Processo 02095/13.8BEPRT

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

H., Ldª, interpõe recurso jurisdicional na presente acção administrativa especial por si intentada no TAF do Porto, e também por S., Ldª (agora insolvente), contra o Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana [“IHRU”], I.P., julgada improcedente.

Conclui:

Primeira:

O acto administrativo consubstanciado na formal comunicação dirigida pelo Apelado às co-contraentes por carta registada em 27 de Maio de 2013 configura diversas causas de anulabilidade mas está igualmente e antes ferido de insanável nulidade.

Segunda:

A arguição de nulidade do acto administrativo em causa funda-se na inconstitucionalidade da sua execução, por violação dos deveres impostos à Administração no artigo 266º da CRP, impondo o respeito pelos princípios considerados fundamentais da prossecução do interesse público, (também no seu corolário de dever de boa administração), do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, da legalidade, da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé e no artigo 65º da CRP por desrespeitar a incumbência do Estado em promover, a construção de habitações económicas e sociais, estimulando a construção privada, com subordinação ao interesse geral, e o acesso à habitação própria ou arrendada.

Terceira:

O acto administrativo em causa é igualmente nulo pela violação do contido na alínea d) do artigo 133º do CPA, na medida em que ofende o conteúdo essencial desses direitos fundamentais.

Quarta:

A arguição de anulabilidade do acto administrativo em causa funda-se na violação da lei, consubstanciada na preterição de formalidades legais, na falta de fundamentação e em desvio de poder. (artigos 3º a 10º, 57º, 59º, 61º, 68º, 71º, 100º e 135º do CPA e artigos 281º, 286ºº, 289º, 303º, 304º, 305º, 325º, 333º do CCP)

Quinta

A unilateral e ilícita declaração contida no acto administrativo sob censura e a posterior actuação no sentido da amortização das verbas utilizadas no contexto dos contratos celebrados entre as partes, equivale à definitiva declaração de não cumprimento e ao incumprimento definitivo do contrato por facto imputável ao contraente público

Sexta:

O Tribunal a quo não avaliou devidamente a prova documental junta aos autos, o que, só por si, fundamentaria decisão em sentido completamente diverso da proferida.

Sétima:

Sendo ilícita a conduta do Instituto Apelado, o mesmo incorreu na obrigação de indemnização por todos os prejuízos patrimoniais e danos não patrimoniais emergentes de tal ilicitude (artigo 483º CC).

Oitava:

O quantum indemnizatório, considerando os elementos objectivos já constantes dos autos, deverá ser determinado em execução de sentença.

Termos em que revogando-se a sentença proferida e declarando-se que

- o acto administrativo consubstanciado na formal comunicação dirigida pelo Apelado às co-contraentes por carta registada em 27 de Maio de 2013 configura diversas causas de anulabilidade e está igualmente e antes ferido de insanável nulidade

- sendo ilícita a conduta do Instituto Apelado, o mesmo incorreu na obrigação de indemnização por todos os prejuízos patrimoniais e danos não patrimoniais emergentes de tal ilicitude (artigo 483º CC).

Se fará

Justiça

Contra-alega o recorrido, com seguintes conclusões:

A. Com o presente recurso, a outrora Autora, aqui Recorrente, H., LDA., revelando estar inconformada com a sentença que negou a sua pretensão pretende que seja revogada a, aliás, douta sentença proferida pelo Meritíssimo Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que julgou totalmente improcedentes os pedidos formulados na petição inicial.

B. À Recorrente não assiste a razão devendo, por isso, ser julgado totalmente improcedente o presente recurso e mantida a sentença recorrida que, tendo procedido a uma perfeita interpretação e aplicação do direito aplicável, não merece qualquer reparo.

- Alteração do pedido formulado na petição inicial:

C. Assim, em primeiro lugar, importa salientar que a Recorrente não pede apenas a revogação da sentença recorrida, antes altera os pedidos que havia formulado na petição inicial [quer quanto ao acto que impugnou quer quanto à condenação do Recorrido], o que não pode ser apreciado por este Tribunal ad quem, que deve apenas sindicar a bondade e justeza da decisão de primeira instância.

D. A Recorrente pretende agora sindicar a validade do acto que, na sua opinião, terá sido praticado pela Senhora Directora da Delegação do Porto, Dra. L…, mas não o pode fazer: (i) primeiro, porque o objecto do recurso tem de se cingir ao que foi decidido em 1.ª instância e não foi esse o acto apreciado; (ii) segundo, porque a sua impugnação sempre se mostraria intempestiva (dele foi notificado em 27 de Maio de 2013 e só em Dezembro de 2019 o impugna).

E. Sem prejuízo, por mera cautela de patrocínio, caso se entenda que a Recorrente pede a revogação da sentença na generalidade, vejamos:

- As conclusões inovadoras:

F. A Recorrente apresenta conclusões que, salvo melhor opinião, se referem a argumentos que não foram invocados ao longo das alegações, como sucede com a Conclusão Segunda, Conclusão Terceira e Conclusão Quarta que, por isso, não podem ser apreciadas por este Tribunal de recurso.

- A matéria de facto não foi questionada:

G. A Recorrente não põe em causa a matéria de facto que foi considerada provada pelo Tribunal a quo, pois não só não a impugna, como também não requer que sejam aditados quaisquer outros factos, pelo que é com base nos concretos factos provados constantes das alíneas A) a XX) da sentença recorrida que a mesma deve ser apreciada.

- Do demérito do recurso:

H. A Recorrente (i) não aponta vícios próprios à sentença recorrida, (ii) nem apresenta argumentos que permitam a inversão do sentido da sentença de primeira instância.

I. Não tem razão a Recorrente ao dizer que o Instituto Recorrido não teria motivo para ter considerado vencidos os dois contratos de empréstimo tendo em conta o momento de crise que se vivia em 2012, pois a actuação do IHRU acaba por ser justificada pela própria Recorrente já que, e como ficou demonstrado [facto provado EE)], o Recorrido não tomou de ânimo leve a decisão de não prorrogar o prazo contratual, antes tendo diligenciado no sentido de averiguar se a prorrogação serviria o interesse púbico, como bem o alcançou o Digno Tribunal de primeira instância.

J. O “equilíbrio financeiro” não estaria salvaguardado pela simples prorrogação do prazo da execução da obra.

K. Além de que o prazo estabelecido para a conclusão dos trabalhos era o dia 13 de Junho de 2012 [conjugação dos facto provado O) com factos provados D), E) e F)] e o pedido de prorrogação só foi apresentado em 12 de Outubro de 2012, ou seja, muito depois de já ter terminado o prazo que se pretendia ver prorrogado [facto provado CC)], sendo que apenas é possível prorrogar um prazo que esteja em curso, não se podendo prorrogar o que não existe.

L. É falso que o Recorrido se tenha remetido ao total silêncio desde Junho de 2012, como o demonstram os factos provados AA), BB) e EE), assim como é falso que da reunião de 3 de Outubro de 2012 tivesse resultado a reformulação do plano de trabalhos.

M. A Recorrente refere que o Tribunal a quo não se pronunciou quanto à “invalidade do acto administrativo da absoluta falta de fundamentação”, mas ainda que o Tribunal não estivesse obrigado a pronunciar-se sobre esse vício dado que a Recorrente não carreou para o articulado de petição inicial qualquer alegação concreta que o sustentasse, ainda assim, o Tribunal recorrido fê-lo (ver pág. 56 da sentença recorrida), tendo concluído que tal vício nunca conduziria à anulação do acto (podendo e dever-se, em ultima ratio, lançar-se mão do princípio do aproveitamento do acto administrativo).

N. Por outro lado, e quanto à actuação seguida pelo Recorrido, este não determinou nem a rescisão contratual, nem a resolução contratual, antes tendo determinado, apenas e tão só o vencimento imediato do empréstimo utilizado.

O. Ainda que assim não fosse, isto é, ainda que se nos encontrássemos perante uma resolução contratual, diga-se, desde já, que sempre seria de considerar que esta se encontra suportada objectivamente numa situação de incumprimento definitivo, por perda de interesse por parte do Réu.

P. A partir do momento em que se encontrava em mora, deixou de estar na disponibilidade da Recorrente a manutenção da vigência do contrato.

Q. Não é de seguir a tese da Recorrente de que o Instituto estaria vinculado a aceitar o pedido de prorrogação porque o clausulado contratual previa essa possibilidade; o contrato previa que o prazo pudesse ser prorrogado mas naturalmente que não o impunha.

R. O interesse do credor, para efeitos do disposto no artigo 808.º, n.º 2, do Código Civil e do artigo 325.º, n.º 1, do CCP não pode apenas ser olhado do ponto de vista do objectivo primacial do contrato mas sim, também e, sobretudo, de acordo com o critério de razoabilidade próprio do comum das pessoas-

S. Ao contrário do que a Recorrente afirma, o indeferimento do pedido e a consequente amortização do empréstimo não puseram em causa a prossecução do interesse público; teria sido bem mais gravoso para o interesse público, se o prazo de conclusão da obra tivesse sido prorrogado, como à saciedade resultou provado.

Termos em que, decidindo V. Exas. no sentido de que a sentença proferida pelo Tribunal a quo não merece qualquer censura, não concedendo provimento ao presente recurso, estarão a decidir em conformidade com

o DIREITO e a JUSTIÇA!

O Exmº Procurador-Geral Adjunto, notificado nos termos do art.º 146º, n.º 1, do CPTA, não emitiu parecer.*
Dispensando vistos, cumpre decidir.*
Os factos, que o tribunal “a quo” consignou como provados:

A) A 1.ª Autora constituída em 1997, com o capital social de 750.000,00 €, é uma sociedade comercial que se dedica à promoção imobiliária, adquirindo terrenos com capacidade construtiva, diligenciado no sentido da execução e aprovação dos respectivos projectos de construção, licenciando as edificações em causa, contratando a consequente empreitada e vendendo ao mercado as fracções autónomas resultantes dessa actividade [cf. facto assente no despacho saneador; e certidão permanente junta a fls. 655-662 do SITAF];

B) A 2.ª Autora, constituída em 1958, com o capital social de 1.000.000,00 € e comercialmente conhecida no mercado como Engenheiros Associados, tem como objecto a construção civil, de obras públicas e particulares, executando as empreitadas que com ela são contratadas [cf. facto assente (idem); e certidão permanente junta a fls. 655-662 do SITAF];

C) Por deliberação de 27 de Julho de 2010, exarada sobre a informação n.º 279095 de 4 de Junho de 2010, o Conselho Directivo do Réu aprovou a concessão do “empréstimo bonificado ao abrigo do DL n.º 165/93 no montante de para 1.350.000,00, à taxa normal em vigor, e do empréstimo não bonificado de 125.000,00 destinado à construção de equipamento ao abrigo da Portaria n.º 371/97, pelo prazo de 24 meses, sendo os primeiros 18 meses para utilização do crédito e os restantes 6 meses para amortização” relativamente à candidatura apresentada pelas Autoras para construção de um empreendimento de 18 fogos T5 e respectivas garagens no lote 1 [1ª fase] no Lugar de (…) [cf. deliberação e informação constantes do processo administrativo não numerado, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido para os devidos efeitos];

D) Com data de 26 de Novembro de 2010, as Autoras, em consórcio, subscreveram com o Réu um escrito que designaram de “Contrato De Desenvolvimento Para Habitação Com Empréstimo Imobiliário”, através do qual o Réu concedeu às Autoras um empréstimo bonificado, com garantia hipotecária, no montante de 1.350.000,00 €, pelo prazo de 24 meses a contar da data da celebração do contrato, ou seja, “da data da outorga do termo de autenticação” do ora Réu [cf. facto assente (idem); valendo quanto ao mais, isto é, quanto à data da elaboração do documento a constante da cópia do CDH junta a fls. 74-83 e anexos de fls. 84-94 dos autos (suporte físico), cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido para os devidos efeitos];

E) Com data de 26 de Novembro de 2010, as Autoras, em consórcio, subscreveram com o Réu um escrito que designaram de “Contrato de Mútuo com Hipoteca para a Construção de Áreas Não Habitacionais”, através do qual o Réu concedeu às Autoras um empréstimo bonificado, com garantia hipotecária, no montante de 125.000,00 €, pelo prazo de 24 meses a contar da data da celebração do contrato, ou seja, “da data da outorga do termo de autenticação” do ora Réu [cf. facto assente (idem); valendo quanto à data da elaboração do documento a constante da cópia do contrato junta a fls. 97-104 e anexos de fls. 105-113 dos autos (suporte físico), vide quanto à data, o teor da cláusula 15.ª do contrato, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido];

F) Em 13 de Dezembro de 2010, M..., notária do Cartório Notarial com sede na Rua (…), lavrou “Termo de Autenticação” através do qual atestou que R... “outorga na qualidade e em representação do “Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana” [cf. cópias constantes de fls. 95 e 115 dos autos (suporte físico)];

G) O empreendimento em causa situava-se e situa-se no lugar de (…) e seria levado a cabo em lote de terreno do qual a 1.ª Autora H. era proprietária, sendo a 2.ª Autora [agora Massa Insolvente] S., Lda. a empreiteira geral [cf. facto assente (idem)];

H) Através desses contratos as Autoras obrigaram-se a proceder à construção de 18 fogos e respectivas garagens, em regime de custos controlados, de acordo com projectos previamente aprovados pela Câmara Municipal de Paredes e pelo Réu [cf. facto assente (idem)];

I) As habitações em causa só poderiam ser transaccionadas segundo preços predefinidos e só poderiam ter como destino a venda para habitação própria permanente dos adquirentes, a venda para arrendamento habitacional em regime de renda condicionada ou a venda a municípios ou a instituições particulares de solidariedade social (IPSS) para arrendamento em regime de renda apoiada [cf. facto assente (idem)];

J) As Autoras, nos contratos-promessa que celebrassem, apenas podiam receber, a título de sinal e princípio de pagamento, a importância correspondente à fracção do valor que não tivesse sido financiada, sendo que as que o excedessem seriam obrigatoriamente afectas à imediata amortização do empréstimo [cf. facto assente (idem)];

K) Era igualmente obrigação das Autoras procederem, em simultâneo com o registo da propriedade horizontal, ao registo do ónus de inalienabilidade e ao registo de arrendamento de renda condicionada ou apoiada, consoante os casos [cf. facto assente (idem)];

L) Ficou ainda contratualmente aceite que competia às referidas empresas assegurar a execução das infra-estruturas urbanas do terreno em que iriam ser construídas as habitações, entendendo-se que nelas estariam incluídas as redes viárias necessárias, passeios, redes de abastecimento domiciliário de água e electricidade, as redes de iluminação, drenagem de esgotos domésticos e pluviais [cf. facto assente (idem)];

M) O Instituto, agora Réu, deixou ainda expressamente clausulado o seu direito à fiscalização e controlo, não só da obra em causa, como de toda a actividade das Autoras, que ficavam obrigadas a fornecer-lhe quaisquer elementos respeitantes à sua gestão, franqueando o acesso ao pessoal ou mandatários do Réu, quer à obra, quer às suas instalações, quer aos seus documentos, contabilidades e escritas [cf. facto assente (idem)];

N) Ao Réu competiria o controlo da execução da obra de construção, da sua qualidade, do respeito pelo projecto e pelas normas legais aplicáveis, ficando referido, que, no caso da fiscalização verificar que do ritmo e da qualidade dos trabalhos em execução possa advir incumprimento do contrato, poderia exigir as modificação na direcção, execução, técnicos e demais pessoal para que, quantitativa e qualitativamente fosse assegurado o cumprimento integral do contrato [cf. facto assente (idem)];

O) Ficou igualmente consignado que o crédito concedido em ambos os contratos poderia ser utilizado durante o prazo estabelecido para a conclusão dos trabalhos, ou seja, pelo período de 18 meses a contar da data da celebração do contrato [cf. facto assente (idem)];

P) Igualmente se clausulou que a eventual prorrogação do prazo de realização dos trabalhos poderia implicar o prolongamento do período de utilização do crédito e o início do prazo de reembolso [cf. facto assente (idem)];

Q) Diz-se ainda no contrato, de forma expressa, que o IRHU, I.P., agora Réu, poderá rescindir o contrato, no caso em que o incumprimento das obrigações das Empresas inviabilize a consecução das finalidades essenciais do mesmo [cf. facto assente (idem)];

R) O projecto em causa integrava, para além das zonas habitacionais, igualmente a construção de uma garagem individual para cada uma das habitações, ou seja, no total de 18 lugares de garagem, constituindo áreas não habitacionais no identificado empreendimento, de acordo com projectos aprovados pela Câmara Municipal e pelo Réu [cf. facto assente (idem)];

S) O contrato em análise foi ainda integrado pelos seguintes anexos, que dele fazem parte integrante: - plano de execução previsional dos trabalhos; - plano de tesouraria do empreendimento; - quadro de preços; - contrato de consórcio [cf. facto assente (idem) e cópias dos anexos em documento n.º 2 da petição inicial, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido];

T) Nos termos constantes dos anexos aos dois contratos, o custo total da edificação no identificado lote de terreno encontrava-se orçamentado no valor global de 1.961.443,00 €, dos quais 1.350.000,00 € seriam cobertos pelo empréstimo bonificado (fogos), 125.000,00 € pelo empréstimo não bonificado (garagens) e os restantes 486.443,00 € por capitais próprios das Autoras [cf. facto assente e ponto 3 da informação 279095 junta ao PA não numerado];

U) Pelo menos até ao mês Março de 2012, a execução de ambos os contratos decorreu de forma normal, sem qualquer incidente ou reparo de qualquer uma das partes, sendo que, nessa data, o grau de execução da obra dos edifícios era de cerca de 44, 7 % e nas infra-estruturas de 90,5 % [cf. convicção infra explicitada];

V) O Réu acompanhou sempre de perto a adequação dos materiais e equipamentos aplicados e a qualidade geral da obra executada, avaliando a execução física e financeira dos contratos, de acordo com o Plano de Execução Previsional dos Trabalhos e do Plano de Tesouraria Previsional do Empreendimento [cf. convicção infra melhor explicitada];

W) Para tal, os representantes do Réu, especificamente, o Eng.º Damião Andrade, acompanhado da representante das Autoras, a Eng.ª Maria José, procedia a vistorias mensais à obra, acompanhando o seu desenvolvimento [cf. convicção infra melhor explicitada];

X) Depois dessas deslocações e respectivas vistorias à obra, o Réu emitia os relatórios de obra mensais, após os quais procedia ao pagamento às Autoras dos valores contratualmente definidos [cf. convicção infra melhor explicitada];

Y) Até Março de 2012, toda a obra até aí executada pelas Autoras encontrava-se paga pelo Réu [cf. facto admitido em sede de audiência cf. acta de fls. 642-651 do SITAF], sendo que, a partir daí nenhuma outra quantia mais fora paga pelo Réu [cf. convicção infra explicitada];

Z) As Autoras suspenderam a execução da obra entre Abril de 2012 e Outubro de 2012, tendo retomado a sua execução neste mês e voltado a suspendê-la a partir do mês de Novembro de 2012 em diante [cf. convicção infra melhor explicitada];

AA) Em 3 de Outubro de 2012, teve lugar uma reunião com vista à clarificação da situação, na qual estiveram presentes o Sr. Arquitecto R…, a Sr. Eng.ª G…. e o Sr. Eng.º D…, em representação do Réu, e o Arq.º J…. (sócio gerente e autor do projecto) e a Eng.ª M… em representação das Autoras [cf. facto assente (idem) e convicção infra explicitada];

BB) Nessa reunião, a Autora propôs-se a apresentar uma reformulação do plano de trabalhos relativo à finalização do empreendimento [cf. convicção infra explicitada];

CC) Em 12 de Outubro de 2012, as Autoras apresentaram ao Réu um pedido de prorrogação para concluírem a obra em questão no prazo de 9 [nove] meses [cf. objecto postal RD022628146PT e respectivo ofício no processo administrativo não numerado e convicção infra explicitada];

DD) A execução da obra dos edifícios levada a cabo pelas Autoras entre Outubro e Novembro de 2012 correspondeu a cerca de 2 %, sendo que as verbas devidas por esses trabalhos não foram pagas pelo Réu [cf. convicção infra explicitada];

EE) Antes de apreciar o pedido de prorrogação formulado pelas Autoras, o Réu tendo em conta não apenas o atraso que se vinha verificando na execução da obra, como as dificuldades económico-financeiras demonstradas pela 2.ª Autora no seu cumprimento, diligenciou no sentido de aferir da comercialização das moradias T5 em questão, tendo-lhe sido comunicado em reunião com a Câmara Municipal de Paredes que esta não conhecia potenciais compradores, nem se encontrava interessada em adquiri-las ou arrendá-las [cf. convicção infra explicitada];

FF) Por despacho de 19 de Novembro de 2012, proferido no processo especial de revitalização n.º 1178/12.6TYVNG, o Tribunal do Comércio de Vila Nova de Gaia nomeou o Administrador Judicial Provisório da 2.ª Autora [cf. facto assente (idem); e facto que o Tribunal tem conhecimento em virtude do exercício das suas funções, através do acesso à plataforma de acesso público, https://www.citius.mj.pt/Portal/consultas/ConsultasCire.aspx (publicação de 20 de Novembro de 2012)];

GG) Em 18 de Dezembro de 2012, as Autoras enviaram uma mensagem, através de correio electrónico dirigido ao Réu (dp@ihru.pt), além do mais, com o seguinte teor [cf. cópia em documento n.º 8 junto com a petição inicial, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido]:

“Na sequência da nossa exposição de 12 de Outubro último, através da qual solicitamos a prorrogação por mais 9 meses ao contrato referenciado em epígrafe (…) junto à qual anexamos um plano de trabalhos actualizado e adequado ao solicitado, vimos pelo presente meio expor e requerer a V.Exas o seguinte: 1) Estão reunidos todos os meios técnicos e humanos para que o empreendimento em causa possa ser levado a bom porto e concluído dentro dos prazos de prorrogação solicitados; 2) A expectativa comercial criada junto de potenciais compradores das habitações tem sido bastante satisfatória, dada a qualidade reconhecida ao projecto, à sua excelente localização (contígua à estação ferroviária que faz a ligação ao Porto e às redes viárias principais) e ao preço previsível pelo qual as mesmas serão comercializadas; 3) Uma das mediadoras que opera no mercado local tem já diversos contactos em lista de espera, aguardando que as vendas sejam abertas para se concretizarem essas intenções (conforme listagem anexa). 4) A situação na qual a obra se encontra nesta fase é de equilíbrio financeiro, sendo seguro que a manutenção do contrato de financiamento contratado permitirá a sua conclusão sem sobressaltos; 5) A circunstância de a sociedade empreiteira se encontrar num processo de pedido de revitalização em nada irá dificultar a conclusão das obras. 6) Estão nesta data pendentes valores já facturados e aceites, correspondentes a trabalhos realizados, cuja suspensão de pagamento é bastante onerosa para esta empresa. Face ao exposto, e porque entendemos que o interesse de todas as partes envolvidas ficará seguramente satisfeito com a integral execução da empreitada e cumprimento do contrato, solicitamos a V. Exas um rápido deferimento do nosso pedido de prorrogação de prazo e o pagamento das verbas já avaliadas e validadas pelos vossos serviços (…)”

HH) Em anexo ao correio electrónico identificado na alínea antecedente, as Autoras enviaram igualmente uma lista, fornecida por uma imobiliária local, através da qual eram identificados (com nome e morada) 14 potenciais interessados na aquisição dos fogos [cf. facto assente (idem) e cópia do anexo em documento n.º 6 da petição inicial];

II) Em 6 de Maio de 2013, o Conselho Directivo do Réu reuniu e deliberou, no âmbito dos empréstimos concedidos ao consórcio constituído pelas Autoras com os n.ºs 2010.29.0562.1.1.00.7 (bonificado) e 2010.29.0561.1.00.4 (não bonificado), “iniciar negociações com o promotor para se encerrar o processo, já que o empreendimento não é viável, por agora, conforme consta do despacho na informação n.º 476924, de 16 de Abril de 2013 (…) apresentada em Conselho pelo Vogal, Arqt.º L...” [cf. ponto 4.10 da cópia da acta em fls. 217-224 do SITAF];

JJ) Em 27 de Maio de 2013, o Réu enviou às Autoras uma missiva com a referência n.º 483747, sob o assunto “Empréstimos n.ºs 2010.29.0562.1.00.7 e 2010.29.0561.1.00.4”, com o seguinte conteúdo [cf. facto assente (idem) e documento n.º 7 da PI]:

“(…) Relativamente aos empréstimos referidos em epígrafe, comunica-se a V. Ex.ªs, que o Conselho Diretivo deste instituto, tendo em consideração a atual conjuntura e a pouca viabilidade de comercialização dos 18 fogos em causa, decidiu na sua reunião de 6 de maio, p.p. não conceder as prorrogações de prazo solicitadas. Uma vez que as obrigações decorrentes dos contratos outorgados em 13 de Dezembro de 2010 não foram pontualmente cumpridas por V. Ex.ªs, porquanto os prazos para a conclusão do empreendimento se encontram ultrapassados, considera este Instituto vencidos os respectivos empréstimos, nos termos legais, de acordo com as previsões contidas, respetivamente na cláusula décima segunda e número dois da cláusula vigésima segunda dos mencionados contratos. Nessa conformidade, aproveitamos para comunicar, para os devidos efeitos, que este Instituto irá promover a passagem do presente financiamento para a fase de amortização das verbas entretanto utilizadas neste contexto (…)”;

KK) Em 31 de Maio de 2013, as Autoras enviaram ao Réu uma missiva, registada com aviso de recepção, peticionando, a final, “que nos dignem com uma resposta que nos permita, de forma segura, adaptar as medidas que se revelem necessárias à salvaguarda dos nossos interesses” [cf. facto assente (idem) e cópia em documento n.º 8 da petição inicial, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido];

LL) Por ofício n.º 497994, de 2 de Setembro de 2013, recepcionado pelas Autoras em 4 de Setembro de 2013, o Réu respondeu à sua missiva, além do mais, no seguinte sentido [cf. facto assente (idem); cópia em documento n.º 2 da contestação, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido e respectivo recibo dos CTT constante do processo administrativo]:

“(…) V. Ex.ªs suspenderam os trabalhos em Março de 2012, durante o período dos 18 meses de que dispunham para a conclusão dos mesmos. Só vieram a recomeçar esses mesmos trabalhos em Outubro de 2012, 7 meses depois, para logo de seguida em Novembro de 2012 os suspender de novo. Quando o prazo de que dispunham para concluir a empreitada se encontrava quase esgotado, V. Ex.ªs vieram solicitar a prorrogação desse prazo por um período de nove meses, praticamente o tempo durante o qual os trabalhos foram suspensos, considerando, desta feita, que a não concessão do mesmo colocou em causa o cumprimento do contrato.

A verdade é que foi a suspensão dos trabalhos de empreitada, que foi determinante para o incumprimento dos prazos previstos respetivamente nas cláusulas quarta e décima primeira, do CDH e terceira e quinta do contrato respeitante às garagens, a cujas causas o IHRU é completamente alheio. (…) Na verdade, considerando as vicissitudes várias a que a empreitada em causa se viu sujeita, sobejamente conhecidas de todos, o IHRU perdeu o interesse na prestação pelos motivos já aduzidos na sua anterior Comunicação datada de 27 de maio do ano em curso, através de Ofício com a referência 483747. Pelo que, vem este Instituto reiterar, uma vez mais, o que foi transmitido a V. Ex.ªs na mesma Comunicação, supra referenciada; uma vez que as obrigações decorrentes dos contratos outorgados em 13 de dezembro de 2010, não foram pontualmente cumpridas, (vide cláusulas quarta e décima primeira do CDH e cláusulas terceira e quinta do contrato relativo às garagens), considera, de acordo com a previsão contida no número dois da cláusula vigésima segunda do CDH e na cláusula décima segunda (1.ª parte) do contrato respeitante às garagens, vencidos os respetivos empréstimos, nos termos legais. (…)”

MM) Nessa sequência, o Réu enviou às Autoras as suas notas de débito relativamente a juros de mora [cf. facto assente (idem); cópias em documento n.º 9 da petição inicial];

NN) Por despacho de 14 de Fevereiro de 2014, proferido no processo n.º 1178/12.6TYVNG, o 3.º Juízo do Tribunal do Comércio de Vila Nova de Gaia homologou o acordo de revitalização da 2.ª Autora resultante da votação expressa pelos credores, com 82,73 % de votos a favor e 17,57 % contra [cf. cópia a fls. 271-285 do SITAF; facto que o Tribunal tem conhecimento em virtude do exercício das suas funções, através do acesso à plataforma de acesso público, https://www.citius.mj.pt/Portal/consultas/ConsultasCire.aspx (publicação de 3 de Março de 2014)];

OO) Em 12 de Fevereiro de 2015, a 2.ª Autora intentou na 2.ª Secção de Comércio da Instância Central de Vila Nova de Gaia uma acção tendente à declaração da sua insolvência e que ali correu termos sob o n.º (…)28/15.8T8VNG [cf. certidão a fls. 502-517 do SITAF];

PP) Por sentença de 18 de Maio de 2015, transitada em julgado em 16 de Junho de 2015, a 2.ª Secção de Comércio da Instância Central de Vila Nova de Gaia determinou, além do mais, a declaração de insolvência da 2ª Autora e a nomeação como administrador de insolvência, a Dr.ª Maria Machado Prata [cf. certidão a fls. 502-517 do SITAF];

QQ) O valor máximo de venda de cada um dos 18 fogos do empreendimento em questão era de EUR 101.704,00 [cf. ofício de 10 de Outubro de 2012 junto ao PA não numerado], tudo num montante global de EUR 1.830.672,00 [cf. informação 419975 de 23 de Abril de 2012 junta ao PA não numerado elaborada na sequência do pedido formulado em 13 de Abril pela representante das Autoras];

RR) O valor máximo de venda de cada uma das 18 garagens em questão era de EUR 10.978,00 [cf. ofício de 10 de Outubro de 2012 junto ao PA não numerado], tudo num montante global de EUR 197.604,00 [cf. informação n.º 419975 de 23 de Abril de 2012 junta ao PA];

SS) A 1.ª Autora tinha a expectativa de vender as 18 habitações e respectivas garagens, sendo que, para além da devolução do montante financiado em EUR 1.475.000,00, teria ainda que suportar encargos financeiros, administrativos e de comercialização em montante não concretamente apurado [cf. convicção infra explicitada];

TT) O terreno objecto da operação de loteamento resultou da anexação do prédio rústico descrito na Conservatória do Registo Predial de Paredes sob o n.º 00151/130690 e do prédio rústico descrito na Conservatória do Registo Predial de Paredes sob o n.º 00781/230201 [cf. certidão permanente constante do processo administrativo não numerado];

UU) Nesses terrenos foi aprovada a construção de três lotes de terrenos autónomos, sendo o lote 1 constituído por 18 fogos, o lote 2 por 6 fogos e o lote 3 por 11 fogos, num total de 35 fogos [cf. certidão permanente constante do processo administrativo não numerado];

VV) Nos lotes 2 e 3, constituídos por 17 fogos, a 1.ª Autora esperava, com a sua promoção, tirar um lucro de montante não concretamente apurado [cf. convicção infra explicitada];

WW) Ao ficar impedida de concluir a parte restante da obra, 2.ª Autora deixou de auferir um lucro de montante não concretamente apurado [cf. convicção infra explicitada];

XX) Entre 13 de Junho de 2012 (data do término do prazo contratual) e 27 de Maio de 2013, a 2.ª Autora teve despesas com o estaleiro de obra, incluindo, água, electricidade, deslocação de pessoal, guarda durante a noite e fins-de-semana e com o equipamento instalado (grua, andaimes e maquinaria) em montante não apurado [cf. convicção infra explicitada].*
A apelação:

A recorrente e sua litisconsorte peticionaram que a acção fosse “julgada procedente, por provada,

Declarando-se:

A)

- a nulidade do acto administrativo consubstanciado na decisão tomada pelo Conselho Directivo do Réu na sua reunião de 6 de Maio de 2013, notificada às Autora por carta registada em 27 de Maio de 2013 e por elas recebido no dia imediatamente seguinte, com fundamento na inconstitucionalidade, por violação dos deveres impostos à Administração no artigo 266° da CRP, impondo o respeito pelos princípios considerados fundamentais da prossecução do interesse público, (também no seu corolário de dever de boa administração), do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, da legalidade, da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé e no artigo 65° da CRP no qual se estabelece que ao Estado promover, em colaboração com autarquias locais, a construção de habitações económicas e sociais, estimulando a construção privada, com subordinação ao interesse geral, e o acesso à habitação própria ou arrendada e ainda na violação do contido na alínea d) do artigo 133° do CPA, na medida em que ofende o conteúdo essencial desses direitos fundamentais;

Ou caso assim se não entenda,

- a anulabilidade do mesmo acto administrativo por violação da lei, consubstanciada na preterição de formalidades legais, na falta de fundamentação e em desvio de poder. (artigos 3° a 10°, 57°, 59°, 61°, 68°, 71°, 100° e 135° do CPA e artigos 2810, 28600, 2890, 303°, 304°, 305°, 325°, 333° do CCP)

B)

- o incumprimento definitivo do contrato por facto imputável ao contraente público consubstanciado na sua unilateral e ilícita declaração contida no acto administrativo identificado, e posterior actuação no sentido da amortização das verbas utilizadas no contexto dos contratos celebrados entre as partes, o que equivale à sua definitiva declaração de não cumprimento;

C)

E, em consequência,

Condenando-se o Réu a pagar:

I) - à primeira Autora, H., Lda

a) a quantia de 493.276,00 €, resultante do prejuízo causado pela privação do retorno do seu investimento e do seu lucro;

b) a quantia de 300.000,00 €, por se ver impedida da promoção dos restantes lotes e consequente lucro expectável e pelo enriquecimento sem causa, obtido pela execução judicial da garantia (1ª hipoteca sobre o lote 1, abrangendo todas as benfeitorias), locupletando-se desta forma com todo o investimento não financiado e custeado directamente pela Autora;

c) a quantia de 750.000,00 €, ou em quantia superior que este Tribunal venha a arbitrar, pelo prejuízo decorrente do inevitável encerramento da actividade da Autora, impossibilitada que está da obtenção de qualquer financiamento bancário, essencial e imprescindível à sua laboração e actividade;

d) a quantia de 100.000,00 E, a título de ressarcimento por danos morais.

II) - à segunda Autora, S., Lda

e) a quantia de 90.949,00 € correspondente à margem de lucro sobre o restante da obra ainda não executado e que se viu impedida de concluir;

f) a quantia de 100.000,00 €, (ou em quantia superior que este Tribunal venha a arbitrar) pelo prejuizo decorrente na sua actividade no mercado das obras públicas, no das obras particulares e no recurso bancário, essencial e imprescindível à sua actividade, como consequência do acto ilícito do Réu,;

g) a quantia de 42.000,00 €, pela manutenção dos custo de estaleiro durante um ano face à total indefinição do Réu na tomada de posição que lhe foi solicitada;

h) a quantia de 100.000,00 €, a título de ressarcimento por danos morais.

Sendo a mesma a causa de pedir, inscrevendo-se no âmbito da mesma relação jurídica material, mas existindo uma relação de prejudicialídade ou dependência, nos termos previstos nos artigos 4° e 47° do CPTA, cumula-se o pedido de declaração de nulidade ou de anulação do acto administrativo identificado,

Peticionando-se, nestes termos,

Que em consequência da Declaração deste Tribunal contida nas alíneas A) e B) do pedido,

Seja o Réu condenado:

D)

-ao restabelecimento da situação que existiria se o acto não tivesse sido praticado

- à pratica do acto devido de deferimento e concessão do prazo de nove meses para a integral conclusão da edificação objecto dos contrato já identificados, prazo este a contar da data em que tal acto for formalmente comunicado às Autoras;

- à reparação dos danos causados, nomeadamente:

i)- anulando todos os juros e despesas cobrados às Autoras desde a data da última transferência bancária efectuada a favor daquelas, no âmbito dos contratos celebrados;

ii) - anulando e expressamente comunicando às instituições financeiras a retratação da sua declaração de incumprimento definitivo que imputou às Autoras;

iii) - procedendo ao imediato pagamento, no âmbito contratual, de todos os valores entretanto integrados na edificação, através de um novo auto de medição de trabalhos;

iv) - pagando às Autoras o valor correspondente aos custos de paralisação da obra, desde 13 de Junho de 2012 (data do término do prazo contratual) até ao seu reinício, o qual em 30 de Julho de 2013 se orçava já em 42.000,00€ e irá ser futuramente agravada na quantia mensal de 3.500,00€, até efectivo reinício;

v) - pagando todos os custos e encargos directamente relacionados com a necessária renovação da licença de obras, que irá expirar em 3 de Janeiro de 2014, em valor só liquidável em execução de sentença;

vi) - pagando às Autora todos os encargos financeiros decorrentes do atraso no início da comercialização das habitações, em montante só liquidável em execução de sentença;

vii) - pagando às Autoras uma indemnização por danos morais, consubstanciada não prejuízo que a pratica do acto administrativo em crise lhe acarretou na sua imagem comercial, em montante nunca inferior a 100.000,00 € a cada uma, sem prejuízo do prudente arbítrio deste Tribunal na fixação do quantum indemnizatório devido a este título

E)

Que sobre todas as quantias em que vier a ser condenado seja ainda o Réu condenado a pagar às Autoras o valor dos juros legais moratórios, vincendos após a citação e até pagamento integral, calculados com base na Lei n° 3/2010, de 27 de Abril e artigo 806°, no 2 do CC, à taxa actual de 4% ou de outra superior que vier a ser fixada.

F)

Requerer-se a este Tribunal a fixação de um prazo para o cumprimento e impondo-se sanção pecuniária compulsória, nos termos dos artigos 440, 66° e 169° CPTA, aos membros do Conselho Diretivo do IHRU, no montante máximo diário previsto na Lei, destinada a prevenir o incumprimento;

G)

Deve ainda o Réu ser sempre condenado a suportar na íntegra a taxa de Justiça e demais encargos processuais.”.

A acção foi julgada improcedente, sendo o réu absolvido de todos os pedidos.

À decisão do pleito serve a matéria de facto supra consignada, fixada pelo tribunal “a quo”, sem que, de forma processualmente idónea, o recurso a coloque em causa; em particular, sem respaldo para concluir que “O Tribunal a quo não avaliou devidamente a prova documental junta aos autos”.

Convirá observar que o acto erigido objecto da demanda versou a decisão tomada pelo Conselho Directivo do Réu na sua reunião de 6 de Maio de 2013, do qual se ocupou a decisão recorrida; não o da «senhora directora da delegação do Porto (em substituição), que resolve a quadratura do círculo comunicando à Apelante que “o Conselho Directivo deste Instituto, tendo em 11 consideração a actual conjuntura e a pouca viabilidade de comercialização dos 18 fogos em causa, decidiu, na sua reunião de 6 de Maio, não conceder as prorrogações de prazo solicitadas” pelo que “este Instituto irá promover a passagem do presente financiamento para a fase de amortização das verbas entretanto utilizadas neste contexto”» (cfr. corpo de alegações), que no recurso aparece em “amálgama”; enquanto lhe dirige censura falha alvo, inovando, no que está vedado a esta instância dar pronúncia.

Quanto ao que foi decidido, e do que se consegue percepcionar ser alvo de censura do recurso, vejamos.

Um primeiro ponto abordado na decisão recorrida foi o da “violação da boa-fé contratual”.

O tribunal “a quo” ponderou:

«(…)

Da invocada violação da boa-fé contratual

Como já se viu, as Autoras consideram que o ofício de 27 de Maio de 2013 ao indeferir o pedido de prorrogação do prazo para a conclusão das obras contratadas e ao considerar vencido o montante de empréstimo utilizado no âmbito dos dois contratos celebrados, consubstancia uma violação da situação de confiança objectivamente para cuja criação o Réu contribuiu quando não exerceu os seus poderes de alertar ou condicionar as Autoras face ao atraso verificado na evolução da obra, pelo que, na sua perspectiva, foi gerada uma convicção fundada de que a sanção resolutiva do contrato não seria levada a cabo. *
Todavia, desde já se adianta que se considera não lhes assistir razão.

Parta-se, por isso, de imediato para a tarefa de subsunção fáctico-jurídica. *
Como se sabe, a Administração tem um dever de actuar de forma a não violar as expectativas legítimas e a confiança que criou na esfera jurídica dos interessados, actuando em conformidade, não violando os princípios da boa-fé e da tutela da confiança que se encontram consagrados nos artigos 266, n.º 2 da CRP e 10.º do CPA. Por esta via, reconhece-se a relevância do princípio da boa-fé, no âmbito do procedimento administrativo, manifestado na actividade prosseguida pela Administração, que com o seu comportamento revela uma conduta pouco correcta e violadora do princípio de cooperação que lhe assiste, enquanto sentido positivo da boa-fé, vertente que impõe a promoção da cooperação entre os sujeitos e o dever de prestar a sua colaboração, devendo evitar prolações dilatórias do procedimento, que possam prejudicar os interessados, mas também enquanto sentido negativo do princípio da boa-fé, ou seja, na vertente da obrigação de lealdade [cf. MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM, in Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª ed., pp. 110].

O princípio da boa-fé é efectivamente um dos corolários do princípio da confiança legítima, incorporando a boa-fé o valor ético da confiança.

Enquanto princípio geral de direito, a boa-fé significa que “qualquer pessoa deve ter um comportamento correcto, leal e sem reservas, quando entra em relação com outras pessoas” sendo que “quanto às implicações da violação do princípio da boa-fé, nas relações jurídico-administrativas, em sede de responsabilidade da Administração ou dos interessados na sua actuação”, estas “são plenas”, pelo que “Aquele dos sujeitos envolvidos nessa relação que não respeite as exigências da boa-fé e dê causa, com isso, a prejuízos a outras pessoas constitui-se na obrigação de indemnizar civilmente: o sujeito administrativo por força do art.º 22º da Constituição e 6º do Dec. Lei 48.051, os interessados na sua actuação, por força do art.º 483.º do C. Civil” [cf. MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM, op. cit., pp. 108 e 115].

A este título, conclui-se no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 26 de Setembro de 2007, proferido no processo n.º 0569/06, acessível em www.dgsi.pt, que:

“a Administração viola o princípio da boa-fé quando falta à confiança que, fundadamente, despertou num particular ao actuar em desconformidade com aquilo que previsivelmente fazia antever o seu comportamento anterior. Portanto, o princípio da boa fé está intimamente relacionado com o princípio da tutela da confiança (…)”.

No entanto, não se pode olvidar que como referido no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 14 de Março de 2006, proferido no processo n.º 0509/05:

“A aplicação do princípio da confiança está dependente de vários pressupostos, desde logo, o que se prende com a necessidade de se estar em face de uma confiança “legítima”, o que passa, em especial, pela sua adequação ao Direito, não podendo invocar-se a violação do princípio da confiança quando esta radique num acto anterior claramente ilegal, sendo tal ilegalidade perceptível por aquele que pretenda invocar em seu favor o referido princípio. Por outro lado, para que se possa, válida e relevantemente, invocar tal princípio é necessário ainda que o interessado em causa não o pretenda alicerçar apenas na sua mera convicção psicológica, antes se impondo a enunciação de sinais externos produzidos pela Administração, suficientemente concludentes para um destinatário normal e onde se possa razoavelmente ancorar a invocada confiança (vide, neste sentido, Jesus González Pérez, in “Comentários a la ley de procedimento administrativo”, p. 982-983. Acresce que um outro pressuposto a atender relaciona-se com a necessidade de o particular ter razões sérias para na validade dos actos ou condutas anteriores na administração, aos quais tenha ajustado a sua actuação (cfr. Ramón Parada, in. “Derecho Administrativo, I Parte General, 2ª edição, a pags. 341, 342”.

Em termos semelhantes, sobre a tutela jurídica da boa-fé, pronuncia-se FREITAS DO AMARAL, in Direito Administrativo, Volume II, pp. 136 e seguintes., no sentido de este princípio concretizar-se através de dois princípios básicos, o princípio da tutela da confiança legítima e o princípio da materialidade subjacente, pois segundo o citado Autor:

“(…) a tutela da confiança não é, no entanto, arvorada em princípio absoluto, ocorrendo apenas em situações particulares que a justifiquem. São, na verdade, quatro os pressupostos jurídicos de tutela da confiança. Desde logo, a existência de uma situação de confiança, traduzida na boa fé subjectiva ou ética da pessoa lesada. Em segundo lugar, exige-se uma justificação para essa confiança, isto é, a existência de elementos objectivos capazes de provocarem uma crença plausível. Igualmente necessário é o investimento de confiança, isto é, o desenvolvimento efectivo de actividades jurídicas assentes sobre a crença consubstanciada. Por último, surge a imputação da situação da confiança, implicando a existência de um autor a quem se deva a entrega confiante do tutelado”

Não sendo os pressupostos cumulativos, admite que “a falta de um pode ser compensada pela intensidade especial que assumam alguns – ou algum – dos restantes”.

O princípio da materialidade subjacente desvaloriza excessos formais, requerendo que o exercício de posições jurídicas se processe em termos de verdade material. O Tribunal Constitucional tem também sustentado que o princípio da confiança implica um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas expectativas que lhe são juridicamente criadas [vide, entre outros, o Acórdão nº 109/02, de 05/03/2002].

Na perspectiva civilista da tutela da confiança, aqui encarada na invocada modalidade de venire contra factum proprium, dissertava o Prof. ALMEIDA COSTA que:

“a concepção da tutela da confiança assenta no enunciado de um certo número de eventos ou circunstâncias que integram o chamado «facto jurídico da confiança» e que são: a situação objectiva de confiança (esta existe quando alguém pratica um acto – o «factum proprium» - que, em abstracto, é apto a determinar em outrem a expectativa de adopção, no futuro, de um comportamento coerente ou consequente com aquele primeiro e que, em concreto, efectivamente gera tal convicção, não surgindo, pois, tal situação se o «factum proprium» não influenciar o destinatário, como sucede quando se demonstra que este, independentemente da conduta de outrem, teria agido do mesmo modo);

o investimento da confiança (este corresponde às disposições ou mudanças na vida do destinatário do «factum proprium» que, não só evidenciam a expectativa nele criada, como revelam os danos que, irrefragavelmente, resultarão da falta de tutela eficaz para aquele – irreversibilidade do investimento, lhe chama a dogmática alemã); finalmente, entende-se que a confiança apenas se mostra digna de protecção jurídica se o destinatário se encontrar de boa fé em sentido subjectivo, ou seja, se houver agido na suposição de que o A. do «factum proprium» estava vinculado a adoptar a conduta prevista e se, ao formar tal convicção, tiver tomado todos os cuidados e precauções usuais no tráfico jurídico” [in Revista de Legislação e Jurisprudência, 129º/61]. E, ainda dentro da mesma temática, ensina o Prof. MENEZES LEITÃO in Direito das Obrigações, Vol. I, 6ª Ed., p. 58 e Vol. II, pp. 745, 758, 759 e 769/770, que para que exista uma situação digna de tutela da confiança será exigível:

“- Uma situação de confiança, traduzida numa boa fé subjectiva;

- Uma justificação para essa confiança, consistente no facto de a confiança ser fundada em elementos razoáveis;

- Um investimento de confiança, consistente no facto de a destruição da situação de confiança gerar prejuízos graves para o confiante, em virtude de ele ter desenvolvido actividades jurídicas em virtude dessa situação;

- A imputação da situação de confiança criada a outrem, levando a que este possa ser considerado responsável pela situação. “

Tendo presentes os ensinamentos que, com repercussão directa na presente apreciação, se acabam de coligir, vejamos então o sucedido no caso concreto.

Como se viu, em 13 de Dezembro de 2010 [data da autenticação da qualidade de outorgante], as Autoras [respectivamente, promotora imobiliária e empreiteira geral] e o IHRU, I.P. ora Réu celebraram dois contratos através dos quais aquelas se comprometeram a construir e promover a venda de 18 habitações T5 e respectivas garagens, nomeadamente, mas não só, a municípios ou a IPSS’s para arrendamento em regime de renda apoiada ou condicionada, em regime de custos controlados [limitado a um valor máximo de venda previsto na Portaria n.º 500/97, de 1 de Junho e artigo 5.º do DL n.º 165/93, de 7 de Maio], sendo que, para o efeito, o Réu comprometia- se a conceder-lhes um empréstimo, respectivamente, nos montantes de EUR 1.350.000,00 [desenvolvimento de habitação (bonificado)] e de EUR 125.000,00 [áreas não habitacionais (não bonificado)], quantias estas que seriam libertadas pelo IHRU, I.P., se, quando e em função dos trabalhos efectivamente realizados [Pontos A) a T) do elenco dos factos provados].

Para o efeito, as partes acordaram que a execução das obras deveria encontrar-se concluída no prazo de 18 [dezoito meses], ou seja, até 13 de Junho de 2012 [cláusula quarta do CDH e cláusula quinta, número um do contrato relativo às áreas não habitacionais].

Ora, conforme se encontra amplamente estabilizado em sede de matéria de facto, sabe-se que, em Março de 2012, ou seja, a cerca de três meses do termo daquele prazo contratual, a execução da obra dos edifícios encontrava-se [ainda] a cerca de 44, 7 % e, bem assim, que a partir deste momento até ao mês Outubro de 2012 a obra parou totalmente [Pontos U) a Z) do elenco dos factos provados].

Posto isto, a primeira conclusão a extrair com relevância para o caso concreto é a de que, não se tendo provado que fora pedido e decidida uma qualquer prorrogação do prazo contratualmente previsto para a conclusão das obras, essa obrigação contratual havia sido incumprida pelas Autoras [e daí, conforme se verá adiante, se encontrarem, nesta altura, em mora].

Neste período de inércia de cerca de seis/sete meses [Março a Outubro de 2012], nada se sabe, inclusive, por que concreta razão é que estas pararam as obras, se estas pediram ou não ao Réu que o prazo fosse prorrogado [e, nesse caso, qual o período], se comunicaram ou não ao Réu os concretos motivos causadores desse atraso e respectivas soluções ou eventualmente se haviam inicializado ou não a respectiva comercialização.

Da parte do Réu, sabe-se, pelo menos, que este, através do Eng.º Damião Andrade, contactou mensalmente durante esse período a representante das Autoras, Eng.ª M…., a fim de aferir se a obra havia evoluído, inclusive, avisando-as para se apressarem, ao que a resposta foi sempre negativa, conforme se encontra sobejamente demonstrado pelo probatório [Pontos U) e Y) dos factos provados e respectiva motivação].

Portanto, até este momento não se vislumbra qualquer tipo de conduta adoptada pelo Réu no sentido de criar nas Autoras uma qualquer convicção legítima de que o IRHU, I.P. não iria tomar providências relativamente à relação contratual que os unia.

A este título, sabe-se, porém, que na reunião ocorrida em 3 de Outubro de 2012, a Autora propôs-se a reformular o plano de trabalhos, na sequência da qual, em 12 de Outubro de 2012, viria a peticionar ao Réu a prorrogação do prazo de execução da obra por um período adicional de 9 [nove] meses, juntando, para o efeito, uma lista de potenciais compradores emitida por uma sociedade imobiliária [Pontos AA) a CC) dos factos provados].

Não se olvide que, pese embora neste mês de Outubro de 2012 as Autoras hajam executado cerca de mais 2 % das obras dos edifícios, a verdade é que voltaram a parar a sua execução, de forma indefinida, a partir de Novembro de 2012 [Pontos Z) e DD) dos factos provados], e isto sem que se tenha provado nestes autos qual o motivo que causou essa paragem e muito menos que esse motivo tenha sido sequer comunicado aos serviços do Réu.

É claro que, tal como se deixara evidenciado em sede de probatório e respectiva motivação [Ponto FF) dos factos provados], poderão ter sido as dificuldades financeiras da 2.ª Autora uma das causas desse [já largo] atraso na execução da obra [que se encontrava a meio], porém, para além de isso não haver sido alegado e muito menos provado, a verdade é que, no caso, desconhece-se se esta fez um qualquer pedido de adiantamento de verbas ao Réu, tal como o permitiria, nomeadamente, a cláusula cinco, número dois, do contrato relativo às áreas habitacionais [irrelevando, contudo, em sede de incumprimento contratual, a invocação isolada de dificuldades económico-financeiras do co-contratante, vide, entre outros, o Acórdão Supremo Tribunal Administrativo, de 5 de Julho de 2018, processo n.º 017/18, acessível em www.dgsi.pt].

Assim sendo, a partir do momento em que as Autoras pedem a prorrogação do prazo, e sem prejuízo de este haver sido formulado numa altura em que o prazo contratual já se havia transcorrido [concluindo que a prorrogação do prazo deve ser requerida antes do termo do prazo, vide, a propósito de um contrato de concessão, o Acórdão do TCA-Norte, de 26 de Julho de 2019, proferido no 00317/19.0BEPNF, acessível em www.dgsi.pt], a única conduta que se vislumbra poder revelar como juridicamente relevante, para efeitos da tutela da confiança, era efectivamente a demora do Réu na resposta a esse pedido.

Todavia, como é bom de ver, do probatório coligido nos presentes autos, é possível concluir que essa demora se deveu, na realidade, à tentativa do Réu “ajudar” as Autoras na tarefa de comercialização de 3 moradias, por forma a que, depois, pudessem ter capacidade financeira para concluir a construção das restantes 15 moradias [comercialização esta que, lembre-se, era da responsabilidade das Autoras, à luz da cláusula décima primeira, número um, alínea c) do CDH e da cláusula quinta, número cinco do contrato para a construção de áreas não habitacionais].

Ora, como se viu, um dos potenciais compradores era, à luz da relação contratual [cláusula primeira, número dois, alínea c) do CDH], a Câmara Municipal de Paredes, que, porém, comunicou aos representantes do Réu que não se encontrava interessada em adquirir as mesmas, inclusive, para arrendamento, não conhecendo quaisquer potenciais compradores para as moradias em questão [Ponto EE) dos factos provados e respectiva motivação].

Portanto, admitindo-se embora que o atraso do Réu na decisão do pedido de prorrogação possa, em abstracto, ter criado nas Autoras uma situação objectiva de confiança [factum proprium], isso deveu-se, na realidade, a um motivo que se deve ter aqui por legítimo e razoável, e que passava por ajudá-las na tarefa de comercialização [antecipada] de algumas moradias por forma a que assim pudessem concluir a construção das demais.

Acresce que não se encontra demonstrado por parte das Autoras o necessário “investimento da confiança” ou, por outras palavras, que estas tenham “ajustado a sua actuação” à conduta confiante da Administração, uma vez que, como se viu, pese embora hajam peticionado a prorrogação do prazo contratual, o certo é que, ainda assim, mantiveram sempre totalmente parada a execução da obra que desde Outubro de 2012, se encontrava em 47 % do total e assim permaneceu até á prática do acto ora impugnado.

A este título, tendo presente o critério da normalidade que necessariamente deve presidir às regras da vida em sociedade, não se consegue conceber que um co-contratante como as Autoras, que se encontrava em mora há seis/sete meses, que efectua um pedido de prorrogação após o termo do prazo contratual e que, não obstante, mantém a execução da obra totalmente parada, possa legitimamente confiar que o contraente público não irá, a certa altura, utilizar uma das suas prerrogativas, enquanto tal, e de que é exemplo, quer o indeferimento do pedido de prorrogação, quer o vencimento do empréstimo utilizado.

Sobretudo, se se tiver em conta que, após o pedido de prorrogação de 12 de Outubro de 2012, não se sabe sequer, por falta de alegação e prova, o que é que a Autora terá andado a fazer, isto é, que concretos e preponderantes investimentos terá efectuado durante a demora do Réu em decidir aquele pedido [v.g. se negociou ou não com os respectivos subempreiteiros, se tentou ou não prosseguir com a execução da obra, se tentou ou não comercializar as moradias, tal como se encontrava contratualizado, se sim, em que estado é que essa comercialização se encontrava, etc.] e que tenham sido inadmissivelmente frustrados através da decisão notificada através do ofício de 27 de Maio de 2013 e que aqui vem impugnada.

Enfim, na ausência de outra substanciação e respectiva actividade probatória, jamais se poderia considerar que, no caso concreto, nos encontramos perante uma situação de confiança juridicamente tutelada, seja por falta de prova de um qualquer concreto investimento de confiança, seja até por falta de boa-fé (subjectiva) da contraparte que confiou, pois que, ao deixarem parada a obra após o pedido de prorrogação efectuado [sem se saber v.g.

se providenciariam, de forma real e efectiva, no sentido de proceder à sua comercialização, tal como se lhes era exigido pela cláusula quarta, número três do CDH], as Autoras manifestamente não agiram de acordo com os “cuidados e precauções usuais no tráfico jurídico” [cf. BAPTISTA MACHADO, Tutela da Confiança e Venire contra Factum Proprium in Obra Dispersa, Volume I, Scientia Iurdica, 1991, pp. 415 a 419 e in Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 117.º, pp. 232]. *
Improcede, por isso, inevitavelmente, o invocado abuso do direito, na modalidade de venire contra factum proprium [artigo 334.º do Código Civil] e a alegada violação dos princípios da boa-fé e da confiança [artigos 266.º, n.º 2, da CRP, 6.º-A do CPA de 1991 e 286.º do CCP].

(…)».

A recorrente tem outra visão, mas a sua argumentação não tem força que abale esta judiciosa apreciação.

O tribunal apreciou criticamente a prova, bem aplicando o direito.

Não há muito que dizer.

Sem ter de repetir, mas evidenciando os traços essenciais: é claro o desrespeito de cumprimento de prazo na execução da obra - em substancial desvio ao iter negocial -, que inclusive esse atraso foi feito notado, que só já esgotado prazo foi formulado um pedido de prorrogação, e que apesar do atraso na decisão desse pedido isso aconteceu por “motivo que se deve ter aqui por legítimo e razoável” (até, nesse motivo, de encontro à preservação de interesse da(s) autora(s), pelo que, não fosse já o não vermos por aí direito ferido, sempre surtiria num abuso de invocação).

A solução alcançada não merece censura.

Num segundo ponto, tribunal “a quo” debruçou-se sobre a “invocada falta de incumprimento definitivo, respectiva [in] exigibilidade de notificação prévia para cumprimento e, em caso negativo, eventual perda de interesse do Réu”, com seguinte análise:

«(…)

Da invocada falta de incumprimento definitivo, respectiva [in] exigibilidade de notificação prévia para cumprimento e, em caso negativo, eventual perda de interesse do Réu

Sustentam, a este título, as Autoras que não podendo o atraso verificado na conclusão das obras equivaler ao incumprimento definitivo dos contratos, era exigível ao Réu que previamente efectuasse uma interpelação admonitória, ou seja, uma notificação que lhes concedesse um prazo razoável para cumprir os contratos em questão, em conformidade com o disposto na parte final do n.º 1 do artigo 808.º do Código Civil e do n.º 1 do artigo 325.º do CCP, uma vez que, na sua perspectiva, o prazo de 18 meses estabelecido para a conclusão das obras, ao ser prorrogável, não era essencial, até porque o interesse específico do Réu era receber o capital mutuado e os juros decorrentes do período de vida de empréstimo, pelo que, se o mesmo fosse prorrogado, mais juros o IRHU, I.P. teria a receber.

Por seu turno, o Réu defende-se, alegando, em suma, que a prorrogação ou não do prazo de conclusão das obras trata-se de um poder discricionário exercido de acordo com juízos de oportunidade e conveniência, atento os vários circunstancialismos existentes, pelo que, tendo sido largamente ultrapassados os prazos de execução, o Réu perdeu o interesse nos contratos, o que constitui fundamento de rescisão contratual. *
Não assiste, também aqui, qualquer razão às Autoras.

Partindo-se, de imediato, para a tarefa de subsunção fáctico-jurídica. *
Como é bom de ver, as Autoras impugnam nos presentes autos, apenas e tão só, a decisão administrativa notificada através do ofício de 27 de Maio de 2013, que, por um lado, indeferiu o seu pedido de prorrogação do prazo de execução das obras e, por outro lado, considerou vencidos os respectivos empréstimos [Pontos II) e JJ) dos factos provados].

Ora, do seu teor, conjugado com o contextual ofício de 2 de Setembro de 2013 [Pontos KK) e LL) dos factos provados], é possível antever que o fundamento do agir administrativo se prendeu efectivamente com o facto de as Autoras haverem suspendido os seus trabalhos em Março de 2012 até Outubro e depois de Novembro de 2012 até ao termo do contrato o que, na perspectiva do Réu, colocou em causa o cumprimento do contrato, de acordo com as cláusulas 4.ª e 11.ª do CDH e 3.ª e 5.ª do Contrato relativo às Áreas Não Habitacionais, consubstanciando, por isso, um fundamento para considerar vencido o empréstimo concedido, nos termos do que se encontrava disposto na cláusula 22.ª, n.º 2 do CDH e da cláusula 12.ª, 1.ª parte, do Contrato relativo às Áreas Não Habitacionais [tal como, de resto, decorre do conteúdo da própria deliberação do Conselho Directivo do Réu de 6 de Maio de 2013 ao determinar que se iniciasse a respectiva “negociação” quanto aos específicos termos em que se iria processar o respectivo reembolso do empréstimo já concedido em Ponto II) do probatório].

Nada mais aí se determinou, seja quanto a uma eventual “rescisão”, seja quanto a uma hipotética e verdadeira “resolução” contratual, tal como vem alegada pelas Autoras.

Posto isto, a primeira conclusão com efeito manifestamente implosivo das pretensões [anulatória e indemnizatória] das Autoras é, desde logo, a de que ambas as partes, ao abrigo da sua autonomia contratual, estabeleceram livremente que, caso se verificasse o incumprimento de qualquer das obrigações estipuladas no CDH e no Contrato relativo às Áreas Não Habitacionais, o Réu teria o direito de considerar vencido o empréstimo, tal como decorre cristalinamente do teor das cláusulas previstas na segunda parte do n.º 2 da cláusula 22.ª do CDH e, bem assim, da primeira parte do n.º 1 da cláusula 12.ª do Contrato relativo às Áreas Não Habitacionais, respectivamente [Pontos D) e E) do elenco dos factos provados, cujo teor aí se deu por integralmente reproduzido para os devidos efeitos].

Portanto, tendo as Autoras manifestamente incumprido com a obrigação de concluir a execução da obra no prazo de 18 [dezoito] meses [cf. cláusulas 4.ª e 11.ª do CDH e 3.ª e 5.ª do Contrato relativo às Áreas Não Habitacionais] – note-se que à data do ofício em questão as Autoras encontravam-se com um atraso global computado em cerca de 12 meses – então não há como não concluir que, à luz daquela relação contratual, o Réu tinha todo o direito de considerar vencido o empréstimo concedido e assim passar para a inerente fase de amortização, nos termos da supra citada segunda parte do n.º 2 da cláusula 22.ª do CDH e da primeira parte do n.º 1 da cláusula 12.ª do Contrato relativo às Áreas Não Habitacionais [repare-se, aliás, que aquela cláusula do CDH (que é, no fundo, o contrato principal) nem sequer confere qualquer tipo de margem de manobra ao Réu para decidir pelo (não) exercício desse direito em considerar vencido, contrariamente ao que sucede com a cláusula do Contrato relativo às Áreas Não Habitacionais].

Assim sendo, como se disse, desde logo, por aqui, se antevê que o acto administrativo praticado pelo Réu, para além de se apresentar em conformidade com o bloco normativo aplicável, não poderia, à luz daquelas cláusulas, ter outro sentido.

E, não se olvide, se, por um lado, é certo que, nos termos dos referidos contratos, nada obstava a que o prazo de conclusão das obras pudesse ser prorrogado, por outro, não menos o é que o deferimento desse pedido de prorrogação não era naturalmente obrigatório/vinculativo para o Réu, atenta a margem de livre apreciação que o mesmo comportava e, sobretudo, considerando o contexto em que o mesmo fora formulado, nomeadamente, o facto de a sua apresentação haver ocorrido numa altura em que o prazo contratual já se havia transcorrido há cerca de três meses e da obra em questão se encontrar praticamente parada desde Março de 2012, sem que se mostre alegada e muito menos (suficientemente) evidenciada por parte das Autoras uma qualquer explicação plausível para isso [como se viu em sede de apreciação do princípio da boa-fé e da confiança]. Ora, as Autoras apreenderam perfeitamente em toda a sua plenitude, conforme denota a sua resposta em Ponto KK) dos factos provados e, bem assim, a própria petição inicial da presente acção, que o fundamento da não prorrogação foi efectivamente o longo atraso verificado no atraso da obra, bem como, num outro plano, o facto de o Réu, a bem ou mal, depois daquele pedido, ter concluído pela sua fraca comercialização e assim ficar comprometida a alternativa que até aí vinha sendo discutida [daí as Autoras haverem suscitado naquela sua resposta, além do mais, o facto de terem enviado uma listagem com os nomes de alegados potenciais compradores, justificarem a não promoção publicitária do empreendimento e enfatizarem a sua localização].

Quer isto dizer que, mesmo que viesse expressamente alegada a violação do dever de fundamentação formal [artigos 268.º, n.º 3, da CRP e 124.º e 125.º do CPA/1991], que não vem, e mesmo que essa ilegalidade se verificasse, o certo é que esta jamais teria, no caso, qualquer eficácia invalidante da decisão administrativa impugnada, na medida em que, atendendo v.g. à resposta dada por aquelas após a recepção do ofício de 27 de Maio de 2013, sempre seria de se concluir que se mostra atingida a finalidade para a qual se encontra consagrada tal formalidade, em virtude do reconhecido princípio do aproveitamento dos actos administrativos e agora consagrado na alínea b) do n.º 5 do artigo 163.º do CPA/2015 [em todo o caso, diga-se, que, mesmo que essa eficácia invalidante fosse de operar no caso concreto, e sendo esta uma ilegalidade externa susceptível de renovação, para que os danos invocados pelas Autoras apresentassem o necessário nexo de causalidade, sempre seria necessário que estas demonstrassem que esse vício influenciou a decisão proferida pelo Réu e, concomitantemente, que se não fosse esse vício o Réu não teria determinado, o que determinou, cf. v.g. o Acórdão do STA, de 7 de Junho de 2016, proferido no processo n.º 01005/13]. Na verdade, o ataque das Autoras concentra-se, em bom rigor, no entendimento segundo o qual incumprimento que supra se descreveu – o atraso na execução das obras –, por um lado, não inviabilizava a consecução das finalidades essenciais do contrato para efeitos do disposto na cláusula 26.ª do CDH [“rescisão”] e, por outro lado, não era susceptível de alicerçar um suposto incumprimento definitivo, por perda de interesse por parte do Réu, nos termos do disposto no artigo 325.º, n.º 1, do Código de Contratos Públicos [“resolução”].

Todavia, conforme já se teve oportunidade de adiantar, o Réu, através do acto ora impugnado, não determinou nem a rescisão, nem a resolução contratual, antes tendo determinado, apenas e tão só, o vencimento imediato do empréstimo utilizado, pelo que a substanciação aduzida, nesta sede, pelas Autoras, jamais teria a virtualidade de anular o acto ora impugnado e consequentemente alicerçar o seu pedido indemnizatório.

Em todo o caso, ainda que assim não fosse, isto é, ainda que se nos encontrássemos perante uma verdadeira resolução contratual, diga-se, desde já, que sempre seria de considerar que esta se encontra suportada objectivamente numa situação de incumprimento definitivo, por perda de interesse por parte do Réu [perda de interesse que, embora invocada a posteriori no ofício de 2 de Setembro de 2013 e agora em sede de contestação, permitiria manter na ordem jurídica o acto ora impugnado, à luz do princípio do aproveitamento do acto, na modalidade já antes reconhecida e que agora se encontra consagrada na alínea c) do n.º 5 do artigo 163.º do CPA/2015].

Senão, vejamos. Como se sabe, a simples mora do devedor, embora constitua este na obrigação de reparar os danos causados ao credor [artigos 798.º e 804.º, n.º 1 do Código Civil], não dá, em regra, direito a que o credor resolva o contrato, a não ser que:

(i) Haja convenção das partes nesse sentido, nos termos do artigo 432.º, n.º 1, parte final, do Código Civil [cf. por exemplo, o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 17 de Novembro de 2004, proferido no processo n.º 05B1993], possibilidade esta que não é afastada pelo regime previsto na parte III do Código dos Contratos Públicos, para os contratos administrativos [cf. entre outros, JORGE ANDRADE DA SILVA, in Código de Contratos Públicos Anotado, 2014, pp. 683];

(ii) A mora do devedor se converta em incumprimento definitivo da obrigação, por motivo imputável ao devedor (artigos 801.º e 802.º do Código Civil), sendo equiparado a incumprimento definitivo a ocorrência de qualquer das duas situações previstas no artigo 808.º do Código Civil: a) perda, pelo credor, do interesse na prestação devendo essa perda ser apreciada objectivamente (1ª parte do preceito e seu n.º 2); b) não cumprimento pelo devedor da prestação, depois de lhe ter sido fixado, pelo credor, um prazo razoável (suplementar) limite para cumprir ( 2ª parte do preceito), fixação essa conhecida por “interpelação admonitória”.

É, de resto, este o regime que, no que diz respeito aos contratos administrativos, como não poderia deixar de ser, decorre da leitura conjugada dos artigos 325.º, n.º 1 e 333.º, n.º 1, alínea a) do Código de Contratos Públicos.

Assim sendo, e evitando entrar no seio da discussão de toda dogmática que envolve o tema em questão, não há dúvidas que, para efeitos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 333.º do CCP, tal como sucede no regime do direito civil, sempre que o incumprimento definitivo decorra da perda objectiva de interesse por parte do credor, este não tem naturalmente que efectuar qualquer interpelação admonitória, para legalmente poder resolver unilateralmente o contrato, tal como decorre da parte final do n.º 1 do artigo 325.º , da primeira parte do n.º 1 e n.º 2 do artigo 808.º do Código Civil [neste sentido, entre vários outros, vide JORGE ANDRADE SILVA, in Código de Contratos Públicos Anotado, 2014, pp. 661-662].

Ponto é, claro está, que se mostre evidenciada essa perda de interesse.

Ora, não se olvida que o interesse do credor deve, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 808.º do Código Civil, ser apreciada de forma objectiva, o que quer dizer que este deve ser aferido “em função da utilidade que a prestação para ele teria, embora atendendo a elementos susceptíveis de valoração pela generalidade da comunidade, justificada por um critério de razoabilidade própria comum das pessoas” [Baptista Machado, RLJ, Ano 118º, 55;

Almeida e Costa, RLJ, Ano 124º, 95 e 96], ou seja, “a perda do interesse há-de ser justificada segundo o critério de razoabilidade próprio do comum das pessoas” [cf. Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 6 de Julho de 2011, processo n.º 868/08.2TBCBR.C1.S1, in www.dgsi.pt].

De igual forma, não se esquece que, no caso concreto, o interesse do IHRU, I.P., subjacente à “Construção de Habitação a Custos Controlados”, no qual se inserem os Contratos de Desenvolvimento para Habitação [“CDH”] [Decreto-Lei nº 220/83, de 26 de Maio, Decreto-Lei nº 145/97, de 11 de Junho, Decreto-Lei nº 165/93, de 7 de Maio e Portaria nº 500/97, de 21 de Julho] e relativo às Áreas Não Habitacionais [Portaria nº 371/97, de 06 de Junho e Portaria nº 683/2008, de 28 de Julho], passa essencialmente pela promoção do direito de habitação em Portugal, em concreto, através da colocação à disposição de agregados familiares menos favorecidos fogos a preços compatíveis com os seus rendimentos.

Na verdade, conforme descrito por GONÇALO ANTUNES, in Política de Habitação Social em Portugal: de 1974 à actualidade, Fórum Sociológico, 34, 2019, pp. 11-12:

“ Em Novembro de 1974 foi criado o programa Contratos de Desenvolvimento para Habitação (CDH). Esta medida era, na verdade, uma reforma da política de casas de renda limitada, que existia desde 1947 e que tinha sido alvo de várias alterações em 1973 (Antunes, 2018). A política CDH tinha como objectivo despertar a indústria da construção para a promoção de casas de interesse social (Ferreira, 1987). Para tal, foram estipulados vários benefícios, como apoio técnico do FFH, financiamento em condições favoráveis, isenções fiscais, garantia de compra das habitações pela administração pública, acesso a terrenos em condições vantajosas, entre outros. A política CDH pretendia aumentar a oferta de habitações para a classe média urbana, num esquema que reduzia os custos de construção e assegurava, à partida, o lucro das empresas privadas e a diminuição de risco empresarial (…) embora alerte que “de acordo com o INE, o número de habitações construídas pela iniciativa privada ao abrigo desta política foi sempre diminuta, contando-se, entre 1974 e 1992, a construção de 17 807 fogos em território nacional, a maioria nos distritos do Porto (14%), Setúbal (11%) e Lisboa (10%). No século XXI a construção diminuiu para valores residuais”. Essa política pública [“Programa de Política Habitacional”] é assim [e agora] prosseguida pelo Estado, nas vestes do IHRU, I.P. [através de protocolos celebrados entre estes], por intermédio da concessão às respectivas entidades privadas que se dediquem à construção civil e promoção imobiliária de um empréstimo cujos montantes podem atingir os 80% do valor de venda das habitações, com uma taxa de juro bonificado até 1/3 da taxa de referência para o cálculo das bonificações ou taxa contratual se esta for menor.

O objectivo era e é, como se viu, permitir, num momento posterior, ou seja, após a execução da obra, a aquisição ou, sendo caso disso, o seu arrendamento, em ambos os casos para habitação própria permanente, a valores reduzidos, limitados, inferiores aos praticados no mercado concorrencial e, assim, tornar acessível o direito à habitação a todas as pessoas interessadas que apresentem comprovadamente v.g. uma situação de carência [vide o preâmbulo do seu criador Decreto-Lei n.º 663/74 de 26 de Novembro enquanto uma das primeira políticas sociais levadas a cabo pelo Estado Português no pós 25 de Abril].

Sucede que o interesse do credor para efeitos do disposto no artigo 808.º, n.º 2, do Código Civil e do artigo 325.º, n.º 1, do CCP não pode apenas ser olhado do ponto de vista do objectivo primacial do contrato, mas sim, também, e, sobretudo, de acordo com supra citado critério de razoabilidade próprio do comum das pessoas.

Na verdade, se assim não fosse, neste tipo de contratos a perda de interesse por parte do contraente público nunca seria configurável como fundamento de incumprimento definitivo, pois que, nessa perspectiva, independentemente do incumprimento das obrigações contratuais por parte do co-contratante, o Estado, nas vestes do IHRU, I.P., teria sempre interesse em permitir àquele a conclusão da obra, por esta se encontrar subjacente ao interesse público em promover a habitação com custos controlados.

Ora, é precisamente de acordo com o aludido critério de razoabilidade, que, na perspectiva deste Tribunal, se considera dever sustentar a perda objectiva de interesse do IHRU, I.P. no cumprimento dos contratos em questão.

É que, repare-se, não nos encontramos perante um qualquer incumprimento esporádico, pontual, típico de uma mera situação de mora do devedor.

Com efeito, conforme já se deixou dito, de acordo com o probatório coligido nos presentes autos, as Autoras, para além de terem incumprido, de forma flagrante, e sem qualquer justificação razoavelmente comprovada, com o prazo de conclusão da obra [13 de Junho de 2012] - data em que a execução das obras dos edifícios se encontrava a cerca de metade do total -, permaneceram em constante incumprimento até Outubro de 2012, o qual se voltou a manter mesmo depois de efectuarem o pedido de prorrogação do prazo, ou seja, a partir de Novembro de 2012, tendo a sua execução permanecido nos 47 % do seu total até à emissão da decisão administrativa ora impugnada.

Note-se que as Autoras pararam a execução da obra num total que se computava, à data de 27 de Maio de 2013, em cerca de 1 [um] ano [correspondente a 6 meses decorridos entre Março e Outubro de 2012 (descontando-se este mês durante o qual se executou o equivalente a 2 %) mais 6 meses decorridos entre Novembro de 2012 e Maio de 2013]. Ora, se se tiver em conta que (i) as partes acordaram de livre e espontânea vontade que a obra se concluiria num prazo total de 18 [dezoito] meses; (ii) a obra, quando se encontrava a cerca de metade da sua execução, parou quando faltavam três meses para o termo do prazo contratual; (iii) mesmo depois do pedido de prorrogação, a obra não mais andou e (iv) que entre o início do contrato [13 de Dezembro de 2010] e a data da decisão ora impugnada [27 de Maio de 2013] decorreram cerca de 29 [vinte e nove] meses e 14 [catorze] dias, logo se constata que, segundo o supra citado critério da razoabilidade, jamais se poderia exigir que o credor mantivesse objectivamente o seu interesse no cumprimento do contrato [à semelhança do que fora decidido no âmbito do Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 9 de Dezembro de 2010, proferido no processo n.º 3803/06.9TBAVR.C1.S1, acessível em www.dgsi.pt, no qual se concluiu pela perda de interesse do credor, numa situação em que a obra se encontrava suspensa há cerca de dois anos].

Por outras palavras. Atendendo a todo o contexto em que se desenvolveu a execução da relação contratual em questão, não era, de todo, exigível ao Réu a realização de uma [a nosso ver, inútil] interpelação admonitória por parte do Réu como condição prévia da conversão da mora das Autoras em incumprimento definitivo.

Isto, pela simples razão de que, se num período total de cerca 29/30 meses as Autoras apenas haviam executado cerca de metade do total dos contratos, então essa interpelação, a ter que ocorrer, teria de lhes conceder um prazo semelhante para a conclusão da outra metade em falta, solução esta que não se afiguraria, de todo, razoável, por desproporcional, pois, caso contrário, como já se disse, nunca haveria perda objectiva de interesse por parte do IHRU, I.P.

[aliás, convém ter presente que, embora se encontrasse contratualizado a comercialização dos edifícios devesse ser iniciada pelas Autoras até 13 de Junho de 2012 (cf. cláusula quarta, número três do CDH), a verdade é que, não só isso não se encontra demonstrado por estas, como existem sérios indícios nos autos de que isso não foi efectivamente cumprido, sendo, para o caso irrelevante, a mera junção de uma lista de “potenciais” interessados emitida por uma promotora imobiliária (Documento n.º 6 da PI)].

Aliás, a igual conclusão se chegaria, inevitavelmente, se se aceitasse o argumento das Autoras, e que as próprias apelidam de “fácil”, segundo o qual o “interesse específico do credor neste contrato” “seria o recebimento do capital mutuado e dos juros decorrentes do período de vida do empréstimo”, e que, na sua perspectiva, quereria dizer que “se o mesmo fosse prorrogado, mais juros o Réu teria a receber”.

Enfim, por tudo o que vai dito, considerando que o grau de inexecução da obra largamente verificado num período total de cerca de um ano é efectivamente grave [defendendo que o grau de inexecução deve ser eleito enquanto critério da aferição da perda objectiva de interesse, vide BAPTISTA MACHADO, in Pressupostos da Resolução por incumprimento, Obra Dispersa, Vol. I, pág. 134], não se encontrando alegado e provado pelas Autoras qual o concreto motivo que justificou tal inércia prolongada ou que este tenha sido comunicado ao Réu, era, pois, legítimo ao Réu concluir pela ocorrência de perda objectiva de interesse nesse contrato, segundo os supra citados critérios da razoabilidade e proporcionalidade.

Posto isto, constatada a perda de interesse no cumprimento do contrato, sempre se verificaria uma situação de incumprimento definitivo por banda das Autoras, que, como supra se explicitou, é independente de prévia interpelação admonitória, nos termos do disposto na parte final do n.º 1 do artigo 325.º do Código de Contratos Públicos.

Pretende-se com tudo isto dizer que, mesmo que se interpretasse o agir administrativo ora impugnado como se tratando de uma verdadeira resolução contratual – que, na perspectiva deste Tribunal, não se trata – ainda assim, essa decisão administrativa apresentar-se-ia aqui de acordo com o bloco normativo aplicável, por incumprimento definitivo, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 333.º do Código de Contratos Públicos.

Inexiste, por isso, qualquer ilegalidade, por violação do estabelecido nos artigos 286.º, 325.º, n.º 1, 333.º, n.º 1, do Código de Contratos Públicos e, bem assim, dos princípios e comandos genericamente alegados nos artigos 155.º e 156.º da petição inicial.

Não fazendo qualquer sentido analisar o alegado fundamento de rescisão previsto na 26.ª cláusula do CDH [que não fora utilizado pelo acto ora impugnado, nem invocado pelo Réu na sua contestação] ou da alegada resolução por razões de interesse público ou em virtude da alteração anormal das circunstâncias [que também não encontra paralelo na fundamentação do agir impugnado]. *
Improcede, pois, em toda a sua plenitude, a eficácia invalidante das ilegalidades que vêm assacadas pelas Autoras ao acto ora impugnado.

(…)».

O tribunal “a quo” ajuizou bem.

Efectivamente, a indicada narrativa fáctica suporta que “o Réu tinha todo o direito de considerar vencido o empréstimo concedido e assim passar para a inerente fase de amortização, nos termos da supra citada segunda parte do n.º 2 da cláusula 22.ª do CDH e da primeira parte do n.º 1 da cláusula 12.ª do Contrato relativo às Áreas Não Habitacionais [repare-se, aliás, que aquela cláusula do CDH (que é, no fundo, o contrato principal) nem sequer confere qualquer tipo de margem de manobra ao Réu para decidir pelo (não) exercício desse direito em considerar vencido, contrariamente ao que sucede com a cláusula do Contrato relativo às Áreas Não Habitacionais].”.

Nesse acerto de pressupostos concomitantemente se vê, como foi visto, que não se impõe um direito de prorrogação.

Tem essa validade intrínseca, e oferece captável, congruente e inteligível fundamentação formal.

Nada se visualizando o que a recorrente integra de invalidade, seja com efeitos sujeitos a regime anulatório, seja por efeitos nulos; e muito menos haverá aqui apreciar novos vícios.

E sim, na decisão tomada pelo Conselho Directivo do Réu na sua reunião de 6 de Maio de 2013 “Nada mais aí se determinou, seja quanto a uma eventual “rescisão”, seja quanto a uma hipotética e verdadeira “resolução” contratual, tal como vem alegada pelas Autoras.”; o que encara são as consequências a que os próprios contraentes, por consenso, se vincularam para um desvio - aqui substancial - ao plano negocial.

Pelo que o que a propósito se segue na decisão recorrida sobre a “resolução” vem apenas em apoio subsidiário, de hipótese.

Mas, ainda assim tratado e merecendo censura da recorrente.

Mas sem razão para esta.

O tribunal “a quo” indicou o regime publicista que rege.

Colocando a par da regra da regra civil, não deixou de tirar lição que deve também aqui ser seguida.

Se é certo que a simples mora do devedor, enquanto mero incumprimento temporário, não confere ao credor o direito à resolução do contrato, seguro é também que casos há em que a própria lei (art.º 808º, nº 1, do C.C) equipara a perda do interesse do credor na prestação ao não cumprimento definitivo da obrigação.

A perda de interesse do credor na prestação, prescreve o nº 2 do citado art. 808º, «é apreciada objetivamente».

Ora, «ainda que sem estarem em causa relações contratuais duradouras propriamente ditas (aquelas em que o tempo é factor conformador dos deveres primários de prestação – cfr. Ferreira Pinto, Contratos de Distribuição – Da tutela do distribuidor integrado em face da cessação do vínculo, Universidade Católica Editora, Lisboa, 2013, págs. 105 e segs.

), tanto a natureza das prestações a que o Consórcio se obrigou como o facto de a execução das mesmas se prolongar ao longo do tempo, confere ao contrato sub judice características próximas das relações contratuais duradouras, entre as quais – com relevante implicação para a questão da resolução contratual – as exigências de acrescida confiança recíproca entre as partes.

(…) nesta equiparação à categoria dos contratos duradouros (…) a aplicabilidade da doutrina da resolução com fundamento em justa causa, com recurso à doutrina de Baptista Machado (na Anotação ao Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 8 de Novembro de 1983, in RLJ, Ano 118, págs. 271-272, 317-320 e 328-332; cfr. do mesmo autor, “Parecer sobre Denúncia e Direito da Resolução de Contrato de Locação de Estabelecimento Comercial”, in Obra Dispersa, Vol. I, Scientia Ivridica, Braga, 1991, págs. 662 e segs.) e, na sua senda, de autores mais recentes (com destaque para Joana Farrajota, A Resolução do Contrato sem Fundamento, Almedina, 2015, págs. 359 e segs.)» – Ac. do STJ, de 17-05-2018, proc. n.º 567/11.8TVLSB.L1.S2.

Como escrevem Ana Perestrelo de Oliveira e Madalena Perestrelo de Oliveira (in “Incumprimento Resolutório: uma Introdução”, Almedina, 2019, págs. 67/9), «o incumprimento é, por natureza, definitivo quando é gerador de perda de confiança na contraparte, pela sua gravidade e carácter “sintomático”, de tal maneira que torna desrazoável manter o credor adstrito à sua obrigação: existe, neste caso, “justa causa” de resolução. (…) pertence à essência da quebra da confiança a sua definitividade e consequente impossibilidade de ser remediada: uma vez quebrada a confiança, não poderá, por definição, ser reposta tornando inexigível o prolongamento da relação obrigacional. Por isso, estamos sempre perante hipóteses em que o incumprimento, pelas características que reveste, é imediatamente tido por definitivo (dispensando, portanto, a interpelação admonitória)».

E esse poderia aqui ser o caso.

Não contrariando o apelo que a recorrente faz, colocando-se ela intérprete do interesse do credor: «Num contrato que, pela natureza das próprias prestações, cria uma relação complexa que abrange várias prestações a realizar escalonadamente no tempo, o juízo de avaliação do seu incumprimento, para efeitos do exercício de resolução, não deve ser valorado em função da subsistência, ou não, do interesse do credor na prestação, nos termos do artigo 808º, nº 1, do Código Civil, mas, antes, em função do interesse do credor em manter-se vinculado ao contrato, para tal havendo que realizar um juízo quanto à exigibilidade da manutenção do contrato em face das circunstâncias do caso e à luz do princípio da boa fé.» – Ac. do STJ, de 28-10-2021, proc. n.º 1778/15.2T8CSC.L1.S1.

O tribunal “a quo” seguiu por iguais trilhos, avaliando bem.

E apreciando pretensões indemnizatórias, outra conclusão não haveria que tirar.*

Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.

Custas: pela recorrente.

Porto, 25 de Fevereiro de 2022.

Luís Migueis Garcia

Conceição Silvestre

Isabel Costa