Processo 0334/22.3BEPNF-A

Acordam, em «apreciação preliminar», na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A... CENTRO DE CONVÍVIO E APOIO À JUVENTUDE E IDOSOS DE ... - «requerente cautelar» e «autor» do processo principal - vem, invocando o artigo 150º do CPTA, interpor «recurso de revista» do acórdão do TCAN - de 25.11.2022 e complementado pelo de 27.01.2023 [que apreciou «pedido de reforma» e «arguição de nulidades»] - que negou provimento à sua apelação e manteve a sentença - de 14.09.2022 - pela qual o TAF de Penafiel «decidiu antecipar o juízo sobre a acção principal» - artigo 121º do CPTA - e, nessa sequência, julgou procedente a excepção da inimpugnabilidade da decisão de 01.02.2022 - proferida pelo Presidente do Conselho Directivo do INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, I.P., e que negou provimento ao recurso hierárquico por ele interposto, mantendo a decisão de 23.06.2021 do Director da Unidade de Fiscalização do Norte do mesmo Instituto [proferida no processo PROAVE nº...83] - e, em conformidade, absolveu o demandado - ISS, IP - da instância. 
Alega que o recurso de revista deverá ser admitido em nome da «necessidade de uma melhor aplicação do direito» e em nome da «relevância jurídica e social da questão».

O ora recorrido - ISS, IP - contra-alegou, defendendo, além do mais, a «não admissão da revista» por falta dos necessários pressupostos legais - artigo 150º, nº1, do CPTA.

2. Dispõe o nº1, do artigo 150º, do CPTA, que «[d]as decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito».

Deste preceito extrai-se, assim, que as decisões proferidas pelos TCA’s, no uso dos poderes conferidos pelo artigo 149º do CPTA - conhecendo em segundo grau de jurisdição - não são, em regra, susceptíveis de recurso ordinário, dado a sua admissibilidade apenas poder ter lugar: i) Quando esteja em causa apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental; ou, ii) Quando o recurso revelar ser claramente necessário para uma melhor aplicação do direito.

3. O autor da acção administrativa - A... pediu ao tribunal a anulação do despacho de 01.02.2022 - do «Presidente do Conselho Directivo do ISS, I.P.», que negou provimento ao seu recurso hierárquico, mantendo a decisão de 23.06.2021 do Director da Unidade de Fiscalização do Norte do mesmo Instituto [proferida no âmbito do processo PROAVE nº...83] na parte em que lhe determinou acordar [com os Serviços do Centro Distrital do Porto do mesmo ISS, I.P.] os termos e condições em que serão efectuadas as rectificações necessárias à regularização das situações detectadas - designadamente os termos e condições relativos à sua pretensa obrigação de devolver ao réu a quantia de 142.273,35€ - e mais pediu a condenação do demandado - ISS, I.P.- a reconhecer que devem ser mantidos - em acordo de cooperação - os utentes que celebraram contratos de prestação de serviços «antes de 01.01.2013», com efeitos redutivos da quantia a devolver; a sua condenação - ISS, I.P. - a reconhecer que o protocolo de cooperação para 2013/2014 cessou a sua vigência em 31.12.2014 - cessando a partir de então o requisito da existência de um mínimo de dois serviços para qualificar os utentes em SAD cobertos por acordo de cooperação -, com efeitos redutivos do montante a devolver; e, por fim, a sua condenação a considerar que o acordo de cooperação celebrado «tem natureza obrigacional bilateral», podendo ser qualificado como «contrato administrativo» - o que implicará o reconhecimento da prescrição, de 5 anos, nos termos do artigo 310º do CC.

Enquanto requerente cautelar - «pretensão cautelar» apresentada na pendência da acção principal - pediu ao tribunal a suspensão de eficácia do «acto» impugnado e supra identificado.

Os tribunais de instância consideraram - a uma só voz - e antecipando a decisão da acção principal - artigo 121º do CPTA - que, pese embora o acordo de cooperação celebrado entre as partes constitua um contrato - enquadrável no «artigo 307º, nº1, do CCP» -, o despacho posto em crise - a título cautelar e a título principal - constitui uma «decisão sancionatória» - nos termos do disposto no artigo 307º, nº2 alínea c), do mesmo CCP -, e, assim, um «acto administrativo» que é autonomamente impugnável. E, retirada esta conclusão, entenderam que o despacho de 01.02.2022 era «meramente confirmativo do despacho de 23.06.2021», portanto, não passível de impugnação contenciosa. No respectivo devir argumentativo, foram invocadas, interpretadas e aplicadas várias normas legais de diversos regimes jurídicos, nomeadamente, os artigos 268º nº4, da CRP, 51º nº1 e 53º, do CPTA, 148º e 200º, do CPA, 280º e 307º, nº1 e nº2, do CCP, 7º, nº1 e nº2, e 34º alínea a), da Portaria nº196-A/2015, de 01.07. No tocante aos pedidos «subsidiários» - sucessivamente deduzidos - foi entendido que «eram mera decorrência do pedido impugnatório», e que com ele sucumbem, sendo certo que, mesmo que assim não fosse, sempre estaria preenchida a previsão do artigo 38º, nº2, do CPTA. Perante a argumentação do apelante, relativamente à natureza não confirmativa do despacho de 01.02.2022, o acórdão recorrido retorquiu que a invocada alteração legislativa alegadamente ocorrida entre os dois despachos não se verificava, já que a «nova lei» - DL nº126-A/2021, de 31.12 - só entrara em vigor após a prolação do acto qualificado de confirmativo.

Novamente o A... discorda, e pede revista do acórdão do tribunal que lhe negou a «apelação», apontando-lhe nulidades substantivas e erros de julgamento de direito. Defende, e procura explicar, que as instâncias - e mormente o acórdão recorrido - «omitiram pronúncia» - artigo 615º, nº1 alínea d), CPC, ex vi 140º, nº3, CPTA - sobre a questão da «prescrição» - indevidamente preterida - e sobre a questão da «ineficácia» dos dois despachos em causa - proferidos no âmbito de procedimento de fiscalização. E defende que o acórdão recorrido, ao manter a sentença de 1ª instância errou, por errada interpretação e aplicação das pertinentes normas legais à factualidade provada - refere, nomeadamente, os artigos 34º alínea a), 35º, nº1, e 38º, nºs 1, 2 e 3, da Portaria 196-A/2015, de 01.07; 54º, nºs 1 e 2, alínea b), 157º, alínea c), e 161º, nº2 alínea c), do CPA; 39º-C, alínea f), do DL nº64/2007, de 14.03, com a redacção dada pelo DL nº126-A/2021, de 31.12. Sublinha que a alteração legislativa que alterou os pressupostos de direito do acto em causa - artigo 3º do DL nº126-A/2021, de 31.12, que aditou uma nova alínea, alínea f), ao artigo 39º-C, do DL nº64/2007, de 14.03 - ocorreu «antes da prolação do despacho de 01.02.2022», pelo que este nunca poderia ter natureza meramente confirmativa; que a advertência escrita prevista no artigo 35º, nº1, da Portaria nº196-A/2015, de 01.07, «não constitui uma sanção», tendo sido com base nesta tese, errada, que assentou a decisão das instâncias; que os seus «pedidos subsidiários» não foram formulados por referência ao pedido impugnatório, mas sim ao segundo pedido principal, pelo que é errado dar por prejudicado o seu conhecimento. Para além destas questões, subjacentes aos erros de julgamento de direito alegados, o recorrente aponta várias outras questões satélites cujo elenco se mostra dispensável para o presente efeito.

Compulsados os autos, importa apreciar «preliminar e sumariamente», como compete a esta Formação, se estão verificados os «pressupostos» de admissibilidade do recurso de revista - referidos no citado artigo 150º do CPTA - ou seja, se está em causa uma questão que «pela sua relevância jurídica ou social» assume «importância fundamental», ou se a sua apreciação por este Supremo Tribunal é «claramente necessária para uma melhor aplicação do direito».

Ora, como vem sublinhando esta «Formação», a admissão da revista fundada na clara necessidade de uma melhor aplicação do direito prende-se com situações respeitantes a matérias relevantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente, ou, até, de forma contraditória, a exigir a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como essencial para dissipar as dúvidas sobre o quadro legal que regula essa concreta situação, emergindo, destarte, a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo. E que a relevância jurídica fundamental se verifica quando se esteja - designadamente - perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a respectiva solução envolve a aplicação conjugada de diversos regimes jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha já suscitado dúvidas sérias na jurisprudência ou na doutrina. Por seu lado, a relevância social fundamental aponta para questão que apresente contornos indiciadores de que a respectiva solução pode corresponder a paradigma de apreciação de casos similares, ou que verse sobre matérias revestidas de particular repercussão na comunidade.

Feita essa apreciação preliminar e sumária, tal como nos compete, constatamos que, não obstante o sentido decisório dos tribunais de instância ser «idêntico», afigura-se-nos bastante claro que perante a objectiva «complexidade» do litígio vertido na petição inicial da acção principal - e bem assim no requerimento cautelar - ali se optou por uma solução jurídica claramente simplista porque passa ao largo de arrazoado jurídico relevante que foi invocado. Desde logo, tudo passa por saber qual a «natureza jurídica» do acto - ou actos - em causa, pois apenas fará sentido o julgamento de procedência da excepção se estivermos perante «acto administrativo». Depois, coloca-se a questão, pertinente, de saber se os «restantes pedidos» formulados pelo autor restam, ou não, prejudicados. Tudo isto não surge tratado de uma forma suficientemente clara, e coesa, no acórdão recorrido, carecendo este de uma melhor aplicação do direito por parte do «tribunal de revista», em ordem a ser dada uma resposta mais completa, mais clara, juridicamente mais lógica e convincente ao impetrante.

É sobretudo em nome desta clara necessidade, que surge bem patente das alegações de revista, que se impõe a admissão do presente recurso. Não tanto da sua relevância social, uma vez que o litígio vive de contornos próprios, dificilmente replicáveis noutros casos de vida.

Nestes termos, e de harmonia com o disposto no artigo 150º do CPTA, acordam os juízes desta formação em admitir a revista.

Sem custas.

Lisboa, 2 de março de 2023. – José Veloso (relator) – Teresa de Sousa – Carlos Carvalho.