Processo 02014/13.1BEPRT 0532/18

Recurso jurisdicional da sentença proferida no processo de impugnação judicial com o n.º 2014/13.1BEPRT
1. RELATÓRIO

1.1 A sociedade acima identificada recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo da sentença por que a Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto julgou improcedente a impugnação judicial que deduziu, na sequência do indeferimento expresso da reclamação graciosa, contra essa decisão e contra a liquidação de taxa por afixação de publicidade em diversos postos de abastecimento de combustíveis localizado na área geográfica do Recorrido, com referência ao ano de 2013.

1.2 O recurso foi admitido, para subir imediatamente, nos próprios autos e com efeito meramente devolutivo e a Recorrente apresentou alegações, que resumiu em conclusões do seguinte teor:

«a) Conforme resulta da matéria de facto dada como assente, o que está em causa é a aplicação de uma taxa sobre o que foi classificado como “reclamos luminosos”, “monólito luminoso” e “friso luminoso”, contendo a marca e logótipo da aqui recorrente, implantados em terrenos privados, nos quais, funcionam postos de abastecimento de combustíveis, sitos no concelho de Porto.

b) Ora, de acordo com o disposto no artigo 1.º, n.º 1 da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, “a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes” (sublinhado nosso).

c) Da interpretação do citado comando normativo resulta, de forma clara, que somente a afixação de mensagens publicitárias de natureza comercial e, portanto, com um escopo de angariação, promoção ou apoio ao consumo de bens e serviços, se mostra dependente da obtenção de prévia licença camarária.

d) Assim, a simples informação de interesse geral que se limita, sem recursos estilísticos ou retóricos, a identificar um conteúdo objectivo não pode deixar de ser tida como publicidade não comercial. De facto, tornar público ou acessível ao público o conteúdo de uma mensagem utilitária só neste sentido amplo poderá entender-se como publicidade.

e) E esta publicidade meramente informativa (não comercial) não está sujeita a licença enquanto tal.

f) Por outro lado, nos termos previstos no D.L. n.º 170/2005, de 10/10, alterado pelo D.L. n.º 120/2008, de 10/07, a estação de serviço, para além de conter a informação obrigatória sobre o preço dos combustíveis, deverá, ainda, ter a identificação clara e bem visível do posto e das marcas dos combustíveis comercializados.

g) Atento o acima exposto e à luz da unidade do sistema jurídico enquanto elemento interpretativo, impõe-se concluir que os elementos de imagem e marca existentes nos postos de abastecimento em questão não comportam qualquer referência comercial susceptível de se considerar como publicitária, para efeitos de aplicação disposto na Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto.

h) Com efeito, os elementos que a entidade Impugnada identifica, como estando sujeitos ao pagamento de taxa de publicidade, resume-se à simples indicação da marca ou qualidade aposta nos artigos à venda nos referidos postos de abastecimento, sendo que, a identificação dos postos de abastecimento passa geralmente pela identificação da empresa que abastece – que é definida por cor, logótipo e marca – que é afixada em vários elementos (placas, chapas e inscrições) que são colocadas dentro dos limites dos postos de abastecimento (como sucede nos presentes autos), cfr. D.L. n.º 170/2005, de 10/10, alterado pelo D.L. 120/2008, de 10/07.

i) Ora, a dita afixação de tais sinais distintivos do comércio, inseridos no âmbito do estabelecimento comercial onde os mesmos são comercializados, não constitui em si mesmo um convite ao seu consumo, mas antes servem o seu propósito básico distintivo dos demais produtos e serviços existentes no mercado. “Assim, o consumidor (lato sensu) dos referidos produtos e serviços ali se dirige por saber que naquele local os mesmos existirão e não porque seja seduzido por esta ou aquela especial característica que ali seja apregoada aos mesmos” (cfr. sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, proferida em 09/09/2013, no âmbito do processo de impugnação judicial n.º 549/12.2BECBR).

j) Nesta medida, enquanto norma habilitante, a Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, não pode deixar de constituir um limite ao poder regulamentar da Câmara Municipal de Porto, encontrando-se, assim, o “Regulamento de Publicidade” sujeito aos limites e conformações impostos por aquele diploma, em conformidade com o princípio de precedência de lei expressamente enunciado no art. 112.º, n.º 7 da C.R.P.

k) A ser interpretado o dito regulamento de publicidade no sentido de que o mesmo também abrange as mensagens publicitárias de natureza não comercial, outra conclusão não poderá extrair-se que não seja a de reputar tal regulamento de inconstitucional (por preterição do princípio da precedência de lei contido no art. 112.º, n.º 7 da C.R.P,) e, consequentemente, também o acto de liquidação decorrente da sua aplicação (no que respeita a mensagens de publicidade de natureza não comercial) se mostrará ilegal.

l) Ao não ter assim decidido, incorreu a douta sentença recorrida em errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 1.º/1 da Lei n.º 97/88 e aplicou norma regulamentar inconstitucional.

m) Mais considerou a douta sentença posta em crise que “(...) o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril (...) ainda não havia entrado em vigor à data da liquidação impugnada, pois as obrigações tributárias em causa constituíram-se (...) em 01/01/2013, isto é, em momento anterior à produção de efeitos da iniciativa “Licenciamento Zero””.

n) O Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril veio simplificar o regime de exercício de diversas actividades económicas, sendo que, ao abrigo do disposto no artigo 3.º, alínea b) da Lei n.º 97/88, deixou de ser necessário que o particular obtivesse um acto permissivo da Administração para afixar ou inscrever mensagem publicitária de natureza comercial, ainda que visível do espaço público, se esta fosse inscrita em bens de que são legítimas possuidoras ou detentoras entidades privadas e publicitasse os sinais distintivos do comércio do estabelecimento ou estivesse relacionada com os bens e serviços aí comercializados.

o) Se é verdade que o referido D.L. n.º 48/2011, de 01 de Abril apenas entrou em vigor no dia 02/05/2012, não é menos certo que a liquidação e o pagamento de uma taxa impõem ao ente administrativo uma efectiva prestação a favor do particular. E, ainda que a liquidação da taxa seja prévia à prestação do serviço (como será o caso de uma taxa anual), ela pressupõe sempre a efectividade da sua prestação futura.

p) Ora, por força da entrada em vigor do mencionado diploma legal, em 02/05/2012 e com a isenção de licenciamento decretada, deixou de se mostrar verificado o pressuposto da efectividade da prestação de um serviço/actividade administrativa por parte dessa Edilidade.

q) Pelo que, ainda que se admitisse que os elementos de imagem instalados nos postos de abastecimento configurassem publicidade comercial (o que se admite apenas por mera cautela), as taxas cobradas pela entidade impugnada perderam o seu fundamento legal a partir da data de entrada em vigor das normas do Decreto-Lei n.º 48/2011 que procederam à alteração da Lei n.º 97/88.

r) Donde resulta que a aqui recorrente procedeu ao pagamento de um valor de taxa que não tem correspondência com a efectiva prestação realizada pela entidade impugnada, impondo-se, como tal, um cálculo proporcional do valor da taxa cobrada, atendendo apenas ao período decorrido entre 01/01/2012 e 02/05/2012 [(A Recorrente terá incorrido, aqui como antes, em lapso de escrita, escrevendo 2012 onde queria dizer 2013.)] e respectivo reembolso à aqui recorrente conforme peticionado.

s) Ao não ter assim decidido, a douta sentença recorrida incorreu numa errada interpretação e aplicação do disposto nos artigos 31.º e 42.º do Decreto-Lei n.º 48/2011.

Termos em que, sempre com o mui douto suprimento de V. Exas., deve ser o presente recurso ser julgado procedente e consequentemente ser revogada a sentença recorrida e substituída por, outra que anule integralmente a liquidação impugnada».

1.3 A Recorrida contra-alegou, pugnando pela manutenção da sentença, com conclusões do seguinte teor:

«A. A douta sentença proferida pelo Ilustre Tribunal a quo e ora colocada em crise pela sociedade Recorrente afigura-se, no entendimento da entidade Recorrida, justa, bem fundamentada e inatacável, demonstrando uma aplicação exemplar dos conceitos e normas jurídicas em vigor aos factos dados como provados.

B. De acordo com a matéria de facto que o Tribunal a quo deu por assente – e que em todo o caso não vem, como não poderia vir nesta instância recursal, sindicada – os factos que foram objecto de tributação referem-se a «reclamos, alguns dos quais luminosos, colocados na fachada das lojas, nas coberturas dos postos de combustíveis, nos balizadores de entrada/saída, e nos locais de serviços como disponibilização de ar/água ou de aspiração, com a indicação da marca “A……….” e designações conexas com esta (………, ………., ………..), bem como o seu logótipo».

C. Partindo desta premissa, determinou a douta sentença, que subscrevemos com a devida vénia, que a informação contida nos anúncios luminosos e não luminosos (cartazes, dísticos colantes e outros) exibidos nos postos de abastecimento de propriedade da Recorrente se encontra sujeita a tributação, pois que se subsume ao conceito de publicidade, ínsito

ao Código da Publicidade, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 330/90, de 23.10 e, concludentemente, à concepção de mensagem publicitária de natureza comercial, cuja afixação o artigo 1.º da Lei n.º 97/88, de 17.08, na sua redacção inicial aqui aplicável, fazia depender de controlo prévio.

D. Por conseguinte, resultou, pois, provado que os factos em apreço se referem à exibição de publicidade, projectada e visível do exterior, que visa promover quer a marca da sociedade Recorrente quer os produtos/serviços comercializados e não à mera informação quanto ao preço de comercialização dos combustíveis, como se pretende fazer crer.

E. A informação de interesse geral relevada pela Recorrente no sentido de a afastar do escopo publicitário reporta-se, na realidade, não só ao cumprimento da obrigação legal a que as empresas petrolíferas que operam no mercado nacional se encontram adstritas nos termos previstos pelo Decreto-Lei n.º 170/2005, de 10.10 (mera função informativa) mas também, e inelutavelmente, à promoção comercial, junto do público, da sua marca distintiva bem como dos bens e serviços prestados pelos postos de abastecimento, exibida em suporte de cariz eminentemente publicitário, à qual é naturalmente intrínseca uma mensagem publicitária.

F. Do vindo de expender, urge concluir que os mecanismos utilizados pela sociedade Recorrente na afixação das mensagens em causa, comportam um impacto visual no espaço público que não seria obtido se o facto publicitário se limitasse ao respectivo lettering e logótipo ou à mera indicação dos preços de combustível praticados, o que eleva, uma vez mais, a sua utilização como instrumento de promoção comercial, qualificando, pois, como factos publicitários na acepção que lhe é atribuída pelo Código da Publicidade, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 330/90, de 23.10.

G. Não persistindo dúvidas quanto à circunstância de a sobredita informação se encontrar sujeita a licenciamento, a correspondente tributação encontra-se, assim, devidamente sustentada, de acordo com o instituído no n.º 2 do artigo 4.º da LGT e no artigo 3.º do RGTAL.

H. Ademais, certo é que pela Recorrente não foi, em momento algum, questionada a possibilidade de tributação de factos que revistam natureza publicitária, cuja possibilidade, aliás e a contrario sensu do seu argumentário, parece inclusivamente admitir. O que a Recorrente, como vimos, pleiteia é a circunstância de, no caso vertente, não se verificarem anúncios publicitários e, como tal, passíveis de tributação. Ora, e clarificada que está esta questão, falece, pois, a argumentação expendida pela Recorrente nesta matéria.

I. Ainda sem prescindir, sempre se refira que é com estranheza que se observa que a Recorrente opta por colocar a tónica de uma pretensa quaestio juris na tributação por facto não publicitário e não, prima facie, como sempre se exigiria atenta a linha de raciocínio propugnada, na ausência de fundamento legal para submeter os factos em causa a licenciamento. Assim, se a tese defendida merecesse acolhimento, o problema residiria, desde logo, na sua raiz: a (não) obrigatoriedade de licenciamento de factos não publicitários, já que a especificidade destas taxas reside precisamente na circunstância de o tributo manter uma relação especial com o acto administrativo que é seu pressuposto de facto.

J. Nesta medida, e à semelhança do que se arguiu em primeira instância, não se entende, na realidade, este venire contra factum proprium, que se traduz na conduta de a Recorrente sempre ter anuído à circunstância de os factos em causa se encontrarem efectivamente sujeitos a controlo prévio, tendo desencadeado, de moto próprio, os respectivos

procedimentos de licenciamento, sem nunca obstar à sua renovação anual.

K. Quanto às demais questões suscitadas pela Recorrente, acompanhamos, de igual modo, o douto entendimento exarado pelo Tribunal a quo.

L. Desde logo, e no que à pretensa inconstitucionalidade do Regulamento Municipal em matéria de publicidade concerne, destaquem-se as prestimosas considerações proferidas no domínio da decisão recorrida, ao clarificar que «no presente caso, contrariamente ao que pretende fazer valer a impugnante, não se encontra em causa a aplicação do Regulamento para a Concessão de Licenças de Publicidade Comercial do Município do Porto às mensagens de natureza não publicitária, não constando dos autos qualquer elemento que permitisse concluir que Administração tenha partido para uma interpretação dessa índole».

M. De facto, resulta claro da posição assumida pela entidade aqui Recorrida que em momento algum se quis tributar uma realidade não publicitária (notório, desde logo, na fundamentação aposta nos actos de liquidação sindicados), sendo ademais evidente que as normas integrantes do Código Regulamentar do Município do Porto não se encontram formuladas nesse pressuposto, antes cumprindo, escrupulosamente, os ditames impostos pela Lei n.º 97/88, de 17.08 e pela Lei n.º 53-E/2006, de 29.12 – em plena obediência ao princípio da precedência de lei –, materializando, assim, os poderes tributários e regulamentares que se encontram constitucionalmente cometidos às Autarquias pelos artigos 238.º e 241.º da CRP.

N. Em particular, o artigo 78.º da Tabela de Taxas Municipais que faz parte integrante do CRMP, aplicável ao caso em análise, evidencia per se que a tributação em causa incide, precisamente, na publicidade exibida em edifícios e outras construções, cujo conceito vem delimitado na Parte D relativa à Gestão do Espaço Público (em concreto, os artigos D-2/1.º e seguintes) do CRMP, na redacção aqui aplicável e nas alíneas af) e ai) do Anexo A-1 daquele diploma regulamentar, em plena consonância, reitere-se, com as correspondentes leis habilitantes.

O. Assim, e tal como evidenciado na decisão recorrida, também quanto a este ponto falece a argumentação da Recorrente.

P. Por último, esclarecida, pela douta sentença proferida, a intrincada produção de efeitos do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1.04, que a Recorrente não contesta, dúvidas não persistem de que a entidade aqui Recorrida se encontrava vinculada a aplicar o regime legal até então vigente, pelo que a requerida anulação parcial, a título subsidiário, dos actos de liquidação sindicados, não poderá merecer provimento.

Q. Tendo-se as obrigações tributárias em causa constituído nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos A-2/13.º e G/27.º do CRMP, em 01/01/2013 isto é, em momento anterior à data de produção de efeitos da iniciativa “Licenciamento Zero”, tal como devidamente determinado na decisão recorrida, carece de fundamento o pedido da Recorrente.

R. Isto porque, nos termos do invocado artigo A-2/13.º, n.º 1 do CRMP, estando em causa oito licenças de publicidade, com carácter anual, a sua renovação operou, por referência ao ano de 2013, de forma automática e nas mesmas condições em que foram emitidas, dada a ausência de manifestação de intenção contrária pelo respectivo titular, dentro dos prazos fixados para o efeito no n.º 2.1. do aludido preceito regulamentar.

S. E, note-se, a obrigação tributária – de pagamento do tributo em causa – também nessa data criou, na esfera da Administração a obrigação de prestar a correspondente contrapartida, sob pena de, naturalmente, o pressuposto da tributação ficar esvaziado de sentido.

T. Destarte, prevendo o Código Regulamentar, no seu artigo A-2/15.º, que a renovação destes títulos depende do pagamento das correspondentes taxas devidas nos termos da Tabela de Taxas anexa, adrede das atribuições que advêm do artigo 10.º do RGTAL, é, desde logo, legítimo concluir que a sua emissão – retius, a sua renovação – pressupõe a existência real de contrapartidas, a prestar pela Administração, no momento em que a remoção do obstáculo jurídico opera, quais sejam, e reiterando: não só a emissão do acto administrativo autorizativo da actividade publicitária relativamente limitada, por razões de cariz eminentemente público (a licença), como também a obrigação de fiscalizar o cumprimento dos deveres específicos enumerados no artigo 4.º da Lei n.º 97/88, na redacção aqui aplicável e das normas regulamentares (maxime, a fiscalização da observância pelo particular/Administrado das normas relativas à protecção dos valores de ambiente urbano, segurança e urbanismo), e, bem assim, a utilização individual e concreta, por banda do aqui Recorrente, do bem público “ambiente”, que ao projectar visualmente os elementos publicitários no espaço público, molda-o em função do seu interesse, o que não contende, como extraímos dos ensinamentos do Colendo Tribunal Constitucional, com o princípio da legalidade tributária [Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 177/2010, proferido em Plenário, no dia 05 de Maio de 2010].

U. Nesta medida, e tal como fez notar a douta sentença recorrida, foi em 01/01/2013 que se observou o pressuposto da tributação, com a renovação do correspondente acto tributário que é seu pressuposto de facto.

V. Por todo o exposto, não merece qualquer censura a douta decisão aqui recorrida, uma vez que, subsumindo-se às normas previstas no bloco normativo aplicável, declarou integralmente improcedente a Impugnação judicial deduzida.

NESTES TERMOS, e nos melhores de Direito que V. Exas. doutamente suprirão, julgando-se o presente recurso não provado e improcedente, e confirmando-se na íntegra a douta sentença recorrida, com as legais consequências, far-se-á a Costumeira e Sã JUSTIÇA».

1.4 Recebidos os autos neste Supremo Tribunal Administrativo, foi dada vista ao Ministério Público e o Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de que deve ser negado provimento ao recurso, com a seguinte fundamentação:

«Questões decidendas:

1.ª Qualificação dos anúncios (luminosos e não luminosos) com a insígnia e o logótipo da recorrente, instalados em diversos locais dos postos de abastecimento de combustíveis explorados pela recorrente, sitos em propriedade privada e visíveis do espaço público

2.ª Inconstitucionalidade do Regulamento para a concessão de licenças de publicidade comercial do município do Porto (interpretado no sentido da sua aplicação a mensagens de natureza não comercial), por violação do princípio da precedência de lei (art. 112.º n.º 7 CRP/RC/97)

3.ª Aplicação ao caso concreto do regime de dispensa de licenciamento (DL n.º 48/2011, 1 Abril)

1.ª Questão

Os anúncios luminosos e não luminosos, com a insígnia e o logótipo da recorrente A……….., SA instalados em diversos locais dos postos de abastecimento de combustíveis explorados pela recorrente, enquanto sinais distintivos da empresa, devem ser considerados manifestações de publicidade comercial na medida em que constituem formas de comunicação por entidade privada, com o objectivo directo ou indirecto de promover a imagem da empresa e os bens e serviços que disponibiliza ao público no âmbito da sua actividade comercial (art. 3.º Código da Publicidade aprovado pelo DL n.º 330/90, 23 Outubro; art. 14.º n.º 2 DL n.º 92/2010, 26 Junho).

2.ª Questão

Assumindo as mensagens publicitárias afixadas pela recorrente nos postos de abastecimento de combustível que explora natureza comercial, o Regulamento para a concessão de licenças de publicidade comercial do município do Porto está conforme ao princípio constitucional de precedência de lei, na medida em que indica a lei habilitante: art. 1.º DL n.º 48/2011, 1 Abril que conferiu nova redacção à Lei n.º 97/88, 17 Agosto e atribui aos municípios o poder de licenciar a publicidade comercial nos respectivos territórios (art. 112.º n.º 7 CRP).

3.ª Questão

O regime de dispensa de licenciamento para a afixação e inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial é, abstractamente, aplicável às mensagens publicitárias em causa que, tornando visíveis do espaço público a insígnia e o logotipo da recorrente, divulgam os sinais distintivos do titular da exploração dos postos de abastecimento (art. 1.º n.º 3 al. b) Lei n.º 97/88, 17 Agosto, alterado pelo art. 31.º DL n.º 48/2011, 1 Abril).

Em virtude de um intrincado diferimento de produção de efeitos, o DL n.º 48/2011, 1 Abril apenas entrou em vigor em 2 maio 2013 (art. 1.º Portaria n.º 284/2012, 20 Setembro; desenvolvimento na fundamentação da sentença fls. 152 v.º/153).

A pretendida redução proporcional dos valores das taxas liquidadas, por forma a circunscrever-se apenas ao período compreendido entre 1 Janeiro 2013 e 1 Maio 2013 (anterior ao início da vigência do DL n.º 48/2011, 1 Abril) não tem fundamento legal, pelos motivos que se enunciam:

a) os actos tributários de liquidação foram praticados e notificados ao sujeito passivo antes de 2 Maio 2013 (factos provados al. B);

b) os licenciamentos renovam-se automaticamente no termo do prazo; o pagamento das licenças anuais renováveis de publicidade deve efectuar-se entre 1 Fevereiro e 31 Março do ano da renovação (arts. A-2/13.º n.º 1 e G-1/27.º do Código Regulamentar do Município do Porto (CRMP) DR 2.ª série n.º 189 - 28 Setembro 2012);

c) a contrapartida do pagamento da taxa é a remoção de um obstáculo jurídico ao exercício da actividade de um particular: proibição de poluição visual resultante da proliferação de mensagens publicitárias privadas visíveis do espaço público (e não a prestação de um serviço público pela autarquia ao longo dos meses, como alega a recorrente – conclusões o)/r)); essa remoção é titulada por uma licença cuja emissão está dependente de pagamento prévio, em prestação única, das taxas liquidadas».

1.5 Colhidos os vistos dos Conselheiros adjuntos, cumpre apreciar e decidir.

* * *

2. FUNDAMENTAÇÃO
2.1 DE FACTO

2.1.1 A Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto efectuou o julgamento da matéria de facto nos seguintes termos:

«Com base nos documentos juntos aos autos apurou-se a seguinte matéria de facto relevante para a decisão a proferir:

A) A “A……….., S.A.”, ora impugnante, comercializa produtos da marca A………., sob a sua insígnia e logótipo comerciais, em postos de abastecimento de combustíveis, localizados no Município do Porto, nomeadamente:

a) Posto de abastecimento sito na Av. ……….;

b) Posto de abastecimento sito na Rua ………;

c) Posto de abastecimento sito na Av. ………..;

d) Posto de abastecimento sito na Rua ………;

e) Posto de abastecimento sito na Rua ………,

f) Posto de abastecimento sito na Rua ………..;

g) Posto de abastecimento sito na Rua ……….;

h) Posto de abastecimento sito na Rua ……...

- artigo 1.º da Petição inicial e PA apenso aos autos;

B) Por oficio datado de 31-01-2013 foi a impugnante notificada para proceder à liquidação do valor das taxas de publicidade para o ano de 2013, nos postos de abastecimento referidos em A), que se transcrevem em parte, no montante global de € 3.535,22:

…

- Cfr. Doc. n.ºs 1 a 8 junto com a p.i. a fls. 1 a 16 dos autos;

C) As liquidações referidas em B) tiveram em consideração os elementos fornecidos pela Impugnante nos respectivos processos de licenciamento da publicidade – a saber, os processos administrativos n.º 18971/10/CMP, n.º 18966/10/CMP, n.º 18984/10/CMP, n.º 19020/10/CMP, n.º 19010/10/CMP, n.º 19015/10/CMP, n.º 18975/10/CMP e n.º 19005/10/CMP – PA apenso, que aqui se dão por integralmente reproduzidos para todos os legais efeitos legais.

D) No âmbito do processo 18971/10 CMP foram considerados como taxados os seguintes factos:

E) No âmbito do processo 18966/10 CMP foram considerados como taxados os seguintes factos:

F) No âmbito do processo 18984/10 CMP foram considerados como taxados os seguintes factos:

G) No âmbito do processo 19005/10 CMP foram considerados como taxados os seguintes factos:

H) No âmbito do processo 19020/10 CMP foram considerados como taxados os seguintes factos:

I) No âmbito do processo 19010/10 CMP foram considerados como taxados os seguintes factos:

J) No âmbito do processo 19015/10 CMP foram considerados como taxados os seguintes factos:

K) No âmbito do processo 18975/10 CMP foram considerados como taxados os seguintes factos:

L) Em 26-03-2013 a impugnante apresentou Reclamação Graciosa quanto ao acto tributário referido em B) – cfr. Fls 18 dos autos.

M) Em 15-07-2013 foi proferido despacho de Indeferimento da Reclamação Graciosa – fls. 40 do PA n.º 35353/13/CMP apenso aos autos;

N) Em 31-03-2014 a impugnante procedeu ao pagamento das taxas liquidadas – cfr. fls. 26 dos autos, que aqui se dão por reproduzidas».

*

2.1.2 A Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto deu também como provada a seguinte factualidade (Tenha-se presente que a existência do regulamento – enquanto facto, ou ocorrência da vida real, que se prova, caso esteja publicado, com a indicação do Diário da República onde foi feita a publicação – é matéria de facto, enquanto o seu conteúdo normativo, o seu conteúdo, é matéria de direito.

), se bem que fora do local onde se propôs efectuar o julgamento da matéria de facto, que ora importa considerar:
1) o Município do Porto aprovou «o Regulamento de Taxas e Licenças Municipais e Respectiva Tabela do Município do Porto, publicado no Diário da República, 2.ª série n.º 189, de 28-09-2012» (cf. pág. 15 da sentença);

2) a tributação em taxa de publicidade referida nas alíneas A) a K) dos factos provados refere-se a «reclamos, alguns dos quais luminosos, colocados na fachada das lojas, nas coberturas dos postos de combustíveis, nas balizadores de entrada/saída e nos locais de serviços como disponibilização de ar/água ou de aspiração, com indicação da marca “A………..” e designações conexas com esta (…….., …….., ……..), bem como o seu logótipo» (cf. págs. 16/17 da sentença).

*

2.2 DE DIREITO
2.1.1 AS QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR

Como decorre do que ficou dito, as questões que cumpre apreciar e decidir são as de saber se a sentença recorrida fez correcto julgamento i) quando qualificou os conteúdos em causa (“reclamos luminosos”, “monólito luminoso” e “friso luminoso” com a marca e logótipo da Recorrente) como mensagem de publicidade comercial [cf. conclusões a) a i)], ii), quando considerou que o Regulamento para a concessão de licenças de publicidade comercial do Município do Porto não enferma de inconstitucionalidade [cf. conclusões j) e l)] e iii) quando não considerou que por força da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, que aconteceu em 2 de Maio de 2013 (A Recorrente incorreu em lapso de escrita, que nos permitimos corrigir: escreveu 2012 onde queria dizer 2013.), deixaram de se verificar os pressupostos da incidência da taxa de publicidade, motivo por que se impõe que a taxa do ano de 2013 seja calculada proporcionalmente, considerando-se apenas o período compreendido entre 1 de Janeiro e 2 de Maio de 2013 e anulando-se parcialmente as liquidações no que se refere ao período restante do ano de 2013 [cf. conclusões m) a s)].

Não é a primeira vez que o Supremo Tribunal Administrativo é chamado a pronunciar-se sobre estas questões e tem-lhes dado resposta uniforme e unânime (Vide os seguintes acórdãos da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

- de 25 de Fevereiro de 2015, proferido no processo com o n.º 702/14, disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/33e74a808aa1dfcf80257dfc0035a8d9;

- de 4 de Outubro de 2017, proferido no processo com o n.º 1180/16, disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/acced9a8ccae680b802581bf00463e10.).

2.2.2 DA QUALIFICAÇÃO COMO PUBLICIDADE COMERCIAL

A Recorrente continua a sustentar que os conteúdos em causa e que deram origem à liquidação da taxa de publicidade não constituem publicidade comercial e, por isso, não estão sujeitos a licença camarária, o que, por seu turno, faz com que não estejam sujeitos à incidência da taxa de publicidade. Pretende, pois, a Recorrente que existe uma diferença entre publicidade comercial e publicidade não comercial e que os conteúdos em causa integram esta última, uma vez que visam apenas a identificação do posto e a informação, aliás obrigatória, destinada ao público em geral, “sem qualquer intuito de angariação, promoção ou apelo ao consumo de bens e serviços”

Assim, prossegue, porque a simples informação em ordem a identificar um conteúdo objectivo é publicidade não comercial e, por isso, não depende do licenciamento prévio das autoridades competentes de acordo com o disposto no art. 1.º, n.º 1 da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto («A afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes».), na redacção inicial, a sentença recorrida errou ao considerar que incidia sobre os elementos em causa taxa de publicidade.

A questão foi detalhadamente analisada pelo Tribunal a quo em termos que merecem o nosso inteiro acordo e que aqui damos por reproduzidos.

Na verdade, não é o carácter informativo que acompanha toda a publicidade que determina o carácter comercial ou não da mesma: como ficou dito no primeiro dos acórdãos que referimos na nota de rodapé com o n.º (1), «toda a publicidade de natureza comercial ou outra é sempre informativa já que leva ao conhecimento do público uma mensagem quanto mais não seja sobre a identificação de determinada entidade ou produto».

O que se nos afigura relevante é saber se a mensagem ínsita nos conteúdos em causa tem, ou não natureza comercial. A essa questão deu resposta a sentença e, a nosso ver, correctamente.

A mensagem é publicidade comercial porque respeita a uma actividade comercial: é apresentada por uma empresa comercial que exerce a sua actividade em concorrência e visa, ainda que indirectamente, fazer com que os consumidores dos bens e serviços por ela oferecidos a prefiram, em detrimento das suas concorrentes, assim almejando aumentar os seus lucros.

Como também ficou dito no já citado acórdão, «quando essa mensagem ou publicidade [ainda que mais não seja que a identificação de determinada entidade ou produto] respeita a uma entidade que prossegue uma actividade lucrativa específica como é o caso da recorrente que actua num mercado livre em concorrência com outras entidades todo o modo que publicamente a dá a conhecer não deixa de comungar desta natureza apelativa indissociável do objecto social da entidade que apregoa ainda que indirectamente».

A mensagem em causa é, pois, de considerar como publicidade comercial, à luz do art. 3.º, n.º 1, alínea a) do Código da Publicidade, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 330/90, de 23 de Outubro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 6/95, de 17 de Janeiro, do qual resulta ser assim qualificada «qualquer forma de comunicação feita por entidades de natureza pública ou privada, no âmbito de uma actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal, com o objectivo directo ou indirecto de: […] Promover, com vista à sua comercialização ou alienação, quaisquer bens ou serviços».

No mesmo sentido, aponta também o n.º 2 do art. 14.º do Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de Julho (ELI: https://data.dre.pt/eli/dec-lei/92/2010/07/26/p/dre/pt/html.) – que transpôs para a ordem jurídica nacional a Directiva n.º 2006/2013/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho (Disponível emhttps://eur-lex.europa.eu/legal-content/pt/TXT/?uri=CELEX:32006L0123.), relativa aos serviços no mercado interno –, que dispõe: «Entende-se por «publicidade comercial» qualquer forma de publicidade destinada a promover, directa ou indirectamente, bens, serviços ou a imagem de uma empresa, organização ou pessoa que exerça uma profissão regulamentada ou uma actividade comercial, industrial ou artesanal».

Por isso, a referida publicidade estava, à data dos factos, sujeita a licenciamento da competência das câmaras municipais (cf. art. art. 1.º, n.ºs 1 e 2, da já referida Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na redacção então em vigor), licenciamento que a ora Recorrente pediu e que, renovando-se automaticamente, a Recorrente nunca diligenciou no sentido de obstar à sua renovação, como bem salienta a Recorrida.

Estando, como estava, a publicidade em causa sujeita a licenciamento, estava também, consequentemente, sujeita a tributação em taxa de publicidade, nos termos do art. 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na redacção inicial, aplicável à data (à frente voltaremos a este assunto), bem como dos arts. A-2/1.º, n.ºs 1, 2 e 3, alínea a), vi), D-2, 1.º e seguintes, do Código Regulamentar do Município do Porto (CRMP), bem como do art. 4.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária (LGT) e do art. 3.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (RGTAL).

Não se argumente sequer no sentido de que as mensagens publicitárias em causa resultam de imposição legal, designadamente da disciplina do Decreto-Lei n.º 170/2005, de 10 de Outubro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 120/2008, de 10 de Julho (ELI: https://data.dre.pt/eli/dec-lei/120/2008/07/10/p/dre/pt/html.).

Desde logo, porque, se é certo que o art. 3.º do Decreto-Lei n.º 170/2005 impõe a «informação sobre o preço de venda a retalho dos combustíveis vendidos nos postos de abastecimento ao público existentes fora das auto-estradas», que «deve constar de um painel contendo, em caracteres legíveis e bem visíveis da via pública, uma relação de todos os combustíveis comercializados no posto de abastecimento em causa bem como o respectivo preço de venda ao público por litro, expresso em euros», no artigo imediatamente seguinte se adverte que «Os painéis a que se refere o artigo 2.º do presente diploma não devem conter qualquer menção publicitária além da identificação do posto de abastecimento e das marcas dos combustíveis comercializado».

Mas também, e decisivamente, porque não seria o facto de ser a lei a impor os conteúdos em causa que dispensaria a exigência legal de prévia licença camarária para a sua afixação e, consequentemente, dispensaria o pagamento da taxa devida por essa licença.

O recurso não merece, pois, provimento, no que respeita à 1.ª questão.

2.2.3 DA INCONSTITUCIONALIDADE DO CRMP

A Recorrente mantém a tese, já esgrimida na petição inicial, de que o CRMP, se interpretado no sentido de que também abrange as mensagens publicitárias de natureza não comercial, enferma de inconstitucionalidade, por violação do princípio de precedência de lei consagrado no art. 112.º, n.º 7, da Constituição da República Portuguesa (CRP), uma vez que excede os limites da norma habilitante, ou seja, a Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto.

A tese da Recorrente, salvo o devido respeito, rui pela base, atento o que deixámos relativamente à 1.ª questão apreciada e decidida. Na verdade, tendo nós concluído, em consonância com o Tribunal a quo, pela natureza comercial da publicidade que esteve na origem das liquidações impugnadas, a argumentação aduzida pela Recorrida perde o sentido.

Disso bem deu conta a Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, com fundamentação que subscrevemos na íntegra.

Em todo o caso, sempre diremos, por um lado, que a alegação da Recorrente peca por falta de concretização da norma ou normas regulamentares que considera violarem a Lei Fundamental e, por outro lado, que existe norma habilitante, cujos limites não foram ultrapassados, que é, tal como expressamente referido no CRMP, a Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto.

2.2.4 DA PRETENDIDA ANULAÇÃO PARCIAL DAS LIQUIDAÇÕES

A ora Recorrente pediu também ao Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, a título subsidiário, que se considere que, após 2 de Maio de 2011, data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril (Dispõe o art. 44.º do referido diploma legal: «O presente decreto-lei entra em vigor no 1.º dia útil do mês seguinte ao da sua publicação».), que deu nova redacção à Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, deixou de ser devida a taxa de publicidade, motivo por que devem ser anuladas as liquidações na parte respeitante ao período ulterior àquela data.

Na verdade, como bem salientou a Juíza do Tribunal a quo, por força da referida alteração legal, as mensagens publicitárias em causa nos presentes autos deixaram de estar sujeitas à incidência da taxa de publicidade, por força da redacção que foi dada pelo art. 31.º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, aos n.ºs 3 e 4 do art. 1.º da Lei n.º 97/88 («3. Sem prejuízo das regras sobre a utilização do espaço público e do regime jurídico da conservação da natureza e biodiversidade, a afixação e a inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial não estão sujeitas a licenciamento, a autorização, a autenticação, a validação, a certificação, a actos emitidos na sequência de comunicações prévias com prazo, a registo ou a qualquer outro acto permissivo, nem a mera comunicação prévia nos seguintes casos:

a) Quando as mensagens publicitárias de natureza comercial são afixadas ou inscritas em bens de que são proprietárias ou legítimas possuidoras ou detentoras entidades privadas e não são visíveis ou audíveis a partir do espaço público;

b) Quando as mensagens publicitárias de natureza comercial são afixadas ou inscritas em bens de que são proprietárias ou legítimas possuidoras ou detentoras entidades privadas e a mensagem publicita os sinais distintivos do comércio do estabelecimento ou do respectivo titular da exploração ou está relacionada com bens ou serviços comercializados no prédio em que se situam, ainda que sejam visíveis ou audíveis a partir do espaço público;

c) Quando as mensagens publicitárias de natureza comercial ocupam o espaço público contíguo à fachada do estabelecimento e publicitam os sinais distintivos do comércio do estabelecimento ou do respectivo titular da exploração ou estão relacionadas com bens ou serviços comercializados no estabelecimento.

4. No caso dos bens imóveis, a afixação ou a inscrição de mensagens publicitárias no próprio bem consideram-se abrangidas pelo disposto na alínea b) do número anterior».).

Acontece, porém e como a sentença bem deu conta, que, por diversos constrangimentos de carácter orçamental, essas alterações legislativas apenas entraram em vigor em 2 de Maio de 2013: «[…] Embora o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, tenha iniciado a sua vigência a 2 de Maio de 2011, estabelece-se, no seu artigo 42.º, alterado pelo Decreto-Lei n.º 141/2012, de 11 de Julho, uma produção de efeitos faseada das disposições que pressupõem a implementação do “Balcão do Empreendedor”, a decorrer durante um período de dois anos a contar da sua entrada em vigor.

No âmbito da iniciativa “Licenciamento Zero”, estava prevista a entrada em vigor a 2 de Maio de 2011, de várias disposições, designadamente as relativas a licenciamento das mensagens publicitárias de natureza comercial.

Porém, a entrada faseada da iniciativa “Licenciamento Zero” e a criação do “Balcão do Empreendedor” definida pela Portaria n.º 131/2011, de 4 de Abril, ficou comprometida pelos constrangimentos provocados pelo Despacho n.º 154/2011, do Ministro de Estado e das Finanças, de 28 de Abril de 2011, que veio impedir a assunção de novos compromissos no Capítulo 50 do Orçamento do Estado, proibição que se manteve até 31 de Dezembro de 2011. Apenas no ano de 2012 foi possível proceder à aquisição dos serviços de desenvolvimento da nova plataforma tecnológica, da qual depende a plena disponibilização do “Balcão do Empreendedor”.

Face a esta realidade, foi necessário proceder à alteração dos artigos 5.º, 6.º e 7.º da Portaria n.º 131/2011, de 4 de Abril, alteração esta efectuada pela Portaria n.º 284/2012, de 20 de Setembro.

Assim sendo, as seguintes matérias entram em vigor a partir de 2 de Maio de 2013:

- Instalação e modificação de estabelecimentos, cadastro comercial, ocupação do espaço público e operações urbanísticas - n.ºs 1 a 3 e 5 do artigo 2.º e artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01 de Abril;

- A isenção do licenciamento das mensagens publicitárias de natureza comercial e o pagamento da respectiva taxa – previsto na alínea b) do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, alterada pelo Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril».

Na verdade, a Portaria n.º 284/2012, de 20 de Setembro (ELI: https://data.dre.pt/eli/port/284/2012/09/20/p/dre/pt/html.), no seu art. 7.º veio dispor: «1- Sem prejuízo do disposto nos artigos 5.º e 6.º da presente portaria, o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, produz efeitos a partir de 2 de Maio de 2013, nomeadamente para as seguintes matérias: a) […]; b) Eliminação do licenciamento das mensagens publicitárias referidas nas alíneas b) e c) do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na redacção conferida pelo artigo 31.º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril; c) (…)»

Como também referiu a sentença:

«Ora, do exposto extrai-se que o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, na parte que aqui interessa, ainda não havia entrado em vigor à data da liquidação impugnada, pois, as obrigações tributárias em causa constituíram-se, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos A-2/13.º e G/27.º do CRMP, em 01/01/2013, isto é, em momento anterior à data de produção de efeitos da iniciativa “Licenciamento Zero”».

Ou seja, e em conclusão, no entendimento da sentença, que subscrevemos, o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, no que ao caso interessa, apenas é aplicável a partir de 2 de Maio de 2013, por força da Portaria n.º 284/2012, de 20 Setembro. Ora, porque as obrigações tributárias se constituíram em 1 de Janeiro de 2013, em nada podem ser afectadas por legislação cuja entrada em vigor ocorreu ulteriormente.

A Recorrente, embora aceitando em sede de recurso que o Decreto-Lei n.º 48/2011, apenas entrou em vigor em 2 de Maio de 2013 e que nessa data as liquidações já tinham sido efectuadas, salienta que «a liquidação e o pagamento de uma taxa impõem ao ente administrativo uma efectiva prestação a favor do particular» e que «ainda que a liquidação da taxa seja prévia à prestação do serviço (como será o caso de uma taxa anual), ela pressupõe sempre a efectividade da sua prestação futura». Por isso, sustenta que a taxa devida não pode ser senão proporcional ao período em que existia legislação que a previa. Vejamos se lhe assiste razão:

Antes do mais, cumpre recordar que, sobretudo após prolação do acórdão do Plenário do Tribunal Constitucional n.º 177/2010, de 5 de Maio 2010 (Disponível em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20100177.html.) – que operou uma inflexão da jurisprudência, no entendimento de que os parâmetros jurídicos para a solução da questão se tinham alterado após a consagração do conceito jurídico de taxa no art. 4.º, n.º 1 LGT («As taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares».) e no art. 3.º do RGTAL («As taxas das autarquias locais são tributos que assentam na prestação concreta de um serviço público local, na utilização privada de bens do domínio público e privado das autarquias locais ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, quando tal seja atribuição das autarquias locais, nos termos da lei».), pronunciando-se no sentido de não julgar organicamente inconstitucionais as normas de um concreto regulamento de taxas e licenças de um município, na medida em que previam a cobrança da taxa aí referida pela afixação de painéis publicitários em prédio pertencente a particular – há que aceitar a conformidade constitucional das normas, como as que que configuram o suporte jurídico das taxas cuja liquidação vem impugnada, resultante da renovação da licença para afixação ou inscrição de mensagens publicitárias em propriedade privada, visíveis do espaço público. Isto, em síntese, porque se admite que a essas taxas têm como contrapartida a remoção de um obstáculo jurídico aos comportamentos dos particulares, que, no caso concreto, assenta no entendimento de que, sendo a actividade publicitária relativamente proibida, a mesma fica sujeita a um licenciamento prévio pelas câmaras municipais, “para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental”.

Assim, sendo a taxa a contrapartida respeitante a esse licenciamento prévio, temos como claro que não há, como sugere a Recorrente, uma prestação futura a efectuar ao longo de todo o ano, pois a prestação devida esgota-se com remoção do obstáculo jurídico, que se consubstancia na emissão ou renovação da licença.

No caso, porque a Recorrente não comunicou oportunamente que não pretendia a renovação da licença, a Câmara procedeu à sua renovação no termo do ano anterior, nos termos previstos no CRMP. Nem se diga que esse acto é puramente automático, não existindo uma verdadeira contrapartida, pois a renovação da licença implica a prévia verificação do cumprimento das normas de que depende. Renovada a licença, que constitui a contrapartida a que a Recorrida estava obrigada, não há qualquer prestação que tenha deixado de ser prestada em consequência da supra referida alteração legislativa.

Assim, o recurso também não merece provimento no que respeita à 3.ª questão enunciada.

2.2.5 CONCLUSÕES

Consideramos, pois, que a bem fundamentada sentença recorrida não é merecedora de censura alguma e, preparando a decisão, formulamos as seguintes conclusões:

I - É de considerar publicidade comercial, nos termos do disposto no art. 3.º do Código da Publicidade, a mensagem que, independentemente do seu conteúdo informativo, é apresentada por uma empresa comercial relativamente à sua actividade, que exerce em concorrência e visa, ainda que indirectamente, fazer com que os consumidores dos bens e serviços por ela oferecidos a prefiram, em detrimento das suas concorrentes.

II - Essa publicidade, porque estava sujeita a licenciamento da câmara municipal da área do respectivo concelho (cf. art. 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na sua redacção inicial), estava sujeita a taxa a cobrar pela mesma (cf. o regulamento municipal de taxas e licenças, art. 4.º, n.º 2, da LGT e art. 3.º do RGTAL).

III - Ainda que esse licenciamento tenha vindo a deixar de ser exigido em 2 de Maio de 2013 (data em que entrou em vigor, na parte que releva, o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, como resulta da Portaria n.º 284/2012, de 20 de Setembro), não deixa de ser devida a respectiva taxa respeitante a esse ano, em proporção alguma, pois a taxa constitui a contrapartida pela (emissão ou) renovação da licença, que se operou no início do ano.

* * *

3. DECISÃO
Pelo exposto, decide-se negar provimento ao recurso.

Custas, na modalidade de custas de parte, a suportar pela Recorrente, que ficou vencida no recurso (cf. arts. 527.º, n.º 1, 529.º, n.º 4, e 533.º, n.º 1, do CPC e arts. 1.º, n.ºs 1 e 2, e 3.º, n.º 1, do RCP).
*
Lisboa, 25 de Setembro de 2019. – Francisco Rothes (relator) – Aragão Seia – Dulce Neto.