apresentado sob a forma de formulário (cfr. alínea L) do probatório), não traduz qualquer decisão, no sentido de “determinação sobre ou de resolução de um assunto, de uma situação concreta jurídico-administrativa” (Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim, Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2.ª edição, Almedina, 2007, p. 550), apresentando-se antes como um mero acto instrumental no âmbito do procedimento de atribuição de pensão.

Neste jaez, dúvidas não subsistem de que o Relatório não é susceptível de impugnação autónoma, apurando-se, por via disso, a excepção dilatória da inimpugnabilidade do acto (cfr. artigo 89.º, n.º 1, 2 e 4, alínea i), do CPTA).

Poderia colocar-se a questão de, ainda assim, ser possível a sanação de tal excepção, revertendo a impugnação à referida decisão quanto ao estado de invalidez do Autor (consubstanciada na Deliberação do Réu de 17/10/2017, que vem aliás impugnada nos presentes autos – “primeiro acto impugnado”). Porém, deverá concluir-se pela impossibilidade de tal operação, atenta a intempestividade da impugnação dessa decisão, nos termos sobreditos (cfr. supra).

(…)».

Viu bem.

Por força do artigo 40º, nº 4, do Regulamento (CEE) nº 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971 (relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade), a decisão tomada pela instituição de um Estado-membro em relação ao estado de invalidez do requerente vincula a instituição de qualquer outro Estado-membro interessado (desde que seja reconhecida no Anexo V a concordância das condições relativas ao estado de invalidez entre as legislações dos Estados em causa) [o Regulamento (CEE) n.° 574/72 estabelece as modalidades de aplicação do Regulamento (CEE) n.° 1408/71; a Decisão nº 158, de 27 de Novembro de 1995, da Comissão Administrativa das Comunidades Europeias para a segurança social dos trabalhadores migrantes, é relativa aos modelos de formulários necessários à aplicação dos Regulamentos (CEE) n.º 1408/71 e (CEE) n.º 574/72 (E 201 a E 215); igualmente a Decisão n.° 180, de 15 de Fevereiro de 2000, e a Decisão n.° 184, de 10 de Dezembro de 2001; o Regulamento (CE) n.º 987/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Setembro de 2009, estabelece as modalidades de aplicação do Regulamento (CE) n.

º 883/2004 relativo à coordenação dos sistemas de segurança social; e em particular ao caso cabe referência ao Decreto nº 63/97 (DR n.º 289/1997, Série I-A, de 16/121997) aprovou o Acordo entre a República Portuguesa e o Grão-Ducado do Luxemburgo sobre o Reconhecimento das Decisões Tomadas pelas Instituições de Uma Parte Contratante em Relação ao Estado de Invalidez de Requerentes de Pensão pelas Instituições da Outra Parte Contratante]; o mencionado Acordo entre a República Portuguesa e o Grão-Ducado do Luxemburgo, determina que “[a] decisão tomada pela instituição de uma das Partes Contratantes em relação ao estado de invalidez de um Autor de pensão de invalidez, nos termos da legislação dessa Parte, vincula a instituição da outra Parte Contratante” (…) “[a] instituição da Parte Contratante que desempenha a função de instituição de instrução é a única habilitada a tomar a decisão referida no n.º 1 do artigo 2.º” (art.º 2º, nº 1, art.º 4º, nº 1).

No sistema interno, essa decisão, como o tribunal “a quo” considerou, é obtida por via do sistema de verificação de incapacidades no âmbito da segurança social.

No caso, o réu, instituição de instrução habilitada a tomar a decisão, revelou-a inequivocamente quando comunicou ao Autor que “a Comissão de Verificação de Incapacidades Permanentes, por deliberação de 2016/10/17, considerou que V. Exa. não reúne as condições de incapacidade permanente, determinantes da atribuição da pensão de invalidez relativa, exigidas no art. 14 do D.L. 187/2007, de 10/05. (…) poderá, no prazo de 10 dias a partir da data da recepção deste ofício, requerer novo exame por Comissão de Recurso (…). Na falta de resposta, no prazo referido, considera-se o requerimento INDEFERIDO com o fundamento indicado. (…)”.

O subsequente «“Relatório Médico Pormenorizado”, sob a forma de formulário “E213 – pedido de instituição estrangeira”» (supra L)) não veste um procedimento autonomizado; continua a integrar (um) mesmo procedimento (internacional), que particulariza um acréscimo na adequação/complemento dos trâmites internamente previstos à coordenação internacional (nada desdiz que, no caso, até tenha ocorrido intercalada interpelação/advertência quanto à cumulação de subsídio de desemprego e pensão – art.º 12º do Regulamento (CEE) nº 1408/71).

Antes dele define o pretérito passo, não surpreendendo que o autor tenha vindo impugnar o “primeiro acto”, que não é de inútil serventia.

Com relação ao qual, e a propósito da caducidade do direito da acção, o tribunal “a quo” discorreu:

«(…)

Dispõe o artigo 89.º, n.º 4, alínea k), do CPTA que é dilatória, entre outras, a excepção da “intempestividade da prática do ato processual”.

Os prazos para a propositura da acção administrativa encontram-se previstos no artigo 58.º do CPTA. Prevê-se aí que, “[s]alvo disposição legal em contrário, a impugnação de atos nulos não está sujeita a prazo e da de atos anuláveis tem lugar no prazo de: a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público; b) Três meses, nos restantes casos.”. Ou seja, o prazo depende de o acto em sindicância padecer de vícios geradores de nulidade ou anulabilidade do acto.

O Autor alega que a Deliberação da CVIP é nula, nos termos do artigo 161.º, n.º 2, alínea d), do CPTA, por ofensa ao conteúdo essencial de direitos fundamentais, concretamente, por violação do seu direito à protecção da invalidez (artigo 63.º, n.ºs 1 e 3, da CRP), o que afecta de forma inaceitável os seus direitos à dignidade da pessoa humana (artigos 1.º da CRP), à integridade física e moral e ao desenvolvimento da personalidade (artigos 25.º, n.º 1 e 26.º. n.º 1 da CRP).

Sem razão, porém.

Vejamos por que motivo.

O Autor faz derivar da alegada lesão ao seu direito à segurança social (concretamente, o seu direito à protecção da invalidez), a violação da sua dignidade enquanto pessoa, da sua integridade física e moral e do seu direito ao desenvolvimento pessoal.

Ora, o direito à segurança social previsto no artigo 63.º, n.º 1 da CRP – que corresponde ao dever do Estado em criar as condições para fornecer prestações de segurança social, exigindo a adequada interpositio legislatoris (como é o caso do direito à protecção da invalidez previsto no artigo 63.º, n.º 3 da CRP) –, enquanto categoria abstracta, não se confunde com o direito subjectivo à invalidez. Isto pelo facto de estamos “no âmago de um direito social não directamente aplicável” (Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição da República Portuguesa Anotada – Tomo I, Coimbra Editora, 2005, p. 639).

Efectivamente, a concretização material dessa prestação depende de o interessado (aqui Autor), preencher as condições e requisitos que a própria lei ordinária estabelece, em concretização dos citados preceitos constitucionais (designadamente, o artigo 13.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de Maio, que aprovou o Regime de protecção nas eventualidades invalidez e velhice dos beneficiários do regime geral de segurança social).

Vem isto a significar que a eventual violação, pelo acto ora em sindicância, dos artigos 14.º e seguintes do dito Decreto-Lei n.º 187/2007, não poderia nunca ofender os citados preceitos constitucionais, traduzindo-se sim numa ilegalidade que, enquanto reportada às condições em que pode ser exercido o direito à invalidez reguladas pela lei infra-constitucional, é simplesmente causa de anulação do acto (cfr. artigo 163.º CPA).

Aliás, a argumentação expendida pelo Autor é reveladora disso mesmo, pois constrói a alegada violação do conteúdo essencial de um direito fundamental, pelo acto, em torno do erro nos pressupostos em que assentou a decisão.

De resto, os direitos fundamentais que o Autor alega lesados radicam em direitos sociais que não integram a alínea d), do n.º 2, do artigo 161.º do CPA, conforme tem sido reiteradamente defendido pela doutrina (cfr. Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim, Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2.ª edição, Almedina, 2007, p. 646 e 647).

Mas, ainda que se reconhecesse a invocada inconstitucionalidade, igualmente a mesma não determinaria a nulidade do acto objecto de impugnação: como ficou lapidarmente inscrito no acórdão do TCAN de 19/04/2013, proferido no âmbito do processo n.º 00746/09.8BEAVR, “a existir qualquer inconstitucionalidade, apenas geraria a anulabilidade, cuja verificação apenas poderia ser conhecida em sede de análise de mérito”.

Dúvidas não subsistem, portanto, de que de acordo com os artigos 161.º e 163.º do CPA, os vícios invocados, mesmo que se verificassem, sempre e só gerariam a anulabilidade do acto.

Ora, como tivemos ocasião de afirmar supra, os actos anuláveis devem ser impugnados no prazo de três meses (cfr. artigo 58.º, n.º 1, alínea b), do CPTA). A contagem deste prazo obedece às regras previstas nos artigos 58.º, n.º 2 e 59.º do CPTA.

Na realidade, conforme decorre do acórdão do TCA Norte de 18/12/2015, proferido no âmbito do processo nº 00298/10.6BEMDL, “[r]esulta do artigo 58.º nº 2 do CPTA que os atos administrativos que enfermam de mera anulabilidade podem ser impugnados, em regra, no prazo de três meses, a contar da data da notificação do ato a impugnar.

A contagem do prazo de três meses, estabelecido no art. 58, n.º 2, al. b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) para a impugnação de atos administrativos, quando esse prazo abranja período correspondente a férias judiciais é contínuo, mas suspende-se durante as férias judiciais. Assim, quando o prazo abranja período em que decorram férias judiciais, deve o referido prazo de três meses ser convertido em 90 dias, para efeito da suspensão imposta pelo artigo 138.º, números 1 e 4 do Código de Processo Civil, aplicável por força do artigo 58.º, número 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”.

Não há dúvidas, ante o exposto, que o prazo de três meses, previsto no artigo 58.°, n.º 1, alínea b), do CPTA, deve considerar-se um prazo de noventa dias, por aplicação do disposto no artigo 279.°, alínea a) do Código Civil, se e quando ocorrer a necessidade de contabilizar a suspensão decorrente do período de férias judiciais.

Em sentido idêntico se posicionaram Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha: “Considerando que o prazo comum de impugnação é de três meses ou de um ano, tem aplicação a regra de cálculo prevista na alínea c) do artigo 279.º do Código Civil, pela qual o prazo se conta de data a data, terminando no dia que corresponda no terceiro mês ou no ano seguinte à data do termo inicial do prazo, salvo se no último mês não existir dia correspondente, caso em que o prazo termina no último dia desse mês. Não está, no entanto, excluída a possibilidade de conversão do prazo de três meses em 90 dias, quando haja lugar à suspensão da contagem por efeito da utilização de meios de impugnação administrativa (artigo 59.º, n.º 4). Essa conversão, que já anteriormente à revisão de 2015 vinha sendo admitida pela jurisprudência, justifica-se para permitir o apuramento do termo do prazo sempre que opere o referido efeito suspensivo, na medida em que este impede o funcionamento da regra da correspondência do termo do prazo ao dia do mês em que ele teve início.” (Cometário ao CPTA, 4.ª edição, Almedina, 2017, p. 398).

O mesmo entendimento é reconhecido por Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, ao afirmarem que “(...) É evidente, por último, que a conversão de meses em dias só vale para contagem daqueles prazos que devam suspender-se por força do início de férias judiciais, não para qualquer outro que corra ininterruptamente (...)” (Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2004, Volume I, pág. 382).

Na jurisprudência, é de sublinhar o acórdão do STA de 08/11/2007, proferido no âmbito do processo n.º 0703/07, do qual ressalta o seguinte: “(...) A questão jurídica essencial a decidir consiste em saber como deve efetuar-se a contagem do prazo de três meses, estabelecido no art. 58, n.º 2, al.

b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) para a impugnação de atos administrativos, quando esse prazo abranja período correspondente a férias judiciais”. (…) Assim, conforme o regime legal exposto, o referido prazo de três meses, para o exercício do direito de ação, é contínuo, mas suspende-se durante as férias judiciais. Todavia, as férias judiciais correspondem a dias e não a meses. Pois que, nos termos do art. 12.º, da Lei 3/99, de 13.1 (red. Lei 42/2005, de 29.8), «decorrem de 22 de Dezembro a 3 de Janeiro, de domingo de Ramos à segunda-feira de Páscoa e de 1 a 31 de Agosto». “Daí a dificuldade, suscitada pela questão a decidir, decorrente da impossibilidade de se subtraírem dias a meses (a prazos de meses).“(...) Cabe notar, por fim, que esta solução, de converter em dias o referenciado prazo de impugnação, de 3 meses, quando abranja período de férias judiciais, é a que permite viabilizar a imposição legal de suspensão daquele prazo não só nas férias judiciais de Verão como também nas de Natal e de Páscoa. O que assegura, como é desejável, o estabelecimento de um critério de interpretação idêntico, para qualquer das situações em que se suscita idêntica dificuldade de compatibilização daquele prazo, fixado em meses, com os prazos fixados em dias”.

Cotejemos tal enquadramento dogmático com a factualidade assente.

Por ofício de 10/02/2017 o Réu notificou ao Autor do sentido da deliberação aqui impugnada (cfr. facto assente em H)). E, pese embora não seja exacta a data da recepção do ofício, não há dúvidas que em 30/03/2017 (data em que realizou novo exame médico – cfr. alínea K) do probatório), já conhecia o sentido da aludida deliberação (cfr. alínea V) do probatório). Assim, tendo em conta que as férias judiciais decorreram entre 9 e 17 de Abril de 2017 (inclusive) e entre 16 de Julho de 2017 e 31 de Agosto de 2017 (inclusive), o prazo de 90 dias para a impugnação contenciosa da Deliberação tomada pelo Réu em 17/10/2018 terminava no dia 28/09/2017. Sendo assim, uma vez que a petição inicial dos presentes autos deu entrada em juízo somente em 08/05/2018 (cfr. alínea W) do probatório), há muito que se encontrava esgotado o prazo previsto para a sua impugnação.

Ante o exposto, conclui-se pela procedência da excepção dilatória da intempestividade da prática do ato processual (artigo 89.º, n.º 4, alínea k), do CPTA), a qual determinará, em último termo, a absolvição do Réu da instância (artigo 89.º, n.º 2, do CPTA).

(…)».

O recurso é desprovido de argumento que abale este discurso fundamentador.*
Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.

Custas: pelo recorrente (sem prejuízo do apoio judiciário).

Porto, 10 de Março de 2022.

Luís Migueis Garcia

Conceição Silvestre

Isabel Costa