Processo 00600/18.2BEPRT

A….., devidamente identificada nos autos, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto acção administrativa contra D…. e M…., pedindo a declaração de nulidade do acto de resolução do contrato de arrendamento apoiado relativo à habitação social sita na Rua ….., Porto e, caso seja improcedente o processo cautelar apenso, a fixação de um valor mensal a título compensatório da resolução contrato de arrendamento.

Alega, para tanto e em síntese, a falta de fundamento para a resolução do contrato de arrendamento, estando em causa arrendamento apoiado, nos termos da Lei 81/2014 de 19/12.

Por decisão de 5/4/2021, no Juízo administrativo comum do TAF do Porto foi declarada a incompetência para conhecer a acção, considerando competente para o efeito o Juízo administrativo comum daquele TAF.

Por decisão de 14/7/2021, o Juízo administrativo social do TAF do Porto também se julgou oficiosamente incompetente, em razão da matéria, para conhecer do mérito da acção, por considerar competente para tal o Juízo administrativo comum do mesmo TAF e, por via disso, foi suscitada a resolução do conflito negativo de competência.

As duas decisões transitaram em julgado.

Cumprido o disposto no artigo 112.º do CPC, as partes nada disseram.

O Exmo. Procurador Geral Adjunto junto deste Tribunal emitiu parecer, concluindo pela competência do Juízo administrativo comum do TAF do Porto para o conhecimento da acção.

Nada obstando, cumpre decidir sumariamente o presente conflito.

Havendo duas ou mais ou mais decisões transitadas em julgado de tribunais da mesma ordem jurisdicional declinando a sua competência, como aqui se verifica, surge um conflito negativo de competência (artigo 109.º, n.º2 2 e 3 do CPC).

A questão que aqui se coloca é a de saber qual o Juízo materialmente competente para apreciar e decidir a acção administrativa que corre termos no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto: se o Juízo administrativo comum ou se o Juízo administrativo social.

É pacífico que a competência dos tribunais em razão da matéria se afere em função da configuração da relação jurídica controvertida, isto é, em função dos termos em que é deduzida a pretensão pelo autor na sua petição inicial - objectivos, pedido e da causa de pedir, e subjectivos, respeitantes à identidade das partes - cf., por todos, acórdãos do Tribunal de Conflitos de 28/9/2010, Processo 023/09; de 20/9/2011, Processo 03/10; de 10/7/2012, Processo 3/12; de 23/5/2013, Processo 021/12; de 21/1/2014, Processo 44/13; de 1/10/2015, Processo 08/14.

Também Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha referem que: “a competência do tribunal deve ser aferida pelos termos da relação jurídico-processual, tal como é apresentada em juízo pelo autor, independentemente da idoneidade do meio processual utilizado” (in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª edição, 2021, p. p. 151).

No caso vertente, atento o pedido e a causa de pedir constantes da petição inicial, está em causa a (i)legalidade do acto administrativo de resolução de um contrato de arrendamento celebrado ao abrigo do Regime de Arrendamento Apoiado para Habitação, aprovado pela Lei 81/2014, de 19 de Dezembro.

Segundo a Mma. Juíza do Juízo administrativo comum, o litígio está relacionado com uma forma de protecção social, nos termos e para os efeitos previstos no artigo 44.º-A, n.º 1, al. b), do ETAF e, como tal, o juízo administrativo comum não é competente para conhecer a acção em razão da matéria, cabendo a competência antes ao juízo administrativo social.

Já de acordo com a Mma. Juíza do Juízo administrativo social não está aqui em causa um qualquer litígio que seja da competência do juízo social, isto é, de um juízo especializado em litígios da função pública e da segurança social/protecção social dos trabalhadores, pelo que é ao juízo administrativo comum que compete dirimir tal litígio.

A questão surge por força da alteração ao artigo 9.º e do aditamento do artigo 44.º-A, ao ETAF, introduzidos pela Lei n.º 114/2019, de 12/9, do Decreto - Lei n.º 174/2019, de 13/12, que, na sequência dessa revisão ao ETAF, procedeu à criação de juízos de competência especializada - criando juízos de competência especializada designadamente no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto - e da Portaria n.º 121/2020, de 22/5, que estabeleceu o dia 1/9/2020 como a data de entrada em funcionamento dos respectivos juízos de competência especializada [artigo 1.º, alíneas s) e c)].

De acordo com o artigo 8.º do citado Decreto-Lei n.º 174/2019, o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto integra, de entre os juízos de competência especializada na área administrativa, um Juízo administrativo comum, um Juízo administrativo social e um Juízo de contratos públicos, este com jurisdição alargada sobre o conjunto das áreas de jurisdição atribuídas aos Tribunais Administrativos de Círculo de Aveiro, Braga, Penafiel e Porto.

E, ainda, nos termos deste diploma, os processos que se encontrem pendentes nos actuais tribunais administrativos de círculo (e tribunais tributários) transitam para os juízos de competência especializada, de acordo com as novas regras de competência material (artigo 11.º).

Ora, sob a epígrafe “[c]ompetência dos juízos administrativos especializados” dispõe o artigo 44.º - A do ETAF:

“1 - Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete:

a) Ao juízo administrativo comum conhecer de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência não esteja atribuída a outros juízos de competência especializada, bem como exercer as demais competências atribuídas aos tribunais administrativos de círculo;

b) Ao juízo administrativo social, conhecer de todos os processos relativos a litígios emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação, ou relacionados com formas públicas ou privadas de proteção social, incluindo os relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial, e das demais matérias que

lhe sejam deferidas por lei;

c) Ao juízo de contratos públicos, conhecer de todos os processos relativos à validade de atos pré-contratuais e interpretação, à validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes, e à sua formação, incluindo a efetivação de responsabilidade civil pré-contratual e contratual, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei;

d) Ao juízo de urbanismo, ambiente e ordenamento do território, conhecer de todos os processos relativos a litígios em matéria de urbanismo, ambiente e ordenamento do território sujeitos à competência dos tribunais administrativos, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei.

(…).”

Daqui resulta que o Juízo administrativo comum funciona como juízo de competência material residual, ou seja, tratando-se de matérias que não estejam incluídas no âmbito dos juízos especializados, a competência para as mesmas cabe ao Juízo administrativo comum. A competência material especializada prevalece sob a competência material comum precisamente porque esta é residual.

Na delimitação de competências entre o juízo comum e os diferentes juízos especializados dos tribunais administrativos (e estes entre si), afigura-se-nos que o legislador atendeu ao objecto material das causas, relevando as especificidades que decorrem do direito substantivo que regula as correspondentes relações jurídicas, associando, no que aqui importa, as áreas de competência do juízo administrativo social ao direito especial da função pública e ao denominado direito da segurança social.

Com efeito, decorre da norma da alínea b) do n. º1 do artigo 44.º-A, do ETAF, que ao juízo administrativo social compete dirimir, para além das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei, os processos relativos a litígios (i) emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação ou (ii) relacionados com formas públicas ou privadas de protecção social.

No caso em apreço, a questão da competência passa pela interpretação da norma no segmento em que alude a (processos relativos a litígios) “relacionados com formas públicas ou privadas de protecção social”.

Embora a expressão utilizada seja, na verdade, muito abrangente e nem sempre corresponda a um mesmo conceito, é hoje, todavia, pacífico que a interpretação jurídica não se esgota no chamado elemento literal, o qual não constitui senão um entre outros elementos a considerar no processo hermenêutico - apontando a doutrina elementos de ordem sistemática, histórica e racional ou teleológica -, pelo que, com vista a apurar o sentido da referida norma importará levar em conta todos esses outros subsídios interpretativos.

Dos trabalhos que antecederam a Lei nº 114/2019, de 12/9, designadamente a Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 167/XIII, bem como o Preâmbulo do Decreto-Lei nº 174/2019, de 13/12, que procedeu à criação dos juízos especializados na jurisdição administrativa e fiscal, resulta que a especialização foi preconizada pelo legislador como meio de gestão e de agilização dos tribunais, visando obter ganhos de eficiência no funcionamento

da jurisdição.

Por isso é que a distribuição das competências de acordo com as especificidades das matérias só se justifica quando constituir um factor de racionalização e de agilização no funcionamento da jurisdição; assim como é por isso que, no preâmbulo do Decreto-Lei nº 174/2019 se diz que “a concretização da especialização surge principalmente da análise dos dados estatísticos e empíricos disponíveis, i.e., da constatação do elevado volume de processos nas áreas identificadas nos artigos 9.º e 9.º- A do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro, na sua redação atual. A expressão total dos dados absolutos não deixa margem para equívocos, tendo-se baseado as opções tomadas na apreciação crítica e ponderada daqueles dados estatísticos e num estudo de extrapolação do Observatório da Justiça (…)” e que, além do mais, se decidiu pela agregação de diversas especialidades e pela atribuição de jurisdição alargada aos juízos dos contratos públicos.

Com efeito, a especialização dos tribunais administrativos prevista na revisão do ETAF, e concretizada no citado DL 174/2019, está integrada num processo legislativo de reforma da jurisdição administrativa e fiscal suportado no referido estudo científico levado a cabo pelo Observatório Permanente da Justiça do Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra, cujo relatório foi amplamente divulgado e é do conhecimento público.

Ora, nas recomendações/conclusões do referido relatório consta, a propósito da especialização na área administrativa, o seguinte: “(…) Como resulta dos indicadores apresentados, com exceção do contencioso de nacionalidade em Lisboa e, em bastante menor grau, das questões relacionadas com o trabalho em funções públicas, o objeto de litígio nas ações em matéria administrativa é muito disperso, o que, em si, é fator de complexidade. Como se detalha na parte II do relatório e se evidencia no quadro que representa o peso relativo dos objetos de ação por tribunal, apenas as questões relacionadas com o trabalho em funções públicas têm um peso mais relevante.

A distribuição desses processos, em tribunais de maior volume processual, como o Tribunal do Porto, juntamente com as questões relacionadas com previdência e aposentação, à semelhança do que ocorre em outros países, poderão ser concentradas em 2 juízes dos aí colocados (…).” [p. 362/363 - (sublinhado nosso)].

Acolhendo as recomendações/conclusões do referido relatório, o legislador pretendeu, se bem vemos, associar a competência do juízo administrativo social ao direito especial da função pública e ao denominado direito da segurança social/sistema previdencial.

Na nossa óptica, essa intenção do legislador resulta também evidenciada pela evolução da redacção da própria norma. Enquanto que na redacção inicial da referida alínea b) constante do anteprojecto do ETAF competia ao juízo administrativo social conhecer de todos os processos relativos a litígios de emprego público ou relacionados com formas públicas ou privadas de protecção social, excepto os relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial, o legislador acabou, na versão final da norma, por incluir aí (expressamente) os litígios relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial. Estando em causa nestes litígios uma prestação da Segurança Social sucedânea de um rendimento de trabalho e, como tal, ainda dentro do referido critério material que presidiu à criação do juízo administrativo social, compreende-se que o legislador tenha concluído não se justificar a sua exclusão da competência do juízo especializado.

Adicionalmente, é de referir que a expressão em causa - [processos] “relacionados com formas públicas ou privadas de protecção social” - já constava da norma do n.º2 do artigo 151.º do CPTA, segundo a qual o disposto no n.º1 [em que estão previstos os pressupostos de admissão do recurso per saltum para o STA] não se aplica “a processos respeitantes a atos administrativos em matéria de emprego público ou relacionados com formas públicas ou privadas de protecção social”.

Ora, em anotação a esse n.º2, considera a boa doutrina que “(…) o preceito consagra um outro pressuposto de admissão do recurso (…), evidenciando que o recurso per saltum se deve circunscrever às decisões qualitativamente mais importantes, com a consequente exclusão de questões laborais dos trabalhadores em exercício de funções públicas (…) e das questões que se suscitem no âmbito da relação jurídica de previdência (sublinhado nosso - cf. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilhe, ob. cit, p. 1220).

Em suma, conjugando a letra da lei com os demais elementos interpretativos resulta, a nosso ver, que o legislador pretendeu que o juízo administrativo social fosse o juízo dos litígios emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação (relação de trabalho pública) ou relacionados com formas públicas ou privadas de proteção social (relação jurídica de previdência pública e privada), com uma delimitação de competências correspondente, em grande parte, à competência dos tribunais do trabalho, no seio dos tribunais judiciais.

Como já dissemos em anteriores decisões, esta interpretação (restritiva) parece-nos ser aquela que melhor se coaduna com os objectivos de agilização e eficiência preconizados pelo legislador com a especialização do juízo administrativo social, os quais seriam certamente mais difíceis de alcançar se à área de trabalho em funções públicas fosse associada a multiplicidade de questões relacionadas com a protecção social que cabem no âmbito da competência dos tribunais administrativos.

Deste modo, face ao teor da norma da alínea b) do n.º1 do artigo 44.º A do ETAF e ao objecto do litígio [que, em bom rigor, contende é com o direito (social) à habitação previsto no artigo 65.º da CRP], o Juízo administrativo social é materialmente incompetente para conhecer da acção, cabendo essa competência ao Juízo administrativo comum, por ser o juízo de competência residual em matéria administrativa no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, nos termos do artigo 8.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei no 174/2019, e do artigo 44.º-A, n-º 1, alínea a), do ETAF.

Nestes termos, resolvo o presente conflito negativo de competência por forma a atribuir ao Juízo administrativo comum do TAF do Porto a competência material para conhecer da acção administrativa a que se referem os autos, declarando inválida a decisão desse Juízo de 5/4/2021.

Sem custas.

Cumpra - se o disposto no artigo 113.º, n.º3 do CPC.