Processo 01081/16

RELATÓRIO

A………… vem interpor recurso de revista do acórdão do TCAS, que revogou a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra que havia julgado procedente a ação administrativa especial por si interposta de anulação do acto de 14/05/2010 do Senhor Secretário de Estado Adjunto e da Administração Interna, que não admitiu recurso hierárquico por si interposto em 12 de março de 2009 da decisão de Comandante do Comando Metropolitano de Lisboa da PSP que negou provimento ao RH e manteve a pena aplicada em processo disciplinar de 18/12/2006. Para tanto conclui as suas alegações da seguinte forma: 
"1. O presente recurso é interposto ao abrigo do artigo 150°, nº 1 do CPTA e com ele pretende-se a anulação do Acórdão proferido nos autos, proferido pelo TCA Sul, no processo nº 10343/13, por este padecer de erro de julgamento e de nulidade.

2. Entende o recorrente que se encontram reunidos os requisitos exigidos para a interposição deste recurso de revista excepcional, uma vez que está em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica se reveste de importância fundamental, questão essa que ao ser admitida e decidida contribuirá de forma inequívoca para uma melhor aplicação do direito.

3. Esta questão encontra-se sintetizada na letra Q) da parte do Acórdão recorrido que indica a matéria de facto julgada provada na douta sentença do TAF de Sintra e que consta da página 3 do douto Acórdão recorrido e está transcrita supra. E pode ser resumida do seguinte modo: o justo impedimento previsto no artigo 140.° do CPC aplica-se sem adaptações aos procedimentos administrativos ou não?

4. A jurisprudência vertida, por exemplo, nos Acórdãos do STA, de 25 de novembro de 1998, no âmbito do processo nº 34284, e do Tribunal Central Administrativo Sul, de 17 de abril de 2008, no âmbito do processo nº 1941/06, entendem que tem de haver adaptações.

5. Nos autos não é posta em causa a aplicação do justo impedimento no caso em apreço. Está provado que, no recurso hierárquico foi invocada a existência de justo impedimento, Que, logo que cessou o justo impedimento, a mandatária do recorrido apresentou o recurso hierárquico e nele alegou que tinha estado em situação de doença. Que protestou juntar prova dessa situação. Ficando ainda provado que tal prova foi entregue em 15 de abril de 2009.

6. A questão a tratar diz respeito a saber se a dedução do justo impedimento em procedimento administrativo impõe a observância de todas as regras previstas no citado artigo 140º do CPC, designadamente a junção da prova, ou se esta falta de apresentação imediata de prova pode ser suprida pela Administração, nos termos em que pode ser suprida qualquer omissão, pelo particular, de instrução do procedimento?

7. Devemos ter em conta que o nº 2 do artigo 140° do CPC foi escrito tendo em conta a sua aplicação a processos judiciais, fortemente condicionados pelos princípios do dispositivo e da preclusão, nos quais é imperativo assegurar o livre e inalienável exercício do contraditório. Impõe-se, por isso, que a aplicação deste instituto do justo impedimento no âmbito dos procedimentos administrativos seja realizada de acordo com os princípios consagrados no Código do Procedimento Administrativo.

8. A esta luz facilmente se conclui pela manutenção da necessidade de alegação imediata do facto integrador do conceito de justo impedimento. Já quanto à prova do alegado é concebível que a mesma possa ser apresentada após a notificação da entidade administrativa ao interessado para este efeito. Isto porque, ao nível dos processos judiciais não incumbe ao juiz notificar a parte para oferecer a prova, já a nível do procedimento administrativo, se admite que tal possa ocorrer.

9. Nos processos judiciais a razão da obrigatoriedade de provar o justo impedimento logo com a alegação resulta de tal prova ser imprescindível para a realização do contraditório exigido na norma. O procedimento administrativo em geral, e o procedimento concreto que deu origem aos presentes autos não são abrangidos pelo princípio do dispositivo e todo o formalismo processual é distinto.

10. No domínio do procedimento administrativo, não tendo o recorrido apresentado logo prova do justo impedimento, competia ao aqui recorrente, ao abrigo do disposto nos artigos 58°, 115°, 116º do Código do Procedimento Administrativo (anteriores artigos 56°, 87° e 88°) averiguar a existência de factos que preenchessem o instituto do justo impedimento, nomeadamente convidando o Autor, aqui recorrido, a juntar prova.

11. Por outro lado, encontra-se provado nos autos que, em 15 de abril de 2009, tal prova foi levada ao conhecimento do recorrente. Também está provado que a informação sobre a qual recaiu o ato impugnado foi elaborada no dia 5 de janeiro de 2010. Portanto, quando a informação foi elaborada e a questão analisada, tal prova já se encontrava nos autos e podia ser apreciada, uma vez que tinha sido apresentada há mais de 9 meses.

12. Quando foi elaborada a fundamentação do ato que decidiu o recurso hierárquico necessário apresentado pelo aqui recorrido a prova do justo impedimento encontrava-se disponível para ser apreciada. Só não foi apreciada por uma errada interpretação das regras jurídicas aplicáveis.

13. É por isso que se afirma que o douto Acórdão recorrido dá prevalência à forma em relação ao conteúdo, mesmo quando, não resultou qualquer prejuízo para o interesse público ou para a marcha do processo. O princípio da proporcionalidade é violado com esta deliberação pelo facto de um procedimento administrativo (recurso hierárquico), concluído mais de um ano após o seu início, ter como decisão o indeferimento da pretensão do recorrente por ter apresentado um documento depois da petição do recurso.

14. Por tudo isto e ao contrário do decidido no douto Acórdão recorrido, devem os Venerandos Conselheiros manter como tempestiva a interposição do recurso hierárquico em 12 de março de 2009 e, consequentemente, anular o Acórdão recorrido.

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A entidade recorrida contra-alegou sem apresentar conclusões.

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Por acórdão de 27/10/016 foi proferido acórdão a admitir a revista, pela Formação Preliminar deste STA, extraindo-se do mesmo que: 
"(… Encontra-se aceite que o prazo para o recurso hierárquico terminava a 11.3.2009. O recurso foi apresentado no dia seguinte.

No requerimento de recurso foi invocado justo impedimento, nos seguintes termos:

«1º./ [...], advogada mandatária para representar o identificado arguido nos presentes autos, por se ter sentido doente, ele forma súbita e inesperada, ficou impedida de cumprir com os seus deveres profissionais durante o dia 11/03/2009, pelo exposto requer a V. Exa. se digne considerar o justo impedimento invocado, admitindo a prática do acto neste momento/2º/ Para tanto, nomeadamente para prova da situação de impedimento invocado, protesta juntar documento médico comprovativo do ocorrido».

O documento médico foi junto depois dessa data, mas antes do despacho que rejeitou o recurso.

Esse despacho sustentou-se em parecer que considerou que o documento comprovativo do alegado justo impedimento, entretanto junto, deveria ter sido apresentado com a petição de recurso.

O acórdão do TCA, afastando-se do TAF, julgou correcto esse entendimento, pois, «a alegação e prova tinha que ser concomitante com a interposição do RH em 12.03.2009, conforme preceituado no art. 140 nº 1 CPC (ex 146°/1) aplicável em sede procedimental».

A divergência de decisões revela a importância do problema, qual o de saber se em sede de procedimento administrativo disciplinar a alegação e prova de justo impedimento têm de ser concomitantes, sob pena de rejeição.

E se há múltiplas decisões deste Supremo Tribunal quando se trata de processo contencioso o mesmo não ocorre quanto àquele tipo de procedimento."

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O M.P, notificado para o efeito, não emitiu qualquer parecer.

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MATÉRIA DE FACTO FIXADA PELAS INSTÂNCIAS 
A.O autor (A), A…………, residente na Rua …………, n° …, ……….., 2725-…. ….., Sintra, é Agente n° …… da Polícia de Segurança Pública (PSP), do efectivo da Divisão de Segurança a Transportes Públicos da Polícia de Segurança Pública, sita na Praça da Paz (Largo da Estação), 2745-106 Queluz Ocidental;

B. Em 08/10/2004, no Núcleo de Deontologia e Disciplina do Comando Metropolitano da Polícia de Segurança Pública, em Lisboa, foi lavrado o termo de abertura para «proceder às diligências e demais actos processuais, necessárias à descoberta da verdade», em face da comunicação de faltas ao serviço para assistência, coincidentes com as férias da sua esposa [docs fls 10 do PA anexo], que deu origem ao processo disciplinar n° ……….;

C. Em 19/07/2006 foi deduzida acusação disciplinar [doc. fls 103, do PA], em relação à qual, em 10/08/2006, o A apresentou a sua defesa [doc. fls 111, do PA]; e em 12/09/2006 foi proferido relatório [doc. fls 120-124, do PA];

D. Em 10/10/2006, o Senhor Comandante da DSTP, nesse processo disciplinar, aplicou ao A a pena de 25 dias de suspensão;

E. Em 31/10/2006, o A interpôs e subscreveu Recurso Hierárquico (RH), da condenação acabada de referir, para o Comandante do Comando Metropolitano de Lisboa da PSP [doc fls 130, do PA];

F. Em 17/11/2006, o Senhor Comandante da DSTP, confirmou a aplicação ao A da pena de 25 dias de suspensão [doc. fls 137/ss, do PA];

G. Em 18/12/2006, o Senhor Comandante do Comando Metropolitano de Lisboa da PSP negou provimento ao RH e manteve a pena aplicada [doc fls 141, do PA];

H. Em 16/01/2007, o A interpôs e subscreveu RH, da decisão acabada de referir, para o Sr. Director Nacional da PSP [doc fls 145, do PA];

I. Em 04/02/2009, o Senhor Director Nacional da PSP, negou provimento ao recurso hierárquico acabado de referir, mantendo a pena de 25 dias de suspensão [doc fls 152-157, do PA];

J. Em 25/02/2009, pelas 10:00H, o Senhor Chefe do N.D.D. levou ao conhecimento do arguido, ora A, a comunicação da negação do RH, acabado de referir, pela comunicação de fls. 161 do PA, cuja declaração de tomada de conhecimento foi assinada pelo A, da qual se destaca o seguinte: «(…) Mais se NOTIFICA de que, querendo, poderá recorrer da pena, no prazo de 10 (dez) dias, nos termos dos art°s 90º e 91º, nº1 do Regulamento Disciplinar da PSP, aprovado pela Lei nº 7/90 de 20 de Fevereiro, contados nos termos dos artºs 72º e 73º, ambos do C.P.A., aprovado pelo Dec-Lei nº 442/91 de 15NOV, alterado pelo Dec-Lei nº 6/96 de 31JAN, para S. EXA. o MAl (...)»;

K. Com data de 13/03/2009, a mandatária do A, dirigiu ao Senhor Ministro da Administração Interna a comunicação de fls 164, do PA [idem doc fls 50 e registo dos CTT de fls. 51], da qual se destaca o seguinte: «Carta Registada (...) Lisboa, 13 de Março de 2009 (...) Excelência (...) B……….., advogada, com escritório na morada mencionada infra, vem, na sequência do email já remetido a Vª Exª se digne juntar aos identificados autos o requerimento que segue em anexo (...)»; comunicação que tem aposto o registo de entrada «1919 de 17/3/09»;

L. O RH deu entrada em 12/03/2009 (resulta dos documentos e acordo das partes);

M. No requerimento a que se refere a referida comunicação de fls 164, do PA, que consiste no Recurso Hierárquico junto a fls. 165/ss do PA, é invocado o justo impedimento, nos seguintes termos: «1º - B………., advogada, mandatada para representar o identificado arguido nos presentes autos, por se ter sentido doente, de forma súbita e inesperada, ficou impedida de cumprir com os seus deveres profissionais durante o dia 11/03/2009, pelo exposto requer a Vª Exª se digne considerar o justo impedimento invocado, admitindo a prática do acto neste momento.

2º - Para tanto, nomeadamente para prova da situação de impedimento invocada, protesta juntar documento médico comprovativo do ocorrido. (...)» [idem, doc. fls 35];

N. Dou por reproduzido o teor do "mail" de fls. 48 e 49 destacando o seguinte: «De: B……….. (..) Para: dir (...) @sg mai gov pt (..) RECURSO HIERÁRQUICO, NUP 2004 (..) Anexo (..). Assinada por (...) 2009/03/12 20:45:57 PORTUGAL (...) A mensagem original contém os seguintes .... Nome RECURSO MAl pdf (..)» e ainda «Excelentíssimo Senhor Ministro da Administração Interna, B……….., Advogada (..) Recurso Hierárquico (..)»;

O. Dou ainda por reproduzido a comunicação de fls. 58, sem data, dirigida ao "Gabinete de Deontologia e Disciplina da Direcção Nacional da PSP" de que se destaca «Exmos. Senhores, Como combinado telefonicamente junto cópia do recurso que deu entrada no MAl, referente ao processo NUP: …………, do Agente A…………..» e o Relatório Tx do envio de 15/04/2009 14:53, de fls. 59;

P. Dou ainda por reproduzido o documento manuscrito proveniente da Administração Regional de Saúde, de fls. 118, dele destacando o seguinte: "Declaração (..) Para os devidos efeitos, declaro que B……….., por motivos de doença súbita e inesperada, ficou impedida de cumprir (..) os seus deveres profissionais, no dia 11 de Março de 2009 Amadora, 11 de Março de 2009. (Assinatura e carimbo)";

Q. Em 14/05/2010, o Senhor Secretário de Estado Adjunto e da Administração Interna exarou, no Parecer nº OI-CM/10, da Direcção de Serviços de Assuntos Jurídicos e de Contencioso, sobre o RH referido o seguinte despacho manuscrito «Rejeito o recurso hierárquico nos termos e fundamentos do presente parecer. Notifique-se conforme proposto. 14.05.10 Ass. ………….», de cujo parecer se destaca "QUESTÃO PRÉVIA: 2. Extemporaneidade do recurso apresentado. (...) Alega também a sua mandatária na petição de recurso o JUSTO IMPEDIMENTO por se ter sentido doente, de forma súbita e inesperada, (..) artigo 146º do CPC (..) Da leitura do dispositivo supra resulta que, por um lado, que o motivo que origina o justo impedimento não poderá ser imputável à parte (..), por outro lado, a prova de tal situação terá que ser logo oferecida. Ora, (..) a declaração que visou comprovar o justo impedimento invocado, foi apresentada mais de um mês depois da sua alegação. Ou seja, o Recurso Hierárquico foi apresentado em 12 de Março de 2009 (tendo o prazo terminado no dia 11 de Março), altura em que foi alegada a situação de justo impedimento e, onde se protesta juntar comprovativo, mas, tal documento apenas foi enviado, para a Direcção Nacional da PSP, via fax, em 15 de Abril de 2009 (..)” [doc. fls 181-185, do PA];

R. Este despacho do Senhor Secretário de Estado Adjunto e da Administração Interna foi levado ao conhecimento pessoal do A, que assinou a comunicação em 09/06/2010 [doc fls 186, do PA]; e foi comunicado à mandatária do A, cujo A/R de fls. 189, do PA, assinado, tem o carimbo dos CTT de 09/06/2010;

S. Em 30/06/2010, foi publicada a pena do A, na Ordem de Serviço 112, a fls 190 do PA;

T. Em 26/10/2010, deu entrada a presente acção (fls. 3 e 4).

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O DIREITO 
A questão de que cumpre conhecer nestes autos é a de saber se a dedução do justo impedimento em procedimento administrativo impõe a observância de todas as regras previstas no artigo 146° do CPC, Decreto-Lei n.º 329-A/95, de 12/12V versão DL nº 34/2008, de 26/02, aqui aplicável, designadamente a junção da prova, ou se esta falta de apresentação imediata de prova pode ser suprida pela Administração, nos termos em que pode ser suprida qualquer omissão, pelo particular, de instrução do procedimento.

Na verdade, tendo ambas as instâncias pressuposto a aplicabilidade ao procedimento administrativo das regras de processo civil relativas ao justo impedimento, assim como o próprio acto impugnado, e não tendo tal questão sido sindicada no âmbito deste recurso, não nos cumpre neste momento pô-Ia em causa.

Sendo assim, vejamos se, como pretende o recorrente, as normas do CPC relativas ao justo impedimento devem ser adaptadas ao procedimento administrativo tendo em conta que o nº 2 do artigo 140.° do CPC visou a sua aplicação a processos judiciais, fortemente condicionados pelos princípios do dispositivo e da preclusão, nos quais é imperativo assegurar o livre e inalienável exercício do contraditório.

E se, como este conclui, se impõe que a aplicação deste instituto do justo impedimento no âmbito dos procedimentos administrativos seja realizada de acordo com os princípios consagrados no Código do Procedimento Administrativo, ou seja, pela manutenção da necessidade de alegação imediata do facto integrador do conceito de justo impedimento sendo, contudo, admissível que a prova do alegado possa ser apresentada após a notificação da entidade administrativa ao interessado para este efeito já que, ao nível dos processos judiciais, não incumbe ao juiz notificar a parte para oferecer a prova, enquanto que a nível do procedimento administrativo tal é possível.

Extrai-se da decisão recorrida que:

"(...) Ou seja, desde que a conduta omissiva concreta não assuma natureza voluntária e, como tal, qualificável pelo Tribunal, (..) Se a parte omitiu o acto, não por ter querido praticá-lo, mas porque não o pôde praticar, poderá invocar a circunstância obstaculizante de modo a reverter os efeitos da omissão.

O justo impedimento funciona, assim, como uma cláusula geral de salvaguarda contra os efeitos das omissões involuntárias (..) O esgotamento das faculdades processuais, que têm vida breve no processo, depende da possibilidade de a parte as ter exercido (..)

Claro que se a parte, apesar de não ter praticado o acto porque não pôde, não invocar o justo impedimento, os efeitos da omissão manter-se-ão. Porque em processo a situação vale enquanto se não invocar e demonstrar que ela não corresponde à realidade (..)" de acordo com o princípio adjectivo da tutela provisória da aparência. ()

Por isso a lei prevê a eficácia jurídica da prática do acto processual pela parte interessada que, embora lhe tenha findado o prazo, na circunstância, conjuntamente com a actividade material de evidenciar o acto, também carreia para o processo a ocorrência de outra materialidade, traduzida em actos impeditivos do cumprimento do prazo peremptório fixado na lei ou por despacho, seja judicial seja da autoridade administrativa competente.

E é dentro desta lógica que dá relevância à omissão involuntária de prática do acto no processo (ou no procedimento) que, no domínio dos actos jurídicos vinculados a prazo peremptório sob cominação de perda do direito a praticá-lo, encontra fundamento a exigência legal de que o justo impedimento tenha de ser alegado nos autos logo que cesse a causa impeditiva em ordem a obstar ao efeito extintivo de exercício do direito.

Pelo que vem de ser dito, temos que os dois requisitos fundamentais e de verificação cumulativa que devem ser observados pela parte interessada em sede de invocação do justo impedimento em ordem a obstar ao efeito extintivo de exercício do direito, são os seguintes:

(i) que o evento que obsta à prática atempada do acto não seja imputável à parte, nem aos seus representantes ou mandatários, - artº 140° nº 1 CPC;

(ii) que tal evento seja invocado nos autos logo que cesse a causa impeditiva, na medida em que estamos no âmbito dos actos jurídicos vinculados a prazo peremptório - art° 140° nº 2 in fine, CPC.

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Tendo em conta todos os actos e respectivas datas levados ao probatório e acima mencionados, conclui-se que na circunstância dos autos tais requisitos cumulativos não foram observados. 
Efectivamente, a declaração de 11.03.2009 dos serviços da Administração Regional de Saúde atestando que "(...) B…………., por motivos de doença súbita e inesperada, ficou impedida de cumprir (..) os seus deveres profissionais, no dia 11 de Março de 2009 (..)" foi enviada à Direcção Nacional da PSP por fax de 15.04.2009 14:53 - vd. alíneas K, M, P, O e Q do probatório.

O que evidencia que a invocação e prova do justo impedimento através daquele meio documental não foi feita no preciso momento em que o Recorrido se apresentou em 12.03.2009 a praticar o acto de interposição do RH (findo o prazo em 11.03.2009) por cessação do caso de doença impeditiva do cumprimento do prazo peremptório de 10 dias para deduzir recurso hierárquico - cfr. art°s 90° e 91º nº 1, Lei 7/90 de 20.02 [Regulamento Disciplinar da PSP].

Sendo certo que essa alegação e prova tinha que ser concomitante com a interposição do RH em 12.03.2009, conforme preceituado no art° 140° nº 1 CPC (ex 146°/1) aplicável em sede procedimental conforme já exposto.

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Pelo que vem de ser dito, improcede a presente reclamação deduzida da decisão sumária de 30.03.2016 (fls. 204/209) que julgou procedente o recurso da sentença do TAF de Sintra, na medida em que assiste razão ao Recorrente Ministério da Administração Interna, aqui Reclamado, na questão suscitada nos itens D a J das conclusões de recurso. 
Consequentemente, merece censura a sentença recorrida proferida pelo Tribunal a quo, mostrando-se válido e eficaz o despacho de 14.05.2010 do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Interna de rejeição do recurso hierárquico interposto em 12.03.2009 pelo ora Reclamante do despacho de indeferimento de 04.02.2009 do Director Nacional da PSP, bem como se configura válido e eficaz o despacho que determinou o cumprimento da pena disciplinar de suspensão de 25 dias (vinte e cinco) aplicada ao Recorrido."

Pretende o aqui recorrente que, enquanto nos processos judiciais a razão da obrigatoriedade de prova do justo impedimento resulta de tal prova ser imprescindível para a realização do contraditório exigido na norma, no procedimento administrativo em geral, não está em causa o princípio do dispositivo sendo todo o formalismo processual distinto.

Conclui que, no domínio do procedimento administrativo, não tendo sido apresentado logo prova do justo impedimento, competia ao aqui recorrido, ao abrigo do disposto nos artigos 58.°, 115.°, 116.° do Código do Procedimento Administrativo (anteriores artigos 56.°, 87.° e 88.°) averiguar a existência de factos que preenchessem o instituto do justo impedimento, nomeadamente convidando o autor, aqui recorrido, a juntar prova.

Invoca, também, que se encontra provado nos autos que, em 15 de abril de 2009, tal prova foi levada ao conhecimento do recorrente enquanto o ato impugnado foi elaborado no dia 5 de janeiro de 2010.

Pelo que, quando a informação foi elaborada e a questão analisada, tal prova já se encontrava nos autos e podia ser apreciada, uma vez que tinha sido apresentada há mais de 9 meses.

Pelo que, o não atender a tal, viola o princípio da proporcionalidade.

Então vejamos.

A decisão recorrida revogou a decisão de 1ª instância com o fundamento de que a alegação e prova dos factos do justo impedimento havia sido intempestiva atendo-se essencialmente ao facto de a declaração de 11.03.2009 dos serviços da ARS da invocada doença súbita e inesperada, que implicou que "ficou impedida de cumprir (..) os seus deveres profissionais, no dia 11 de Março de 2009 (..)” ter apenas sido enviada à Direcção Nacional da PSP por fax de 15.04.2009 14:53.

E, daí conclui que a invocação e prova do justo impedimento através daquele meio documental não foi feita no preciso momento em que o Recorrido se apresentou em 12.03.2009 a praticar o acto de interposição do RH (findo o prazo em 11.03.2009) por cessação do caso de doença impeditiva do cumprimento do prazo peremptório de 10 dias para deduzir recurso hierárquico - cfr. artºs 90° e 91° nº 1, Lei 7/90 de 20.02 [Regulamento Disciplinar da PSP].

O art.º 146.° do anterior CPC - Decreto-Lei n.º 329-A/95, de 12/12V versão do DL nº 34/2008, de 26/02, aqui aplicável, tem a mesma redacção do artigo 140.° nº 1 do CPC/13, «Considera-se justo impedimento o evento não imputável à parte nem aos seus representantes ou mandatários que obste à prática atempada do ato».

Resulta destes preceitos que se estará perante uma situação de justo impedimento quando o evento que impediu a prática do ato não seja imputável àquele que o invoca, ou seja, quando o mesmo não tenha contribuído, com culpa, para o facto que obstaculizou a prática do ato.

E, quer nos termos do nº 2 do art. 140º CPC/2013 quer do nº 2 do art. 146º supra referido determina-se que «A parte que alegar o justo impedimento oferece logo a respetiva prova; o juiz ouvida a parte contrária, admite o requerente a praticar o ato fora do prazo se julgar verificado o impedimento e reconhecer que a parte se apresentou a requerer logo que ele cessou».

Ou seja, impõe-se ao Requerente o ónus de requerer a prática extemporânea do acto mediante alegação e instrução do pedido com a indicação e junção dos meios de prova dos factos integradores desse justo impedimento, fora ou dentro do prazo, mas logo que cesse a causa impeditiva.

Por outro lado, a existência do justo impedimento tem de ser provada por quem a invoca, nos termos legalmente exigidos - artigos 341º e 342 do C. Civil.

A invocação do justo impedimento para evitar o efeito extintivo do decurso do prazo terá, pois, de ser feita logo que cesse a causa impeditiva, devendo a parte que a alegue oferecer imediatamente as provas da sua verificação.

Ora, a mandatária do autor logo que cessou o justo impedimento, ou seja, por fax no dia 12/03/2009, apresentou o RH e dirigiu ao Senhor Ministro da Administração Interna a comunicação de fls 164, do PA [idem doc fls 50 e registo dos CTT de fls. 51], da qual se destaca o seguinte: «Carta Registada (...) Lisboa, 13 de Março de 2009 (...) Excelência, (...) B……….., advogada, com escritório na morada mencionada infra, vem, na sequência do email já remetido, requerer a V.ª Exª se digne mandar juntar aos identificados autos o requerimento que segue em anexo. (...)»; comunicação que tem aposto o registo de entrada «1919 de 17/3/09».

Mas, apenas por fax de 15.04.2009 14:53 foi enviado à Direcção Nacional da PSP o documento comprovativo da alegada doença.

Ora, não se vê porque não seja de aplicar o referido n.º 2 do artigo 146º do CPC, que impõe ao requerente o ónus de requerer a prática extemporânea do acto mediante alegação e instrução do pedido com a indicação dos meios de prova dos factos integradores desse justo impedimento logo que cesse a causa impeditiva.

Nem se diga que, porque estamos perante um procedimento administrativo, não se aplicam as regras dos processos judiciais, por a estes se aplicarem os princípios do dispositivo e da preclusão, daí a exigência da imediata apresentação da prova.

E que, quando aplicada a procedimentos administrativos, as regras do justo impedimento terão de ser interpretadas à luz dos dispositivos do CPA.

É que, nos termos alegados está a pretender-se que o juiz regulamente uma situação que o legislador nem expressamente previu, criando também um direito ex novo atendendo a princípios subjacentes ao procedimento administrativo.

Ou seja, chama-se à colação no âmbito do procedimento administrativo um instituto regulamentado na lei para um processo judicial, que aquele nem prevê expressamente, nem por remissão, mas depois diz-se que a regulamentação já deve ser diversa face a especificidades próprias do procedimento em causa.

Ora, haverá sempre especificidades do procedimento administrativo que poderão justificar a importação do instituto tal e qual, assim como haverá sempre margem para se dizer que outra regulamentação seria mais adequada.

E basta atermo-nos, desde logo, ao facto de no âmbito do processo gracioso administrativo qualquer decisão que venha a ser tomada ser ainda susceptível de impugnação contenciosa.

Portanto, a própria razão de ser do procedimento administrativo gracioso é uma fase no sentido da definição de uma situação jurídica mas não é a última.

Se se chama à colacção no âmbito do procedimento administrativo um regime jurídico apenas previsto no processo civil, também se há-de chamar à colacção a regulamentação para ele prevista.

Estar a criar uma regulamentação própria invocando razões de especificidades põe desde logo em causa o recurso a este instituto precisamente por as razões de ser do procedimento administrativo serem diversas das do processo civil.

De qualquer forma sempre se diga que, para além de quaisquer motivações que pudessem levar a uma regulamentação diferente do instituto no âmbito do procedimento disciplinar, também existem motivações para a importação do regime tal e qual.

Desde logo, se no procedimento administrativo não existe contra-parte nos termos do CPC e por isso não se imporia a realização do contraditório como no processo civil, estando apenas em causa um órgão administrativo, sempre se impunha uma maior protecção quanto ao controle da veracidade do recurso a este instituto, a qual só pode ser dada pela proximidade temporal na justificação dada.

Sendo que, de certa forma, a contraparte é a própria entidade administrativa.

Efectivamente, apresentar um comprovativo de doença mais de um mês após a sua invocação dificulta ao órgão administrativo a comprovação da sua veracidade, tanto mais atento o facto de estar em causa uma entidade administrativa com um interesse sempre mais distante e menos habilitada, por norma, a esse controle.

E, impor à entidade administrativa o ónus de ter que ser ela a exigir a prova do documento será perverter também a excepcionalidade deste instituto transformando-o quase em mais um elemento do processo em causa.

O instituto do justo impedimento tem uma motivação supra processual e excepcional com necessidades próprias e imediatas de controle, quer as partes sejam particulares ou entidades públicas, que exigem imediatez e regulamentação clara, não se reduzindo ao facto de nos processos judiciais não incumbir ao juiz notificar a parte para oferecer a prova, e tal ser admissível a nível do procedimento administrativo.

E, fazer impôr à entidade administrativa o ónus de solicitar o documento comprovativo do alegado, que não foi junto, seria o mesmo que, no âmbito do processo judicial, ser o contra-interessado a bastar-se ou não com o alegado justo impedimento, e a solicitar a quem o invoca que prove o que alegou.

E aí também podemos dizer que a regulamentação do processo civil poderia ser diferente.

E isto apenas para se pretender dizer que, se o legislador não previu expressamente o instituto do justo impedimento para o procedimento administrativo, e se se entende que a razão de ser deste instituto do processo civil é a mesma no procedimento administrativo, não parece adequado que agora digamos que a regulamentação prevista na lei para o instituto que importamos já não se mostre adequada e importemos o instituto mas não o façamos quanto à sua regulamentação, criando antes à "medida" uma regulamentação pretensamente adequada.

Não se justifica, pois, qualquer imposição de criação de normas próprias para a situação do procedimento administrativo do que as previstas para o processo civil.

E não se diga, também, que se impõe a não aplicação das referidas normas do processo civil face ao princípio do direito de acesso aos tribunais expresso no artigo 20º da Constituição da República Portuguesa nos termos do qual se deve privilegiar a obtenção de decisão de fundo sobre a mera decisão de forma.

Como vimos, não é isso que está em causa, sob pena de serem sempre ultrapassáveis quaisquer formalidades que impeçam decisões de fundo.

O direito está sempre entre a justiça e a segurança e esta vive de formalidades que têm a sua razão de ser, como é o caso das relativas ao modo de se tornar eficaz o instituto do justo impedimento aqui em causa, que não são exclusivas do processo civil mas mantém razão de ser no procedimento administrativo.

Mas, será que porque está em causa uma decisão relativa a um direito disciplinar sancionatório a perspectiva de análise será diferente?

E que, nomeadamente, se transfira para o órgão administrativo o ónus do convite à entrega do comprovativo do justo impedimento em falta?

A sentença de 1ª instância entendeu que, porque está em causa um direito disciplinar sancionatório que "pune ilícitos (é de tipo jurisdicional e tem estrutura acusatória) e contende com princípios muito exigentes -(...)- quer no que se refere à defesa do arguido, onde, em sentido amplo de defesa, se inclui a reacção contra a própria pena; "a questão se enquadra apenas no art. 32° da CRP, a par do direito penal.

Mas esta é uma falsa questão.

Na verdade, a garantia dos direitos de audiência e de defesa em processos sancionatórios não garante nem pretende ultrapassar erradas actuações e observação da legalidade por parte dos mandatários.

Com a possibilidade de a mandatária da aqui autora provar porque não pôde praticar o acto por estar em causa uma situação de justo impedimento ficou salvaguardado qualquer direito de audiência e defesa.

Pelo que, tendo o autor logo que cessou o justo impedimento alegado que se encontrava em situação de doença, devia ter junto prova dessa situação, tal como o exige a lei, o que não aconteceu.

Por outro lado, no próprio processo penal em que está precisamente em causa um direito sancionatório, o STJ sempre ter entendido que se aplica a regulamentação do CPC, em conformidade com o art. 107°, n° 2, do CPP quando este admite a prática de atos processuais pelas partes fora de prazo, desde que se prove o justo impedimento.

Neste sentido, e entre outros, o Ac. do STJ 503/10.9GBSSB.L1-A.S1 de 30-10-2013. Ou seja, não cumprindo, neste momento, aferir da bondade da decisão que entendeu ser aplicável o instituto do justo impedimento ao contencioso administrativo, sempre temos de concluir que, sendo aplicável, o há-de ser nos termos da regulamentação do Instituto que se chama à colação

Quanto à questão da violação do princípio da proporcionalidade pelo facto de um procedimento administrativo (recurso hierárquico), concluído mais de um ano após o seu início, ter como decisão o indeferimento da pretensão do recorrente por ter apresentado um documento depois da petição do recurso cumpre apenas referir que no âmbito do processo nunca esteve em causa, por não ter sido invocada, a violação deste princípio pelo que não pode ser invocado, ex novo, em sede de recurso de revista.

De qualquer forma o acórdão recorrido também não viola este princípio ao seguir o entendimento supra transcrito, já que o mesmo apenas releva autonomamente quando a lei confere à Administração uma margem de autonomia decisória, constituindo um limite material interno ao poder discricionário.

Na verdade, se o acto for vinculado, a eventual desproporcionalidade resulta directamente da lei, que o juiz não pode deixar de aplicar, salvo em caso de inconstitucionalidade.

No caso sub judice está em causa tão só aplicação de um preceito legal, manifestamente vinculado, pelo que não se coloca tal questão.

É, pois, de manter a decisão recorrida.

*

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em negar provimento ao recurso. 
Custas pelo recorrente. N .

Lisboa, 14 de Setembro de 2017. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) – Jorge Artur Madeira dos Santos – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.