Processo 0133/17.4BEMDL 0173/18

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:*
1.1. Da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela de 03/05/2017 (fls. 49/51), que, no recurso de contraordenação, interposto por A…………, contra a decisão de aplicação de coima, por falta de pagamento de portagem, revogou a decisão de fixação de coima e determinou a baixa dos autos à Autoridade Tributária (AT) para que revisse ou renovasse a dita decisão, em conformidade com a Lei n.º 51/2015, de 08/06, recorre a AT para este Supremo Tribunal, por haver sido condenada em custas. *
1.2. Alega, concluindo (fls. 61 e seguintes) o seguinte:

«1. Vem o presente recurso jurisdicional interposto referencialmente à sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal, no segmento em que determinou a condenação da Fazenda Pública no pagamento das custas do processo;

2. A questão de direito controvertida foi alvo de pronúncia no Tribunal a quo em pelo menos cinco decisões judiciais – que se anexam – externadas que foram em sentido oposto ao do aresto aqui sob recurso e convergente com o entendimento ora propugnado;

3. A Fazenda Pública não é parte nos presentes autos, nem desencadeou qualquer impulso processual durante o decorrer da instância;

4. Compete ao Ministério Público introduzir o feito em juízo, tornando-o presente ao juiz, valendo esse acto como acusação [cf. artigo 62.º, n.º 1 do Regime Geral das Contra-Ordenações (RGCO), aplicável ex vi da alínea b) do artigo 3.º do RGIT]

5. No processo contra-ordenacional tributário tem aplicação mediata o regime de custas estatuído nos artigos 92.º a 94.º do RGCO e, imediatamente – porque especial relativamente àqueloutras – a norma contida no artigo 66.º do RGIT;

6. Atento o regime legal de custas, aplicável em sede de processos de contra-ordenação tributária, afigura-se líquido concluir pela inexistência de qualquer norma legal que preveja a condenação da Fazenda Pública em custas;

7. Pese embora a Fazenda Pública não beneficie de qualquer isenção no pagamento de custas no âmbito dos processos judiciais tributários (cf. art. 40, n.ºs 4 e 5, do Decreto-Lei n.º 324/2003 de 27 de dezembro), o mesmo não se pode afirmar no que concerne à presente espécie processual, uma vez que no regime anterior ao Regulamento das Custas Processuais, aprovado pelo DL 34/2008, de 26/02, em vigor desde 20/04/2009, o regime de custas em processo de contra-ordenação tributária passou a ser regulado, em primeira linha pelos normativos constantes dos artigos 92.º a 94.º do RGCO;

8. Pelo que, por força das disposições conjugadas dos art. 66.º do RGIT e 94.º, n.ºs 3 e 4 do RGCO, será de concluir, contrariamente ao decidido no aresto recorrido, que nos processos de recurso de contra-ordenação não são devidas custas pela Fazenda Pública.

Nestes termos, e nos demais de direito, deverá revogar-se a decisão recorrida no segmento em que condenou a Fazenda Pública em custas e, em substituição, determinar que o processo fica sem custas.».*
1.3. Não foram apresentadas contra-alegações.*
1.4. No despacho de sustentação (fls.86/verso) afirma-se o seguinte:

«Admito o recurso interposto que sobe imediatamente nos autos e com efeito suspensivo – Art.ºs 83.º, n.º 2 do RGIT, 73.º, n.º 2 e, 74.º, n.º 4 do RGCO, 406.º, n.º1 e 407.º n.º 2, al. a), do CPP.

Notifique – Art. 411.º, n.º 6 do CPP

Como o recurso não foi interposto de decisão que conhecesse, a final, do objecto do processo, sustento-a nos seguintes termos – art.º 414.º, n.º 4 do CPP.

O art. 92.º, n.º 1 do RGCO, prevê que, se o contrário não resultar do Regulamento, as custas em processo de contra ordenação regular-se-ão pelos preceitos reguladores das custas em processo criminal.

O art.º 94.º, n.º 4 dispõe que nos demais casos (ou seja, em todos aqueles não contemplados no n.º 3) as custas seriam suportadas pelo erário público caso o arguido fosse absolvido. Assim, ver-se-ia afastado o disposto no art. 87.º, al. c) inserto no Titulo III do CCJ anteriormente aplicável (Custas Criminais) que estipulava que nos recursos de decisão proferidas por autoridades administrativas em processos de contra ordenação, a taxa de justiça a fixar na decisão seria entre 2 e 20 UC.

Sabemos que, nos termos do art.º 2.º, n.º 1, al. a) do CCJ revogado, quando o MP agia em nome próprio estava isento de custas.

Defendemos, contra aquela que parece ser a posição do Dig. Mag. do MP e a doutrina dominante, que o MP, após o recebimento dos autos enviados pela AT, verificar se a decisão administrativa contém ilegalidades, ou se lhe suscita qualquer questão prévia (como é aquela que os autos contêm), que afecte a manutenção na ordem jurídica, deveria não acusar.

A esta posição chegamos se não utilizarmos apenas o elemento literal na interpretação jurídica que fazemos do disposto no art.º 62 do RGCO, devendo reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada, consoante o comando do art.º 9.º do CC. Se assim não for não conseguimos perceber a razão pela qual o legislador impôs ao MP a devolução à entidade administrativa do processo por esta anteriormente remetido, quando considere que não há lugar a responsabilidade criminal e, pelo menos, não lhe possibilite ou exija a mesma acção nos processos de contra ordenação - quando este tipo de processos têm menos conteúdo social sancionatório (art.º 40.º do RGCO).

Na acepção defendida pelo Dig. Mag. do MP noutros processos e pela aquela que implicitamente decorre da sua promoção - a de que terá sempre de acusar – não cremos, com todo o respeito, que o MP aja em nome próprio, porque se limita a executar em primeiro lugar a vontade da Administração e, apenas posteriormente, a promover a baixa dos autos à própria AT.

Com todo o respeito, tal atitude, aparentemente acrítica, relativamente aos processos de contra ordenação que são enviados pela AT ao MP origina que na maior parte das vezes eles são anulados por falta de descrição sumária dos factos, indicação das normas violadas e punitivas e por falta de indicação dos elementos que contribuíram para a fixação de coima, ou de questões prévias, aliás com o acordo expresso do MP (porque assim o promove depois de acusar), ou implícito (porque, que nos lembremos, nunca recorreu de decisões

daquela natureza). No caso dos autos, e em outros semelhantes que correram os seus termos neste TAF, e para sermos coerentes com a posição por nós sempre defendida, contrária à praxis processual tida pelo MP em processos deste teor, tenderíamos a não condenar a FP em custas, porque, para nós, quem está efectivamente em juízo é o MP como Magistratura autónoma. Ou seja, o MP está em juízo, não por a Administração lhe enviar processos cujas decisões muitas das vezes contêm irregularidades, nulidades, ou factos que não preenchem nenhum ilícito contra ordenacional ou por se suscitarem outras questões prévias, e ele é obrigado a acusar, mas porque efectivamente defende, ou adere, a motivação da Administração.

Contudo, nos termos do art.º 38.º do RCP agora aplicável, as custas incidirão sobre o serviço do Estado que deu origem à causa (e já não sobre o Erário Público), ou seja sobre a AT, porque é a ela, e não ao MP, a quem é imputável o acto jurídico impugnado (decisão de aplicação de coimas sem as graduar dentro dos novos limites legais de acordo com o que foi decidido) e quem retirará utilidade directa caso a impugnação do arguido seja julgada improcedente.

Finalmente, sendo a FP quem dá origem à acção/impugnação a sua condenação em custas é um incentivo à reflexão quanto à forma como aplica as coimas que são objecto de impugnação - uma vez que, ao que parece sustentar o Dig. Mag. do MP, terá sempre de acusar.

Ou seja, se de maneira reiterada a FP envia os processos desta natureza em desconformidade com a Lei 50/2015, de 8/6 e com acórdãos do STA que, quanto a esta matéria, já por diversas vezes se pronunciou (ver promoção e sentença) e se o MP pura e simplesmente acusa (quando, pelo menos, lhe era permitido retirar a acusação – art.º 65.º-A do RGCO) e se, de seguida, promove a baixa aos autos ao Serviço de Finanças, então já se sabe que destino este tipo de processos tem logo no momento em que entram no TAF. Estamos neste caso perante um sistema que o Prof. Castanheira Neves chamaria, se bem nos lembramos, de “autopoiético”, porque encontra a razão de existir na sua própria existência.

Tal forma de procedimento sobrecarrega desnecessariamente o TAF, o Dig. Mag. do MP e o seu funcionário e se a FP não fosse condenada em custas repetir-se-ia este comportamento que, aliás, e mesmo assim, é frequente.

Portanto, a condenação em custas a cargo da FP, que está na origem deste processo (e em muitos outros de igual teor) com as vicissitudes acabadas de descrever, deve ser mantida.

Notifique.»*
1.5. O Ministério Público emitiu a seguinte pronúncia:

«A recorrente, FAZENDA PÚBLICA, vem sindicar a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, que revogou a decisão de aplicação da coima e determinou a baixa dos autos à AT para que reveja ou renove a dita decisão, no segmento em que a condenou nas custas do processo.

O recurso merece, claramente, provimento.

Vejamos.

Antes de mais diga-se que, como bem sustenta a recorrente, o recurso deve ser admitido, ao abrigo do disposto no artigo 73.º/2 do RGCO, tendo em vista a melhoria da aplicação do direito e a uniformidade da jurisprudência.

A decisão recorrida, face à procedência de questão prévia de conhecimento oficioso, revogou a decisão de aplicação da coima e determinou a baixa dos autos à AT para que reveja ou renove a decisão de aplicação da coima, em conformidade com a Lei 50/2015, de 08/06.

No processo de contraordenação tributária a Fazenda Pública não é parte no processo, sendo que incumbe ao Ministério Público (MP) introduzir o feito em juízo depois de recebido o recurso proveniente da autoridade administrativa, tornando-o presente ao juiz, valendo esse ato como acusação (artigo 62.º/1 do RGCO ex vi do artigo 3.º/ b) do RGIT).

O recurso de decisão de aplicação de coima tributária, sendo um meio processual tributário, nos termos do estatuído no artigo 101.º/ c) da LGT, não consta do elenco constante do artigo 97.º do CPPT e é regulado no RGIT, com aplicação subsidiária do RGCO e CPP.

Tendo o RCPT sido revogado (exceto relativamente a normas referentes aos atos na fase administrativa do processo) pelo DL 324/2003, de 27/12, por força do estatuído no artigo 66.º do RGIT, no processo contraordenacional tributário haverá que aplicar o regime de custas estatuído nos artigos 92.º a 94.º do RGCO com aplicação subsidiária do regime das custas criminais.

Não obstante a Fazenda Pública ter perdido a isenção de custas nos processos judicias tributários a partir de 01/01/2004, o mesmo não acontece no que concerne ao recurso de decisão e aplicação de coima e sanções por contraordenações de natureza tributária, uma vez que no regime anterior ao RCP, aprovado pelo DL 34/2008, de 26/02, em vigor a 20/04/2009, o regime de custas em processo de contraordenação tributária passou a ser regulado, em primeira linha pelos incisos dos artigos 92.º a 94.º do RGCO.

Ora, do regime legal de custas aplicável em processo de contraordenação tributária é manifesto que inexiste norma legal que preveja a condenação da Fazenda Pública em custas.

No sentido que vem sendo defendido vai a jurisprudência reiterada do STA, plasmada nos acórdãos de 24/02/2016-P.01408/15, 23/11/2016-P.01106/16, de 13/09/2017-P.0702/17, de 17/01/2018-P.0616/17, de 24/01/2018-P.01089/17, de 31/01/2018-P.01239/17 e de 07/02/2018-P.01353/17, acessíveis em www.dgsi.pt).

A decisão recorrida merece, assim, censura.

Termos em que deve dar-se provimento ao recurso e revogar-se a decisão recorrida e, em substituição, determinar-se que o processo fica sem custas.».*
1.6. Colhidos os vistos legais, cabe decidir.*
2. A decisão recorrida deu como provada a seguinte matéria de facto:

«1. Dá-se aqui por reproduzida a decisão de aplicação de coima datada de 23/2/2017, relativamente a facto que teria ocorrido em 11/3/2012, descrevendo a AT que o “Loca/de infracção: [foi] A24- Norscut: Concessão de Autoestradas, S.A; 4 Entrada-PORTELA Saída: PORTELA (...) Montante da taxa de portagem. 1,35 (...)” — cfr. fls. 27 e 28».

*
3.1. No presente recurso a AT recorre da sentença de 03/05/2017 (fls. 49/51) proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela que a condenou em custas processuais.

É esta condenação em custas a única questão controvertida nos presentes autos.

Tal como consta de fls.60 e seguintes o presente recurso foi interposto, nos termos do artigo 83.º do RGIT pela necessidade de “melhoria de aplicação do direito e uniformidade da jurisprudência”, conforme estabelece o n.º 2 do artigo 73.º do RGCO, por força da aplicação subsidiária previsto no artigo 3.º alínea b) do RGIT.

Acrescenta que a referida condenação contraria cinco decisões do mesmo Tribunal e acórdãos do STA identificados a fls. 61.*
3.2. A decisão recorrida condenou em custas a FP.

O recurso deve ser admitido, ao abrigo do disposto no artigo 73.º 2 do RGCO, tendo em vista a melhoria da aplicação do direito e a uniformidade da jurisprudência.

Como se referiu a condenação em custas da FP, no processo de contraordenação, não tem merecido a concordância deste STA pelo que é de admitir o presente recurso, ao abrigo do disposto no artigo 73.º 2 do RGCO, tendo em vista a melhoria da aplicação do direito e a uniformidade da jurisprudência.*
3.3. Tal como referimos nos acórdãos de 13/12/2017 e 28/02/2018, processos n.ºs 0703/17 e 01151/17 respetivamente, a questão controvertida foi já apreciada neste STA nos acórdãos de 24/02/2016, recurso n.º 01408 e 23/11/2016, recurso n.º 01106.

Acompanha-se tal orientação jurisprudencial por inexistirem motivos para dela divergir.

Acompanhamos o conteúdo deste último acórdão no qual se escreveu o seguinte:

«6. Do objecto do recurso

Como se constata das alegações e respectivas conclusões a única questão objecto do recurso consiste em saber se padece de erro de julgamento a decisão recorrida no segmento em que determinou a condenação em custas da Fazenda Pública.

A decisão recorrida julgou verificada a nulidade insuprível prevista no artigo 63.º/1/ d), ex vi do artigo 79.º/1/ b) e c) e 27.º do RGIT, anulou a decisão de aplicação da coima e condenou a Fazenda Pública em custas, que fixou em 2 UCs.

Contra o assim decidido se insurge a Fazenda Pública argumentando que não teve, nem promoveu qualquer impulso processual nos autos tal como previsto no artº 6º, nº do RCP e que o Regime Geral das Contra-ordenações estabelece que dão lugar a pagamento de taxa de justiça as decisões judiciais desfavoráveis ao arguido (artº 93º, nº 3 do (RGCO), o que não é o caso.

Mais argumenta que do artº 94º, nº 3 e 4 do RGCO resulta que as custas não imputadas ao arguido são suportadas pelo erário público.

6.1 Da responsabilidade da Fazenda Pública por custas nos processos de contra-ordenações tributárias.

Como é sabido, por força do disposto no art. 4º, n.ºs 4 e 5, do citado Dec.Lei n.º 324/2003, a Fazenda Pública perdeu a isenção de custas nos processos judiciais tributários a partir de 01.01.2004.

Todavia no caso em apreço estamos perante um recurso de decisão de aplicação de coimas e sanções por contra-ordenações tributárias que, sendo um «meio processual tributário» (art. 101.º, alínea c), da LGT), não está incluído, actualmente, no conceito de «processo judicial tributário», pois deixou de estar incluído na lista de processos judiciais tributários que consta do art. 97.º, n.º 1, do CPPT.

Como sublinham Lopes de Sousa e Simas Santos (Ob. citada, pág. 458.) «embora esta lista não seja exaustiva (como se vê pela alínea q) do mesmo número), a comparação da lista que consta deste art. 97.º, com a que constava da norma equivalente do CPT (que era o art. 118.º, n.º 2, em que expressamente se integrava o recurso judicial das decisões de aplicação das coimas e sanções acessórias entre os «processos judiciais tributários»), revela inequivocamente que se pretendeu excluir este recurso do âmbito do conceito de processo judicial tributário, opção legislativa esta que, aliás, está em consonância com a adoptada no RGIT, de aplicar subsidiariamente ao processo contra-ordenacional tributário o RGCO e a respectiva legislação complementar e não o CPPT, limitando a aplicação deste último Código apenas à execução das coimas».

Ora, em matéria de custas dos processos de contra-ordenações tributárias, a primeira norma a atender, por ter natureza especial, é a do art. 66.º do RGIT.

Dispõe aquele normativo que, sem prejuízo da aplicação subsidiária do regime geral do ilícito de mera ordenação social, nomeadamente no que respeita às custas nos processos que corram nos tribunais comuns, as custas em processo de contra-ordenação tributária regem-se pelo Regulamento das Custas dos Processos Tributários (RCPT).

Sucede que o n.º 6 do art. 4º do DL nº 324/2003, de 27 de Dezembro, revogou o RCPT, com excepção das normas relativas a actos da fase administrativa.

Assim, não havendo na legislação aprovada por aquele Decreto-Lei normas especiais para a fase judicial dos processos de contra-ordenações tributárias, haverá que fazer apelo à primeira parte do referido artº 66º do RGIT, o que conduz à aplicação subsidiária do regime de custas previsto no RGCO para as contra-ordenações comuns, nomeadamente o disposto nos artigos 92.º a 94.º do RGCO. (Vide, neste sentido, Lopes de Sousa e Simas Santos, Regime Geral das Infracções Tributárias anotado, Áreas Editora, 4ª edição, pág. 458.).

Ora nos termos do nº 3 do artº 93º do RGCO, há lugar a pagamento de taxa de justiça sempre que houver uma decisão judicial desfavorável ao arguido. E resulta também do nº 3 artº 94º do RGCO que as custas são suportadas pelo arguido em caso de aplicação de uma coima ou de uma sanção acessória, de desistência ou rejeição da impugnação judicial ou dos recursos de despacho ou sentença condenatória, sendo que, nos demais casos, as custas serão suportadas pelo erário público (nº 4 do mesmo normativo).

Em suma do regime legal de custas aplicável em processo de contra-ordenação tributária é manifesto que inexiste norma legal que preveja a condenação da Fazenda Pública em custas (Neste sentido se decidiu também no Acórdão desta Secção de Contencioso Tributário citado pelo Exmº Procurador-Geral Adjunto.).

Pelo que, por força das disposições conjugadas dos art. 66.º do RGIT e 94.º, n.ºs 3 e 4 do Regime Geral do Ilícito de Mera Ordenação Social, num processo de contraordenação tributária, como o dos presentes autos, em que tenha sido verificada a nulidade insuprível prevista no artigo 63.º/1/ d), ex vi do artigo 79.º/1/ b) e c) e 27.º do RGIT e anulada a decisão de aplicação da coima, não são devidas custas pela Fazenda Pública.

A decisão recorrida padece, pois, do erro de julgamento que lhe é imputado, pelo que não pode ser confirmada.».*
Num processo de contraordenação tributária em que tenha sido anulada a decisão de aplicação da coima, não são devidas custas pela Fazenda Pública.*
4. Termos em que acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida na parte em que condenou a Fazenda Pública em custas e, em substituição, determinar que o processo fique sem custas.

Sem custas.

Lisboa, 10 de outubro de 2018. – António Pimpão (relator) – Francisco Rothes – Isabel Marques da Silva.