Processo 01398/11.0BELSB

I. Relatório

1. A………… e B………… - identificados nos autos - interpõem «recurso de revista» do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul [TCAS], proferido em 03.11.2016 - cujo segmento dispositivo foi rectificado por acórdão do mesmo TCA proferido em 04.07.2019 -, que concedendo provimento ao «recurso de apelação» interposto pelo INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P. [IFAP, IP], revogou a sentença anulatória do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa [TACL] que «julgou procedente a acção administrativa especial [AAE] na qual eles demandaram este último. 
Concluíram assim as suas alegações:

A) O presente recurso de revista vem interposto do acórdão proferido em 03.11.2016, no qual o Tribunal Administrativo Sul concedeu provimento in totum ao recurso apresentado pelo recorrido IFAP - olvidando por completo as contra-alegacões e conclusões do recorrente, bem como a tendência dos TCA's no sentido de concluírem pela prescrição do procedimento - e, em consequência, revogou a sentença recorrida - por entender que a mesma não fez uma correcta interpretação dos factos e da legislação aplicável ao caso - mantendo o acto impugnado na ordem jurídica;

B) É entendimento do recorrente que no acórdão proferido pelo Tribunal a quo, além de ter ocorrido violação da lei substantiva - que consistiu em erro de interpretação e de aplicação da norma aplicável - bem como a violação ou errada aplicação das leis do processo - violação do princípio da preclusão - em causa está, ainda, a apreciação de uma questão que, pela relevância jurídica e social, se reveste de importância fundamental - regras sobre a prescrição de reposição de dinheiros comunitários e valores de certeza e segurança jurídica - como se demonstrará;

C) Antes de se proceder a tal demonstração, requer-se a correcção do acórdão recorrido, nos termos do artigo 614º do Código de Processo Civil, atento o lapso manifesto entre a fundamentação e a decisão;

D) Porquanto, a requerida ampliação da matéria de facto dos factos assentes, por parte do recorrido IFAP, naquele recurso recorrente, foi aditada; procederam in totum as conclusões recursivas do mesmo quanto a considerar-se despesas efectuadas através de facturas efectivamente pagas e o Tribunal ora recorrido subscreveu os argumentos esgrimidos por este quanto à não verificação da prescrição do procedimento por irregularidade;

E) Não obstante, da DECISÃO consta que o Tribunal a quo nega provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida, quando da FUNDAMENTAÇÃO resulta, o contrário;

F) Dado que se trata, claramente, de lapso manifesto, tendo em conta toda a fundamentação, requer-se nos termos do artigo 614º do Código de Processo Civil a correcção da decisão do acórdão;

G) Entende, o ora recorrente, que o acórdão recorrido é nulo, nos termos do artigo 615º, nº1, alínea d) in fine do Código de Processo Civil, pois o Tribunal a quo pronunciou-se sobre questão que não podia conhecer;

H) Porquanto a apreciação e a decisão dos recursos são delimitadas pelas conclusões das alegações do recorrente, pelo que o tribunal de recurso não poderá conhecer de matérias ou de questões nelas não incluídas, a não ser que sejam de conhecimento oficioso, conforme disposições conjugadas dos artigos 664º, 684º, nº3, e 690º, nºs 1 e 4, todos do Código de Processo Civil;

I) O recurso não visa o reexame, sem limites, da causa julgada em primeira instância, mas tão-somente a reapreciação da decisão proferida dentro dos mesmos condicionalismos em que se encontrava o Tribunal a quo no momento em que proferiu a sentença, sendo um meio processual de impugnação de anteriores decisões judiciais e não ocasião para julgar questões novas;

J) Segundo Manuel de Andrade, o princípio da preclusão - princípio incontornavelmente estruturante do regime processual civil português - traduz-se no reconhecimento de que um processo contém ciclos processuais rígidos, com finalidades específicas e estanques entre si;

K) Todos os fundamentos da acção e todos os da defesa devem ser alegados de uma vez, cabendo alegar logo mesmo os que pareçam secundários, na eventualidade de serem relevantes;

L) A valência de um princípio da preclusão traduz-se na imposição de uma actuação leal entre as partes, de uma conduta transparente desde o início, que habilite cada uma delas a agir e a reagir de boa-fé, excluindo que os argumentos de uma possam ser feitos valer quando a outra está menos habilitada para o fazer, eventualmente até condicionada pela sua actuação anterior;

M) O entendimento prevalecente na prática forense vem sendo o de que qualquer omissão ou imprecisão na alegação implica o risco de privação do direito à prova sobre matéria que o fluir do pleito viesse a revelar;

N) Decorre da enunciada regra que o réu em juízo deve incluir e esgotar na contestação todos os argumentos de defesa de que disponha, ficando impedido de invocar, mais tarde, no próprio ou noutro processo, meios de defesa que tenha omitido na contestação;

O) Todos os argumentos que estiveram na génese da consagração legal do princípio da preclusão dever-se-ão reportar à relação jurídica trazida a debate aos autos pelo autor na petição, da qual emerge a pretensão que formula contra o réu, devendo esgotar-se na discussão todos os argumentos factuais e jurídicos referentes a essa relação, já que a futura autoridade [ou efeito positivo] do caso julgado não pode ser posta em causa com a invocação de fundamentos omitidos pelas partes no processo onde foi proferida a decisão transitada que as passou a vincular;

P) E se toda a defesa - por impugnação ou por excepção - deve ser deduzida na contestação, então um eventual recurso também não pode servir de pretexto para acrescentar um novo fundamento de defesa; de outro modo estar-se-ia a violar aquele princípio da concentração da defesa na contestação cujo corolário lógico é a preclusão de todos os demais meios de defesa invocados: dir-se-á que, com a contestação, caducou o direito a invocar, doravante, quaisquer outros meios de defesa [que não sejam supervenientes];

Q) Ora, em 1ª instância, o ora recorrente, no que toca à prescrição do procedimento por irregularidade, alegou que «os actos constitutivos de direitos inválidos, decorrentes da concessão de ajudas com financiamento comunitário, só são revogáveis, nos termos das regras gerais do Regulamento nº2988/95, no prazo máximo de quatro anos» e que «ultrapassado esse prazo, sanou-se a invalidade do acto de atribuição da ajuda, mediante a respectiva consolidação na ordem jurídica, impossibilitando a exigência da respectiva devolução»;

R) Já o recorrido IFAP entendeu que deveria «ser aplicado o Direito Civil Português, como direito privado comum, até porque a dívida em causa deriva de uma relação contratual em que as partes assumem obrigações recíprocas no âmbito da atribuição de um subsídio» e que «assim, deve aplicar-se aqui o prazo de prescrição ordinário civil de 20 anos, nos termos do artigo 309º do Código Civil, pelo que não existiu qualquer prescrição do procedimento administrativo, sendo a decisão final acto administrativo autêntico, definitivo, válido, eficaz e executório»;

S) Face aos factos considerados assentes, matéria de facto e direito alegada por ambas as partes, o Tribunal de 1ª instância fundamentou a sua decisão de afastar a aplicação da legislação nacional invocada pelo recorrido, com o acórdão proferido a 5 de Maio de 2011, pelo Tribunal de Justiça da União Europeia, no qual se entendeu que «à luz do objectivo da protecção dos interesses financeiros da União, para o qual o legislador da união entendeu que um prazo de prescrição de quatro anos, ou mesmo de três anos, era só por si suficiente para permitir às autoridades nacionais a actuação contra uma irregularidade lesiva desses interesses financeiros […]»;

T) A decisão em 1ª instância estava em consonância com o entendimento do TJUE, considerando aplicável ao caso dos autos o prazo de prescrição previsto no referido «Regulamento» porque se trata de norma directamente aplicável na ordem jurídica interna [artigo 249º parágrafo 2º CE e artigo 8º nº3º da CRP] e não existir qualquer normal nacional especificamente aplicável que preveja prazo superior;

U) Por não concordar com o teor da decisão em 1ª instância, designadamente, quanto à prescrição do procedimento nos termos do artigo 3º do Regulamento [CE/EURATOM] nº2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro, o recorrido IFAP apresentou recurso afirmando que a decisão incorreu em erro de julgamento, determinado pela incorrecta decisão sobre a matéria de facto, e, em consequência, pela incorrecta interpretação e aplicação das normas legais e processuais aplicáveis ao caso;

V) Mais defendeu que se deveria ampliar a matéria de facto quanto a factos assentes, juntou documentos e concluiu que «atendendo a que a candidatura apresentada, decidida e contratada pelo recorrido foi ao abrigo do Programa Operacional de Desenvolvimento Rural [PO AGRO], o qual constitui um programa plurianual», a questão da prescrição tem, necessariamente, que ser analisada e decidida à luz do disposto no 2º parágrafo, segunda parte do nº1 deste mesmo artigo 3º do Regulamento [CE, EURATOM] nº2988/95, segundo o qual «o prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa» e que «dado que a ajuda aqui em causa se enquadra num programa PLURIANUAL no que à prescrição do procedimento se refere não será de aplicar à situação dos autos a previsão do artigo 3º nº1 do Regulamento [CE, EURATOM] nº2988/95, aplicada na douta sentença ora em crise, mas sim a constante do segundo parágrafo, segunda parte do mesmo artigo que dispõe «o prazo de prescrição no que se refere a programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa»;

W) E que, «em 11.01.2011, na data em que o recorrente notificou o recorrido da decisão final, ou seja, na data em que foi considerado concluído o procedimento administrativo, ainda não se encontrava encerrado pela Comissão o programa AGRO, pelo que, e aplicando o disposto no segundo parágrafo, segunda parte do artigo 3º, nº1 do dito Regulamento que dispõe «o prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa» no caso dos autos não se verifica a prescrição do direito do Recorrente de determinar a restituição das ajudas concedidas;

X) Com a requerida ampliação da matéria de facto - de cujas alíneas, aliás, não consta a natureza plurianual do procedimento, nem a data do encerramento definitivo do programa - o recorrido anexou documentos que o Tribunal a quo admitiu, apesar dos mesmos poderem ter sido juntos em 1ª instância, por considerar que «visavam esclarecer as dúvidas com que o tribunal de 1ª instância ficou quanto ao procedimento e a sua natureza plurianual, mormente quanto ao seu terminus em razão da forma de pagamento faseada»;

Y) COM O DEVIDO RESPEITO, O TRIBUNAL DE 1ª INSTÂNCIA NÃO PODIA TER FICADO COM DÚVIDAS SOBRE MATÉRIA QUE O RECORRIDO NÃO ALEGOU E QUE NÃO ERA DE CONHECIMENTO OFICIOSO!

Z) Em momento algum em 1ª instância - seja na contestação, seja nas alegações, nos termos do artigo 91º do CPTA - o recorrido alega que a candidatura decidida e contratada ao abrigo do Programa Operacional de Desenvolvimento Rural [PO AGRO], para efeitos do Regulamento [CE, EURATOM] nº2988/95 do Conselho, de 18.12, revestia natureza plurianual para contestar a excepção de prescrição invocada pelo recorrente na sua petição inicial;

AA) Pelo contrário, buscou solução na legislação nacional, argumentando que se tratava de uma relação contratual entre as partes, logo aplicar-se-ia o direito privado por «ausência de regulamentação especial à data da ocorrência das irregularidades […]»;

BB) Pelo que, a descrição sumária que antecede dos termos em que o recorrido suscitou a questão da prescrição, nos articulados que ofereceu, permite concluir, com segurança, QUE NÃO COLOCOU AO TRIBUNAL DE 1ª INSTÂNCIA A QUESTÃO QUE VEIO SUSCITAR EM VIA DE RECURSO PARA O TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO DO SUL;

CC) O recorrido, em fase de recurso apresentou como que uma «nova defesa», uma «impugnação tardia» dos factos alegados pelo recorrente, atacando a sentença com fundamentos que deviam ter sido invocados em local próprio: contestação em 1ª instância;

DD) Por isso, no que respeita a este segmento das conclusões do recurso do recorrido, por incidirem sobre uma «questão nova» - a candidatura reveste a natureza de plurianual, logo a questão da prescrição tem que ser analisada e decidida à luz do disposto no 2º parágrafo, segunda parte do nº1 do artigo 3º do Regulamento - devia o Tribunal Central Administrativo do Sul ter-se abstido de conhecer este fundamento do recurso;

EE) É incontornável que, por razões de segurança e de certeza jurídica, os direitos subjectivos, quando judicialmente invocados, devem ser exercidos dentro de um processo e de acordo com determinadas regras processuais, por motivos de racionalização do processo e do trabalho do juiz, bem como para balizar as actuações das partes. Essas regras processuais, quando não cumpridas pelas partes, estando ao seu alcance observá-las por disporem de meios e de oportunidades para tal, podem ter por consequência a perda do direito;

FF) No caso, a perda do direito de invocar esta «nova questão», respeita o juízo de proporcionalidade, porque baseada no valor da celeridade processual, que também corresponde a um direito fundamental das partes E NÃO ERA ONEROSO PARA O RECORRIDO TER CUMPRIDO NA CONTESTAÇÃO O ÓNUS DE IMPUGNAÇÃO, BASTANDO PARA TAL INVOCAR NORMAS JURÍDICAS RESPECTIVAS E CONSEQUÊNCIAS NELAS PREVISTAS;

GG) Ao pronunciar-se sobre questão de que não podia conhecer, o acórdão recorrido é nulo, nos termos do artigo 615º, nº1, alínea d) in fine do Código de Processo Civil, devendo ser revogado e substituído por outro que julgue verificada excepção de prescrição invocada pelo autor/recorrido;

HH) AINDA QUE ASSIM NÃO SE ENTENDA - O QUE NÃO SE CONCEDE - no entendimento do ora recorrente, o acórdão recorrido padece igualmente de «erro de julgamento de direito», decorrente da errónea interpretação e aplicação do preceituado no artigo 3º, nº1 do Regulamento [CE, EURATOM] nº2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro, quanto ao decurso do prazo da prescrição do procedimento;

II) Porquanto o acórdão recorrido limitou-se a reproduzir as conclusões do recorrido, designadamente, que «a candidatura apresentada, decidida e contratada pelo recorrido foi apresentada ao abrigo do Programa Operacional de Desenvolvimento Rural [PO AGRO], o qual constitui um programa plurianual, a questão da prescrição tem, necessariamente, que ser analisada e decidida à luz do disposto no 2º parágrafo, segunda parte do nº1 desde mesmo artigo 3º do Regulamento [CE, EURATOM] nº2988/95, segundo o qual «o prazo da prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa» e que «por ser assim, dado que a ajuda aqui em causa se enquadra num programa PLURIANUAL no que respeita à prescrição do procedimento se refere, não será de aplicar à situação dos autos a previsão do artigo 3º, nº1, do Regulamento [CE, EURATOM] nº2988/95, aplicada na douta sentença ora em crise, mas sim, a constante do segundo parágrafo, segunda parte do mesmo artigo que dispõe «o prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa»;

JJ) Assim, logo em 11 de Janeiro de 2011, na data em que o recorrente notificou o recorrido da decisão final, ou seja, na data em que se considera concluído o procedimento administrativo, ainda não se encontrava encerrado pela Comissão o PO AGRO, pelo que e aplicando o disposto no segundo parágrafo, segunda parte do artigo 3º, nº1, do citado Regulamento que dispõe «o prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa», no caso dos autos não se verifica a prescrição do direito do Recorrente de determinar a restituição das ajudas concedidas;

KK) Concluiu o Tribunal a quo que «a sentença recorrida errou não fazendo uma correcta interpretação dos factos e da legislação aplicável ao caso, pelo que de ser revogada»;

LL) Entende o recorrente que o Tribunal ora recorrido se absteve, in totum, de se pronunciar sobre a interpretação do recorrente - do preceito em causa não se retira que o prazo de prescrição não finde, se suspenda ou interrompa, até ao encerramento do programa plurianual mas precisamente o contrário - a qual tinha de ser apreciada, pois tratava-se do objecto do recurso;

MM) Se o TCAS entendeu que a candidatura do recorrente se enquadrava num programa plurianual, no que respeita à prescrição do procedimento, devendo-se aplicar a previsão constante do segundo parágrafo, segunda parte do artigo 3º, nº1 do Regulamento - segundo o qual o prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais correm em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa - deveria ter analisado a questão colocada e aplicado o direito, fundamentadamente;

NN) Importa interpretar a norma em causa, o que se deve fazer de acordo com os cânones de interpretação de lei ínsitos no artigo 9º, nºs 1, 2 e 3, do Código Civil, o qual expressa os princípios que a doutrina e a jurisprudência foi desenvolvendo, designadamente, os elementos auxiliares do intérprete na tarefa interpretativa: literal, sistemático, racional, teológico e histórico;

OO) Da interpretação jurídica do preceito em causa, retira-se que a restituição de fundos comunitários indevidamente recebidos, enquanto sanção, por irregularidades comunitárias cometidas pelos beneficiários de auxílios comunitários, não é exigível a todo o tempo estando sujeita a um prazo-regra de prescrição de quatro anos; a contar da data em que foi praticada a irregularidade; o prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade; o prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa e que a prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção;

PP) Conclui-se, portanto, que o artigo 3º do Regulamento comunitário em análise estabelece, como regra geral, que o prazo de prescrição será de 4 anos, a contar da data em que foi praticada a irregularidade, e três derrogações/restrições: a primeira restrição refere-se ao momento em que o prazo de prescrição começa a correr no caso das irregularidades continuadas ou repetidas; a segunda, ao modo de contagem do prazo quanto aos programas plurianuais e a terceira os casos em que se verifica a interrupção da prescrição;

QQ) O recorrido alegou, repete-se, apenas em fase de recurso para o tribunal a quo, que, no caso dos autos, se tem de aplicar não a regra geral do artigo 3º do Regulamento, mas sim a segunda derrogação, de acordo com a qual o prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa, o qual foi posterior a 11.01.2011, data da notificação do Recorrente da decisão final, estando tal Programa nesta data ainda em vigor, pelo que não poderia ter ocorrido a prescrição sentenciada;

RR) O TCAS, SEM ESCLARECER NEM FUNDAMENTAR, SUBSCREVEU A TESE DO RÉU/RECORRIDO NO SENTIDO DE QUE, «NO CASO NÃO SE VERIFICA A PRESCRIÇÃO DO DIREITO DO RECORRENTE DE DETERMINAR A RESTITUIÇÃO DAS AJUDAS CONCEDIDAS»;

SS) Isto é, no entendimento do Tribunal a quo, o prazo de prescrição do procedimento por irregularidade, no caso de um programa plurianual, tem como termo extintivo o encerramento definitivo do respectivo programa;

TT) Não entende o recorrente como é que - a ser o artigo 3º, nº1 do Regulamento supra citado interpretado desta forma - se garante que o procedimento tendente à recuperação das ajudas indevidamente pagas seja o mais célere possível pois tal encoraja a inércia das autoridades nacionais no combate às irregularidades, expondo os beneficiários a longo

período de incerteza jurídica e ao risco de já não terem a possibilidade de vir a fazer prova da regularidade das operações em causa após esse período;

UU) O Tribunal de Justiça da União Europeia, no acórdão de 5 de Maio de 2011 [processos C-201/10 e C- 202/10] entendeu que, «[…] à luz do objectivo da protecção dos interesses financeiros da União, para o qual o legislador da união entendeu que um prazo de prescrição de quatro anos, ou mesmo de três, era só por si suficiente para permitir às autoridades nacionais a actuação contra uma irregularidade lesiva desses interesses financeiros […]»;

VV) Este tem sido o entendimento do Tribunal da Justiça da União Europeia que, ao pronunciar-se sobre a matéria, tem considerado que, estando em causa «a obrigação de reembolsar montantes indevidamente recebidos», o decurso do prazo de prescrição de quatro anos previsto no Regulamento 2988/95, extingue de forma definitiva o direito à respectiva reposição, conforme Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 29 de Janeiro de 2009, solução que mereceu já acolhimento na jurisprudência nacional, conforme decidiram os Acórdãos deste Supremo Tribunal de 29.01.2014 e 09.04.2014;

WW) A única interpretação que resulta da pretensão legislativa de que «nos programas plurianuais o prazo de prescrição correrá até ao encerramento do mesmo», é que tal prazo não se interrompa ou suspenda até ao encerramento dos respectivos programas;

XX) Não se trata pois, diversamente do que entende o recorrido e o Tribunal a quo, de qualquer excepção ao prazo regra de prescrição de 4 anos, mas antes da PREVISÃO DE UM LIMITE MÁXIMO DE CONTAGEM PARA O DECURSO DO REFERIDO PRAZO DE 4 ANOS, O QUAL, NESTES CASOS, NÃO PODE ULTRAPASSAR O ENCERRAMENTO DEFINITIVO DO PROGRAMA, MAS CORRE SEMPRE ATÉ ESSA DATA;

YY) Face ao que se deixa dito, o acórdão recorrido enferma em ERRO GROSSEIRO DE INTERPRETAÇÃO E APLICAÇÃO DO PRECEITUADO NO ARTIGO 3º, Nº1 DO REGULAMENTO [CE, EURATOM] Nº2988/95, DO CONSELHO DE 18 DE DEZEMBRO, O QUAL VAI CONTRA OS VALORES DA CERTEZA E DA SEGURANCA JURÍDICA [que impedem a previsão de prazos incertos e imprevisíveis];

ZZ) Pelo que deve o acórdão recorrido ser revogado, por padecer de erro de julgamento, por violação do artigo 3º, nº1 do Regulamento [CE, EURATOM] nº2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro, devendo ser substituído por outro que julgue procedente a invocada prescrição do procedimento;

AAA) A questão que se controverte no presente recurso reconduz-se à interpretação do disposto no artigo 3º, nº1, 2º parágrafo, segmento final, do Regulamento [CE, EURATOM] 2988/95, de 18.12, que estabelece: «o prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa»;

BBB) Nos termos do artigo 150º do CPTA, das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito;

CCC) A admissão do presente recurso assume a maior relevância jurídica pois a controvérsia extravasa o caso dos presentes autos porquanto, AINDA QUE, MAIORITARIAMENTE, OS TRIBUNAIS DE 2ª INSTÂNCIA DECIDAM PELA VERIFICAÇÃO DA PRESCRIÇÃO EM CASOS SEMELHANTES AOS DOS PRESENTES AUTOS - e, salvo erro, o presente recurso é o primeiro deduzido por quem invoca a prescrição - não existe jurisprudência consolidada quanto à referida questão, sendo certo que a sua relevância jurídica e social é indiscutível pois estão em causa, por um lado, as «REGRAS SOBRE A PRESCRIÇÃO DA REPOSIÇÃO DE DINHEIROS COMUNITÁRIOS» e por outro, «VALORES DA CERTEZA E SEGURANCA JURÍDICAS»;

DDD) É urgente a intervenção deste Tribunal com vista ao esclarecimento da referida questão, de modo a definir-se uma jurisprudência consolidada para aplicação em casos futuros;

EEE) Dada a complexidade da situação em apreço, cabendo a interpretação do direito comunitário ao Tribunal de Justiça da União Europeia, caso subsistam dúvidas, ao Tribunal, quanto à correcta aplicação do artigo 3º do Regulamento [CE, EURATOM] nº2988/95, o recorrente requer que sejam colocadas ao Tribunal de Justiça da União Europeia, em sede de reenvio prejudicial, as seguintes questões: Sendo o Programa AGRO considerado um programa plurianual para efeitos de aplicação do disposto na 2ª parte do 2º parágrafo do nº1 do artigo 3º do Regulamento [CE, EURATOM] nº2988/95, de 18.12, a prescrição dos procedimentos administrativos abertos no seu âmbito está sujeita ao prazo de 4 anos prescrito no nº1 do artigo 3º? Em caso afirmativo, se o prazo de 4 anos terminar antes do encerramento do programa ocorre a prescrição, como entende o recorrente? Ou, como entende o recorrido, atento o disposto na 2ª parte do 2º parágrafo do nº1 do artigo 3º do Regulamento [CE, EURATOM] nº2988/95, o termo final do prazo de prescrição estende-se, ou seja, passa a ser o dia do encerramento?

FFF) Assim, CASO FALEÇAM OS ARGUMENTOS DE NULIDADE DO ACÓRDÃO RECORRIDO POR EXCESSO DE PRONÚNCIA E DE ERRO DE JULGAMENTO DE DIREITO INVOCADOS, dado que as questões supra já foram suscitadas junto deste Tribunal, nos processos nºs 0912/15, 01198/15 e 01478/15, através dos acórdãos de 08.10.2015, 20.10.2015, e 25.11.2015, deve o presente recurso ser admitido e a sua tramitação ficar suspensa até à decisão pelo Tribunal de Justiça da União Europeia, do reenvio que foi deduzido no processo nº0912/15, através do acórdão de 07.06.2016, o que se requer.

Termina pedindo o provimento da revista, revogando-se o acórdão recorrido com todas as legais consequências, e assim se fazendo Justiça.

2. A entidade recorrida - IFAP, IP - não apresentou contra-alegações.

3. Por acórdão de 04.07.2019, o TCAS desatendeu uma nulidade imputada ao primitivo acórdão pelos ora recorrentes, e, na sequência de pedido do ora recorrido, rectificou o segmento decisório que dele constava.

4. O recurso de revista foi admitido por este Supremo Tribunal - Formação a que alude o artigo 150º, nº5, do CPTA.

5. O Ministério Público junto deste Supremo Tribunal não emitiu pronúncia - artigo 146º, nº1, do CPTA.

6. Colhidos que foram os «vistos» legais, cumpre apreciar e decidir a revista.

II. De Facto

São os seguintes os factos que nos vêm das instâncias:

A) A………… celebrou em 25.09.2002 com o IFADAP - Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas - contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do «Programa Agro - Medida 1: Modernização, Reconversão e Diversificação das explorações agrícolas [co-financiadas pelo FEOGA] com o seguinte teor:

Ver documento de folhas 470 a 472 do processo administrativo [PA] e 94 a 97 do processo cautelar apensado;

B) No âmbito da execução daquele contrato foi realizada uma acção de controlo pela C…………, SA «Controlo de 1º Nível Plano Anual de Controlo de 2004 - FEOGA - O Projecto nº2002430011771, de A…………» - ver documento de folhas 98 a 102 dos autos do processo cautelar;

C) Após a elaboração de um relatório relativo àquela «acção de inspecção» em que se considerou que a execução do contrato do ora autor estava em parte em situação irregular, e da realização de audiência prévia, foi elaborada decisão final, com data de 10.01.2011 com o seguinte teor:

Ver documento de folhas 29 a 32 dos autos do processo cautelar;

D) Dessa decisão A………… interpôs recurso hierárquico para o Ministro da Agricultura;

E) Na sequência do que foi elaborada «Informação» com o seguinte teor:

Ver documento de folhas 35 a 39 dos autos;

F) Em 03.03.2011 o «Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas» exarou naquela Informação despacho com o seguinte teor: «Concordo» - ver folhas 35 dos autos;

G) O recorrido apresentou um projecto de investimento ao abrigo do Regulamento (CE) nº1257/99, do Conselho, de 17.05, relativo ao apoio do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola [FEOGA], do DL 163-A/2000, de 27.07, diploma que instituiu o Programa Operacional de Agricultura e Desenvolvimento Rural, abreviadamente designado por AGRO, aprovado no âmbito do III Quadro Comunitário de Apoio e da Portaria nº533-B/2000, de 01.08 [e posteriores alterações], relativo à Medida 1 do Programa AGRO «Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações Agrícolas [tendo por referência o documento acolhido em A)] - «facto» aditado pela 2ª instância;

H) O projecto visava a instalação de um jovem agricultor com a aquisição de uma propriedade para a criação de ovelhas e para fabricação de queijo da Serra, a construção de um ovil com sala de ordenha, a compra de 200 ovelhas e 5 carneiros, a aquisição de um tractor, uma charrua, uma grade de discos, um escarificador, gadanheira, reboque, um volta fenos, uma máquina de rega, uma ordenha mecânica e um tanque de refrigeração [folhas 95 a 98 - tendo por referência o documento acolhido em A)] - «facto» aditado pela 2ª

instância;

I) O investimento considerado elegível foi de 330.879,92€ ao qual correspondeu um subsídio de 156.702,07€ e um prémio à primeira instalação de 20.000,00€ [folhas 137 e 138, por referência ao documento acolhido em A)] - «facto» aditado pela 2ª instância;

J) Na decorrência do contratualmente estabelecido - e após apresentação por parte do recorrido dos pedidos de pagamento e documentos, e tal como resulta do print da consulta do plano financeiro do projecto que consta de folhas 451 do PA - o IFADAP pagou ao recorrido o montante total de 174.225,37€: 20.000,00€ em 09.05.2003; 82.341,35€ em 09.05.2003; 43.634,32€ em 12.09.2003; 12.007,83€ em 26.10.2004; 16.241,87€ em 19.02.2007 [tendo por referência o documento acolhido em B) e C)] - «facto» aditado pela 2ª instância;

K) O «controlo» foi realizado em 30.09.2009 [folhas 158 a 206 do PA], e apurou-se a existência de irregularidades no que se refere aos investimentos comprovados pelas facturas nº2/200303/100101, do fornecedor D…………, SA, e pela factura nº26, do fornecedor E…………, Lda. [tendo por referência o documento acolhido em C)] - «facto» aditado pela 2ª instância;

L) Quanto ao montante referente à aquisição da máquina agrícola da exploração, assim como do respectivo reboque e alfaias, constantes da factura nº2/200303/100101, do fornecedor D…………, SA, constatou-se que: - o autor apresentou o pedido de pagamento em 17.04.2003, tendo, então, junto a factura acima indicada, no valor, sem IVA, de 58.370,00€, e expressamente escrito que o pagamento foi efectuado através de cheque [folha 264 do PA]; - Em controlo verificou-se que visando o pagamento da referida factura, inicialmente, em 16.04.2003, o recorrido emitiu cheque. No valor de 65.374,40€, mas este cheque foi substituído por uma letra que foi liquidada em 04.06.2003, depois de deduzido um desconto no valor de 22.228,39€, relevando que o pagamento do subsídio pelo réu ocorreu em 29.05.2003 [folhas 163 a 210 do PA] - «facto» aditado pela 2ª instância;

M) Com referência ao investimento da factura acima indicada a despesa foi apenas de 43.146,01€ [com IVA] e que o efectivo pagamento da despesa de investimento só ocorreu depois do IFAP, IP, ter depositado o montante referente ao subsídio [tendo por referência o documento acolhido em C)] - «facto» aditado pela 2ª instância;

N) No que se refere ao montante da factura nº26, emitida em 17.07.2003, no valor de 28.401,00€ [com IVA], do fornecedor E…………, Lda. apresentada com o segundo pedido de pagamento entrado no réu, em 01.09.2003, constatou-se que: - O efectivo pagamento desta factura ocorreu não em 17.07.2003 mas apenas em 30.09.2003, através de depósito de cheque no valor de 25.000,00€ e o restante 3.401,00€ em numerário, sendo que o pagamento do subsídio pelo recorrente foi feito em 19.09.2003; - Com referência ao investimento da factura acima indicada a despesa foi só efectivamente paga em 30.09.2003 e depois do IFAP, IP, ter depositado o subsídio na conta do recorrido [tendo por referência o documento acolhido em C)] - «facto» aditado pela 2ª instância;

O) O autor foi notificado das situações apuradas que melhor constam descritas no Relatório, e bem assim no ofício de audiência prévia, com referência 188/DA/UPRF/2008, de 29.04.2008, junto a folhas 456 a 458 do PA [tendo por referência o documento acolhido em C)] - «facto» aditado pela 2ª instância;

P) O IFAP proferiu decisão final, consubstanciada no ofício com a referência 6849/2011 e registo de saída nº32517/2010, de 10.01.2011, que se encontra junto a folhas 489 a 492 do PA [tendo por referência o documento acolhido em C)] - «facto» aditado pela 2ª instância.

E é tudo quanto a factos assentes.

III. De Direito

1. Os autores - actuais recorrentes - demandaram o IFAP - actual recorrido - no TACL pedindo a declaração de nulidade ou a anulação da «decisão final» que consta dos pontos C) e E) do provado.

Para tal imputaram-lhe «erro nos pressupostos de direito», uma vez que - ao contrário do que nela se supõe - não foi violada a «regra de elegibilidade nº1» prevista no Regulamento (CE) nº1685/2000, da Comissão, de 28.07 - com última redacção do Regulamento (CE) nº448/2004, da Comissão, de 10.03 -, que estatui que são elegíveis as despesas efectivamente pagas; e ainda a «prescrição do procedimento» que culminou na decisão de lhes impor a «devolução da quantia» [58.777,30€] considerada não elegível e, portanto, indevidamente atribuída.

O TACL acabou por «julgar procedente» a AAE, e, em conformidade, anulou a referida «decisão final» [pontos C) e E) do provado]. Fê-lo por entender que se verificavam ambos os vícios apontados ao acto administrativo impugnado, tendo nessa senda considerado, e além do mais, que o prazo de prescrição do procedimento aplicável era de quatro anos a contar da data da prática da irregularidade e que tal prazo tinha decorrido, há muito, na altura dessa «decisão final».

Decidindo «apelação» interposta pelo IFAP, o TCAS concedeu-lhe provimento, revogou a sentença do TACL e manteve o acto administrativo impugnado em vigor. Em ordem a tal, a 2ª instância, no acórdão ora sujeito a revista, «admitiu dois documentos juntos com as alegações da apelação», e «ampliou o acervo factual provado na sentença» da 1ª instância conforme lhe tinha sido requerido nas alegações do recurso de apelação - ver pontos G) a P) do provado.

O TCAS entendeu ter sido errado o julgamento de direito feito pelo TACL relativamente ao primeiro vício referido, traduzindo o trecho do seu acórdão, que passaremos a citar, a substância do respectivo entendimento jurídico:

[…]

«Manifestamos assim concordância com a afirmação do recorrente [IFAP] de que a consideração de que a mera existência de um recibo com data anterior ao pedido de pagamento é bastante para que se considere a despesa como realizada e efectivamente paga, é anular os efeitos dos controlos que a União Europeia impõe ao Estado Português [artigos 38º e 39º do Regulamento nº1260/99, e 7º, 8º, 9º, e 11º, do Regulamento (CE) nº438/2001].

É que, como já se deixou dito, o recibo não possui força probatória plena, pois, como documento particular que é, apenas comprova que o aludido terceiro fez as declarações dele constantes, mas não que essas declarações correspondem à verdade ou inteiramente à verdade [artigo 376º do CC].

Ora sucede que o controlo efectuado mediante a utilização de várias fontes de informação [extractos bancários, consulta à contabilidade do beneficiário e fornecedores] forneceu os elementos de prova que afectam a força probatória dos recibos apresentados, pelo que, nessa circunstância, não se poderá deixar de considerar que os recibos emitidos não correspondem a despesas efectivamente liquidadas.

Porque, efectivamente, através do controlo se demonstrou que quando o recorrido entregou os pedidos de pagamento apresentou facturas referentes a despesas de investimento que, apesar de acompanhadas dos recibos, no entanto não se encontravam pagas, porque o efectivo pagamento ocorreu posteriormente, tais factos teriam que consubstanciar violação da Regra de Elegibilidade nº1 do Regulamento (CE) nº1685/2000, da Comissão, de 28.07, com última redacção dada pelo Regulamento nº448-A/2004, da Comissão, de 10.03, relativo às regras de execução do Regulamento (CE) nº1260/99, do Conselho.

E porque as facturas não se encontravam efectivamente pagas, na data em que foram entregues os pedidos de pagamento, não podem ser consideradas elegíveis, pelo que se constituiu, o recorrido, na obrigação de devolução dos montantes indevidamente recebidos, conforme melhor resulta da decisão final notificada através do ofício com referência 6849/2011 e registo de saída nº32517/2010 de 10.01.2011.

Por conseguinte, há que reconhecer que a razão está do lado do recorrente [IFAP], o que vale por dizer que o tribunal a quo fez errada interpretação e aplicação dos preceitos legais aplicáveis, nomeadamente do Regulamento (CE) nº1685/2000, da Comissão, e respectivas alterações, face aos factos apurados em concreto, pelo que deve a sentença ora em crise ser revogada, se outras razões em contrário não pontificarem.»

[…]

E entendeu ter sido errado, ainda, o julgamento de procedência do segundo vício que fora apontado ao acto impugnado, justificando assim a sua posição jurídica:

[…]

«Também neste ponto dissentimos do fundamentado e decidido na sentença sob censura e propendemos a subscrever os argumentos esgrimidos pelo recorrente IFAP.

Efectivamente, patenteia o probatório [alínea A) e matéria aditada] que a ajuda concedida ao recorrido estava enquadrada no Programa Operacional Agricultura e Desenvolvimento Rural [PO AGRO], no âmbito da Medida 1, legalmente regulada a nível comunitário pelo Regulamento (CE) nº1260/99, do Conselho, de 21.06, que cria os fundos estruturais, e Regulamento (CE) nº1257/99, do Conselho, de 17.05, que regula do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola [FEOGA].

Ora, o Quadro Comunitário de Apoio a Portugal para o período que vai de 2000 a 2006, foi aprovado pela Comissão Europeia através da Decisão C [2000] 762, de 30.03, sendo ainda certo que o PO AGRO, que se integra no III Quadro Comunitário de Apoio, era um programa plurianual, com início em 2000 e pelo período de 6 anos [artigo 14º do Regulamento 1260/99], e foi objecto de aprovação pela Comissão Europeia através da Decisão C [2000] nº2878, de 30.10.

Como bem explica e demonstra o recorrente, a nível nacional este programa foi designado Programa AGRO e está regulado no DL nº163-A/2000, de 27.07, que estabeleceu as regras gerais de aplicação do PO AGRO, bem como da Medida Agricultura e Desenvolvimento Rural dos programas operacionais de âmbito regional, abreviadamente designada por AGRIS. E o PO AGRO viria a ser encerrado pela Comissão Europeia em 08.07.2014, por Decisão da CE proferida nos termos do processo CCI 1999PT61P0007 da qual o IFAP, IP, viria a ser notificado em 13.08.2014, nos termos do ofício da Comissão Europeia com a referência CF/ek - agri.ddg3.g.1 (2014), com cópia junta e cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

Não obstante isso, e como vimos, considerou o tribunal a quo que a prescrição do procedimento por irregularidades se verificava no caso dos autos, porquanto na data da notificação da decisão final tomada pelo IFAP [11.01.2011] já tinham decorrido mais de 4 anos após a prática de irregularidade [29.05.2003] razão pela qual a decisão impugnada viola o artigo 3º, nº1, do Regulamento (CE EURATOM) nº2988/95, do Conselho, de 18.12, sendo anulável nos termos do artigo 135º do CPA.

Mas, erradamente, pois a candidatura apresentada, decidida e contratada pelo recorrido foi ao abrigo do PO AGRO, que constitui programa plurianual, sendo que a questão da prescrição tem, necessariamente, que ser analisada e decidida à luz do disposto no 2º parágrafo, segunda parte, do nº1 deste mesmo artigo 3º do Regulamento (CE EURATOM) nº2988/95, segundo o qual O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa.

Significa isto que o PO AGRO a que foi atribuído o CCI 1999PT61P007 se encontra encerrado desde 08.07.2014, conforme resulta da notificação da Comissão, de 13.08.2014, o que releva para os efeitos previstos nos artigos 3º, nº1, e 1º, nº2, do Regulamento (CE EURATOM) 2988/95, do Conselho, de 18.12.

Por assim ser, dado que a ajuda aqui em causa se enquadra num programa plurianual no que à prescrição do procedimento se refere não será de aplicar à situação dos autos o artigo 3º, nº1, do Regulamento (CE EURATOM) 2988/95, aplicada na douta sentença ora em crise. Mas sim, a constante do segundo parágrafo, segunda parte do mesmo artigo que dispõe que O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa.

Como se provou que as irregularidades foram praticadas em 29.05.2003 […], a decisão final que determina o reembolso da ajuda foi notificada em 11.01.2011, e o PO AGRO, enquadrado no III Quadro Comunitário de Apoio, qualificado como programa plurianual, teve o seu encerramento em 08.07.2014, […] é forçoso concluir que na data em que foi considerado concluído o procedimento administrativo ainda não se encontrava encerrado pela Comissão o PO AGRO, […] pelo que, no caso dos autos não se verifica a prescrição do direito do recorrente determinar a restituição das ajudas concedidas.»

[…]

Os autores da AAE, vencidos nesta decisão da apelação, vêm dela discordar através da presente revista, defendendo - para além de pedirem a rectificação do teor da «decisão» [conclusões A) a F)], que foi deferida e efectivada pelo TCAS - que o acórdão da 2ª instância padece de «nulidade» - artigo 615º, nº1 alínea d), do CPC, «ex vi» artigos 1º e 140º do CPTA, ver conclusões G) a GG) - e de «erro de julgamento de direito» na apreciação e decisão da questão da prescrição [conclusões HH) a DDD)], acabando por sugerir a suspensão da presente revista até ser decidido o reenvio prejudicial suscitado junto do

«Tribunal Judicial da União Europeia» [TJUE] no âmbito do processo nº0912/15 através de acórdão, deste STA, datado de 07.06.2016 [conclusões EEE) e FFF)].

E assim, evidencia-se que os ora recorrentes não discordam do acórdão da 2ª instância relativamente ao primeiro dos dois vícios apontados ao acto administrativo impugnado, discordando apenas do nele decidido acerca do segundo, ou seja acerca, do julgamento que nele se fez sobre a «questão» da «prescrição do procedimento relativo à aplicação dos controlos e das medidas e sanções comunitárias» aqui em causa.

2. Da nulidade apontada ao acórdão recorrido [artigo 615º, nº1 alínea d), do CPC, «ex vi» artigos 1º e 140º do CPTA - ver conclusões G) a GG).

Ao defender-se, na contestação, do vício da prescrição apontado pelos autores ao acto administrativo impugnado, o réu IFAP sustentou, apenas, que esse prazo de prescrição do procedimento não era o de quatro anos previsto no artigo 3º, nº1, do Regulamento (CE EURATOM) nº2988/95, do Conselho, de 18.12, tal como vinha sustentado no articulado inicial, mas antes o prazo de vinte anos estabelecido no artigo 309º do Código Civil.

Só nas alegações de apelação, e reagindo à sentença do TACL que sufragou a tese dos autores, o aí apelante IFAP veio sustentar que o prazo de prescrição apenas terminou com o encerramento definitivo do PO AGRO, nos termos que são previstos na 2ª parte do 2º parágrafo do nº1 do artigo 3º do referido Regulamento. E, em ordem a provar o bom fundamento da sua asserção, juntou cópia de 2 documentos já constantes do PA, e requereu ao tribunal de apelação o aditamento de vários «factos».

O TCAS, como ficou dito supra, admitiu os documentos apresentados com as alegações - ao abrigo do artigo 524º, nº2, e 693º-B, do CPC aqui aplicável - e aditou os «factos» que constam dos pontos G) a P) do provado. E trabalhando, inclusivamente, sobre estes factos e aqueles meios de prova, revogou o julgamento do TACL sobre a «prescrição do procedimento» precisamente com o dito fundamento alegado pelo apelante.

Ora, é contra esta situação jurídica que reagem os ora recorrentes da revista, fazendo-o através da imputação de nulidade ao acórdão recorrido por «excesso de pronúncia», pois que, a seu ver, o tribunal de apelação não podia apreciar a questão da prescrição com fundamento na «natureza plurianual» do respectivo programa, uma vez que este fundamento não tinha sido invocado pelo réu IFAP no momento processual devido, ou seja, aquando da sua defesa em 1ª instância.

Note-se que a invocação da «nulidade» do acórdão por excesso de pronúncia é a única ilegalidade que os actuais recorrentes retiram da descrita situação, e, assim sendo, é apenas a apreciação da ocorrência ou não dessa nulidade que se nos impõe apreciar e decidir.

E a verdade é que não se verifica.

As nulidades elencadas no actual artigo 615º do CPC [antigo 668º] sancionam «disfunções graves» da sentença, ou acórdão, como é a de o tribunal «se pronunciar» sobre uma questão que não lhe foi submetida pelas partes ou cujo conhecimento não deriva da lei, sendo que a gravidade da consequência invalidante exige rigor na aplicação da referida sanção.

Nessa linha, e desde há muito, a jurisprudência vem distinguindo, para tal efeito, entre «questão e fundamento», doutrinando que apenas o conhecimento de nova questão, e já não a apreciação de novo fundamento jurídico, na resolução de questão cognoscível, gera a nulidade da decisão judicial respectiva.

A noção de «questão», para este efeito, não se confunde, pois, com a de fundamentos - ou razões jurídicas - apresentadas pelas partes, sendo reservada às pretensões que estas formularam no processo e que requerem a decisão do respectivo tribunal, bem como aos pressupostos de ordem geral - ou específicos de determinado acto - quando debatidos entre elas - Antunes Varela, RLJ, Ano 122º, página 112; Alberto dos Reis, Comentário ao Código de Processo Civil, volume V, página 143; e Rodrigues Bastos, Notas ao Código de Processo Civil, volume III, 1972, página 228; entre outros, AC STJ de 09.10.2003, Rº03B1816; AC STJ de 12.05.2005, Rº05B840; AC STA/Pleno de 21.02.2002, Rº034852; AC STA de 02.06.2004, Rº046570; e AC STA de 10.03.2005, Rº046862, e vasta jurisprudência deste então para cá.

Portanto, só o excesso de pronúncia sobre uma questão é sancionado com a nulidade, pois a argumentação jurídica utilizada para a decidir, quer seja da iniciativa das partes quer do tribunal, apenas poderá gerar erro de julgamento de direito. E os fundamentos justificativos da decisão são constituídos pelos factos e pelas regras jurídicas - princípios e normas - em que a mesma se alicerça, que lhe dão apoio, que a impõem.

Aliás, como é sobejamente sabido, a aplicação do direito não está sujeita às alegações das partes - artigo 5º, nº3, do CPC - «jura novit curia» - e daí que, sendo o julgador chamado a pronunciar-se sobre a questão da prescrição, por ter sido suscitada pelas partes, não fica impedido de conhecer dela na sua plenitude.

Evidencia-se no processo que a alegada plurianualidade do PO AGRO, no âmbito do qual foi a ajuda comunitária concedida aos ora recorrentes, se baseia em documentos que constam do PA junto aos autos aquando da contestação do IFAP, ou que fazem parte de legislação comunitária, e nacional, a que o tribunal, por dever de ofício, tem acesso, tendo sido esse acervo de dados o utilizado pelo tribunal de apelação como fundamento para decidir a questão da prescrição do procedimento.

Não ocorre, pois, a invocada nulidade por excesso de pronúncia, sem prejuízo, é claro, de poder estar errado o julgamento de direito feito no acórdão recorrido sobre a questão da «prescrição».

Deverá, assim, ser julgada improcedente a nulidade por excesso de pronúncia alegada nas conclusões G) a GG) da revista.

3. Do erro de julgamento de direito na apreciação e decisão da questão da prescrição - conclusões HH) a DDD).

A discordância dos ora recorrentes, e que consubstancia o erro de julgamento de direito imputado ao acórdão recorrido, tem a ver com a alegadamente errada interpretação e aplicação do «artigo 3º, nº1, do Regulamento (CE EURATOM) nº2988/95, do Conselho, de 18.12» - invocado por ambas as instâncias - e nomeadamente do 2º parágrafo da sua 2ª parte.

É este o teor desse artigo 3º do Regulamento:

Artigo 3º

1. O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no nº1 do artigo 1º. Todavia, as regulamentações sectoriais podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior a três anos.
O prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade. O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa.

A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção.

Todavia, a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, excepto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o nº1 do artigo 6º.

A interpretação sustentada no acórdão ora recorrido é a seguinte: do artigo 3º, nº1, 2ª parte do 2º parágrafo, do Regulamento [CE, EURATOM] nº2988/1995, do Conselho, de 18.12.1995, resulta que o prazo de prescrição do procedimento por irregularidade, no caso de «programa plurianual», tem como termo extintivo o encerramento definitivo do respectivo programa.

E o acórdão, após ter qualificado o PO AGRO como «programa plurianual», limitou-se a constatar que tendo a irregularidade ocorrido a 29.05.2003 [ponto L) do provado], e tendo o PO AGRO sido definitivamente encerrado em 08.07.2014 [como decorre do documento nº2 junto com as alegações da apelação], resulta que, ao abrigo dessa interpretação da lei, a prescrição ainda não tinha ocorrido em 11.01.2011 [data da notificação da decisão final que determina o reembolso [ponto P) do provado].

A discordância dos ora recorrentes tem a ver com a determinação do termo «ad quem» do prazo de prescrição.

4. Na verdade, apesar do Pleno da Secção Administrativa do STA já ter «uniformizado jurisprudência» [AC do STA/Pleno de 26.02.2015, in Rº0173/13] no sentido de que o prazo para ser pedida a devolução das quantias recebidas irregularmente ser o prazo de «quatro anos previsto no artigo 3º do Regulamento [CE, EURATOM] nº2988/95, do Conselho, de 18.12», importa saber se a solução legal deve ser diferente no caso de se tratar de um «plano plurianual».

Porque não havia a tal respeito, então, nem jurisprudência nacional nem jurisprudência do TJUE, foram suscitados dois «reenvios prejudiciais» no âmbito dos processos deste Supremo Tribunal com os nºs 0912/15 e 01154/16, pendentes nesta mesma Secção.

No primeiro reenvio, desencadeado por acórdão de 07.06.2016 [Pº0912/15], foi suscitada ao TJUE a questão de saber se o PO AGRO - que é um programa operacional, na acepção do artigo 9º, alínea f), do Regulamento [CE] 1260/1999 do Conselho, de 21.06 - deverá ser considerado um programa plurianual para efeito de aplicação do disposto na «2ª parte, do 2º parágrafo, do nº1, do artigo 3º» do Regulamento [CE, EURATOM] nº2988/95».

E, na pressuposição, obviamente, de uma «resposta positiva» a esta questão, foi ainda suscitada a questão de saber se - sendo o «Programa AGRO» um «programa plurianual» para o efeito acabado de referir - «a prescrição dos procedimentos administrativos abertos no âmbito do PO AGRO está sujeita ao referido prazo de 4 anos; e, a estar, se este prazo terminar antes do encerramento do programa, ocorre a prescrição, ou se o «dies ad quem» do prazo de prescrição passa a ser o dia do encerramento definitivo do programa plurianual».

No segundo reenvio, desencadeado por acórdão de 05.04.2017 [no processo nº01154/16], foi pedido ao TJUE não só o esclarecimento sobre o que devia entender-se por «programa plurianual» - na acepção do citado artigo 3º, nº1, 2º parágrafo, 2ª parte - e sobre a forma de calcular o prazo de prescrição no PO AGRO, como ainda lhe foram colocadas estas questões:

1) Qual a data a partir da qual se conta o prazo da prescrição de quatro anos, previsto no artigo 3º, nº1, 1º parágrafo [do Regulamento nº2988/95], nas infracções instantâneas [não continuadas ou repetidas];

2) Se, tratando-se de infracção que não seja continuada ou repetida, é aplicável o regime segundo o qual o prazo de prescrição nos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa;

3) Se a regra prevista no mesmo artigo 3º, segundo a qual «a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina o prazo da prescrição igual ao dobro do prazo da prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção» também é aplicável, estando em causa um programa plurianual, isto é, se o prazo aqui referido também «corre até ao encerramento do programa plurianual».

Quanto à primeira questão enunciada no primeiro reenvio, o TJUE, por acórdão datado de 16.11.2017, proferido no seu processo nºC-491/16, declarou que «O artigo 3º, nº1, 2º parágrafo, segunda parte, do Regulamento [CE, EURATOM] nº2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, deve ser interpretado no sentido de que um programa operacional, na acepção do artigo 9º, alínea f), do Regulamento [CE] nº1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais, como o programa operacional AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL, aprovado pela Decisão C (2000) 2878 da Comissão, de 30.Outubro.2000, não está abrangido pelo conceito de programa plurianual na acepção da primeira destas disposições, excepto se o referido programa já identificar acções concretas a executar, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar» - ver a folha 12 do acórdão do TJUE.

Quanto à segunda, o TJUE considerou-a manifestamente inadmissível, porque, atento o teor da declaração acabada de citar, se verifica que «no caso concreto, a decisão de reenvio não contém precisões quanto ao conteúdo exacto da Decisão C (2000) 2878 da Comissão, de 30.10.

2000, que aprova o PO AGRO, ou ao teor exacto deste programa», de modo que, nestas condições, o Tribunal «não dispõe de todos os elementos, de facto e de direito, necessários para responder utilmente à questão que lhe é submetida».

Relativamente às questões do segundo reenvio, o TJUE respondeu da seguinte forma: - «…há que responder à primeira questão prejudicial que o artigo 3º, nº1, 1º parágrafo, do Regulamento 2988/95, deve ser interpretado no sentido de que, no caso de uma irregularidade que não seja continuada nem repetida, o prazo de prescrição de 4 anos nele previsto corre a contar da data em que foi praticada a irregularidade»; quanto às demais questões, disse o TJUE que elas assentam no pressuposto de que o PO AGRO está abrangido pelo conceito de programa plurianual, na acepção do artigo 3º, nº1, 2º parágrafo, 2ª parte, do Regulamento nº2988/95. Importa, contudo, observar que segundo as mesmas indicações, o PO AGRO constitui um programa operacional, na acepção do artigo 9º, alínea f), do Regulamento nº1260/99, preparado pela República Portuguesa e aprovado pela Comissão. Ora, resulta dos artigos 9º, alínea f), e 18º, nº2, do Regulamento nº1290/99, que um programa operacional, na acepção deste último regulamento, se limita a definir os eixos prioritários do programa e, designadamente inclui apenas uma descrição resumida das medidas previstas e um plano de financiamento indicativo. Por sua vez, o conceito de «programa plurianual», na acepção do artigo 3º, nº1, segundo parágrafo, segunda parte, do Regulamento nº2988/95, pressupõe uma pluralidade de acções concretas. Por conseguinte, a utilização, no Regulamento nº1260/1999, do termo «programa», para um programa operacional, na acepção deste regulamento, não basta para qualificar esse programa de «programa plurianual», na acepção do artigo 3º nº1, segundo parágrafo, segunda parte, do Regulamento nº2988/95.

Na sequência desta jurisprudência comunitária, a Secção de Contencioso Administrativo deste STA proferiu os seguintes acórdãos: - AC STA de 26.04.2018 [Pº01478/15]; - AC STA de 26.04.2018 [Pº0249/16]; - AC STA de 17.05.2018 [Pº024/17]; - AC STA de 17.05.2018 [Pº0914/17]; - AC STA de 07.06.2018 [Pº0912/15]; - AC STA de 14.06.2018 [Pº0220/16]; - AC STA de 14.06.2018 [Pº01154/16]; - AC STA de 04.10.2018 [Pº852/12]. E todos eles vão no sentido de que o PO AGRO não poderá, para efeitos da prescrição, ser considerado um «programa plurianual», dado que tanto ele como a Decisão da Comissão Europeia que o aprovou, e os diplomas nacionais que o regulam, não identificam acções concretas a executar, as quais apenas aparecem nos contratos de atribuição de ajuda.

A título de exemplo, vejamos o discurso fundamentador de um desses acórdãos [AC STA de 26.04.2018, Pº0249/16]:

[…]

«O Programa Operacional AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL [PO AGRO] - relativo às intervenções estruturais comunitárias nas regiões do continente abrangidas pelo objectivo nº1 [Alentejo, Algarve, Centro e Norte] e nas regiões abrangidas pelo apoio a título transitório, ao abrigo do objectivo nº1 [Lisboa e Vale do Tejo], em Portugal, para o período compreendido entre 01.01.2000 e 31.12.2006 - foi aprovado pela Decisão C (2000) 2878 da Comissão, de 30 de Outubro.

Esta decisão da Comissão das Comunidades Europeias, destinada ao Estado Português, contém os eixos prioritários do programa, os seus objectivos específicos, a sua coerência com o respectivo quadro comunitário de apoio, a descrição resumida das medidas previstas, as disposições de execução do programa operacional incluindo a designação da respectiva autoridade de gestão e regras de gestão [artigo 2º da Decisão].

No plano comunitário, o Programa Operacional AGRO mostra-se regulado por três Regulamentos: - o Regulamento [CE] nº1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho, referente aos fundos estruturais comunitários; - o Regulamento [CE] nº1257/1999 do Conselho, de 17 de Maio, referente à execução de um dos fundos estruturais, o FEOGA - Orientação; - e o Regulamento [CE] nº1685/2000 da Comissão, de 28 de Julho, com as alterações decorrentes do Regulamento [CE] nº438/2001, de 2 de Março.

O artigo 9º, alínea f), do primeiro regulamento referido - que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais, como o programa operacional AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL, aprovado pela Decisão C (2000) 2878 da Comissão, de 30 de Outubro - define Programa Operacional como o documento aprovado pela Comissão, que visa a execução de um quadro comunitário de apoio e contém um conjunto coerente de eixos prioritários compostos por medidas plurianuais, para cuja realização se pode recorrer a um ou vários Fundos e a um ou vários dos outros instrumentos financeiros existentes, bem como ao BEI.

No plano nacional, a aplicação do Programa Operacional AGRO está regulada no DL nº163-A/2000, de 27.07, cujo artigo 1º diz que O presente diploma estabelece as regras gerais de aplicação do Programa Operacional de Agricultura e Desenvolvimento Rural, abreviadamente designado por AGRO, bem como da Medida Agricultura e Desenvolvimento Rural dos programas operacionais de âmbito regional, abreviadamente designada por AGRIS, aprovados no âmbito do III Quadro Comunitário do Apoio para o período de 2000 a 2006 [QCA III].

Segundo este diploma, no âmbito do Programa Operacional AGRO podem ser concedidas ajudas em vários domínios, taxativamente elencados, entre eles se encontrando o do Desenvolvimento sustentável das florestas [artigo 3º alínea f)], as quais serão objecto de regulamentação específica aprovada por portaria [artigo 22º, nº1 e nº2].

Essas ajudas concretizam-se mediante contratos escritos celebrados entre os beneficiários e o actual IFAP, e sujeitos às normas de direito privado [artigo 8º].

No âmbito específico das ajudas ao desenvolvimento sustentável das florestas, e mais concretamente no ainda mais específico do Apoio à Silvicultura, temos o regime de ajudas regulamentado pela Portaria nº448-A/2001, de 03.05 - a qual revogou a anterior Portaria nº533-D/2000, de 01.08 - emanada do Ministro da Agricultura e das Pescas ao abrigo do disposto no nº2 do dito artigo 22º do DL nº163-A/2000, de 27.07.

Ora, a candidatura apresentada pela autora da acção e ora recorrida […], que, uma vez deferida, foi objecto do respectivo contrato de atribuição de ajuda, situa-se precisamente no âmbito do Programa Agricultura e Desenvolvimento Rural, aprovado ao Estado Português pela referida Decisão C (2000) 2878, da Comissão, de 30 de Outubro, e no da medida prevista no artigo 3º, alínea f), do DL nº163-A/2000, de 27.07. Mais precisamente, é consubstanciada no projecto de investimento nº2002.33.001388.5 - SUMIOS - regulamentado pela Portaria nº448-A/2001, de 03.05.

E o que se constata, pela análise quer da Decisão C (2000) 2878 da Comissão de 30 de Outubro, que aprovou o Programa Operacional AGRO, quer da referida legislação europeia que o regula, quer, ainda, dos diplomas legais nacionais que o regulamentam - concretamente no que respeita ao domínio de ajudas ao desenvolvimento sustentável das florestas e apoio à silvicultura - é que não ocorre indicação de quaisquer acções concretas a executar antes da celebração dos respectivos contratos de atribuição de ajuda.

Efectivamente, ao objectivo geral e grandes linhas orientadoras do PO AGRO consagradas na Decisão e Regulamentos europeus, seguem-se regras gerais da sua aplicação no plano da legislação nacional, bem como a dissecação daquele objectivo geral num conjunto de objectivos específicos, medidas e acções.

Ressuma, pois, que se o conceito de programa plurianual, ínsito no artigo 3º, nº1 - segundo parágrafo, segunda parte - do Regulamento [CE, EURATOM] nº2988/95, do Conselho, de 18.12, exige, para o ser, que o respectivo programa já indique acções concretas a executar - ver página 408 dos autos, folha 12 do acórdão do TJUE -, e sendo certo que a indicação de tais acções concretas a executar não sobressai da análise acabada de referenciar, nem, tão pouco, a autora da acção e agora recorrida as alega, as esclarece ou sublinha, resta-nos concluir que não estamos perante um programa plurianual para efeitos da previsão dessa norma segundo o sentido que lhe é dado pelo TJUE.»

[…]

Ora, no presente caso, tendo sido a ajuda comunitária concedida aos ora recorrentes no âmbito do PO AGRO, aprovado ao Estado Português pela já referida Decisão C (2000) nº2878, da Comissão, de 30.10, e no da medida prevista no artigo 3º, nº1 alínea a), do DL 163-A/2000, de 27.07, mais precisamente mediante o projecto de investimento nº2002.43.001177.1, abrangido pela Portaria nº533-B/2000, de 01.08 - a qual «aprova» o Regulamento de Aplicação da Medida nº1: «Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações Agrícolas, do Programa Operacional Agricultura e Desenvolvimento Rural» -, aplica-se-lhe «in totum» a jurisprudência acabada de referenciar e citar, a qual, para os devidos efeitos, aqui secundamos.

O que significa que, não podendo o PO AGRO ser qualificado como programa plurianual, falece a fundamentação jurídica que sustenta o julgamento de improcedência da questão da prescrição realizado no acórdão recorrido, e que motivou a revogação da sentença da 1ª instância.

Deverá, pois, ser julgado procedente o erro de julgamento de direito apontado pelos ora recorrentes ao acórdão recorrido, o qual, em conformidade, será revogado, mantendo-se na ordem jurídica a sentença da 1ª instância.

Claramente, face ao que ficou dito, a sugestão de suspensão da instância aventada pelos recorrentes da revista deixa de fazer qualquer sentido.

IV. Decisão

Nestes termos, decidimos conceder provimento ao recurso de revista, e revogar o acórdão recorrido.

Custas pela entidade recorrida.

Nos termos e para os efeitos do artigo 15º-A do DL nº10-A/2020, de 13.03, o Relator atesta que os Juízes Adjuntos - Excelentíssimos Senhores Juízes Conselheiros ANA PORTELA E CLÁUDIO MONTEIRO - têm voto de conformidade.

Lisboa, 10 de Setembro de 2020

José Augusto Araújo Veloso