Processo 0326/14

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

RELATÓRIO

A…………., professora, residente na ……….., em Viana do Castelo, intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Braga, acção administrativa comum, sob a forma de processo sumário, contra o Estado Português, pedindo a condenação deste a pagar-lhe a quantia de €16.969,61, a título de diferenças remuneratórias resultantes de se ter procedido à rectificação, sem efeitos retroactivos, do seu tempo de serviço, acrescida de juros de mora vencidos no valor de €1.921,66 ou, se assim se não entender, do montante de €1.025,64 €, respeitante à correcção monetária, bem como, em qualquer dos casos, dos juros moratórios vincendos.

O TAF, por saneador-sentença, julgou improcedente a suscitada nulidade do erro na forma do processo e, julgando a acção totalmente procedente, condenou o R. a pagar à A. os valores dos danos por esta sofridos, a liquidar em execução de sentença.

Desta decisão, o R. interpôs recurso independente e a A. interpôs recurso subordinado “na parte em que relegou para execução de sentença a liquidação do montante da indemnização”, tendo o TCA-Norte decidido o seguinte:

“- Conceder provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo réu da decisão proferida sobre a matéria de excepção, e, em conformidade, revogar a mesma;

- Julgar legalmente inadmissível a interposição da acção administrativa comum, e, por via disso, absolver o réu da instância;

- Considerar prejudicado o conhecimento do demais recorrido”.

Inconformado com este acórdão, a A. interpôs recurso de revista para este STA, tendo, na respectiva alegação, formulado as seguintes conclusões:

“1.ª O presente recurso deve ser admitido, por ambos ou por qualquer um dos fundamentos enunciados sob o art. 150-1 do CPTA.

2.ª Revestem-se de grande interesse jurídico e são susceptíveis de replicar-se num número indeterminado de casos as questões de saber:

a) se determinado acto deve configurar-se como acto administrativo (na parte que releva nos autos), quando dessa qualificação possam resultar efeitos preclusivos para a propositura da acção;

b) no caso afirmativo, se ele teria de ter sido impugnado pela Autora, ora Recorrente, ou se esta podia ter optado, como optou, pela propositura, desde logo, da acção administrativa comum;

c) se a relação em causa, estabelecida entre a Autora e a Administração, é regulada por actos administrativos ou se tem natureza obrigacional.

3.ª Acresce que o modo por que a questão da qualificação daquele acto como acto administrativo lesivo se afigura manifestamente inconsistente e pouco fundamentada, dado que, na parte relevante, a deliberação não tomou posição alguma - o que reclama, salvo o devido respeito, a intervenção deste Alto Tribunal, com vista à melhor aplicação do direito.

ISTO POSTO:

4.ª Induzido em erro pelo teor de anterior ofício da DREN (que contém mero acto opinativo), o Conselho Administrativo da Escola ………… nem sequer apreciou se a rectificação pretendida pela Autora-Recorrente devia produzir efeitos para o passado, não constituindo, portanto, acto de indeferimento (muito menos um acto tácito sujeito a impugnação!...) contra o qual a Autora devesse ter reagido.

5.ª Ela não estava, por conseguinte, obrigada, em caso algum, a impugnar tal acto.

6.ª De todo o modo, estamos perante uma relação de natureza obrigacional, que não necessita da intermediação de actos administrativos e é independente deles (vd. inferência, nesse sentido, no douto ac. deste STA, de 22.11.2011, no proc. 0547/11).

7.ª Por efeito dessa relação sinalagmática, a Administração estava vinculada a pagar à Autora-Recorrente as quantias, fixadas por lei, que constituíam a contrapartida do trabalho prestado; e, não o fazendo (ou não o fazendo integralmente), era lícito à Recorrente lançar mão da acção administrativa comum, pois que não se trata, aqui, da impugnação de nenhum acto administrativo, mas apenas da exigência de cumprimento de obrigações.

8.ª Por último: diversamente do sustentado pelo Tribunal a quo (e mesmo que se tratasse de acto administrativo lesivo), a Autora não estaria a procurar, com a presente acção, o mesmo efeito que poderia ter obtido com a impugnação do acto, porquanto este subsistiria e, por conseguinte, a rectificação pretendida pela Autora só produziria efeitos a partir do mês subsequente; mas, por isso mesmo, esse acto lesá-la-ia e, precisamente por se manter na ordem jurídica, seria causa bastante para fazer incorrer a Administração em responsabilidade civil extracontratual.

9ª. Por todo o exposto, o Tribunal recorrido ofendeu, por erradas interpretação e aplicação, o preceito do art. 38-2 do CPTA”.

O recorrido, Estado Português, contra-alegou tendo concluído:

“1.ª) A presente revista é legalmente inadmissível, atenta a inverificação in casu dos respectivos pressupostos, acolhidos no n.º 1, do artigo 150.° do CPTA;

Mas, sem prejuízo e sem conceder, caso assim se não entenda o que por mera hipótese expositiva se concebe,

2.ª) A admitir-se a revista, deverá a mesma improceder in totum, já que não se vislumbra que o douto aresto recorrido tenha violado quaisquer disposições legais, designadamente, a do n.º 2 do artigo 38.° do CPTA;

3.ª) Na verdade, o douto acórdão recorrido não merece qualquer censura, porquanto, como resulta cristalinamente do processado, com a instauração da presente acção administrativa comum, a Recorrente visou afinal, em última instância, obter a condenação judicial da entidade demandada à prática do acto administrativo que considera devido, consubstanciado no pagamento das diferenças remuneratórias derivadas do deferimento do seu pedido de rectificação do tempo de serviço;

4.ª) Daí que o meio próprio para a A. lograr obter a apreciação e decisão judicial do pedido formulado é a acção administrativa especial e não, ao invés, a acção administrativa comum por ela interposta;

5.ª) Assim, na óptica do Recorrido Estado Português, admitir como legítimo o recurso in casu à acção administrativa comum seria, na prática, torpedear, quer o designado “caso resolvido ou decidido”, já formado e consolidado na ordem jurídica, quer o regime da caducidade do direito de acção, que, destarte, seriam afrontados e/ou escamoteados;

6.ª Nesta conformidade, no caso vertente, é manifestamente ilegal o recurso à acção administrativa comum, face à norma consagrada no n.º 2 do artigo 38.º do CPT, que se não mostra minimamente violada;

7.ª Ante o acima exposto, pugna o Recorrido Estado Português pela manutenção, na íntegra, do douto aresto sob recurso”.

Pela formação de apreciação preliminar a que alude o art.º 150.º, do CPTA, foi proferido acórdão a admitir a revista.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO

O acórdão recorrido considerou provado o seguinte:

“a) Foi a seguinte a decisão proferida pelo TAF quanto à questão do erro na forma do processo:

“[...]

Em sede de contestação o réu suscitou a nulidade do erro na forma do processo defendendo que a autora deveria ter procedido à impugnação do acto administrativo e que, pese embora o artigo 38° do CPTA permitir a apreciação incidental da ilegalidade de um acto administrativo no âmbito de uma acção administrativa comum, o mesmo preceito proíbe que se utilize este tipo de acção para obter o efeito típico da anulação do acto inimpugnável.

A autora, por sua vez, defende que o acto praticado pela DREN não consubstancia um acto administrativo e que, mesmo que assim fosse, sempre ao abrigo do artigo 37°, n°2 alínea f) podia lançar mão da acção administrativa comum uma vez que a não impugnação do acto não agravou a lesão sofrida.

Cumpre decidir.

É à face do pedido formulado pela demandante que se afere a forma do processo adequada e, consequentemente, o erro na forma do processo. Com a presente acção pretende a autora que o réu seja condenado a pagar-lhe uma determinada quantia de modo a ressarci-la dos danos que sofreu em virtude de um invocado erro de contagem do seu tempo de serviço.

O contencioso administrativo divide-se em dois grandes tipos de acções: a acção administrativa especial e a acção administrativa comum. A primeira, herdeira do recurso contencioso de anulação e a mais comum, tem por objecto a impugnação de actos ou normas regulamentares, estando prevista nos artigos 46° e seguintes do CPTA. Por sua vez, a acção administrativa comum, tem natureza subsidiária, tendo lugar sempre que o CPTA ou outra legislação assim não determinem de forma diversa [artigo 37°, n°1].

Com efeito, constitui o meio adequado de acesso à justiça administrativa quando não esteja em causa um litígio relativo à prática ou à omissão de actos administrativos impugnáveis ou de normas.

Porém, conforme resulta do artigo 38º, n°1, nas acções administrativas comuns o tribunal pode, a título incidental, conhecer da ilegalidade de um acto administrativo que já não é susceptível de impugnação.

No caso em apreço nos autos, a autora intenta uma acção de responsabilidade indicando como causa de pedir o lapso material no preenchimento do registo biográfico da autora e a rectificação operada, mas sem efeitos retroactivos. Subsidiariamente invoca o enriquecimento sem causa na medida em que o Estado Português beneficiou da prestação do seu trabalho, sem que a tivesse remunerado pelos valores que definiu como justos.

Como julgamos, a questão jurídica subsume-se à rectificação do tempo de serviço e negação de efeitos retroactivos à mesma. É certo que a autora podia ter impugnado o acto administrativo no qual foi corrigida a contagem do tempo de serviço e a atribuição de efeitos apenas para futuro. Porém, não o tendo feito e sendo o mesmo um acto inimpugnável por decurso do tempo, nada obsta ao conhecimento da sua ilegalidade a título incidental, nos termos do disposto no artigo 38º do CPTA, sendo necessário, no entanto, que do ponto de vista substantivo seja reconhecida alguma relevância ao reconhecimento judicial, da ilegalidade de actos administrativos já consolidados.

Como diz Carlos Alberto Fernandes Cadilha [Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas anotado, Coimbra Editora, anotação ao artigo 4º, página 90] «Um lesado por um acto administrativo ilegal deverá poder optar por um determinado meio de reacção segundo um critério de idoneidade processual».

De modo que, pelo que deixamos expendido supra, improcede a nulidade de erro na forma do processo, ficando, consequentemente, prejudicado o conhecimento da excepção dilatória atinente à inimpugnabilidade do acto.”

[...]

E são os seguintes os factos que o TAF considerou pertinentes e provados para efeito de decisão de mérito:

1- A autora é professora titular do quadro de nomeação definitiva do Agrupamento de Escolas …………, em Viana do Castelo - facto admitido por acordo;

2- No ano lectivo de 1979/1980, a autora prestou serviço docente na Escola …………, no Porto - ver folha 51 dos autos em suporte físico;

3- Em 14.03.2008, a autora remeteu ao Presidente do Conselho do Agrupamento de Escolas dito no ponto 1 supra, um requerimento invocando erro na contagem do tempo de serviço referente ao ano lectivo de 1979/1980, solicitando a correcção do mesmo, a recontagem do tempo de serviço e a comunicação do novo tempo de serviço a todas as entidades competentes para efeitos da sua progressão profissional - ver folhas 17 a 19 do Processo Administrativo [PA];

4- Em face do referido requerimento, o Conselho Executivo remeteu um ofício à Direcção Regional de Educação do Norte [DREN] solicitando uma «análise superior para reparação dos danos» - ver folhas 24 do PA;

5- A DREN, em resposta, remeteu o ofício com a referência «S/22948/2008/ 27.08.2008» cujo conteúdo, por ter interesse, se extrai como segue:

«Da análise do registo biográfico da docente referida em epígrafe, e considerando já a rectificação do tempo de serviço, para efeitos de progressão na carreira, correspondente ao ano escolar de 1979/80, apura-se um tempo de serviço até 29.08.2005 de 9528 dias.

Deverá V. Ex. a proceder à rectificação do tempo de serviço correspondente ao ano escolar de 1987/88, nos termos da circular n°4/89/DGAP, de 14 de Fevereiro, considerando um valor de 366 dias de serviço.

Após terem sido efectuadas as necessárias rectificações, a docente apresenta um tempo de serviço, para efeitos de progressão na carreira, de 9558 dias, à data de 29.08.2005. No entanto, nos termos da Circular n°11/2006, de 30.11, da DGRHE, a rectificação do tempo de serviço da docente apenas poderá ter efeitos futuros, não havendo lugar a qualquer ressarcimento»;

6- Em 06.11.2008, o Conselho Administrativo da Escola referida no ponto 2 supra, reuniu, tendo como ordem de trabalhos, o ofício remetido pela DREN, sendo que, dessa reunião foi lavrada acta cujo teor, por ter interesse, se extrai como segue:

[…]

«A professora A………… apresentou em 14 de Março de 2008 um requerimento no qual solicitava a contagem de tempo de serviço de trezentos e trinta e seis dias relativos ao ano lectivo 1979/1980 [estágio] que não estavam registados no seu Registo Biográfico. Deste requerimento foi dado conhecimento à DREN, pelo n/ofício n°475 de 17.04.2008. Tendo presente a resposta da DREN através do ofício supra mencionado que manda efectuar a rectificação do tempo de estágio 1979/1980 em mais trezentos e trinta e seis dias, foi o mesmo, rectificado no Registo Biográfico da docente. Dado que o ofício da DREN diz que: "a rectificação do tempo de serviço apenas poderá ter efeitos futuros”;

foi analisada a respectiva contagem de tempo de serviço, nos termos do DL n°15/2007, de 19 de Janeiro. A mesma deveria permanecer um ano e trezentos dias para efeitos de progressão ao décimo escalão. Retrocedendo os trezentos e trinta e seis dias e contando a partir de 01.01.2008 perfaz o tempo em vinte e quatro de Novembro corrente. A partir do mês de Dezembro será abonada pelo décimo escalão».

[...]

7- A petição inicial que motiva os presentes autos, foi remetida a este tribunal, via correio electrónico, em 16.11.2009 - ver folha 3 dos autos em suporte físico”

II. O DIREITO.

O acórdão recorrido, após considerar impugnável a deliberação, de 6/11/2008, do Conselho Directivo do Agrupamento de Escolas …………, que, na sequência de consulta à DREN, rectificou, com efeitos apenas para o futuro, o tempo de serviço da A., referiu:

“(…)

Cremos não haver dúvidas de que, dentro de prazo de caducidade que ao tempo da interposição desta AAC desconhecemos se já estava extinto, a autora devia ter impugnado judicialmente a deliberação lesiva tomada pelo CD/AEFBM.

Tudo indica que não o fez. Antes decidiu lançar mão desta acção comum, na qual, deixando embora incólume o acto lesivo, quer ser paga das diferenças remuneratórias resultantes da rectificação do erro na contagem do tempo de serviço.

Ou seja, através desta AAC a autora pretende obter exactamente o mesmo efeito que resultaria da impugnação do acto referido como impugnável e da sua respectiva execução do julgado. E o certo é que de duas uma: ou esse acto, na altura em que ela intentou a AAC ainda estava em tempo de ser impugnado, ou já constituía «caso decidido».

Porém, se na primeira hipótese a autora poderia lançar mão de uma acção administrativa especial [AAE], pedindo a condenação à prática do acto legalmente devido, na segunda hipótese nunca poderia lançar mão da AAC para pedir o que pediu, e da forma que o fez.

Efectivamente, para além de não invocar uma das condições exigidas pelo art.º 38.º, n.º 2, do CPTA, que é precisamente a actual inimpugnabilidade do acto, o certo é que esta norma legal lhe proíbe usar a AAC para obter o efeito que resultaria da anulação do acto impugnável – ver, a propósito, Ac. TCAN de 31.01.2008, Rº 00620/04; Ac. TCAN de 15.04.2011, Rº 00228/09; e o recentíssimo Ac. TCAN de 25.10.2013, Rº 437/08.

Ao lançar mão da AAC, pedindo o que pediu, e com a causa de pedir que acima resumimos, a autora não errou na forma de processo, uma vez que à sua pretensão cabe a forma comum. Porém, lançou mão da AAC de forma ilegal, na medida em que o art.º 38.º n.º 2 do CPTA não lhe permite fazê-lo.

Estamos perante a procedência de questão que obsta ao prosseguimento dos autos, que é processualmente insuprível, e conduz à absolvição do réu da instância (artºs. 89.º do CPTA e 288.º, n.º 1 alínea e) do CPC então em vigor – actual art.º 278.º, n.º 1 alínea e) do CPC).

E é com este fundamento, invocado pelo réu e improcedido na sentença recorrida, que entendemos dever proceder o recurso por aquele interposto da primeira decisão posta em causa.

O que significa que, devendo esta AAC ficar por aí, por não ser legalmente admissível, fica totalmente prejudicada a utilidade de abordar quer o recurso da decisão de mérito, também interposto do réu, quer o recurso subordinado, da autora.

Nesta conformidade se decidirá”.

O acórdão considerou, assim, que a rectificação, sem efeitos retroactivos, do tempo de serviço da A., determinada pela aludida deliberação de 6/11/2008, consubstanciava um acto administrativo que deveria ter sido por ela impugnado e que, apesar de não estar demonstrado que já fosse inimpugnável à data da instauração da acção, ocorria a violação do art.º 38.º, n.º 2, do CPTA, que proibia a utilização da acção administrativa comum para obter um efeito (pagamento das diferenças remuneratórias) “que resultaria da anulação de um acto impugnável”.

Contra este entendimento, a recorrente, na presente revista, alega fundamentalmente que a mencionada deliberação não constitui um acto de indeferimento contra o qual devesse ter reagido e que, ainda que tivesse esse sentido, não se poderia concluir que ela, com a instauração da acção, estava a procurar o mesmo efeito que teria obtido com a impugnação daquela deliberação.

Vejamos.

Como decorre do art.º 46.º, do CPTA, a acção administrativa especial é o meio processual próprio para a resolução de litígios em que a Administração se encontra investida de poderes de autoridade, tendo por objecto a remoção dos actos por ela praticados ou das normas regulamentares que editou, ou a sua condenação a emitir tais actos ou normas.

Já na acção administrativa comum (cf. art.º 37.º, do CPTA) não está em causa a prática ou omissão de manifestações de poder público, mas litígios que surgem quando a Administração não actua no âmbito dos seus poderes unilaterais de autoridade, mas no das denominadas “relações jurídicas paritárias”. São, nomeadamente, dedutíveis neste tipo de acções as pretensões tendentes a obter a condenação no pagamento dos prejuízos decorrentes da prática de actos jurídicos ou actos materiais [cf. al. f) do n.º 2 do citado art.º 37.º] ou a entrega de uma coisa, de uma quantia ou de uma prestação devida, quando a pretensão do particular não se dirija à emissão de um acto administrativo definidor de uma situação jurídica, mas apenas ao estrito cumprimento do dever de prestar por parte da Administração cuja recusa não corporiza um acto administrativo de indeferimento [cf. al. e) do mesmo art.º 37.º] – cf. Mário Aroso de Almeida in “Manual de Processo Administrativo”, 2010, pág. 117.

Porém, ainda que a acção administrativa comum seja o meio processual próprio e que nela se possa proceder, desde que a lei substantiva o admita, à apreciação incidental da ilegalidade de actos administrativos que já não possam ser impugnados (cf. n.º 1 do art.º 38.º do CPTA), tal acção só pode dirigir-se a obter efeitos jurídicos não coincidentes com a propositura de uma acção impugnatória, dado que, se a regulação de uma determinada situação jurídica tiver sido efectuada por acto administrativo inimpugnável, não é viável que com aquela se obtenham efeitos que poderiam advir da anulação do acto com a consequente reconstituição da situação que existiria se ele não tivesse sido praticado, nos

termos do art.º 173.º do CPTA (cf. n.º 2 do citado art.º 38.º).

Pressuposto da aplicação deste art.º 38.º é, assim, desde logo, a existência de um acto administrativo impugnável que já não pode ser impugnado por ter decorrido o respectivo prazo de impugnação.

No caso em apreço, na sequência do requerimento da recorrente de 14/3/2008 – onde era solicitada a correcção da contagem do seu tempo de serviço, com a consideração de mais 336 dias no ano lectivo de 1979/80, bem como a comunicação do novo tempo de serviço a todas as entidades competentes para efeitos da sua progressão profissional – foi deliberado, em 6/11/2008, que, tendo-se já procedido à requerida rectificação e à contagem do novo tempo de serviço nos termos do DL n.º 15/2007, de 19/1, ela perfazia, em 24/11/2008, o tempo necessário para a progressão ao 10.º escalão, pelo que, a partir de Dezembro do mesmo ano, seria abonada por este escalão.

Na acção que intentou no TAF, a ora recorrente alegou que, por força do disposto no art.º 148.º, n.º 2, do CPA, a rectificação do tempo de serviço tinha efeitos retroactivos, pelo que teria necessariamente direito a que lhe fossem pagas as diferenças remuneratórias respectivas.

O acórdão recorrido, como vimos, considerando que a forma processual era a adequada, entendeu que, apesar de não estar demonstrada a inimpugnabilidade da referida deliberação, se verificava a “excepção dilatória inominada” prevista no n.º 2 do art.º 38.º do CPTA, por a A. procurar obter com a acção precisamente o mesmo efeito que resultaria da impugnação daquela deliberação.

Discordamos, porém, desta posição, dado que a procedência da excepção em causa dependia da demonstração da existência de um acto que, por falta de impugnação, se tornara inimpugnável e que regulasse a situação jurídica da A. quanto às diferenças remuneratórias por ela peticionadas.

Ora, para além de, como reconhece o acórdão, não estar provado que, à data da instauração da acção, a deliberação de 6/11/2008 fosse inimpugnável, resulta do teor desta que não houve qualquer pronúncia sobre o direito da A. às diferenças remuneratórias – a que, aliás, ela não fizera qualquer referência no requerimento que levou à prolação da deliberação –, nem sequer sobre a eficácia, retroactiva ou não, da rectificação do tempo de serviço, a que já se procedera.

Assim, não estando provada a inimpugnabilidade da deliberação de 6/4/2008 – que deveria ser demonstrada pelo R. (cf. art.º 342.º, n.º 2, do C. Civil) –, era inaplicável ao caso a norma do art.º 38.º, n.º 2, do CPTA. E essa inaplicabilidade também se verificava por a aludida deliberação se ter limitado a decidir a data a partir da qual a A. deveria ser abonada pelo 10.º escalão, não se podendo, por isso, afirmar que ela tenha de algum modo definido a sua situação jurídica quanto ao pagamento das diferenças remuneratórias e que, em consequência, a sua anulação permitisse vir a obter o seu pagamento.

Nestes termos, deve ser concedido provimento ao recurso e considerando o preceituado no art.º 679.º, do CPC, que exclui a aplicação ao recurso de revista do disposto no n.º 2 do art.º 665.º do mesmo diploma legal, determina-se a baixa dos autos ao tribunal recorrido para que aí se proceda ao conhecimento das questões consideradas prejudicadas.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido e ordenando a baixa dos autos ao TCA-Norte.

Sem custas.

Lisboa, 26 de Abril de 2018. – José Francisco Fonseca da Paz (relator) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bento São Pedro.