Processo 03049/22.9BELSB

ACORDAM NO PLENO DA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

I. Relatório

1. MINISTÉRIO DOS NEGÓCIOS ESTRANGEIROS - identificado nos autos recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, para uniformização de jurisprudência, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 152.º do CPTA, do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 6 de novembro de 2024, que recusou a admissão do recurso de revista que havia interposto do acórdão do Tribunal Central Administrativo (TCA) do Sul, de 6 de junho de 2024, que negou provimento ao recurso por ele interposto da sentença do Tribunal Administrativo do Círculo (TAC) de Lisboa, de 15 de novembro de 2023, que declarou a extinção da lide por inutilidade superveniente, por considerar amnistiada a responsabilidade disciplinar do funcionário aqui representado pelo SINDICATO DOS TRABALHADORES CONSULARES, DAS MISSÕES DIPLOMÁTICAS E DOS SERVIÇOS CENTRAIS DO MINISTÉRIO DOS NEGÓCIOS ESTRANGEIROS.

Nas suas alegações, alegou a contradição entre o acórdão recorrido e o Acórdão da Secção do Contencioso Administrativo deste mesmo Supremo Tribunal Administrativo, de 7 de dezembro de 2023, proferido no Processo n.º 0162/17.8BALSB-A, formulando as seguintes conclusões:

«A) O presente recurso é interposto do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo que não admitiu o recurso de revista interposto pela Entidade Recorrente.

B) O presente litígio emerge da questão de saber se a amnistia de uma infração disciplinar de multa implica, ou não, a devolução dos montantes decorrentes da execução da mesma.

C) Sendo, como tal, necessário discutir se a amnistia configura a abolição retroativa da infração ou, alternativamente, um pressuposto negativo da punição.

D) O Acórdão Impugnado não admitiu a revista que lhe foi submetida, com fundamento de que a decisão então impugnada estava de acordo com a jurisprudência do STA.

E) Todos os Acórdãos ali citados, à exceção do Acórdão de 29-02-204, no âmbito do processo n.º 3008/14.5BELSB, partem do entendimento de que a amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do arguido, pelo que, salvo disposição legal em contrário, determina o esquecimento da infração, com efeitos ex tunc.

F) Ou seja, concebem a amnistia como a abolição retroativa da infração que, operando retroativamente, apaga os factos e, consequentemente, os efeitos decorrentes deste.

G) O Acórdão de 29-02-2024 não parece ser totalmente consentâneo com aquela jurisprudência, afirmando, antes, que a amnistia tem como efeito principal neutralizar os efeitos da sanção aplicável à infração disciplinar que deixa de ser punida.

H) Neutralizando os efeitos da sanção aplicável, está a conceber a amnistia como pressuposto negativo da punição.

I) E diferentemente dos Acórdãos citados pelo Acórdão impugnado, o Supremo Tribunal Administrativo, no seu Acórdão de 07 de dezembro de 2023, no âmbito do Processo n.º 0162/17.8BALSB-A, decidiu que: «E tem razão a razão a Exequente, na medida em que a amnistia paralisa os efeitos do acto sancionador por efeito da neutralização do ilícito disciplinar que está na sua origem, mas não tem eficácia constitutiva, ou seja, não produz, na falta de lei expressa nesse sentido, os efeitos correspondentes aos de um acto de anulação do acto que aplica a pena disciplinar.

De resto, no caso do EMP, é a própria lei que ressalva a manutenção dos efeitos, quer no artigo 166.º, n.º 3 do antigo EMP (aprovado pela Lei n.º 4786, de 15 de Outubro), quer no artigo 244.º do novo EMP (Lei n.º 68/2019, de 27 Agosto).», configurando o nosso Acórdão Fundamento.

J) Assim, consideramos existir uma contradição entre o Acórdão Impugnado (e a sua fundamentação por remissão para os outros Acórdãos) e o Acórdão Fundamento relativamente ao objeto do presente recurso.

K) Ambos os Acórdãos já transitaram em julgado.

L) O Acórdão Impugnado e o Acórdão Fundamento apresentam os mesmos pressupostos de facto, isto é, estamos perante infrações disciplinares sancionadas e exequíveis.

M) No entanto, o Acórdão Impugnado entende que não é de admitir a revista porque o Acórdão do TCA Sul está de acordo com a jurisprudência do STA, confirmando, assim, o entendimento de que os montantes da multa executada têm de ser devolvidos, porque a amnistia faz desaparecer a infração retroativamente, salvo disposição legal expressa nesse sentido.

N) O Acórdão Fundamento considera que a amnistia paralisa os efeitos do ato sancionador, logo, afeta a sanção aplicável sendo um pressuposto negativo da punição, e que não tem eficácia constitutiva, logo, não elimina os efeitos do ato sancionador e os seus efeitos, salvo a lei disponha nesse sentido.

O) Não se pode considerar que o Acórdão impugnado esteja de acordo com a jurisprudência consolidada do STA, porque entendemos que a jurisprudência do STA não é clara e consentânea entre si.

P) A maioria dos Acórdãos citados pelo Acórdão impugnado não é clara e congruente, afirmando que a amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar, determinando o esquecimento da infração.

Q) Mas a infração é um pressuposto material que faz nascer a responsabilidade, logo, não se pode extinguir uma coisa que não nasce mediante a supressão do seu pressuposto prévio.

R) De outro lado, o Supremo Tribunal Administrativo, nos seus Acórdãos de 29-02-2024, de 26-06-2024 e de 12-09-2024, no âmbito dos Processos n.ºs 03008/14.5BELSB, 024/21.4BCLSCB e 0164/23.5BCLSB, indireta ou diretamente, já reconheceu que a amnistia é um pressuposto negativo da punição.

S) Se assim o é, a própria jurisprudência do STA não é uniforme, porque sendo um pressuposto negativo da punição, não existe o esquecimento da infração, falhando o pressuposto que se utiliza para justificar a retroatividade da amnistia.

T) E a jurisprudência do STA que conclui que a amnistia é um pressuposto negativo da punição, parte do pressuposto de que a amnistia afeta a punibilidade dos factos, enquanto a punibilidade é um elemento da teoria do crime e, afetando a punibilidade, a amnistia nunca poderia ser um pressuposto negativo da punição, mas um pressuposto negativo da punibilidade.

U) Portanto, emprega conceitos de Direito Penal que estão errados, pois punibilidade e punição dizem respeito ao complexo do facto e à pena, respetivamente.

V) Sendo de destacar que, os Acórdãos citados pelo Acórdão impugnado, em concreto, os de 7 de dezembro de 2023, não foram obtidos por unanimidade, atenta a existência de votos de vencido.

W) E os sobreditos votos têm sido utilizados como fundamento nas decisões do TCA Norte e como fundamento para votar vencido em Acórdãos do TCA Sul (cf. Acórdão datado de 13 de setembro de 2024, no âmbito do processo n.º 00013/21.9BEPNF e Acórdãos do TCA Sul, nos processos n.os 415/22.3BEBJA e 292/21.1BEFUN);

X) Razão pela qual a falta de unanimidade nas decisões citadas, tem tido reflexos nas decisões dos Tribunais inferiores e, como tal, não se possa afirmar que seja unânime e consolidada.

Y) Cabendo também afirmar que a jurisprudência dos Tribunais inferiores oscila entre dizer que não há distinção entre amnistia própria ou imprópria, para reconhecer que a amnistia imprópria é aplicável caso haja trânsito em julgado, enquanto outra diz que o trânsito em julgado não é requisito para o efeito.

Z) Como tal, é necessário determinar, de forma precisa, clara e congruente, o regime desta amnistia e quais os seus efeitos.

AA) É errada a jurisprudência que considera que a amnistia determina a abolição retroativa da infração com efeitos retroativos.

BB) A amnistia é uma causa de extinção da responsabilidade, logo, está relacionada com a punição, pois a responsabilidade consiste no dever do agente em responder pela adoção de um comportamento antijurídico, ou seja, no dever de suportar a sanção.

CC) Todas as causas de extinção da responsabilidade pressupõem a existência da infração, pois só haverá responsabilidade se estiverem reunidos os pressupostos materiais que fundam a responsabilidade e constituem a infração.

DD) Se a amnistia apagasse a infração, então, a amnistia era uma causa de isenção ou exclusão da responsabilidade, como sucede com as causas de exclusão da ilicitude e da culpa que, por atuarem sobre um dos pressupostos materiais da responsabilidade, impedem o nascimento da responsabilidade e nunca surge o dever de responder pelos factos.

EE) Mas todas as causas de isenção ou exclusão da responsabilidade, por pertencerem à doutrina da teoria do facto ou do crime, têm uma conexão com o complexo do facto e, como tal, são contemporâneas com a prática do mesmo.

FF) As causas de extinção da responsabilidade, por pertencerem à doutrina das consequências jurídicas do crime, são sempre posteriores à prática do facto punível, não tendo qualquer conexão com o complexo do facto.

GG) Porquanto nenhum agente pode orientar a conduta criminosa esperando que o facto prescreva, que o mesmo morra, que seja amnistiado, perdoado ou indultado, contrariamente ao que sucede na atuação ao abrigo de uma legítima defesa.

HH) Assim, a amnistia é uma causa de extinção da responsabilidade, sem qualquer incidência sobre os elementos constitutivos da infração disciplinar e, sendo posterior ao cometimento do facto, apenas poderá atuar perante a punição, afetando as suas consequências jurídicas.

II) Logo, a amnistia é um pressuposto negativo da punição.

JJ) Os pressupostos negativos da punição consistem em obstáculos à aplicação ou execução de uma consequência jurídica.

KK) Sendo um pressuposto negativo da punição, a amnistia tem o mesmo regime jurídico, quanto ao efeito principal, que o perdão, configurando, como todo o Direito de Graça, um ato de perdão.

LL) Se tem o mesmo efeito principal e configura um ato de perdão, então, a amnistia produz efeitos ao nível da consequência jurídica, atuando sobre as reações criminais, constituindo um obstáculo à sua aplicação ou à sua execução, sempre e em último termo, impedindo a efetivação da punição a decretar ou já decretada, sem efeito retroativo.

MM) Assim, na falta de disposição legal expressa, a amnistia limita-se a neutralizar os efeitos da sanção aplicável ou aplicada, isto é, obsta à aplicação de uma sanção a uma infração não punida e cessa a execução da infração já sancionada.

NN) Conforme resulta do Acórdão Fundamento, a amnistia paralisa os efeitos do ato sancionador e na falta de lei expressa não tem eficácia constitutiva, logo, não tem os efeitos correspondentes à anulação.

OO) Se paralisa os efeitos do ato sancionador, a mesma é um pressuposto negativo da punição, porque atua sobre os efeitos da sanção determinada.

PP) Se não tem eficácia constitutiva, o seu efeito principal é de impedir que o agente continue a sofrer a sanção aplicada.

QQ) Do mesmo modo, se não tem eficácia constitutiva, a mesma não elimina o ato praticado, nem os atos de execução e os atos consequentes, logo, não tem efeitos retroativos.

RR) Em consequência, os montantes decorrentes da execução da sanção de multa não têm de ser devolvidos.

SS) Devendo ter sido admitido o recurso de revista e, em consequência, dever-se-ia ter revogado a decisão do TCA Sul com a substituição por outra que tivesse dado provimento ao recurso da Entidade Recorrente»,

2. O Recorrido não contra-alegou.

3. O Digno Representante do Ministério Público junto deste Tribunal pronunciou-se no sentido de que «não será de admitir o presente recurso de uniformização de jurisprudência, desde logo por inadmissibilidade do mesmo na medida em que do Acórdão do STA, tirado em sede de admissão preliminar, nos termos do disposto no artigo 150º, nº 1, do CPTA, que vem apontado como Acórdão impugnado não é admissível recurso, e, por outro lado, quer porque a decisão nele tomada, apesar da sua natureza necessariamente sumária e perfunctória, está em linha com a jurisprudência do STA sobre a matéria trazida no recurso, e quer também porque se não verifica um outro dos requisitos deste tipo de recursos, a existência de contradição sobre a mesma questão fundamental de direito, o que tudo tanto basta para obstar ao prosseguimento do recurso» artigo 146.º do CPTA.

4. Cumpre apreciar e decidir.

II. Matéria de facto

5. Dão-se por inteiramente reproduzidos os factos dados como provados no acórdão recorrido e no acórdão fundamento, em ambos os casos por remissão para as correspondentes sentenças proferidas em primeira instância - artigo 663/6 do CPC, aplicável ex-vi do disposto nos artigos 1.º e 140º/ 3 do CPTA.

III. Matéria de Direito

6. O presente recurso para uniformização de jurisprudência vem interposto do acórdão proferido nos autos pela formação prevista no n.º 6 do artigo 150.º do CPTA, de 6 de novembro de 2024, que não admitiu o recurso de revista interposto pelo Recorrente do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul, de 6 de junho de 2024.

Foi suscitada pelo Digno Magistrado do Ministério a questão prévia da irrecorribilidade do acórdão recorrido, por entender que «não é legalmente admissível sinalizar como Acórdão impugnado, como o Recorrente fez, e para o efeito do disposto no artigo 1520, no alínea b), do CPTA, uma decisão emitida pelo STA em sede de apreciação preliminar, à luz dos disposto no artigo 150º, no 1, do CPTA, isto quer desde togo em função da respectiva apreciação necessariamente sumária e perfunctória da questão para apreciação recursiva, e quer também, mas principalmente, em função do regime de irrecorribilidade do mesmo».

E o digno magistrado tem razão.

7. Este Supremo Tribunal Administrativo já se pronunciou anteriormente sobre a questão admissibilidade do recurso para uniformização de jurisprudência interposto de acórdão proferido pela formação constituída para a apreciação preliminar e sumária da admissibilidade dos recursos de revista, nomeadamente no seu Acórdão de 23 de setembro de 2021, proferido no processo n.0 0166/19 – v.

também a Jurisprudência citada no referido acórdão, designadamente, os acórdãos deste STA, de 22 de fevereiro de 2006, proferido no P. 0948/05, e de 25 de novembro de 2010, proferido P 01050/09, v. ainda, mais recentemente, o Acórdão 28 de setembro de 2023, proferido no P. 149/22.9BALSB.

No acórdão citado, concluiu-se que «[o] no 6 do arto 150º do CPTA prevê a prolação de uma decisão quanto à questão de saber se, no caso concreto, se encontram preenchidos ou não os pressupostos do no1 do mesmo preceito, sendo que tal pronúncia, objeto de apreciação preliminar sumária e abrigo e nos termos do quadro normativo em referência, limita-se a considerar e analisar se a concreta situação/questão invocada e que se mostra em presença em cada recurso preenche ou não os pressupostos específicos de admissibilidade do recurso de revista ali estabelecidos, não emitindo qualquer juízo de mérito sobre e quanto ao acerto ou desacerto do juízo do TCA objeto de impugnação através da revista.

Ora, para além daquilo que constitui a natureza e o âmbito/alcance das pronúncias firmadas pela Formação de Admissão Preliminar no quadro da previsão do are 150º, nºs 1 e 6 do CPTA temos que do regime de recursos jurisdicionais instituído pelo CPTA que não se extrai, nem se mostra prevista, no seu âmbito, a possibilidade de recurso da decisão prolatada pela referida Formação, a menos que, obviamente, se trate de recurso para o Tribunal Constitucional, verificados que se mostrem os respetivos pressupostos [cfr. AC. deste STA de 22.02.2006 - Proc. nº 0948/05 (que considerou que da decisão de não admissão de recurso de revista, proferida pela Formação a que alude o no 6 do artº 150º do CPTA não cabe recurso para uniformização de jurisprudência), entendimento reiterado no AC. de 25.11.2010 Proc. nº 01050/09; na doutrina, negando também a admissibilidade de recurso jurisdicional ordinário e de uniformização de jurisprudência - cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos A. Fernandes Cadilha, in: "Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos", 4a edição, pág. 1155/1156].

Efetivamente a pretendida admissibilidade de impugnação esbarra ante a conjugação do CPTA com o disposto no artº 25º do ETAF, tanto mais que na al. a), do no 1 deste preceito apenas se refere ou se reporta aos "acórdãos proferidos pela Secção em 1º grau de jurisdição", neles não se incluindo, manifestamente, nem os acórdãos da Formação referidos no nº 6 do arto 150º do CPTA [cfr. os já citados Acs, de 22.02.2006, Proc. no 0948/05 e de 25.11.2010 Proc. no 01050/09], nem os proferidos pela Secção de Contencioso de Administrativo deste Supremo apreciando recurso excepcional de revista [cfr. AC. deste STA de 30.01.2007 - Proc. no 0571/06], na certeza de que para efeitos das als. b) do nº 1 do art. 25º do ETAF e do nº1 do artº 152º do CPTA terão de estar em confronto, naturalmente e no que aqui ora releva, apenas os acórdãos proferidos pela Secção de Contencioso Administrativo do STA e nunca acórdãos prolatadas pela Formação prevista no no 6, do arto 150º do CPTA».

8. Também o Tribunal Constitucional já se pronunciou, no seu âmbito de jurisdição, sobre a questão em análise, decidindo «não julgar inconstitucional a norma extraída da interpretação do artigo 152,0, n.0 1, alínea b), do CPTA, no sentido de não contemplar o recurso para uniformização de jurisprudência de acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo que procedam à apreciação preliminar dos pressupostos de recurso de revista excecional nos termos previstos no artigo 150.º, n.º 6, do CPTA» - cfr. Decisão sumária n.º 272/2021, de 22.04.2021, proferida no processo n.º 993/20, sobre a qual veio a recair acórdão n.º 541/2021, de 13.07.2021, tendo aí sido invocada consolidada jurisprudência constitucional no sentido de que esta irrecorribilidade não violava os princípios e direitos consagrados no artigo 20º da Constituição da República Portuguesa (CRP), em especial o direito de acesso aos tribunais, nem constituía uma limitação arbitrária desse direito, não consentida pelo princípio da igualdade - artigo 13.º da CRP.

9. No Acórdão n.º 151/2015, de 4 de março de 2015, tendo por objeto o regime análogo então contido no artigo 721.º-A do Código do Processo Civil (CPC) anterior, ora regulado no artigo 672.º do CPC vigente, o Tribunal Constitucional considerou justificada a definitividade da decisão de verificação dos pressupostos de admissibilidade do recurso excecional de revista previsto na lei processual civil, na medida em que «quanto ao caso julgado na admissão do recurso de revista excecional, apesar dessa questão não deixar de se inserir na temática processual da definitividade das decisões sobre a admissibilidade de recurso tomadas por quem ainda não é o tribunal competente para apreciar o mérito do recurso, estão presentes particularidades de relevo que importa ponderar.

Na verdade, há que ter presente que estas decisões são proferidas por uma formação especial qualificada do Supremo Tribunal de Justiça a quem a lei atribuiu a competência específica e exclusiva de preliminar e sumariamente proceder à verificação dos pressupostos do recurso de revista excecional, com vista a admitir ou não admitir este tipo de recurso. Essa formação, nos termos do n.º 3, do artigo 721- A do Código de Processo Civil, é constituída por três juízes escolhidos anualmente pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justiça de entre os mais antigos das secções cíveis.

Tendo-se previsto a constituição no seio do Supremo Tribunal de Justiça de uma formação específica qualificada com o fim exclusivo de proceder à verificação dos pressupostos do recurso de revista excecional, com vista à sua admissão, não fazia qualquer sentido que as suas decisões proferidas no uso dessa competência única fossem meramente provisórias, podendo vir a ser alteradas, designadamente por decisão posterior do relator ou da conferência a quem o recurso viesse a ser redistribuído. Se assim fosse não era visível qualquer utilidade na previsão dessa formação especial qualificada no seio do Supremo Tribunal de Justiça. Daí a disposição inserida no n.º 4, do artigo 721.º-A, do Código de Processo Civil - "A decisão referida no número anterior é definitiva"».

10. Só assim não será em situações em que possa estar em causa a nulidade ou reforma da própria decisão da formação, conforme vem sendo a prática deste Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do regime aplicável à generalidade das decisões judiciais que não admitem recurso.

11. No sentido da irrecorribilidade da decisão proferida pela formação prevista no n.º 6 do artigo 150.º do CPTA também se tem pronunciado a doutrina, aduzindo, para o efeito, que esta, «sendo adotada em conferência, por três juízes da secção, apenas poderia ser impugnável perante o Pleno da secção. Excluindo a lei o recurso para o Pleno, que apenas é admitido nas condições especificadas no artigo 25.º, n.º 1, do ETAF, haverá de concluir-se que a decisão de admissão ou não admissão do recurso é definitiva (neste sentido, cfr. acórdão do STA de 30 de Janeiro de 2007, Processo n.º 571/06). Por identidade de razão, da decisão da formação de apreciação preliminar também não cabe recurso para uniformização de jurisprudência (cfr. acórdão do STA de 22 de Fevereiro de 2006, Processo n.º 948/05)» - cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª ed., Almedina Coimbra, 2021» pp. 1209 e 1210, em anotação ao artigo 150.º do CPTA.

12. Com os fundamentos expostos, e sem necessidade de mais considerações, tem de se concluir que o acórdão recorrido é irrecorrível, não se justificando, sequer, verificar se se encontram preenchidos os demais requisitos de que depende admissibilidade dos recursos para uniformização de jurisprudência, tanto bastando, nos termos do número 1 do artigo 152.º do CPTA, para que o presente recurso não possa ser conhecido.

IV. Decisão

Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em Pleno, em não admitir o presente recurso.

Custas pelo Recorrente.

Notifique-se, sem que haja lugar no caso ao cumprimento do n.º 4 do artigo 152.º do CPTA.

Lisboa, 30 de outubro de 2025. - Cláudio Ramos Monteiro (relator) - José Francisco Fonseca da Paz - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva - Ana Celeste Catarilhas Evans de Carvalho - Pedro José Marchão Marques - Helena Maria Mesquita Ribeiro - Antero Pires Salvador - Frederico Macedo Branco.